CC BY
70
УДК 351/354; 304.9
ИМИТАЦИОННЫЕТЕХНОЛОГИИ В ПРАКТИКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИМУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
© 2013 В. П. Бабинцев1, Е. И. Бабинцева2
1докт. филос. наук, профессор, заведующий каф. социальных технологий e-mail: [email protected] 2канд. экон. наук, доцент каф. управления e-mail: [email protected]
Белгородский государственный национальный исследовательский университет
В статье рассматривается понятие «имитационные технологии в государственном и муниципальном управлении», анализируются причины их распространения в современной России. Осуществляется систематизация имитационных технологий в государственном и муниципальном управлении.
Ключевые слова: государственное управление, муниципальное управление, социальные технологии, имитационные технологии в управлении, бюрократия.
Тезис о необходимости технологизации управленческого процесса, под которой следует понимать целенаправленное и систематическое проектирование и внедрение социальных технологий, воспринимавшийся еще лет 15-20 назад как некое откровение, ныне становится все более популярным. Эта мысль рефреном проходит практически через все научные публикации, посвященные социологии управления. Формулируя ее, Л.Я. Дятченко пишет: «Требуется продуманная технология создания условий для того, чтобы общество развивалось без авторитарного давления, ущемления прав и свобод отдельной личности и социальных групп. Для решения этой общегосударственной проблемы необходима выработка и претворение в жизнь различных региональных и локальных программ, т. е. социальных технологий на мезоуровне, проектированием которых могут заниматься достаточно небольшие группы, объединяющие ученых и специалистов различного профиля» [Дятченко 1993: 4].
Одной из сфер, в которой идея технологизации наиболее востребована, является система государственного и муниципального управления. Система государственного и муниципального управления, выполняющая функции организации и регулирования общественной жизни и построенная по принципу бюрократической, то есть формальнорациональной организации, внутренне предрасположена к технологизации своей деятельности. И процесс внедрения социальных технологий в данной сфере, несмотря на неизбежно возникающие барьеры, развивается более или менее последовательно. Однако проблема заключается в том, что социальные технологии исключительно разнообразны по своему содержанию и в основе своей аксиологически нейтральны. По меньшей мере, в системных характеристиках социальных технологий не содержится элементов, прямо указывающих на их ценностно-смысловое содержание. К числу таких характеристик относятся:
- целесообразность, сознательность действий, выражающаяся в четкой формулировке целей, способности выстроить их иерархию, опираясь на представление о наиболее актуальных социальных проблемах;
СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ НА УКИ
- упорядоченность и планомерность деятельности, которые, с одной стороны, возможны на основе отмеченной выше целесообразности, с другой стороны, являются логическим следствием наличия концепции управления;
- расчлененность и дифференцированность действий. Социальные технологии имеют место лишь в тех случаях, когда осуществляется разделение социального действия на отдельные процедуры [Социальные технологии... 1995 187];
- рациональность, научный подход. Социальные технологии могут опираться только на рациональное отношение к действительности и на научное знание;
- рефлексивность, условием которой является постоянная критическая самооценка субъекта социального действия, применяемых им методов познания и преобразования социальной действительности.
Следовательно, технологизация управления далеко не всегда означает его изменение в позитивных для общества значениях. В ряде случаев она означает лишь то, что процесс управления максимально упорядочен, оптимизирован с точки зрения ликвидации излишних звеньев и процедур, но при этом из него элиминированы социально одобряемые смыслы.
Типичным примером такого подхода является использование имитационных технологий. Они представляют собой систему рационально организованных действий, в ходе которых реальные значения и смыслы замещаются и подменяются формальным воспроизведением операций и процедур, сопровождаемым их демонстрацией, декларацией и декорацией. Декларация, как правило, представляет собой заявление о желаемом результате, которое не подкреплено взвешенной оценкой реальных возможностей субъекта, а провозглашенные в нем цели не обоснованы с точки зрения наличных средств и ресурсов. Декорация - односторонняя (выгодная субъекту) интерпретация реальности, связанная с наделением ее ценностями, значимыми для субъекта и объекта воздействия.Демонстрация включает в себя осуществление процедур, формулировку идей, лишенных реального содержания (духа реальности), но соответствующих формальным нормам.
Распространяясь практически на все компоненты управленческого процесса, имитации приобретают самостоятельное значение. Они реализуются не только в виде масштабных технологических моделей, но становятся важнейшей составляющей бюрократического мировоззрения, имманентно заключающего в себе возможность подобных действий.
Согласно М. Веберу, бюрократия - это форма управления, отличная от других форм - демократии, тоталитаризма, авторитаризма. В целом она является прогрессивной технологией, позволяющей значительно рационализировать процесс управления и повысить эффективность организации. Бюрократическая модель означает, что работники должны действовать не как частные, а как формальные лица, наделенные определенными правами и ответственностью. Их деятельность должна быть предметом публично-правового регулирования. При этом все действия работников совершаются в определенной последовательности согласно существующим правилам и процедурам. Строгое соблюдение принципов иерархии, формальнорациональных норм, правил и установлений позволяет, как утверждал М. Вебер, устранять возможные индивидуальные отклонения в процессе осуществления государственных санкций и способствует успешной деятельности различных звеньев государственной системы в целом.
Но ориентация на формальные процедуры создает предпосылку для устранения из процесса управления смыслов, подмены их подкрепленными системой нормативных актов ритуалами. Более того, сам статус чиновника во многих отношениях демонстративен и декоративен. В свое время ростовский исследователь В. П.
Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. 2013. № 4 (28)
Бабинцев В. П., Бабинцева Е. И. Имитационные технологии в практике государственного и муниципального управления
Макаренко обоснованно подчеркивал: «Любое государство в той или иной степени идеализирует чиновника. Приписывает ему проницательность, всеведение, мудрость и другие человеческие достоинства. Распространяет и поддерживает представления о чиновнике как идеальном гражданине, кладезе мудрости при решении всех социальных проблем. Все остальные граждане разделяются на благонамеренных и неблагонамеренных в зависимости от того, принимают ли они эту политическую иллюзию или нет» [Макаренко 1998: 15].
Возможность подмены смыслов иллюзиями и ритуалами становится реальностью чаще всего тогда, когда корпоративный интерес бюрократии начинает трактоваться как интерес общества, а административное усмотрение рассматриваться в качестве универсального основания формулировки управленческих проблем и определения направлений их решения. В конечном счете все это выражается в «выстраивании» внешних и внутренних взаимодействий с ориентацией не на потребности общества, но на «мнение руководства» [Воронин 2007: 87]. В результате в индивидуальном и корпоративном сознании осуществляется ценностная легитимация имитационных практик, заключающаяся в признании их не просто естественными, но единственно правильными и необходимыми.
Имитационные технологии в государственном и муниципальном управлении, как правило, системно выстроены, и отдельные их эпизоды представляют собой логически связанные фрагменты целостной картины, истоки которой теряются в прошлом, но конечные цели предстают в виде уже упомянутой выше гуманитарной проекции. Данное обстоятельство также затрудняет критику имитаций, поскольку она не может быть результативной в случае концентрации на частностях, а отрицание имитационной практики в целом крайне сложно сделать в чисто психологическом отношении, так как оно выглядит тотальным отрицанием традиции.
Имитационные технологии манипулятивны по своей форме, поскольку предполагают скрытое управление сознанием объекта, дающее инициаторам односторонние преимущества. Манипулятивный аспект имитационных практик проявляется в том, что они существенным образом модифицируют сознание объектов воздействия, не просто замещая социальную реальность симулякрами, но формируя у граждан устойчивое желание действовать «понарошку» в тех случаях, когда подобное поведение принципиально недопустимо, и прежде всего в ситуациях принятия решений с массовым участием (например, голосование, общественные слушания). У постоянно включающихся в них граждан формируется своего рода зависимость, которую вполне можно определить как административно-политическую игроманию. Это даже не игра, но играизация - то есть «деятельность, лишенная прямой практической целесообразности, в ней все осуществляется “понарошку”. Игра, напротив, прагматична, что проявляется в следовании узкопрагматическим интересам, соображениям выигрыша, выгоды, пользы» [Социология молодежи... 2008: 139].
Система имитациионных технологий в государственном и муниципальном управлении строится на более или менее органичном соединении упрощенно примитивных и креативных процедур. Несмотря на кажущуюся несовместимость, в некоторых случаях они довольно хорошо дополняют друг друга, выполняя различные по своему назначению функции. Упрощенные схемы используются для «внутреннего клиента» и применяются в работе с персоналом, реализации организационных изменений, в частности при проведении конкурсов и аттестации кадров, результаты которых нередко заранее предрешены, а востребованная нормативными актами конкуренция или использование показателей результативности деятельности применяются для демонстрации соответствия положениям законов и методик.
СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ НА УКИ
Круг имитационных технологийв государственном и муниципальном управлении предельно широк. И вполне естественной является постановка вопроса об их систематизации. Представляется возможным осуществить ее по критерию «предмет имитаций». В соответствии с ним целесообразно выделить следующие виды имитационных технологий.
1. Технологии имитации ценностей и смыслов государственного и муниципального управления. Само обращение в процессе государственного и муниципального управления к данному виду имитационных практик в современных условиях весьма многозначно, а потому весьма перспективно с точки зрения реализации их социально-конструирующей функции. С одной стороны, руководители и чиновники не прочь сослаться на конституционную норму, в соответствии с которой никакая идеология не может быть государственной, а поскольку в основе идеологем лежат именно ценности, подразумевается, что управление должно быть максимально нейтральным в аксиологическом отношении (деиделогизированным). С другой стороны, события последних лет реанимировали мечту о ценностях, объединяющих население России. Ситуация двусмысленности формирует широкие возможности для демонстраций и деклараций, тем более что тезис о деидеологизации российского государства в современных условиях некорректен. В действительности, большинство государственных и муниципальных чиновников, как обоснованно утверждал в своем выступлении на IV Всероссийском социологическом конгрессе А.С. Запесоцкий 2 февраля 2012 года, руководствуются идеологией ультралиберализма, в основе которого лежит культ денег, наживы. И имитация ценностей (вне зависимости от их содержания - будь они либеральными, коммунистическими или консервативными) в данном случае представляет собой попытку декорировать неприглядный для отечественного менталитета облик ультралиберализма.
Объектом фальсификаций в последнее время все чаще становятся интеллект и рациональность, дефицит которых все более ощущается в обществе. Его наиболее яркими проявлениями являются неспособность формулировать стратегические цели и согласовывать свои действия с мнением окружающих. В частности, в ходе проведенного Центром социальных технологий Белгородского государственного национального исследовательского университета исследования социально-
технологической культуры менеджеров (опрошено 700 менеджеров в Белгородской, Курской и Липецкой областях) у них был выявлен относительно низкий показатель оценки навыков соотнесения собственных целей с целями окружающих. Лишь 39.85% респондентов оценили как «хороший» свой уровень владения навыками разрешения конфликтов и 31.14% - уровень соотнесения своих целей с целями окружающих, в то время как, например, такую же оценку своей способности анализировать жизненную ситуацию дали 47.14% респондентов. Низкий показатель способности соотносить свое поведение с поведением окружающих коррелирует с показателем оценки способности анализировать поведение других людей. Только 38.71% характеризуют уровень владения этой процедурой как хороший.
Это дает нам основание усматривать в поведении менеджеров довольно отчетливо выраженную замкнутость на себя, в ущерб вниманию к позиции других. Между тем еще М. Вебер рассматривал способность учитывать реакцию окружения в качестве важнейшей характеристики социального действия, то есть действия в первую очередь рационального. Однако полученные нами данные дают основания для предположения о довольно ярко выраженном элементе иррациональности в действиях современных менеджеров. Это обстоятельство оказывает заметное влияние на выбор ими жизненных стратегий и жизненное планирование.
Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. 2013. № 4 (28)
Бабинцев В. П., Бабинцева Е. И. Имитационные технологии в практике государственного и муниципального управления
В подтверждение высказанных выше утверждений сошлемся на распределение ответов на вопрос: «Выполнение каких из перечисленных процедур вызывает у Вас наибольшие сложности?». Среди процедур, которые наиболее трудны для менеджеров, участники опроса выделили, прежде всего, прогнозирование будущего (24.14%); соотнесение собственных целей с целями окружающих (16.29%); разрешение конфликтов (15.29%); расчет ресурсов, необходимых для достижения целей (14.86%); определение альтернативных вариантов поведения (14.29%) и анализ поведения окружающих (14.00%).
В ситуации дефицита рациональности одним из наиболее типичных способов ее имитации становится продуцирование и распространение метафор. Например, на федеральном уровне - «национальный лидер», «суверенная демократия», «производство справедливости» и т.п. На региональном уровне создаются свои, местные метафорические конструкты.
Сам по себе процесс метафорического творчества не несет исключительно негативной нагрузки, но он представляет крайнюю опасность в тех случаях, когда метафоры становятся ориентиром в деятельности органов государственного и муниципального управления.
2. Технологии имитации символов, логически связанные с имитацией ценностей и предполагающие в современных условиях массовое продуцирование симулякров -субъективных образований, используемых в познании в качестве указателей на наличие предметов, явлений и действий. Это - знаки особого вида, не дающие точного представления о реальности, а потому собственно знаками их можно называть весьма условно. При применении таких технологий содержание процесса подготовки, принятия и реализации решений трансформируются в коды, понятные посвященным (самим чиновникам и околобюрократическому окружению) и предполагающие использование смыслов «по умолчанию».
3. Технологии имитации действий. Как правило, включают в себя осуществление процедур, которые не влекут за собой реальных результатов, осуществляются в силу формальной необходимости. Чаще всего это подготовка разнообразных отчетов, организация массовых мероприятий, проведение совещаний и заседаний. Практика показывает, что их количество в последние годы не только не сокращается, чего можно было бы ожидать как результат реформирования системы государственного и муниципального управления, но нередко даже возрастает. Показательны в данной связи данные социологического исследования, проведенного аспиранткой Белгородского государственного национального исследовательского университета В. А. Виняр среди муниципальных служащих в 2011 году (N= 450). В ходе него 64.67% респондентов согласились с утверждением, что с каждым годом увеличивается количество формальных требований к их деятельности. По мнению 30.00% муниципальных чиновников, это проявляется, прежде всего, в увеличении количества планов и отчетов; 22.67% чиновников отметили выросший объем «бумажной работы»: 48.44% респондентов указали на рост числа проверок.
Несомненно, некоторые из таких действий оправданы усложнением задач управления, внедрением новых технологий, необходимостью регламентации функций. Но заметная часть из них не имеют под собой реальной основы. И показательно, что в ходе указанного исследования 56.67% муниципальных чиновников признали, в частности: им приходилось составлять никому не нужные отчеты.
4. Технологии имитации коммуникаций. Обычно они воплощаются в демонстрацию отсутствия проблем во взаимодействиях между чиновниками, государственными и муниципальными структурами. Эти имитации распространяются как на внешние (с населением), так и на внутренние (обычно между подчиненными и руководителями, реже - между служащими одного уровня) связи и отношения и
СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ НА УКИ
относятся к числу наиболее трудно диагностируемых. Сложности возникают уже потому, что всякая власть в большей или меньшей степени старается показать свою органичность репрезентируемому социуму, равно как и внутреннюю сплоченность. Последнее обстоятельство является основанием для жесткого правила «не выносить сор из избы», то есть не давать ни малейшего повода для подозрений о внутрикорпоративных конфликтах. В свою очередь, для подтверждения внешнего социального консенсуса используются любые способы, вплоть до фальсификации общественного мнения путем использования сервильной социологии.
Степень распространенности подобных имитаций до последнего времени оставалась весьма значительной, что, в частности, находило свое выражение в публичных демонстрациях единства административных структур и населения. Казалось бы, реформирование государственного и муниципального управления должно было повысить уровень открытости государственной и муниципальной службы, минимизировав возможности управленческого декора в данном отношении. Но практика обеспечения открытости в ряде случаев опять-таки приобрела имитационный характер, что более всего заметно на региональном уровне.
Одной из реакций на это является низкая оценка населением уровня информационной открытости государственных органов и должностных лиц. В частности, в ходе очевидного этапа мониторинга эффективности органов государственного управления в 2011 году в Белгородской области (N = 6000) показатель удовлетворенности информационной открытостью не превышал 50%. Более всего граждане были удовлетворены информационной открытостью губернатора (45.52%), несколько меньше - правительства области (36.52%).
То, что проблемы взаимодействия государственных структур и общественности решаются недостаточно удовлетворительно, показал и экспертный опрос, проведенный Центром социально-консервативной политики в 2011 году. В частности, принимавшие в нем участие эксперты указали, что к числу наиболее значимых негативных результатов деятельности государственных органов в Белгородской области относится отсутствие действенных форм и технологий сотрудничества между органами власти и обществом. Аналогичные проблемы отмечают эксперты и применительно к некоторым другим субъектам Российской Федерации (Липецкая, Московская области) [Оценка социальной эффективности... 2011: 35-64].
Вполне естественным является вопрос о причинах распространения имитационных технологий в государственном и муниципальном управлении. Безусловно, отвечая на него, следует еще раз указать на их органичность бюрократической системе управления, в основе которой лежит соблюдение формальных правил. Формализация управления изначально содержит в себе возможность имитации.
Однако очевидно, что в различных бюрократических системах и в разные исторические периоды ориентация на имитации выражена не в одинаковой степени. Ее, как правило, усиливают факторы внешнего и внутреннего характера, связанные с особенностями развития социума и более или менее адекватной его состоянию системы управления. По нашему мнению, к числу таких факторов в современной России следует отнести отмеченное выше доминирование ультралиберальной идеологии, несмотря на все преобразования последних лет, неорганичное отечественной социокультурной традиции, в которой всегда была сильна установка на справедливость и альтруизм.
Заметная вестернизация общественного сознания в последние двадцать лет так и не смогла качественно изменить доминирующую ментальность, сохранив в основной массе населения мечту о справедливости наряду с ощущением своеобразной
Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. 2013. № 4 (28)
Бабинцев В. П., Бабинцева Е. И. Имитационные технологии в практике государственного и муниципального управления
противоестественности ультралиберальных моделей в практической жизни и в сфере идеологии. Государственные и муниципальные руководители и чиновники, несмотря на присущую им недостаточную рефлексивность сознания, не могут отрицать возникающих в данной связи противоречий, которые не разрешаются, а все более консервируются в рамках авторитарной по своей сути системы управления. Имитации в данном случае довольно успешно декорируют непопулярную позицию властей, правда, потенциал их в этом отношении ограничен и будет снижаться по мере осознания людьми тупикового характера ультралиберализма.
Имитационные технологии являются специфической защитной реакцией государственного и муниципального управления на социальные риски. Речь в данном случае идет о том, что в 90-е годы в России сложилось так называемое общество риска [Зубок 2005]. Жизнедеятельность в таком обществе «характеризуется не только разрушением привычного образа жизни всех социальных слоев общества, возникновением идеологического и морального вакуума, но кардинальным изменением самой реальности: экономической, политической, социальной» [Смакотина 2009: 7].
Нестабильность исключительно отрицательно повлияла не только на организационные отношения в системе государственного и муниципального управления, но и в еще большей степени на психологию чиновников, которые изначально ориентированы на устойчивость своего статуса и прогнозируемость профессиональной карьеры. У многих государственных и муниципальных служащих в этот период сформировалось устойчиво негативное отношение к любым переменам, и переход к стабильности в начале 2000-х годов был воспринят ими как давно ожидаемый и исключительно позитивный процесс. За сохранение избранного курса они готовы были платить любую цену и делать все, чтобы ожидания стали реальностью, в крайнем случае, чтобы они выглядели таковыми. И одним из направлений управленческой деятельности стало системное конструирование административного декора, тем более что стабильность и устойчивость оказались в числе приоритетных установок сознания всего общества.
Довольно естественной реакцией на распространение имитационных декоративных практик стали в элитарном, а затем и в массовом сознании установки на постоянный поиск подтекста в управленческом процессе. Сам текст (то есть институционализированные и легитимированные состояния), воспринимаемый как нечто ритуально-обязательное, зачастую волнует лишь его конструкторов и трансляторов, в роли которых обычно выступают СМИ. Для большинства он остается лишь комплексом знаков, пребывая на уровне явлений и не достигая уровня сущностей. В данном случае легко совершается утрата смыслов, по поводу которой в свое время сетовал известный исследователь С. Кургинян, недоумевавший: «Как-то получается, что сегодня никто ни в чем не хочет обнаруживать никаких смыслов. Явление - да. Смысла - нет. Ничто ничего не означает, не выражает и не знаменует» [Кургинян 2008: 2].
Но недоумения здесь вряд ли уместны, поскольку утрата управленческих смыслов указывает лишь на проявление общей тенденции в управлении, да и в других сферах общественной жизни, и тенденция эта связана именно с имитациями, превратившимися в своеобразньїйшобшуіуепбі российского общества.
Библиографический список
Воронин И.Н. Управление развитием корпоративных отношений в исполнительных органах местного самоуправления (на материалах Волгоградской области): дис. ... канд. соц. наук. Белгород, 2007. 181 с.
СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ НА УКИ
Дятченко Л.Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами. М.- Белгород: Центр социальных технологий, 1993. 344 с.
Зубок Ю.А. Проблема риска в социологии молодежи. М.: Институт социальнополитических исследований, 2005. 290 с.
Кургинян С. Гость из прошлого // Завтра. 2008. №. 8. С. 2.
Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. Ростов-н/Д.: Изд-во Ростов. ун-та, 1989. 366 с.
Оценка социальной эффективности управления регионами Центрального федерального округа по критерию качества жизни населения. М.: Центр социальноконсервативной политики в ЦФО, 2011. 68 с.
Смакотина Н.Л. Основы социологии нестабильности и риска: философский, социологический и социально-психологический аспекты. М.: КДУ, 2009. 209 с.
Социальные технологии: толковый слов. / отв. ред. В.Н. Иванов. М.: Белгород: Луч - Центр социальных технологий, 1995. 309 с.
Социология молодежи: энцикл. слов. М.: Academia, 2008. 608 с.
Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. 2013. № 4 (28)
