Характеристика статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Политология

УДК 321.015

Акулич Игорь Анатольевич Igor Akulich

ХАРАКТЕРИСТИКА СТАТУСА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ

STATUS CHARACTERISTICS OF THE AUTHORIZED REPRESENTATIVES OF THE RUSSIAN FEDERATION PRESIDENT IN FEDERAL DISTRICTS

Рассматриваются элементы статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Основные направления деятельности полномочных представителей президента в федеральных округах опосредованы и ограничены поставленными перед ними задачами и возложенными на них функциями. Их практическая реализация позволяет раскрыть статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также определить его особенности

Ключевые слова: представитель Президента РФ в федеральном округе, округ федеральный, сфера деятельности полномочных представителей Президента РФ

The elements of the status of the Presidential Plenipotentiary in the federal districts are considered. The main activities of plenipotentiaries of the President in the federal districts are mediated and restricted; their tasks and functions are entrusted to them. Their practical implementation allows you to uncover the status of presidential representatives in federal districts of Russia, as well as to determine its characteristics

Key words: representative of the Russian Federation President in federal district, federal district, sphere of Russian Federation President Plenipotentiaries activity

Конституция России прямо не предусматривает существование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Полномочие главы государства по назначению и освобождению от должности полномочных представителей Президента РФ зафиксировано лишь в п. «к» ст. 83 Конституции Российской Федерации. Закрепленное в самом общем виде в Основном законе страны полномочие главы государства по назначению своих полномочных представителей образует правовую основу деятельности всех полномочных представителей Президента РФ. Конституционные нормы о полномочных представителях Президента

РФ являются рамочными и, вместе с тем, весьма расплывчатыми. Актуальность данной темы определяется отсутствием конкретизации правового статуса, которое предоставляет Президенту РФ возможность посредством принятия указов исключительное, самостоятельное право решать вопрос о своих полномочных представителях в любых государственных органах, в том числе федеральных округах. Конституция РФ позволяет выстраивать президентские структуры по личному усмотрению главы государства и без ограничения сферы деятельности полномочных представителей главы государства: «Они могут быть назначены практически всюду — от федеральных

министерств до муниципальных образований» [1].

Кроме того, по мнению ряда исследователей, правомочие президента России по назначению своих полномочных представителей в федеральных округах проистекает и из так называемых «подразумеваемых» конституционных полномочий, «скрытых» прерогатив главы государства как гаранта Конституции РФ (в частности, по охране суверенитета, государственной целостности и независимости России), обнаруживает в себе определенные элементы таких политико-правовых явлений, как государственная дискреция, политическое усмотрение. В действительности роль главы государства в осуществлении государственной власти зависит не только от объема предоставленных ему Основным законом страны полномочий, но и от условий, определяемых государственно-политическим режимом и формой правления.

1. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа, и обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.

2. Полномочные представители Президента РФ являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Полномочные представители непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетны ему.

3. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах назначаются на должность на срок, определяемый Президентом РФ, но не превышающий срока исполнения Президентом РФ своих полномочий.

4. Руководитель Администрации Президента РФ определяет порядок взаимо-

действия между полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и их аппаратами и другими подразделениями Администрации Президента РФ.

5. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента РФ.

6. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах имеют заместителей, распределяют между ними обязанности и руководят их деятельностью. Заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации [2].

В целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повышения эффективности института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах образованы советы при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах [3].

Составными элементами политического статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как должностных лиц являются:

1) принципы деятельности;

2) наименование должностного лица и место в организационной системе государственной службы;

3) функции должностного лица;

4) права и обязанности;

5) правовые формы и методы реализации полномочий должностного лица;

6) ответственность;

7) льготы, гарантии и компенсации.

Специфика труда полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в качестве государственных служащих заключается в том, что они:

— обеспечивают условия для материального и духовного производства, но сами материальных ценностей не создают;

— обладают особым предметом труда — информацией;

— заняты умственным, а не физическим трудом;

— обслуживают интересы не только государства, но и населения;

— работают возмездно, получают заработную плату из федерального бюджета;

— занимают федеральные государственные должности;

— работают на профессиональной основе;

— выполняют волю главы государства.

При этом полномочные представители

Президента РФ в федеральных округах — это государственные гражданские служащие:

а) состоящие на федеральной государственной гражданской службе и, следовательно, осуществляющие федеральные полномочия, определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ;

б) занимающие должности на основании общих нормативно-правовых актов;

в) имеющие специальные властные (распорядительные) полномочия, выражающиеся в обладании правом совершать действия, вызывающие юридические последствия;

г) наделенные правом по занимаемой должности выполнять организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции по реализации принадлежащей компетенции;

д) несущие повышенную политикоправовую ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Таким образом, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах — это федеральные государственные гражданские служащие, занимающие конкретные должности на основании норм Конституции РФ и Указа о полномочном представителе и исполняющие функции по реализации компетенции в соответствии с имею-

щимися полномочиями, вызывающими определенные юридические последствия и несущие в связи с этим повышенную политико-правовую ответственность.

В целом политический статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах составляет установленная законодательством и гарантированная государством, а равно обладающая устойчивостью, относительным постоянством, внутренней согласованностью и системообразующей значимостью совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, гарантий, поощрений, ответственности. Как и иные государственные служащие, они представляют центральный элемент института государственной службы, характеризующегося комплексным характером, объединением в себе множества правовых норм разных отраслей права (конституционного, административного, трудового и других ) [4].

Особенности правового положения полномочных представителей президента РФ в федеральных округах в системе государственной службы определяются в большей мере принадлежащей им компетенцией и характером служебных полномочий, особыми чертами государственной гражданской службы РФ как организационного и правового института, спецификой деятельности президентских органов.

Основные направления деятельности полномочных представителей Президента в федеральных округах опосредованы и ограничены поставленными перед ними задачами и возложенными на них функциями. Их практическая реализация позволяет раскрыть политический статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также определить его особенности. К основным задачам, нашедшим нормативное закрепление в Положении о полномочном представителе, относятся:

а) организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

б) организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

в) обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

г) представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Успешное разрешение полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах РФ указанных задач во многом определяет эффективность осуществления главой государства, федеральными органами исполнительной власти своих полномочий на местном уровне. В то же время перечень задач, установленный в Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральных округах, не точен, не является исчерпывающим и не в полной мере отражает весь спектр их деятельности, что требует внесения соответствующих дополнений. Многие задачи полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах формулируются ежегодно президентом России в его обращениях к Федеральному Собранию РФ с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, в публичных выступлениях и встречах, а также в ходе и по итогам работы совещательных и консультативных органов при президенте России, особенно Государственного совета РФ. Часть задач ставится перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах в процессе взаимодействия с главой государства, Руководителем Администрации президента России и ее структурными подразделениями. Вхождение полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в состав Администрации президента России и Совета Безопасности РФ ставит перед ними дополнительные задачи и по обеспечению

осуществления целей и задач этих органов в целом на местах [5].

В целях решения основных задач полномочные представители Президента РФ в федеральных округах осуществляют следующие функции:

— обеспечивают координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

— анализируют эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносят Президенту РФ соответствующие предложения;

— организуют взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

— разрабатывают совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

— согласовывают кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти;

— организуют контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

— согласовывают проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа;

— вносят Президенту РФ представления о награждении государственными наградами РФ высших должностных лиц

субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) и руководителей законодательных ( представительных) органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа;

— согласовывают направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами РФ, Почетной грамотой Президента РФ и об объявлении благодарности Президента РФ, а также о присвоении почетных званий РФ, высших воинских и высших специальных званий[6];

— вручают в федеральном округе по поручению Президента РФ государственные награды РФ, а также объявляет благодарность Президента РФ;

— вручают по поручению Президента РФ удостоверение судьи судьям арбитражных судов субъектов РФ, федеральных судов общей юрисдикции;

— принимают участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

— организуют по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа;

— вносят Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

— взаимодействуют с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры РФ при организации проверок

исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ;

— анализируют деятельность казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, связанную с реализацией договоров казачьих обществ с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления о несении членами казачьих обществ государственной и иной службы, и вносят в установленном порядке Президенту РФ предложения о совершенствовании этой деятельности;

— рассматривают кандидатуры атаманов войсковых казачьих обществ, избранных высшими представительными органами управления этих казачьих обществ, и вносят в установленном порядке Президенту РФ предложения об их утверждении.

Для осуществления данных функций полномочные представители Президента РФ в федеральных округах вправе:

— запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;

— направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

— пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти;

— использовать государственные, в том числе правительственные системы связи и коммуникации;

— организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;

— направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;

— вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;

— привлекать сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа;

— образовывать совещательные и консультативные органы;

— при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного

доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа [7].

Исследование основных направлений работы полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах позволяет выделить пять функциональных блоков их деятельности:

1) представительский;

2) кадрово-наградной;

3) социально-экономический;

4) контрольно-координационный;

5) информационно-аналитический.

Отдельным направлением работы полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, охватывающим все указанные блоки, выступает работа с обращениями граждан. Главное в деятельности представителей Президента РФ в федеральных округах — обеспечение национальной безопасности на региональном уровне, решение вопросов стратегического значения.

В настоящее время имеется тенденция к устойчивому изменению статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в смысле усиления политического влияния представителей. Следует отметить, что значительно усилен контроль полпредов за главами субъектами федерации и их деятельностью, несмотря на недостаточную правовую регламентированность этого контроля.

Литература

1. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. — М.: Норма, 2001. — С. 226.

2. Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (ред. от 21.03.2005) «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе». СПС «Консультант-Плюс».

3. Указ Президента РФ от 24.03.2005 № 337 «О советах при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах» (в ред. Указа Президента РФ от 22.03.2010 № 332). СПС «Консультант-Плюс».

4. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. — М., 2004. - С. 251.

5. Черкасов К.В. К вопросу о задачах полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Вестник Московского университета МВД России. — 2007. — № 2. — С. 31-32.

6. САПП РФ. 1994. № 10. ст. 775.

7. «Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» в ред. Указов Президента РФ от 21.03.2005 № 316. СПС «Консультант-Плюс».

Коротко об авторе___________________________________________________Briefly about the author

Акулич И. А., соискатель, ст. преподаватель, Ом- I. Akulich, applicant for scientific degree, senior ский государственный педагогический университет teacher, Omsk State Pedagogical University (OmGPU) (ОмГПУ)

sharkstation@mail.ru

Научные интересы: политическое управление; институты, формы и механизмы политического управления; политическое управление в современной России: характер, основные направления, специфика

Scientific interests: political governance; institutions, forms and mechanisms of political governance; political governance in contemporary Russia: nature of its main directions, specifics