CC BY
30
УДК 338.24 doi: 10.20310/1819-8813-2017-12-6-294-300
ИДЕНТИФИКАЦИЯ ТИПОВ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
СЕЙДИНАЙ ЭНРИК Воронежский государственный лесотехнический университет имени Г. Ф. Морозова, г. Воронеж, Российская Федерация, e-mail: [email protected]
Статья посвящена идентификации типов организационно-правовых форм государственного управления лесами. Сейчас в России на основании ст. 81-84 Лесного кодекса РФ государственные функции в системе управления лесами устанавливаются исключительно законодательством и выполняются органами государственной власти или органами местного самоуправления. Нормативной и правовой основой для принятия управленческих решений и контроля за ходом их исполнения является правоустанавливающая функция. Организационные функции создают условия для принятия решений и их реализации. Регулирующие функции включают назначение исполнителей, сроков исполнения, ресурсное обеспечение и др. Надзорные функции обеспечивают контроль за исполнением требований правовых и нормативных документов всеми субъектами лесных отношений, контрольные. То есть законодательно закреплено разделение государственных и хозяйственных функций в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов между территориальными органами управления и субъектами предпринимательства. Государственная система управления лесами России сегодня имеет многоуровневую структуру. Основные направления и ориентиры развития формирует Совет по развитию лесного комплекса России при Правительстве РФ. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений, является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России). На региональном уровне лесная политика федерального формата реализуется через департаменты лесного хозяйства Рослесхоза в восьми федеральных округах, включающих 83 субъекта Российской Федерации. На территориальном уровне государственные функции управления осуществляются через лесничества, правовое поле деятельности которых установлено статьей 23 Лесного кодекса.
Ключевые слова: управление лесами, государственное управление, хозяйственное управление, лесной сектор, организационно-правовая форма
В 2010 г. в соответствии с новыми требованиями федерального законодательства ФЗ от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ (ред. от 27.11.2017 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» все учреждения подведомственные Рослесхозу изменили свою организационно-правовую форму. Они были преобразованы в казенные, автономные или унитарные организации. Изменения были направлены на совершенствование правового статуса бюджетных учреждений в целях повышения качества и эффективности услуг.
В соответствии со ст. 13, № 83-ФЗ, казенным является государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации преду-
смотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы [1].
В соответствии с изменениями в законодательстве, деятельность подведомственных Рослесхозу учреждений осуществляется в различных организационно-правовых формах и условиях.
Для анализа организационно правовых форм, наиболее эффективно осуществляющих государственное и хозяйственное управление в лесах в целях проведения дальнейшего диссертационного исследования, были выбраны пять областей, входящих в состав Центрально-Черноземного региона (ЦЧР), относящихся к малолесной зоне с уровнем лесистости менее 15 %: Воронежская, Курская, Липецкая, Тамбовская и Белгородская (табл. 1).
Говоря об управлении лесным хозяйством ЦЧР, отметим, что лесные ресурсы выбранных областей имеют ряд существенных отличий от лесов других регионов России. В первую очередь, это
Отметим, что леса вышеперечисленных субъектов не обладают значительным сырьевыми ресурсами, являются защитными лесами. Основное направление освоения данной целевой категории лесов предусматривает сохранение их средообра-зующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических и оздоровительных функций, повышение продуктивности лесов, их воспроизводство и лесоразведение.
Все леса, расположенные на землях лесного фонда Белгородской области, на основании приказа Рослесхоза от 04.12.2008 г. № 369 «О границах и количестве создаваемых лесничеств, расположенных на территории Белгородской области», территориально объединены в 21 «Лесничество», существующих в виде организационно-правовой формы - областного казенного учреждения (ОКУ). Хозяйственную функцию выполняют ФГУП - федеральные государственные унитарные предприятия [2].
Управление лесами Курской области находится в ведении комитета лесного хозяйства. В структуру комитета входит его аппарат и 13 территори-
невысокая лесистость, которая составляет всего 8,1 % и колеблется по административным районам до 10,4 %.
Таблица 1
альных отделов по соответствующим лесничествам. Комитету подведомственно одно специализированное автономное учреждение Курской области по охране лесов от пожаров «Лесопожарный центр» (далее - САУ КО «Лесопожарный центр»). Все 13 лесничеств Курской области функционируют в организационно-правовой форме - областного государственного унитарного предприятия (ОГУП). Мероприятия по защите и воспроизводству лесов выполняют 6 государственных унитарных предприятий.
Данные свидетельствуют о достаточном объеме заготовленной древесины от проведения санитарных рубок, уходных мероприятий, рубок спелых и перестойных насаждений, достигнут запланированный уровень к установленному допустимому объему изъятия древесины. В целом деятельность ОГУПов признаем как прибыльную [3].
Третьим объектов исследования в сфере лесного хозяйства стало Управление Воронежской области. Отметим, что организация лесохозяйст-венной деятельности в области построена принци-
Малолесные регионы России
№ п/п Субъект РФ Процент лесистости, % Леса, тыс. га Субъект, тыс. га
1 Белгородская область 8,5 229,5 2710
2 Воронежская область 8,1 416,1 5220
3 Курская область 8,2 237,1 3000
4 Липецкая область 7,2 180,4 2400
5 Орловская область 8,1 101,8 2470
6 Тамбовская область 10,4 374,7 3450
7 Тульская область 14,3 283 2570
8 Астраханская область 1,8 190,8 5290
9 Волгоградская область 4,3 667,4 11290
10 Ростовская область 2,4 334,4 10100
11 Республика Дагестан 10,6 449,1 5030
12 Ставропольский край 1,6 114,4 6620
13 Оренбургская область 4,6 558,1 12370
14 Самарская область 12,8 582,8 5360
15 Саратовская область 6,3 670,6 10120
16 Республика Калмыкия 0,2 55,3 7470
пиально по-иному. По Воронежской области функция управления лесами закреплена за органом управления лесного хозяйства, в подчинении которого находятся КУ ВО «Лесная охрана», воронежский пожарный центр и ряд административных отделов. На территории Воронежской области действуют 24 лесничества с организационно-правовой формой собственности - казенное учреждение Воронежской области (КУ ВО).
Управление лесами Тамбовской области объединяет деятельность четырех подразделений: отдела перспективного развития, использования лесов и ведения лесного реестра; отдела лесного контроля, защиты и воспроизводства лесов; отдела экономического анализа, финансирования и бухгалтерского учета; отдела информационных технологий и правового обеспечения. На территории области действуют 13 лесничеств с организационно-правовой формой - Тамбовское областное го-
В Липецкой области управление лесами курирует Орган управления лесным хозяйством с четырьмя подчиненными отделами: отдел финансирования и администрирования платежей за пользование лесом; отдел лесного хозяйства; отдел охраны леса, отдел бухгалтерского учета, контроля и закупок федерального государственного лесного надзора (лесная охрана), федерального государст-
сударственное казенное учреждение (ТОГКУ) и 15 ТОГАУ.
В тамбовской области в результате реформирования лесного законодательства были сформированы ТОГАУ - Тамбовские областные автономные учреждения «Лесхозы» в количестве 15 учреждений.
По данным Управления лесами Тамбовской области деятельность автономных учреждений за весь послереформенный период следует признать успешной, что подтверждают данные диаграммы рисунка 1.
Обеспечение экономической устойчивости работы ТОГАУ является залогом сохранения кадрового потенциала и поддержания социальной стабильности работников областной системы лесного хозяйства [4].
венного пожарного надзора в лесах управления лесного хозяйства Липецкой области). В составе области функционирует 10 лесничеств в форме областных казенных учреждений (ОКУ) и 10 ГАУ (государственные автономные учреждения) [5].
Отметим, что в двух субъектах ЦФО - Воронежской и Липецкой областях управление лесами осуществляют Органы управления лесным хозяй-
Рис. 1. Динамика доходов ТОГАУ
ством, в Белгородской и Тамбовской областях это органы Управления лесами и в Курской области -Комитет лесного хозяйства.
В настоящий момент практика государственного управления - лесничества Воронежской, Липецкой, Курской, Белгородской и Тамбовской областей существуют в виде казенных учреждений.
Таблица 2
Сравнительный анализ организационно-правовых форм учреждений управления лесами по некоторым признакам (составлено автором)
Сравнительная характеристика Казенное Бюджетное Автономное
1. Цель создания Осуществление и оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы Обеспечение предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в различных сферах (п. 1 ст. 9.2 Закона РФ от 12 января 1996г. № 7-ФЗ, далее - Закон № 7-ФЗ) Для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в различных сферах
2. Орган управления Руководитель - директор Руководитель - директор Руководитель Наблюдательный совет
3. Прибыльность деятельности Доходы, поступающие от «разрешенной коммерческой деятельности», не остаются в его ведении, а в полном объеме поступают в доход соответствующего бюджета РФ и учитываются на отдельных лицевых счетах Доходы от оказания платных услуг первоначально направляются на покрытие расходов, связанных с осуществлением деятельности, и уплату налогов в соответствии с налоговым законодательством, а затем в оставшейся после налогообложения части полностью зачисляются в доход соответствующего бюджета и доводятся до бюджетного учреждения в качестве бюджетного финансирования Распоряжается прибылью, самостоятельно расходуя ее на нужды автономного учреждения
4. Порядок финансирования Бюджетное финансирование Бюджетное финансирование Бюджетное финансирование Самофинансирование
5. Распоряжение имуществом Не вправе отчуждать имущество, закрепленное за собственником или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных собственником Вправе распоряжаться имуществом, за исключением недвижимого и ценного движимого имущества, распоряжение которым осуществляется с согласия собственника
б.Заключение крупных сделок С согласия органа, наделенного функциями и полномочиями учредителя С предварительного одобрения наблюдательного совета учреждения
7. Ответственность по обязательствам Отвечает денежными средствами, а при их недостаточности по долгам отвечает собственник Отвечает имуществом (кроме недвижимого и особо ценного), собственник не отвечает по обязательствам учреждения Отвечает имуществом (кроме недвижимого и особо ценного); Собственник не отвечает по долгам учреждения
8. Порядок открытия счетов Счета могут быть открыты в органах казначейства Счета могут быть открыты в банках и в казначействе
9. Упрощенная система налогообложения Не вправе применять Не вправе применять Вправе применять упрощенную систему налогообложения
10. Уплата налогов Уплачивают НДС от платных услуг НДС от аренды Налог на прибыль Налог на имущество, земельный налог Уплачивают НДС от платных услуг НДС от аренды Налог на прибыль Налог на имущество, земельный налог Уплачивают НДС от платных услуг НДС от аренды Налог на прибыль Налог на имущество, земельный налог
В продолжении отметим, в отличие от государственного управления, практика хозяйственного управления лесами в субъектах ЦЧР существенно отличается.
Сравнительный анализ организационно-правовых форм хозяйственного управления лесами в исследуемых нами областях по десяти выделенным признакам представлен в таблице 2.
В общем порядке бюджетные учреждения отличаются от казенных тем, что они осуществляют приносящую доход деятельность, а доходы использовать по своему усмотрению, не перечисляя их в доход бюджета [6].
В отличие от бюджетных и автономных учреждений, самостоятельно распоряжающихся денежными средствами, полученными в результате осуществления ими приносящей доход деятельности, казенные учреждения с 1 января 2011 г. полностью лишены такого права и обязаны всю полученную ими выручку от приносящей доход деятельности (после уплаты налогов и сборов) перечислять в доход соответствующего бюджета.
Деятельностью бюджетного и казенного учреждений признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых они созданы [7].
В отличие от бюджетного учреждения нужды казенного учреждения все-таки отнесены к государственным нуждам.
В отличие от бюджетных учреждений с расширенными полномочиями, казенные учреждения финансируются по смете. Возможность использовать свои прочие доходы они получают опять-таки через сметы по решению главного распорядителя. В отличие от бюджетных учреждений, субсидиарная ответственность государства по отношению к казенным учреждениям сохраняется [8].
Автономные учреждения в установленном законодательством порядке вправе осуществлять различные виды деятельности, приносящие доходы, будь то заготовка, переработка и реализация древесины, или оказание платных услуг и другие виды [9].
Тарификация на указанные виды деятельности автономные учреждения устанавливают самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Важный факт - деятельность автономного учреждения может финансироваться как за счет бюджетных средств: субсидий из областного бюджета на выполнение государственного задания или субвенций, предоставленных из федерального бюджета, так и за счет самофинансирования [10].
Таким образом, деятельность ОГУПов Курской области является менее эффективной по сравнению с ТОГАУ Тамбовской области по позиции того, что казенные учреждения с 1 января 2011 г. полностью лишены самостоятельно распоряжающихся денежными средствами, полученными в результате осуществления ими приносящей доход деятельности.
Полагая в основу, что в сфере управления лесами важным фактором государственной политики
является принцип государственной собственности на леса, который устанавливает, что леса на землях лесного фонда, обороны и безопасности, особо охраняемых природных территорий, водного фонда и землях запаса находятся в федеральной собственности, определена наиболее эффективная организационно-правовые форма государственного управления лесами с учетом законодательного разделения государственной и хозяйственной функций и далее на основе компаративного анализа идентифицирован ее тип - ОГАУ (областное государственное автономное учреждение), способствующее системе институциональной организации государственного управления лесами, которая поддерживает не только экономическую оценку, дифференцированную по функциям, но и сохраняет интересы государства, граждан и координацию лесных отношений в целом.
Литература
1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: федер. закон от 08.05.20i0 г. № 83-Ф3 (ред. от 27.ii.20i7). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_i00i93/
2. Масалитина Е. С., Горбунов Н. М., Езепчук T. A. Экономический мониторинг в системе стратегического управления предприятием: информационное обеспечение и алгоритм проведения: монография. Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2010.
3. Morkovina S. S., Bezrukova T. L., Sibiryatki-na I. V., Bukhtoyarov N. I. Risk factors for the Development of enterpreneurship in forest sector of Russia // Education Excellence and Innovation Management through Vision 2020 From Regional Development Sustainability to Global Economic Growth: Proceedings of the 29th International Business Information Management Association Conference. 2017. С. 1975-1981.
4. Fayol H. General and Industrial Management. London. Pitman. 1949.
5. Морковина С. С., Торжков И. О. Механизмы диверсификации в лесном комплексе // Лесотехнический журнал. 2017. Т. 7. № 3. С. 253-2б4.
6. Morkovina S. S., Sibiryatkina I. V., Ivanova A. V. Economic aspects of application of biotechnologies during creation of forest plantations // Integration and Clustering for Sustainable Economic Growth. «Contributions to Econom-ics». 2017. С. 305-315.
7. Эффективность исполнения переданных полномочий в области лесных отношений субъектами РФ Центрального федерального округа: итоги 2014 года и задачи на 2015 год. ФА лесного хозяйства Департамент лесного хозяйства по Центральному федеральному округу. URL: http://rosles-hoz.gov.ru/
8. Морковина С. С., Топчеев А. Н. Экономическая модель интенсивного лесного хозяйства как основа
равновесия интересов лесного бизнеса, государства, общества // Развитие идей Г. Ф. Морозова при переходе к устойчивому лесоуправлению: мат-лы Междунар. науч.-технич. юбилейной конф. Воронеж. 2017. С. 328-331.
9. Об автономных учреждениях: федер. закон от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ (ред. от 27.11.2017). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_63635/
10. Ларионов В. Г., Безрукова Т. Л., Степанова Ю. Н. Управление устойчивым развитием лесопромышленного комплекса в условиях изменения внешней среды // Развитие идей Г. Ф. Морозова при переходе к устойчивому лесоуправлению: мат-лы Междунар. науч.-технич. юбилейной конф. Воронеж. 2017. С. 441-443.
References
1. O vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federatsii v svyazi s sover-shenstvovaniyem pravovogo polozheniya gosudarst-vennykh (munitsipal'nykh) uchrezhdenij: feder. zakon ot 08.05.2010 g. № 83-FZ (red. ot 27.11.2017) [About introduction of amendments to separate acts of the Russian Federation in connection with improvement of a legal status of the public (municipal) institutions: federal law on 08.05.2010 № 83-FL (edition on 27.11.2017)]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_1001 93/
2. Masalitina E. S., Gorbunov N. M., Ezepchuk T. A. Ekonomicheskij monitoring v sisteme strategicheskogo upravleniya predpriyatieym: informatsionnoye obespecheniye i algoritm provedeniya: monografiya [Economic monitoring in the system of strategic business management: information support and algorithm of carrying out: monograph]. Khabarovsk: Izd-vo DVAGS, 2010.
3. Morkovina S. S., Bezrukova T. L., Sibiryatkina I. V., Bukhtoyarov N. I. Risk factors for the Development of entrepreneurship in forest sector of Russia // Education Excellence and Innovation Management through Vision 2020 From Regional Development Sustainability to Global Economic Growth: Proceedings of the 29th International Business Information Management Association Conference. 2017. S. 1975-1981.
4. Fayol H. General and Industrial Management. London. Pitman. 1949.
5. Morkovina S. S., Torzhkov I. O. Mekhanizmy diversifikatsii v lesnom komplekse [Diversification mechanisms in a forest complex] // Lesotekhnicheskij zhurnal. 2017. T. 7. № 3. S. 253-264.
6. Morkovina S. S., Sibiryatkina I. V., Ivanova A. V. Economic aspects of application of biotechnologies during creation of forest plantations // Integration and Clustering for Sustainable Economic Growth. «Contributions to Economics». 2017. S. 305-315.
7. Effektivnost' ispolneniya peredannykh polno-mochij v oblasti lesnykh otnoshenij sub"yektami RF Tsentral'nogo federal'nogo okruga: itogi 2014 goda i zadachi na 2015 god. FA lesnogo khozyajstva Departament lesnogo khozyajstva po Tsentral'nomu federal'nomu okrugu [Efficiency of execution of delegated powers in the field of the forest relations by the Territorial subjects of the Russian Federation of Central Federal District: results of 2014 and task for 2015. FA of Forestry of Department of forestry across Central Federal District]. URL: http://rosles-hoz.gov.ru/
8. Morkovina S. S., Topcheev A. N. Ekono-micheskaya model' intensivnogo lesnogo khozyajstva kak osnova ravnovesiya interesov lesnogo biznesa, gosudarstva, obshchestva [Economic model of intensive forestry as basis of balance of interests of forest business, state, society] // Razvitiye idej G. F. Morozova pri perekhode k ustojchivomu lesoupravleniyu: mat-ly Mezhdunar. nauch.-tekhnich. yubilejnoj konf. Voronezh. 2017. S. 328-331.
9. Ob avtonomnykh uchrezhdeniyakh: feder. zakon ot 03.11.2006 g. № 174-FZ (red. ot 27.11.2017) [About autonomous institutions: federal law on 03.11.2006 № 174-FL (edition on 27.11.2017)]. URL: http://www.consultant.-ru/document/cons_doc_LAW_63635/
10. Larionov V. G., Bezrukova T. L., Stepanova Yu. N. Upravleniye ustojchivym razvitiyem lesopromyshlennogo kompleksa v usloviyakh izmeneniya vneshnej sredy [Management of sustainable development of timber processing complex in the conditions of change of the external environment] // Razvitiye idej G. F. Morozova pri perekhode k ustojchivomu lesoupravleniyu: mat-ly Mezhdunar. nauch.-tekhnich. yubilejnoj konf. Voronezh. 2017. S. 441-443.
* * *
IDENTIFICATION OF TYPES OF LEGAL FORMS OF PUBLIC ADMINISTRATION OF THE WOODS
SEYDINAY ENRIK
Voronezh State University of Forestry and Technologies named after G. F. Morozov, Voronezh, the Russian Federation, e-mail: [email protected]
The author devoted the article to identification of types of legal forms of public administration of the woods. Now in Russia only the legislation establish and public authorities or local government bodies carry out the state functions in a control system of the woods on the basis of Art. 81-84 of the Forestry code of the Russian Federation. A standard and legal basis for adoption of administrative decisions and control of the course of their execution is title
function. Organizational functions create conditions for decision-making and their realization. The regulating functions include appointment of performers, dates of performance, resource providing, etc. Supervising functions provide control of execution of requirements of legal and normative documents by all subjects of the forest relations, control. That is division of the state and economic functions in the field of use, security, protection and reproduction of the woods between territorial authorities of management and subjects of business is legislatively fixed. The state control system of the woods of Russia has multilevel structure today. Forestry Development Council of Russia at the Government of the Russian Federation forms the main directions and reference points of development. The federal organ of the executive authority which is carrying out functions on elaboration of public policy and standard legal regulation in the field of the forest relations is the Ministry of Natural Resources and Environmental Protection of the Russian Federation (Ministry of Natural Resources and Environmental Protection of the Russian Federation). At the regional level the forest policy of a federal format realizes through departments of forestry of Federal Forestry Agency in eight federal districts including 83 territorial subjects of the Russian Federation. At the territorial level the state functions of management realize through forest areas which legal framework of activity is established by article 23 of the Forest code.
Key words: management of the woods, public administration, economic board, forest sector, legal form
Об авторе:
Сейдинай Енрик, аспирант кафедры менеджмента и экономики предпринимательства Воронежского государственного лесотехнического университета им. Г. Ф. Морозова, г. Воронеж
About the author:
Seydinay Enrik, Post-graduate Student of the Management and Economy of Business Department, Voronezh State University of Forestry and Technologies named after G.F. Morozov, Voronezh
