CC BY
73
Ход муниципальной реформы в России
(мнения глав российских муниципальных образований)
И.В. Мерсиянова
директор Института неправительственного сектора, старший научный сотрудник Института проблем государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшей школы экономики, эксперт ряда ассоциаций муниципальных образований, кандидат социологических наук
Осенью 2005 года федеральным законодателем было принято решение об изменении даты вступления в силу Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Теперь в полном объеме этот закон вступает в силу с 1 января 2009 года - переходный период в стране продлен еще на три года.
Таким образом, в связи с продолжающимся проведением муниципальной реформы в стране возникают новые задачи, требующие оперативного принятия решений. Это обуславливает необходимость обращения к муниципальному сообществу, сбора и анализа мнений основных субъектов происходящих изменений. В настоящей статье изложены результаты экспертного опроса глав муниципальных образований, осмысление которых позволяет понять, что сегодня происходит с муниципальной реформой в России1.
Оценка своевременности муниципальной реформы
Насколько своевременна проводимая в стране муниципальная реформа? Теперь, по прошествии более двух лет с начала ее проведения, главы муниципальных образований дают уверенные ответы, испытанные временем (табл. 1). Большинство респондентов считают, что реформа полезна, но все-таки не стоило торопиться с началом ее проведения (43 %). Доля тех, кто называет реформу своевременной, на 7 процентов уступает отрицательно настроенным респондентам. Так, 23 процента опрошенных считают, что муниципальная реформа своевременна, именно сейчас необходимо радикальное изменение основ местного самоуправления. Немного больше доля респондентов, которые не видят особой необходимости в проведении реформы. Они считают, что в современной России есть более насущные, требующие неотложного решения проблемы (30 %).
Таблица 1
Оценка своевременности муниципальной реформы
Вариант ответа Проценты
Очень своевременна, именно сейчас необходимо радикальное изменение основ местного самоуправления 23,0
Полезна, но не стоило торопиться 42,5
Не вижу особой необходимости в проведении реформы, в современной России есть более насущные, требующие неотложного решения проблемы 30,0
1 Экспертный опрос глав муниципальных образований (в количестве 231) проведен Конгрессом муниципальных образований в августе 2005 года. Среди опрошенных: 52 процента - руководители городских округов, 41 процент - руководители муниципальных районов и 7 процентов - руководители городских и сельских поселений.
Некоторые положительно настроенные градоначальники дают, например, такие дополнительные комментарии: «Необходима, но требуется более детальная проработка, время и ресурсы для этого», «реформа местного самоуправления полезна и своевременна, однако ряд моментов, касающихся финансового и имущественного обеспечения местного самоуправления, разработчиками не учтен или не продуман до конца, что и вызывает появление мнений о «сырости» реформы», «необходима, но реализацией реформы должны постоянно заниматься все органы власти и в первую очередь - правительство».
Один из мэров высказал мнение о том, что страна никогда не будет готова к проведению реформ, а «после реформы 1995 года в муниципальных образованиях стал вырабатываться профессиональный и осмысленный подход к решению вопросов местного значения, любая реформа ломает устоявшиеся навыки». Поэтому он больше склоняется «к совершенствованию существующего порядка, сглаживанию имеющихся острых углов».
Мнение главы одного из городских округов корреспондирует с приведенным высказыванием: «мы опять пошли революционным путем. Во многих регионах местное самоуправление состоялось, наработан значительный позитивный опыт, который нужно было развивать, а не переламывать через колено. И если, как говорил главный идеолог реформы Дмитрий Козак, в некото-
рых регионах местного самоуправления не было, то с ними и надо было работать, подтягивать до уровня передовых. А этой реформой местное самоуправление будет отброшено назад лет на десять. Потому что именно столько мы нарабатывали опыт предыдущих реформ местного самоуправления, и теперь опять все сначала. Причем назначенные реформы ничего нам не добавляют в области финансовой самостоятельности, одни декларации. А какое самоуправление без финансовой самостоятельности?».
Разрыв между количеством положительно и отрицательно настроенных респондентов еще более увеличивается, если проанализировать имеющиеся данные в контексте приобретенных муниципальными образованиями новых статусов (рис. 1). Так, среди руководителей городских округов доля считающих реформу своевременной выше доли тех, кто не видит в ней особой необходимости (28 и 17 процентов соответственно). Более контрастная картина наблюдается среди руководителей муниципальных районов, причем вектор мнений имеет прямо противоположную направленность: доля считающих реформу несвоевременной более чем в четыре раза превышает долю тех, кто считает реформу своевременной. По-видимому, городские округа находились в более высокой степени готовности по сравнению с муниципальными округами, которые являются основными площадками для проведения реформы.
43
46
48
23
30
28
38
17
11
□ Своевременна
■ Полезна, но не слоило торопиться
□ Нет необходимости
Все муниципальные Городские округа Муниципальные
образования районы
Рис. 1. Оценка своевременности реформы главами городских округов и муниципальных районов (%)
Так или иначе, но большинство руководителей местного самоуправления сталкиваются с серьезными трудностями муниципального реформирования. От кого они ожидают реальной помощи (табл. 2)? В первую очередь - от органов власти своего субъекта федерации (70-80 % респондентов). Во вторую очередь (почти половина респондентов) - от федеральных органов власти.
Что касается межмуниципального сотрудничества, то по сравнению с муниципальными районами городские округа возлагают бульшие надежды на получение помощи в процессе реформирования от межрегиональных ассоциаций муниципальных образований. Муниципальные районы более значимую роль в этом придают советам муниципальных образований субъектов федерации и их общероссийскому объединению. Межмуниципальное сотрудничество привлекает респондентов возможностью обмена опытом. Также привлекает уже наработан-
Некоторые респонденты высказывали иное мнение, называя население в качестве субъекта, от которого они ожидают помощь в процессе реформирования. Это тем более важно в условиях, когда социологические опросы фиксируют изменение отношения населения к своей роли в жизни населенных пунктов. Так, по данным опроса
ный «пилотными», экспериментальными площадками соответствующий опыт, который может быть полезен другим муниципальным образованиям в их подготовке к вступлению в силу Федерального закона № 131-Ф3 уже с 1 января 2006 года. Так, по словам опытного и успешного городского руководителя, мэра города Новосибирска В.Ф. Городецкого, «на территории Новосибирской области 131-й закон в качестве эксперимента начал действовать уже с 2005 года. Ничего страшного в реформе нет, в этом мы успели убедиться. Проблемы, возникшие в ходе внедрения нового закона - известны и достаточно оперативно решаются. За ходом реализации закона пристально следят федеральные органы законодательной и исполнительной власти. Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов разработаны рекомендации по переходу к новой модели местного самоуправления. Объективных причин, не позволяющих начать реформу в 2006 году, я не вижу».
населения восьми крупных городов (Барнаул, Благовещенск, Кемерово, Новокузнецк, Новосибирск, Омск, Чита, Южно-Сахалинск), проведенного в 2002 году Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов, представление о том, что население абсолютно не может влиять на решение местных вопросов, долгое время бытовав-
Таблица 2
Субъекты, от которых ожидается помощь в реализации реформы
Вариант ответа Проценты
Исполнительный орган власти субъекта федерации 80,1
Законодательный орган власти субъекта федерации 70,1
Федеральные органы законодательной власти (Государственная Дума, Совет Федерации) 48,5
Правительство Российской Федерации (Министерство регионального развития Российской Федерации и другие министерства) 48,1
Общероссийское объединение муниципальных образований 32,5
Советы муниципальных образований субъектов федерации 25,1
Представитель президента Российской Федерации в федеральном округе 23,4
Межрегиональные ассоциации муниципальных образований 15,2
Ученые, эксперты 8,2
шее в сознании большинства жителей, изменилось. От 10 до 15 процентов опрошенных назвали в качестве потенциального субъекта влияния самих жителей - и это относительно высокая степень влияния, поскольку в ранее проводимых опросах населению отводилась меньшая роль2.
В то же время весьма показательно следующее высказывание - «реальной помощи не ожидаю ни от кого, что предопределено всем предшествующим ходом реформы» .
Ход муниципальной реформы
Действия региональных органов власти: предварительные оценки
Одним из важнейших пунктов реформирования является наделение муниципальных образований новым статусом - городской округ, муниципальный район, городское или сельское поселение, а также установление их территориальных границ. Одобряют ли главы муниципальных образований это решение, принятое региональными органами власти (рис. 2)? Полностью удовлетворены решением по установлению границ муниципального образования две трети респондентов. При этом доля удовлетворенных этим решением глав городских округов несколько выше доли одобряющих сложившуюся ситуацию глав муниципальных районов (73 и 62 процента соответственно).
68
73
24
62
19
31
□ Полностью удовлетворен
□ Частично удовлетворен
□ Полностью не удовлетворен
Все мунициципальные Городские округа Муниципальные
образования районы
Рис. 2. Удовлетворенность решением по установлению границ муниципальных образований (%)
Частично удовлетворены принятым решением по установлению границ 1/4 респондентов. Здесь по сравнению с группой городских округов уже наблюдается превышение доли муниципальных районов в полтора раза (при относительном равенстве этих муниципальных образований в группе полностью неудовлетворенных). Среди всех респондентов лишь 6 процентов полностью не удовлетворены принятым решением. Что же конкретно вызывает чувство неудовлетворен-
ности? Судя по комментариям респондентов, это:
• наделение территорией меньшего размера («наше муниципальное образование должно быть наделено большей территорией», «отобрали землю в пользу города», «установлением границ муниципального образования частично удовлетворены, поскольку необходимо было рассмотреть вопрос о расширении границ городского округа с присоединением пригородных населенных пунктов к городу»);
2 Социально-экономическая ситуация в городах Сибири и Дальнего Востока / Материалы XIX Общего собрания Ассоциации сибирских и дальневосточных городов. Новосибирск: Исполнительная дирекция АСДГ, 2003. С. 14.
• порядок определения границ («границы населенных пунктов должны устанавливаться исходя из экономической целесообразности, а не путем референдума среди населения муниципальных образований», «совершенно неприемлемый в современных условиях критерий пешей и транспортной доступности до центров поселений или района, мы живем в XXI, а не в XIX веке»);
• игнорирование исторического контекста развития территории («границы определялись на «скорую руку», без учета исторических реалий», «установленные границы Волгограда не соответствуют исторически сложившимся границам территории муниципального образования города-героя, также не соответствуют норме статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации»);
• процедура оформления («единственно, чем не удовлетворен - обилием бумаг и согласований при подготовке документов»);
• игнорирование региональной властью перспектив развития территории («сохранили прежние границы, отклонив предложенный проект развития самого крупного муниципального образования, в котором проживает 1/3 часть населения, Сахалинской области», «при определении границ зафиксировано существующее положение дел, и не сделано попытки привести границы в соответствие с потребностями развития муниципального образования в границах городского округа», «у нас отрезали кусок территории, лишив город развития», «город Махачкала - столица Республики Дагестан, в котором проживает более четверти населения республики, соответственно, его границы должны быть расширены для обеспечения нормальной среды обитания и создания всей необходимой инфраструктуры»);
• нарушения прав и свобод граждан («законом субъекта Российской Федерации при установлении границ нашего муниципального образования без нашего ведома был изменен правовой статус граждан, присоединяемых территорий», «имеет место случай, когда границы поселений проходят между домами, расположенными на одной улице, жители этих домов пользуются всей
инфраструктурой поселения, в котором живут, а зарегистрированы в другом поселении, центр которого расположен на расстоянии 12 км от этих жилых домов»).
Приведем один пример. Администрация города Альметьевска (нефтяной столицы Татарстана) и жители рабочего поселка Нижняя Мактама и села Тихоновка ступили на тропу открытого конфликта, поскольку городская администрация в одностороннем порядке решила присоединить эти поселок и село к городу Альметьевску. Граждане взбунтовались: у себя дома они хотят распоряжаться сами, без указок далекого (и по расстоянию, и по интересам) Альметьевска. Этот конфликт заставил мактаминцев изучить законы, особенно закон о местном самоуправлении. Теперь они его знают лучше иных депутатов и понимают возможности, которые местное самоуправление открывает. Этот пример свидетельствует о том, что население постепенно становится реальной силой социальных изменений на муниципальном уровне.
Другое важное принятое решение - наделение муниципального образования таким статусом, как городское, сельское поселение, городской округ, муниципальный район. В целом доля респондентов, полностью удовлетворенных принятым решением по этому вопросу, даже превышает долю полностью удовлетворенных решением по вопросу установления границ и составляет три четвертых от общего количества респондентов (рис. 3). При этом по сравнению с руководителями городских округов доля руководителей муниципальных районов, полностью довольных этим решением, существенно меньше. Что вызывает недовольство? Разнообразные причины, но в основном следующие:
• неучет мнения населения («на федеральном уровне не были разработаны механизмы выяснения мнения населения», «при проведении встреч с населением выяснилось, что понятие «поселение» имеет отрицательный смысл у большинства», «наделение муниципального образования новым статусом решалось не населением, а субъектом федерации, использовавшим недоработки 131-Ф3»);
90
75
16
56
29
12
□ Полностью удовлетворен
□ Частично удовлетворен
□ Полностью не удовлетворен
Все мунициципальные Городские округа Муниципальные
образования районы
Рис. 3. Удовлетворенность решением по наделению статусом (%)
• игнорирование решения, принятого местными депутатами («представительный орган района принял решение стать городским округом, муниципальным районом стали по решению субъекта Российской Федерации», «не обосновано, без учета мнения представительного органа местного самоуправления и населения определен статус муниципального образования, созданы новые нежизнеспособные муниципальные образования»).
Однако в случае недовольства ожидаемым статусом чиновники и население предпринимали отчаянные попытки отстоять свой статус. Например, в городе Ангарске Иркутской области несколько раз митинговали представители некоммерческого партнерства «Ан-гарчане», отстаивающие инициативу мэра и депутатов Думы Ангарского муниципального образования по образованию Ангарского городского округа. Депутаты же Законодательного собрания области отклонили законодательные инициативы администрации Ангарского муниципального образования, не найдя для них законных оснований.
Показателен конфликт, возникший по поводу образования Нижнеудинского района Иркутской области. Администрацией города Нижнеудинска были предприняты попытки оспорить в областном суде «слияние» города и района в одно муниципальное образование, а после получения отрицательного решения - в суде вышестоящей инстанции. Корни конфликта, безусловно, находились в сфере передела власти между чиновниками города и района, однако публичная дискуссия развивалась вокруг присвоения Нижнеудинску статуса городского поселе-
ния, которое сторонники мэра города Нижнеудинска трактовали как лишение поселения статуса города. Точку в многомесячном разбирательстве поставил Верховный Суд Российской Федерации, оставивший кассационную жалобу мэрии города Нижнеудинска без удовлетворения.
В Рыбинске Ярославской области население, не согласившись со статусом, определенным ему решением областной администрации и областной Думы, в упорной борьбе практически добилось его изменения. По итогам референдума, состоявшегося 4 сентября 2005 года, 95 процентов жителей Рыбинска проголосовали за отделение города от района, проявив давно невиданную избирательную активность.
Приведем еще одно характерное мнение
о принятии решения по этим двум вопросам: «с точки зрения Закона - удовлетворен полностью, а с точки зрения здравого смысла -полностью не удовлетворен». Другими причинами, вызывающими чувство неудовлетворенности у глав, являются уже многократно обсужденные нерешенность вопросов финансового обеспечения, налогообложения, наделения соответствующими финансам полномочиями и т. д.
Действия органов местного самоуправления: степень готовности
Многое в процессе реформирования зависит от усилий органов местного самоуправления. С октября 2003 года проведена большая работа по обеспечению исполнения в полном объеме Федерального закона № 131-Ф3 с 1 января 2006 года:
• изменено федеральное и региональное законодательства;
• созданы новые муниципальные образования;
• установлены границы муниципальных образований;
• произошло наделение муниципальных образований статусом;
• завершается передача муниципального имущества в федеральную и региональную собственность, а регионального - в муниципальную;
• определены источники доходов в бюджеты поселений и расходы;
• подготовлены проекты планов социально-экономического развития муниципальных образований на 2006 год;
• приведены в соответствие с требованиями закона нормативные правовые акты органов местного самоуправления и уставы муниципальных образований. Уставами разделены позиции и полномочия глав представительных и исполнительных органов местного самоуправления;
• сформирована система муниципальных правовых актов;
• осуществляется формирование местного бюджета в соответствии с законом, новыми бюджетным и налоговым кодексами;
• в 2005 году проведены муниципальные выборы;
• проведена огромная работа среди населения по изучению Федерального закона № 131-Ф3, рассмотрены меры его реализации.
В огромном количестве муниципальных образований все это уже сделано или находится в процессе выполнения. В какой мере это выполнено реально?
Анализируя ответы респондентов, можно констатировать, что готовность самих муниципальных образований (с позиции их ответственности) уже к в середине 2005 года была достаточно высокой (табл. 3). Так, уставы почти 80 процентов муниципальных образований были полностью приведены в соответствие с требованиями обсуждаемого Федерального закона, еще в 14 процентов образований это выполнено частично. В уставах закреплены и новые нормы, уже нашедшие применение на практике. Так, в муниципальных образованиях, в которых
совмещались должности и полномочия главы администрации и председателя представительного органа местного самоуправления, произошло их разделение (в 75 процентах муниципальных образований это выполнено полностью, в 8 - частично).
Относительно медленно идет повышение квалификации муниципальных служащих, депутатов и выборных должностных лиц. По словам Министра регионального развития Российской Федерации В.А. Яковлева, в дореформенное время на муниципальном уровне было 324 тысячи чиновников, а после реформы их число может увеличиться на 150 тысяч человек. Ожидаемое по окончании муниципальных выборов количество депутатов составляет 56 тысяч человек. По данным этого Министерства, к 1 июля 2005 года около 60 тысяч государственных и муниципальных служащих, депутатов, выборных должностных лиц, прошли обучение по учебным программам, связанным с изучением применения Федерального закона № 131-Ф3.
«Поправка Гришанкова»: отношение глав муниципальных образований
Срок вступления в силу Федерального
закона № 131-ФЗ
В ходе опроса было изучено отношение глав муниципальных образований к так называемой «поправке Гришанкова» к Федеральному закону № 131-Ф3. Речь идет о том, что 8 июля 2005 года депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (Госдума) в первом чтении приняли следующую поправку к указанному Федеральному закону:
• устанавливается переходный период до 1 января 2009 года;
• органам местного самоуправления предоставляется право приступить к осуществлению полномочий до 1 января 2009 года в сроки и порядке, определенные законами субъектов Российской Федерации;
• на три года изменены сроки вступления в силу различных положений Федерального закона.
Как же главы относятся к инициативе о переносе срока вступления в силу закона с
1 января 2006 года на 1 января 2009 года
(табл. 4)? Число несогласных респондентов чуть больше числа в той или иной мере согласных с этой инициативой опрошенных (51 и 44 процента соответственно).
Однако этот разрыв становится более радикальным, если проанализировать данные опроса в контексте приобретенных муниципальными образованиями статусов (рис. 4).
Доля руководителей муниципальных районов, в той или иной мере согласных с переносом сроков, на 40 процентов больше доли согласных с этим глав городских округов, что в целом связано с меньшей подготовленностью таких руководителей к вступлению в силу закона и, следовательно, с массой опасений.
Таблица 3
Степень подготовленности муниципальных образований к введению закона
(август 2005 года)
Положения чр * ^ -0 о К Ї 8 $ і§ С= § со Частично выполнено, % Не реализовано, но подготовлено, % Полностью не готово, %
Приведение в соответствие с требованиями Федерального закона № 131-Ф3 устава муниципального образования 79,1 13,5 5,2 1,3
Приведение в соответствие с требованиями Федерального закона № 131-Ф3 других нормативных правовых актов органов местного самоуправления 20,3 62,2 11,5 4,1
Разделение позиций и полномочий главы администрации и председателя представительного органа (при условии их совмещения ранее) 74,7 8,1 9,6 2,5
Утверждение плана социально-экономического развития муниципального образования 46,8 21,2 21,2 7,4
Обеспечение безвозмездной передачи в собственность субъектов Российской Федерации находящегося в муниципальной собственности имущества, предназначенного для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации 8,8 52,0 25,1 9,7
Повышение квалификации муниципальных служащих, депутатов, выборных должностных лиц 13,6 64,9 11,0 7,5
Таблица 4
Отношение к инициативе о переносе срока вступления в силу закона на 1 января 2009 года
Вариант ответа Проценты
Согласен, правильное решение 29,9
Скорее согласен, чем не согласен 13,4
Скорее не согласен, чем согласен 12,1
Не согласен, неправильное решение 39,0
53
46
39
30 27
14 12 14 1? 17 13
6
I Согласен, правильное решение
II Скорее согласен, чем не согласен
III Скорее не согласен, чем согласен
IV Не согласен, неправильное решение
I II III IV I II III IV I II III IV
Все Городские округа Муниципальные
мунициципапьные районы
образования
Рис. 4. Отношение глав городских округов и муниципальных районов к инициативе о переносе срока вступления закона в силу (%)
Почему же все-таки так много противников переноса сроков вступления Федерального закона № 131-ФЗ в силу, то есть продления переходного периода?
Во-первых, потому что уже проведена большая работа, направленная именно на обеспечение исполнения в полном объеме этого закона с 1 января 2006, «точка возврата уже пройдена». Звучит мнение, что «перенос реформы девальвирует эту работу», «возобновить ее будет очень трудно».
Во-вторых, потому что муниципальные образования уже полностью готовы к введению закона с 1 января 2006 года («Все готово к реализации. Пора действовать!»).
В-третьих, по мнению многих респондентов, «раз закон принят - надо исполнять». «Так можно все откладывать до бесконечности, и все равно будем «не готовы». «Постепенно будем учиться жить по новому закону». «Закон нужен - это аксиома! Значит, его нужно вводить». «Лучше совсем отменить закон и реформу, чем переносить срок вступления в силу, так как зачем что-то затевать, чтобы потом откладывать. Если начали реформу, то надо продолжать». «Нельзя относиться к закону так фривольно!».
В-четвертых, некоторые считают, что перенос сроков введения закона внесет неразбериху во многие вопросы: «Перенос (откат назад) приведет к еще большим расходам всех уровней бюджетов при той же степени неразберихи и необходимости корректировки порядка двухсот федеральных
законов (в том числе Бюджетного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса Российской Федерации) и уже принятых на их основании региональных законов. Корректировка законов процесс длительный».
По мнению трети респондентов, реализация «поправки Гришанкова» ухудшит меж-бюджетные отношения (такого мнения в основном придерживаются главы городских округов). Немного меньшее количество респондентов ожидают улучшения в этой сфере (в основном главы муниципальных районов) и пятая часть респондентов считает, что никаких изменений не произойдет. Также неоднозначно отношение и к последствиям реализации для имущественных отношений: 30 процентов считают, что они не изменятся, и примерно равные доли респондентов (25 и 27 процентов соответственно) считат, что они или ухудшатся, или улучшатся.
В-пятых, перенос сроков, по мнению респондентов, приведет к замораживанию реформы и снижению активности («Органы самоуправления теряют темп обретения реальных ресурсов самоуправления, то есть теряют темп становления». «Перенесение сроков на более позднее время чаще способствует снижению темпа работы, чем улучшению ее качества». «Перенос срока вступления в силу Федерального закона № 131-Ф3 может стать началом сворачивания реформы местного самоуправления»).
В-шестых, перенос реформы приведет к недоверию со стороны населения к влас-
тям («Перенос сроков станет признанием неспособности реализовать конституционные основы местного самоуправления и только усугубит накопившиеся проблемы». «Закон № 131-ФЗ принимался без мнения муниципальных специалистов, в него надо вносить изменения, но переносить нельзя, так как это показывает полную бездарность и несостоятельность высших органов власти». «Непоследовательность действий федеральной власти влечет вывод о неп-родуманности реформы и открывает путь к ее отмене». «Уже поздно отменять или откладывать... О переносе раньше надо было думать. А в сложившейся ситуации и так невысокий авторитет власти, упадет еще ниже»).
Пятая часть респондентов считают, что реализация «поправки Гришанкова» ухудшит взаимоотношения их органов местного самоуправления с населением, причем более пессимистично настроены главы городских округов.
Некоторые противники продления переходного периода объясняют свою позицию тем, что его длительность была и так достаточной для выполнения любых подготовительных мероприятий («В России нет ничего более постоянного, чем временное. Федеральный закон был принят почти два года назад. Для выполнения любых подготовительных мероприятий времени было более чем достаточно. Кто хотел эти мероприятия выполнить, тот их выполнил. Кто не хотел - не выполнит, даже если ему дать еще 2-3 года»). Другие говорят, что рефор-
ма необходима именно сейчас, она даст много полезного муниципальным образованиям, к тому же уже затрачены существенные ресурсы.
Стоит отметить, что многие противники продления переходного периода подчеркивают бульшую вероятность возникновения сложностей у поселений и даже у муниципальных районов по сравнению с городскими округами при вступлении в силу Федерального закона № 131.
Сторонники же продления переходного периода говорят об отсутствии финансовой, правовой, имущественной, кадровой основы для начала жизни муниципальных образований по новому закону.
Право субъектов Российской Федерации решать самостоятельно
Отношение респондентов к инициативе предоставить субъектам Российской Федерации право самостоятельно, с учетом готовности определять срок вступления в силу Федерального закона № 131-Ф3 на своей территории характеризуется еще более высокой степенью двойственности. Так, доля скорее согласных с этой инициативой лишь на 5 процентов больше, чем доля несогласных (табл. 5).
Причем отношение городских округов к этой инициативе можно охарактеризовать как в основном отрицательное, в то время как отношение глав муниципальных районов - как положительное (рис. 5).
Таблица 5
Отношение к инициативе предоставить право субъектам Российской Федерации самим определять срок вступления закона в силу
Вариант ответа Проценты
Согласен и скорее согласен, чем не согласен 50,9
Скорее не согласен, чем согласен 15,2
Не согласен, неправильное решение 30,4
72
58
51
45
36
27
□ Согласен и скорее согласен, чем не согласен
□ Не согласен и скорее не согласен, чем согласен
Все муниципальные Городские округа Муниципальные образования районы
Рис. 5. Отношение глав городских округов и муниципальных районов к инициативе предоставить право субъектам самим определять срок вступления закона в силу (%)
Каковы основные мотивы поддержки данной инициативы? Во-первых, говорят респонденты, «надо предоставить право субъектам определять сроки вступления в силу отдельных статей Закона, исходя из политической и экономической зрелости субъекта Российской Федерации». Во-вторых, «субъекты Российской Федерации более реально и лучше владеют ситуацией на местах, реальнее оценивают готовность муниципальных образований, учитывают различия территорий, специфику муниципальных образований, могут объективно оценить сложившиеся условия и ситуацию, провести необходимые мероприятия и установить сроки, исключить принятие технически неподготовленных решений». Респонденты отмечают, что «невозможно из центра (Москвы) учесть все тонкости и особенности муниципальной реформы в субъекте Российской Федерации». В-третьих, «нельзя передавать полномочия не готовым муниципальным образованиям. Формулировка «с учетом полной готовности» полностью соответствует идее любого реформирования».
Противники данной инициативы говорят о том, что должны быть «единые условия в Российской Федерации для реализации прав местного самоуправления». Они также говорят об опасностях отсрочки реформы местного самоуправления («Если предоставить субъектам Российской Федерации такое право, то в подавляющем большинстве из них 131-й Закон вступит в силу в послед-
ний возможный для этого срок. Такое право фактически будет означать отсрочку реформы местного самоуправления») и даже о том, что если вопрос о сроке введения Закона будут решать субъекты Российской Федерации, то он никогда не будет введен. По мнению многих, «нельзя отдавать на откуп субъекту Российской Федерации данное право, так как это лишит окончательно всякой самостоятельности органы местного самоуправления». Вот как лаконично выразил один из респондентов опасения многих: «Должна быть единая политика в государстве. Не совсем понятна сама постановка вопроса: что значит «вводить Закон на территории»? Закон либо действует, либо не действует. Если это Федеральный закон, значит, он должен действовать на всей территории страны (если у нас еще есть страна)». Почти четверть респондентов (в основном главы городских округов) считают, что реализация «поправки Гришанкова» ухудшит взаимоотношения с региональными органами власти. Лишь седьмая часть респондентов ожидает ухудшения взаимоотношений с федеральными органами власти, при этом десятая часть респондентов считает, что эти взаимоотношения улучшатся, а более половины - что не изменятся вообще.
Оценивая перспективы
В стране продолжается проведение муниципальной реформы, и благодаря решению
законодателей этот процесс гарантированно продлится еще три года. Федеральный закон № 131-Ф3 в полном объеме вступит в силу только 1 января 2009 года, но регионам не возбраняется начать реформу и с 1 января 2006 года. До 2009 года также продлевается вступление в силу положений Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, касающихся межбюд-жетных отношений. Бюджеты муниципальных образований разрешено формировать не из полагающихся по закону местных налогов, а по фактическим расходам. Кроме того, процедура раздела имущества между уровнями власти продлевается до 2008 года (по закону оно должно быть разделено до 1 января 2006 года), а на переходный период федеральным, региональным и муниципальным властям разрешено пользоваться этим имуществом безвозмездно.
Значит, процесс проведения реформы не завершается и не стагнирует, этот процесс действительно продолжается, но реформа перестала быть «дамокловым мечом» для тех регионов и вновь образованных муниципальных образований, которые действительно не успевали реформироваться в ранее назначенные сроки. Количество полностью готовых к переходу на новый закон о местном самоуправлении регионов официально не определено. Звучат разные оценки - от трети до половины всех субъектов Российской Федерации. Как высказался в интервью средствам массовой информации глава Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению В.С. Мокрый, «в правовом плане (принятые поправки к Закону № 131) оптимально решили проблемы: дали возможность регионам регулировать объем передаваемых на места полномочий,
решить бюджетные вопросы, без паники разграничить собственность, подготовить кадры». А местное самоуправление, по мнению депутата, получило «более сносный режим становления», иначе «свалили бы на новые муниципальные образования массу нерешенных проблем - организационнотехнических и финансовых».
Казалось бы, теперь все будет хорошо: введение в действие Федерального закона № 131-Ф3 не приведет к опасностям социального взрыва, признаки которого проявлялись при вступлении в силу Федерального закона № 122-ФЗ. Однако опасения и вопросы не только остаются, но и множатся. Де-юре муниципальная реформа будет продолжать проводиться, но если руководители регионов будут игнорировать закон, это может привести к отказу от реформы. А механизма заставить губернаторов заниматься преобразованиями не существует (хотя, конечно, с назначаемыми теперь губернаторами договориться стало проще). В связи с этим все большую актуальность получает задача принятия на федеральном уровне нормативных актов, которые определили бы ответственность субъектов Российской Федерации за срыв муниципальной реформы. На самом деле, что же получится, если в одном регионе реформа пройдет, а в другом отложится на три года? Как в одном государстве будут сосуществовать две политические системы на низовом, самом широком уровне власти? Не запутаются ли в Москве, в какой провинции какая власть - дореформенная или пореформенная? Да и от федеральных органов власти потребуются усилия для того, чтобы на институциональном уровне устранить все возникающие по этому поводу противоречия и проблемы.
