CC BY
201
УДК 332.12
В.С. Федоляк, канд. экон. наук, доц., (8452) 22-51-38, [email protected], (Россия, Саратов, СГУ)
ХОЗЯЙСТВЕННАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ РЕГИОНОВ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Изложена экономическая сущность федерализма, предполагающая относительную хозяйственную самостоятельность ее субъектов. Показано, что разграничение полномочий и компетенций между центром и ее субъектами определяют меру децентрализации и степень хозяйственной самостоятельности регионов.
Ключевые слова: регион, федерализм, хозяйственная самостоятельность, субъекты федерации, региональное хозяйство, региональное развитие, региональное воспроизводство, хозяйствующие субъекты, региональная политика.
Хозяйственная самостоятельность регионов является объективной закономерностью и определяется необходимостью в условиях рыночной экономики реформировать содержание производственных отношений, в основе которых должны быть не распределительные отношения, а свободное товародвижение продуктов труда от производителей к потребителям на основе их купли-продажи. «Важно раскрепостить общество, разбудить хозяйственную инициативу, поощрять хозяйственную самостоятельность регионов. А это можно сделать только в условиях реального федерализма» [1].
Согласно Конституции Российская Федерация состоит из субъектов федерации, каждый из которых имеет определенную территорию, органы государственной власти и внутреннюю нормативную базу. В Конституции РФ также указывается: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» [2].
Понятие «федерация» происходит от латинского слова «&еёега11Ю» — союз, объединение. В современном понимании под федерацией понимается государство, состоящее из объединившихся государств или государственных образований, сохраняющих определенную юридическую и политическую и экономическую самостоятельность. Э. Алаев считает, что федерация — «это государство, в котором регионы первого порядка, так называемые субъекты федерации, наделены автономными правами и имеют особые отношения с центральной федеральной властью» [3].
Среди основных принципов федерализма выделяют следующие: - единое геополитическое пространство государства формируется из территориально обособленных единиц;
- разграничение функций федерального центра и субъектов федерации;
- всем субъектам федерации предоставляется определенный объем прав и обязанностей, в процессе их реализации регионы обладают самостоятельностью, в том числе и хозяйственной, соблюдая при этом принцип единства.
Федеративное устройство России актуализировало новый аспект регионального экономического развития его субъектно-правовые отношения, что явилось важнейшей предпосылкой функционирования региона в качестве функциональной подсистемы национальной экономики.
Конституция Российской Федерации является основой построения российского федерализма в качестве одного из главных направлений демократизации государственной власти. В ст. 5 Конституции закреплено, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
В основе формирования российского федерализма лежало стремление ряда регионов в условиях острейшего системного кризиса попытаться улучшить свое экономическое положение, самостоятельно распоряжаясь экономическим потенциалом, природными ресурсами региона, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра. Именно обеспечение, прежде всего, хозяйственной самостоятельности субъекта государства (региона) лежит в основе проблемы разделения власти.
Однако следует согласиться с тем, что для того чтобы федерация исторически состоялась, основная масса регионов должна обеспечить свою экономическую самодостаточность, иначе говоря, располагать потенциалом, позволяющим им самостоятельно удовлетворять основные каждодневные потребности населения за счет собственных ресурсов [4].
По мнению Е. Бухвальда, любые подходы к проблеме реструктуризации федеративных отношений должны быть экономическими и универсальными для всех действующих и потенциальных субъектов Федерации. Причем этот подход должен строиться на принципе экономической самодостаточности каждого субъекта Федерации. Подобная самодостаточность не имеет ничего общего с региональной автаркией и отражает способности данного региона принять на себя всю полноту ответственности, которая связана с обладанием статуса субъекта Федерации [5].
«Федерализм является абсолютно неизбежной формой государственного устройства современной России. Странами такого размера по площади и общественному потенциалу очень трудно управлять централизованно,
в рамках унитарного государства, потому что они всегда обладают очень сложной внутренней структурой и ярко выраженными противоречиями между отдельными частями, а также между интересами каждой части и интересами страны в целом. При унитарном управлении эти противоречия приходится насильственно гасить, и разнообразие внутренней структуры превращается в источник опасного политического напряжения. Федерализм же представляет собой инструмент согласования разнородных интересов частей страны и тем самым открывает возможность использовать разнообразие этих частей как мощный дополнительный стимул экономического развития, в частности, благодаря территориальному разделению труда между регионами» [6].
Важнейшим отличительным признаком любого федеративного государства выступает то, что его составляющие — субъекты федерации — обладают значительной автономией и относительной независимостью от федерального центра. Регионы-члены федерации обладают правом распоряжения собственными финансовыми ресурсами. Пользуясь бюджетной автономией, они сами устанавливают региональные экономические и социальные приоритеты. Кроме того, субъекты федерации в рамках сложившихся отношений взаимодействуют с федеральным центром (по вертикали) и другими субъектами (по горизонтали). Первая группа отношений обычно закрепляется и регулируется в Конституции федеративного государства, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Вторая группа охватывает, как правило, широкий круг вопросов, но доминируют обычно вопросы финансово-экономические [7].
Разграничение полномочий и компетенций между центром и его субъектами определяют меру децентрализации и степень хозяйственной самостоятельности субъектов. Чем выше степень децентрализации, тем выше и уровень хозяйственной самостоятельности.
В Конституции РФ в ст. 71 и 72 приведен перечень предметов ведения Российской Федерации и совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предметы совместного ведения направлены в первую очередь на реализацию социальной политики государства, содержанием которой является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, что предполагает охрану труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семей, защиты материнства и детства, помощи инвалидам и пожилым гражданам, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.
К предметам совместного ведения относятся вопросы собственности, природопользования и т. д. При этом за регионами закреплено право предметов ведения, если они не отнесены к ведению РФ либо к совместному. Закрепляется также территориальная целостность РФ и ее субъектов. Тер-
ритория РФ включает в себя территории субъектов, границы между которыми могут быть изменены с их взаимного согласия. Таким образом, государство передает ряд вопросов с уровня РФ на уровень регионов, что обеспечит их оптимальное решение с учетом региональных особенностей.
Федерализм как принцип государственного управления включает обязательное сочетание функционирования относительно самостоятельных (автономных) субъектов Федерации с существованием и реализацией единой системы власти и управления, с высшим федеральным центром. Территориальное распределение полномочий относительно, ибо центр и субъекты федерации действуют на одной и той же территории, управляют одним и тем же ее населением, имея хотя бы одну сферу общественной жизни, по отношению к которой каждый из них может принимать окончательные решения. Для центра — это сфера интересов всего общества, для субъекта федерации — сфера интересов отдельного регионального сообщества. К примеру, на территории Саратовской области действуют одновременно органы федеральной власти и управления и областное правительство. Те и другие функционируют на одной и той же саратовской территории и управляют одним и тем же сообществом людей. Однако сферы их деятельности и функции различны. Они очерчены Конституцией РФ и конкретизированы Договором между Федеральным центром и Саратовской областью как субъектом Федерации. Саратовское правительство может принимать окончательные решения в границах предметов ведения и полномочий, предусмотренных Основным Законом государства и указанным Договором.
Наделение регионов хозяйственными функциями обусловливает формирование их организационно-экономической самостоятельности, под которой следует понимать наличие правовых, организационных, экономических условий, позволяющих направлять, координировать общественное развитие в регионе для достижения целей, задач, определенных государственной политикой и политикой регионов. Содержание организационно-экономической самостоятельности каждого региона определяется как наличием и содержанием общего единства РФ, так и особенными условиями и их содержанием относительно каждого региона, которые включают: организационно-правовое; организационно-экономическое и социально-экономическое единство.
Организационно-правовое единство образуют единое гражданство, единую территорию, единую Конституцию и единые федеральные законы и другие нормативно-правовые акты, единые федеральные органы государственной власти, федеральные общественные организации и средства массовой информации.
Организационно-экономическое единство образуют единое экономическое пространство, определяющее свободное перемещение товаров, услуг, единую федеральную собственность, находящуюся в регионах и
формирующую федеральный народнохозяйственный комплекс, единую денежную единицу, единую денежно-кредитную, налоговую и бюджетно-финансовую систему, единую внешнюю и внутреннюю политику.
Социально-экономическое единство определяется единой системой социальной защиты, единой системой социальных гарантий, единой социальной политикой.
Общее единство РФ укрепляется предметами ведения и полномочиями, закрепленными Конституцией РФ за РФ, а также конституционными и федеральными законами, которые по ним принимаются и имеют прямое действие на всей территории РФ. Для успешного развития рыночной экономики необходимо учитывать особенные условия каждого региона, которые определяют их организационно-экономическую самостоятельность и единство РФ.
Следует отметить, что организационно-экономическое единство субъектов РФ укрепляется тем, что вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведении РФ и ее субъектов они обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное регулирование социально-экономического развития, принимая по ним нормативно-правовые акты.
Наличие и содержание общего единства РФ, особенных условий и их содержание определяют организационно-правовой статус субъектов РФ, что законодательно закрепляется как Конституцией РФ, так и конституциями республик и уставами краев, областей, с наделением их правами юридического лица. Несмотря на это, общее единство является определяющим, что находит отражение в системе взаимоотношений РФ и ее субъектов. Так, РФ вырабатывает общие требования, правила общественного развития и его направления, механизмы реализации. А субъекты, исходя из своей компетенции и полномочий, наличия особенных условий, формируют конкретное содержание требований и практически их реализуют на своих территориях. Объективной оценкой полученных результатов служит достигнутый уровень их экономического и социального развития, обеспечивающий реализацию конституционных прав проживающему на территории региона населению.
По мнению В. Кокона, федерализм не цель, а средство и форма эффективного функционирования государства и его экономики, достижения согласия в обществе. Федерализм накладывает отпечаток на все экономические отношения и видоизменяет содержание и механизмы функционирования большинства экономических процессов. Возникающая категория «экономический федерализм» включает в себя финансовый, бюджетный, налоговый федерализм, федерализм собственности [8]. Таким образом, в условиях федерализма по-своему структурируются как государственные, так и экономические связи и процессы, т. е. федерализируются экономика, рынок и механизмы их регулирования. Следовательно, в экономическом
смысле федерализм — это особый тип экономических отношений и политики, особый тип государственного регулирования экономических процессов, который характеризуется рядом особенностей.
1. Федерализм вводит в экономическую политику и рыночное регулирование факторов существования и взаимодействия не одного, а целой системы управляющих и регулирующих центров власти и принятия решений, концентрации и централизации финансовых и материальных ресурсов.
2. Экономический федерализм меняет характер связей по вертикали: наряду с сохранением отношений подчинения и административного управления возникает подсистема отношений, функционирующая на базе принципов согласования, самостоятельности, на основе взаимодействия, а не подчинения.
3. Экономический федерализм на новом уровне актуализирует проблему соотношения централизации и децентрализации. При этом аспекты централизации должны рассматриваться не только в связи с деятельностью федерального центра, но и субъектов Федерации. Не всякое расширение прав субъектов можно трактовать как процесс децентрализации, ибо на этом уровне может проявляться усиление централизации при ослаблении ее на уровне федерального центра.
4. Проявление экономической роли государства в формировании и регулировании рыночных отношений через формы и механизмы действия экономического федерализма порождает необходимость согласования интересов и целей полусубъектной системы российской государственности. Опыт показывает, что законодательная и нормативная деятельность федерального центра и субъектов Федерации в вопросах рыночного регулирования, в его конкурентных областях не всегда согласуется, что ведет к противодействию в правовом поле и противоречиям.
5. Уровень хозяйственной самостоятельности субъектов Российской Федерации фактически определяется не только их конституционным статусом, но кругом полномочий и предметов ведения. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского Федерализма — взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия Центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российская модель федерализма является конституционно-договорной.
В рамках экономической теории федерализма признанным является положение о более высокой эффективности децентрализованного предоставления государственных услуг по сравнению с централизованным ввиду того, что позволяет лучше учесть предпочтения различных групп общества проживающих на конкретной территории. Так, теорема децентрализа-
ции Оутса гласит, что во всех случаях оптимум по Парето достигается тогда, когда общественные блага предоставляются более низкими уровнями государства [9].
Дж. Фарлей на примере 22 предприятий Шотландии показывает, что после передачи значительных полномочий от центрального правительства в местный парламент этот регион Великобритании получил дополнительный импульс для развития [10].
Формирование цивилизованного понимания содержания экономических принципов и интересов федерального центра и субъектов Федерации — одна из важнейших задач в теории российского федерализма. Это касается также системного подхода к проблемам экономического федерализма, экономических связей и экономико-правовых механизмов функционирования как государственной власти, так и рыночной экономики в их взаимном переплетении. С учетом фактора федерализма меняется структура государственной власти и экономики, характер связей между ними, механизмы управления и регулирования экономических процессов, критерии эффективности социальной политики.
Анализируя федерализм как форму общественного устройства, следует выделить две его противоречивые особенности: с одной стороны, это дуализм политический и социально-экономический заключающийся в соединении нескольких частей в целое, с другой, — плюрализм, выражающийся в существовании относительно хозяйственно самостоятельных региональных единиц. Это противоречие может способствовать либо интеграции, либо дезинтеграции. Если федеральные отношения строятся на принципах равновесия и координации, то это означает, что данный союз формируется с целью обеспечения свободы и расширения хозяйственной самостоятельности субъектов Федерации. В данном случае противоречие играет созидательную роль — гарантирует интеграционную целостность национальной экономики. Если принцип равновесия нарушается, а координация действий заменяется волевыми решениями центра, то названные противоречивые особенности федерализма вполне могут развиться в неразрешимые конфликты, что и приводит к дезинтеграции экономического развития.
Итак, сложившийся в настоящее время российский федерализм
- это нормативно-правовое закрепление и реально осуществляемое разграничение властных и управленческих полномочий и функций, а также ресурсов между федеральными и региональными органами способствующее развитию хозяйственной самостоятельности регионов России;
- это рациональная форма децентрализации государственной власти и управления, закономерная передача властных и управленческих полномочий и средств для их осуществления из центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств;
- это сочетание трех уровней власти и субъектов управления: федерального, регионального и местного, где акцентируется роль местного самоуправления как первичного уровня, без которого не может быть федерализма;
- это система устройства власти и управления, обеспечивающая целостность национальной экономики и одновременно гарантирующая хозяйственную самостоятельность регионов.
Библиографический список
1. Россель Э. Ради блага и процветания России [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.
2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.constitution.ru/.
3. Алаев Э. Страны, народы, государства // Федерализм. 1997. № 2. С. 169.
4. Валентий С.Д. Постсоюзное экономическое пространство // Российский экономический журнал. 1993. № 7. С. 22.
5. Бухвальд Е. Российский федерализм: стартовая проблема нового тысячелетия // Федерализм. 2009. № 1. С. 50.
6. Смирнягин Л.В. Российский федерализм сегодня-проблемы реальные и мнимые [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.golos.ru.
7. Фарушкин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань, 1998. С. 26.
8. Проблемы и перспективы развития российского федерализма. М., 2009. С. 243.
9. Мюллер У. Федерализм как фактор европейской интеграции [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ptpu.ru/issues/.htm.
10. Fairley J. The changing governance of local Economic development in post-devolution Scotland. URL: http://www.regional-studies-assoc.ac.uk\events\abstract.htm.
V.S. Fedolyak
Economic independence of regions in system of the federal relations
The economic essence of federalism assuming relative economic independence of her subjects is stated. It is shown that differentiation of powers and competences between the center and her subjects define a measure of decentralization and degree of economic independence of regions.
Keywords: the region, federalism, economic independence, subjects of federation, regional economy, regional development, the regional reproduction, managing subjects, regional policy.
