CC BY
171
ГРУЗИНСКИЙ КРИЗИС 2008 ГОДА И ПРЕДЕЛЫ ВОЗМОЖНОСТЕЙ УПРАВЛЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ
Йелда ДЕМИРАГ
доцент факультета политических наук и международных отношений Университета Башкент (Анкара, Турция)
Бурак ТАНГЁР
доцент Института государственного управления Турции и Ближнего Востока (ТООА1Е) (Анкара, Турция)
Введение
Межэтнические столкновения в Южной Осетии и Абхазии затрагивают не только территориальную целостность Грузии. Если посмотреть на ситуацию несколько шире, легко увидеть, что конфликты в этих двух национальных обла-
стях не сводятся к одним лишь проблемам в отношениях между этническими группами и центральным правительством и что, оставаясь в рамках таких отношений, разрешить конфликты не удастся. Межэтнические проблемы в Грузии завязаны и на инте-
ресы внешних акторов. В тех случаях, когда решение проблем не шло вразрез с подобными интересами, Грузии удавалось их преодолевать, как было в случае с Аджарией1. Но если это противоречило интересам внешних сил, разрешить конфликты не удавалось и власти Грузии были неспособны что-либо сделать, как произошло с Южной Осетией и Абхазией. Эти конфликты влияли не только на внутреннее положение в стране, на внутреннюю политику властей и на социально-экономического развитие. Они отражались и на внешней политике Грузии.
Стремясь усилить свои позиции и сохранить целостность, Грузия двигалась в сторону оси ЕС — США, чтобы найти там противовес России с ее поддержкой этнических меньшинств в стране. В этой связи утверждали, что демократический прорыв в Грузии в 2003 году был порожден апелляцией местных активистов к нормам и стандартам ЕС и мощной поддержкой, которую они получили от Евросоюза и входящих в него стран2. ЕС также поддержал и многосторонние усилия по ограничению использования силы и контролю над распространением средств применения силы — такие,
1 Инициатива в возникновении напряженности исходила от руководителя Аджарской автономной республики Аслана Абашидзе, отказавшегося признать правительство Саакашвили, которое пришло к власти на волне «бархатной революции». Позже Саакашвили, желавший ввести в Аджарию «войска» до мартовских выборов 2004 года, был остановлен на реке Чорохи — границе между Аджарией и грузинской областью Гурия. Когда Саакашвили ответил на это введением экономического эмбарго, кризис едва не вылился в вооруженный конфликт. Снизить накал противостояния помогло вмешательство США и России. 18 марта 2004 года стороны пришли к соглашению, и конфликт на время был улажен. В конце концов трения между Саакашвили и Абашидзе завершились тем, что 5 мая 2004 года последний покинул Батуми и отбыл в Москву в сопровождении председателя Совета безопасности и бывшего министра иностранных дел Российской Федерации Игоря Иванова. После этого президент Саакашвили ввел в Аджарии прямое президентское правление, воспользовавшись полномочиями, которыми 6 мая 2004 года его наделил парламент Грузии.
2 См.: Kirchner E.J., Sperling J. EU Security Governance. Manchester: Manchester University Press, 2007. P. 51.
как контроль над вооружениями и инициативы по разоружению. Он предоставил финансовую и техническую помощь для реализации проектов по борьбе с накоплением и распространением стрелкового оружия в Грузии и Южной Осетии. В июле 2004 года ЕС развернул операцию помощи Грузии в формировании правового государства — EUJUST Themis, не представлявшую собой военной миссии. Свои отношения с Евросоюзом Грузия рассматривает как экономическое и политическое партнерство, которое со временем должно привести ее к членству в Европейском союзе3.
В 2004 году ЕС и НАТО пришли на постсоветское пространство. Русские восприняли прием прибалтийских стран в НАТО как посягательство на свою традиционную периферию. Российское руководство было также обеспокоено западной помощью в смене режима в Г рузии. Запад проявлял повышенную заинтересованность в территориях, непосредственно окружавших Россию. А НАТО, как основная западная структура в сфере безопасности, прямо воплощала собой для России угрозу ее национальной безопасности4.
В первой части настоящей работы рассматриваются теоретические основы государственного управления и межгосударственного регулирования и разъясняются механизмы и процедуры управления, координации и регулирования, которые используются международными институтами в сфере безопасности. Во второй части рассматривается сам грузинский кризис и — для более полного его понимания — его исторические корни, анализируются интересы международных акторов, подтолкнувшие развитие кризиса. В третьей части говорится о затрагивающих Грузию программах международных организаций. В заключении дается оценка роли и воздействию международных организаций по ходу кризиса.
3 Cm.: Ibid. P. 58.
4 Cm.: Mirwaldt K., Ivanov V.I. Russia: Struggling for Dignity. B kh.: Global Security Governance / Ed. by E.J. Kirchner, J. Sperling. London: Routledge, 2007. P. 240.
Подход управления безопасностью
В рамках теории международных отношений как научной и учебной дисциплины под «управлением безопасностью» понимается комплексное использование административных, экономических и политических рычагов и мощи для поддержания мира и стабильности на международной арене5. К этому нужно добавить и такой необходимый компонент управления безопасностью, как общее для всех участников понимание «правил игры»: необходимые для управления безопасностью основы включают как институты, так и соответствующее мышление6. Другими словами, не меньше, чем от материальных компонентов, управление безопасностью зависит от дискурса. Управление безопасностью включает три фактора.
■ Во-первых, оно основывается на горизонтальном (гетерархическом) понимании взаимодействия между множественными акторами.
■ Во-вторых, оно включает институционализацию с ее идеальной и материальной (организационная структура) составляющими.
■ В-третьих, оно требует наличия у участников общей цели, несмотря на различие их интересов.
Известно, что государства сотрудничают либо для того, чтобы объединить свои возможности в сопротивлении какому-то третьему государству, либо для того, чтобы реализовать какие-то интересы, которые не могут реализовать порознь. Р. Кеохейн и Л. Мартин отмечают, что сотрудничество между государствами возможно в тех случаях, когда серьезно затронуты действительно важные для них интересы7. Если государства извлекают из него взаимную выгоду, они формируют институты, позволяющие облегчить и продолжить такое сотрудничество. Множество международных институтов помогало и помогает улучшить управление в системе международных отношений. Понятие «институты», как оно употребляется в данной работе, включает не только учреждения и организации, но и регулярные, воспроизводимые и общепринятые модели действий. Р. Кеохейн определяет институты как авторитетные и внутренне связанные наборы формальных или неформальных правил, которые определяют поведенческие роли, задают границы допустимости тех или иных действий и формируют ожидания8. Понимание институтов как таковых основывается также на предпосылке, что они представляют собой добровольные образования.
Анархическая международная структура препятствует сотрудничеству между государствами в силу их естественного инстинкта выживания. Однако сотрудничество улучшается в той мере, в какой институты справляются с проблемой анархии. В теории международных отношений «анархия» означает отсутствие центральной власти. Это понятие не несет там ни положительной, ни отрицательной коннотации. Оно характеризует лишь
5 Cm.: Kirchner E.J. Regional and Global Security: Changing Threats and Institutional Responses. B kh.: Global Security Governance. P. 3.
6 Cm.: Webber M. Security Governance and the Excluded States of Postcommunist Europe. B kh.: New Security Challenges in Postcommunist Europe: Securing Europe’s East / Ed. by D. Averre, A. Cottey. Manchester: Manchester University Press, 2002. P. 44.
7 Cm.: Keohane R.O., Martin L.L. The Promise of Institutionalist Theory // International Security, 1995, No. 20 (1). P. 39.
8 Cm.: Keohane R.O. Neoliberal Institutionalism: A Perspective on World Politics. B kh.: International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory / Ed. by R.O. Keohane. London: Westview Press, 1989. P. 3.
отсутствие центральной власти, стоящей над правительствами отдельных государств, но одновременно и отсутствие правил, уважения к общим идеалам и нормам, общего дискурса. Тем не менее государства действуют в соответствии с соглашениями и международными институтами. Однако с точки зрения политического реализма, даже в том случае, когда государствам удается установить и поддерживать сотрудничество, остаются два серьезных препятствия, порожденных международной анархией. Первое — это опасение государства, что партнер обманет его, второе — опасения в связи с возможностью для партнеров извлечь относительные преимущества из обмана. Что касается собственно межгосударственного сотрудничества как такового, то здесь опасение обмана возникает лишь в связи с проблемой установления и поддержания самого сотрудничества; но вот в том, что касается безопасности, подобное опасение существует всегда, поскольку изменения в системах вооружений создают возможность изменения баланса сил. И государство вполне может пойти на то, чтобы обмануть какое-то другое государство (или государства), с которым (или с которыми) оно сотрудничает, если отказ от сотрудничества даст ему какие-то преимущества в сфере безопасности. По этой причине государствам приходится сохранять бдительность в том, что касается соблюдения норм и правил, предусмотренных соглашениями о сотрудничестве, и принимать меры против возможного обмана9. Эта проблема ограничивает потенциал межгосударственного сотрудничества.
Здесь-то и помогают институты: они разными способами снижают страх обмана. Институты позволяют сотрудничающим государствам легальным образом собирать сведения друг о друге и повышают их взаимную информированность. В результате распознать государства, склонные к обману, становится легче, и страны, которые могут пострадать от обмана, быстрее узнают о возможной опасности. Кроме того, по мере установления правил общее число взаимодействий и договоренностей возрастает. Регулярно повторяющееся взаимодействие в рамках институтов слишком дорого обойдется государству, которое пойдет на обман, оно может лишиться будущих выгод от сотрудничества. Ситуация, когда договоренности и взаимодействия регулярно повторяются, дает также возможность другим государствам наказывать допустившую обман сторону. Государство, допускающее обман, исключается из схем сотрудничества, в то время как государства, доверие к которым возрастает, легко находят себе место в механизмах сотрудничества и максимизируют получаемые от него выгоды. Институциализация правил обеспечивает возможность соглашений и взаимодействий по широкому кругу проблем и тем самым увеличивает зависимость стран от взаимодействия и надежность соглашений: ведь государство, которое пойдет на обман в каком-то одном вопросе, может быть наказано последующим исключением из сотрудничества и по другим вопросам. Этот фактор снижает у государств мотивацию к обману, если и не устраняет возможность обмана полностью. А поскольку институты к тому же избавляют государства от затраты времени и средств на переговоры, они позволяют также снизить и операционные издержки сотрудничества. В этом смысле институты снижают стоимость сотрудничества и повышают его выгодность10.
На беспокойство по поводу относительных преимуществ, которые может получить другая сторона, влияют главным образом два фактора. Первый — число основных акторов в системе взаимодействий. Когда речь идет о конфликте интересов всего двух государств, возможность приобретения относительных преимуществ оказывается весьма существенной и достичь сотрудничества затруднительно. Если же речь идет о системе, в
9 Cm.: Mearsheimer J.J. The False Promise of International Institutions // International Security, 1994/95, No. 19 (3). P. 10—12.
10 Cm.: Keohane R.O., Nye J.S. Power and Interdependence. New York: Longman, 2001. P. 1—31.
рамках которой взаимодействует множество акторов более или менее равной силы, — важность относительных преимуществ снижается, поскольку каждое из государств может найти возможности для формирования коалиции. Второй из факторов — военные отношения. В ситуации, когда использование военного ресурса в решении конфликта заведомо неэффективно, относительное преимущество того или иного государства оказывается не так важно и поддерживать сотрудничество бывает легче11.
Институты снижают ущерб от анархии. Обеспечивая необходимую информацию, они позволяют сократить операционные издержки и тем облегчают бремя для государств. Кроме того, они формируют поле для сотрудничества и таким образом создают возможность и необходимость координации действий, порождающую общность интересов и почву для многостороннего взаимодействия между государствами. Поведенческие ожидания диктуют высокие требования к институтам: чтобы институты срабатывали, им нужно быть активными и авторитетными12.
Рациональные соображения, которые, как принято думать, лежат в основе любого действия акторов, не могут полностью объяснить кооперативные взаимодействия, в связи с этим сотрудничество трудно объяснить, не обращаясь к убеждениям и идеям13. Именно поэтому в рамках подхода управления безопасностью важная роль придается также вопросам дискурса и идентичности. Дискурсы — важный источник формирования угроз. Значения, которые несет соответствующий дискурс, суть явления культуры, и с этой точки зрения угрозы, порожденные дискурсом, — это не социальные реалии, а социальные и культурные артефакты14. Восприятие угрозы рождается вовсе не из так называемой объективной международной конфигурации силы. На международной арене больше склонны прислушиваться к дискурсу тех акторов, которые занимают самые сильные позиции. Когда возникают реальные угрозы, государства предпочитают формировать союзы. Когда же реальные угрозы сходят на нет, с ними уходит и прежняя гармония отношений внутри союза. Поэтому НАТО должна была бы утратить значение после распада СССР при отсутствии достаточно серьезной замены ему в качестве общей угрозы. После того, как союз заработал, его характер формируется общими для всех его членов ценностями. Сталкиваясь с политическими переменами, институты, функционирующие на основе этих правил, демонстрируют немалую гибкость и в то же время устойчивость к внешним воздействиям: легче реформировать существующую структуру с ее набором ценностей, правил поведения и дискурсов, чем создавать новые институты международного сотрудничества в сфере безопасности15. Международные институты могут выступать главными носителями и воплощением ценностей.
Наконец, для понимания природы управления безопасностью очень важно представление о единстве целей. Это единство можно понимать как эффект одновременно и структуры, и процесса. Со структурной точки зрения управление безопасностью включает институты, определяющие правила допуска в данную структуру и правила взаимодействия и поведения. С точки зрения процесса интерес для управления безопасностью
11 Cm.: Powell R. Absolute and Relative Gains in International Relations. B kh.: Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate / Ed. by D.A. Baldwin. New York: Columbia University Press, 1993. P. 209—233.
12 Cm.: Keohane R.O. Governance in a Partially Globalized World // The American Political Science Review, 2001, No. 95 (1). P. 1—3.
13 Cm.: Ideas and Foreign Policy: Beliefs, Institutions and Political Change / Ed. by J. Goldstein, R.O. Keohane. London: Cornell University Press, 1993.
14 Cm.: Weldes J. et al. Introduction: Constructing Insecurity. B kh.: Cultures of Insecurity: States, Communities and the Production of Danger / Ed. by J. Weldes et al. Minneapolis: University of Minnesota Press, 1999. P. 10—17.
15 Cm.: Risse-Kappen T. Identity in a Democratic Security Community: The Case of NATO. B kh.: The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics / Ed. by P.J. Katzenstein. New York: Columbia University Press, 1996. P. 357—399.
представляют результаты, которых акторам удается добиться, и методы, которые используются для достижения этих результатов. Отсюда видно, что цели управления отражают совокупность предпочтений актора. Эти предпочтения у акторов по большей части совпадают, однако иногда предпочтения различных акторов могут конкурировать между собой. Тем не менее результаты, достигаемые в ходе сотрудничества, неизбежно не будут удовлетворять всем целям каждого из акторов — они будут лишь соответствовать целям большинства.
В конфликтах, разыгрывавшихся в Европе после окончания холодной войны, ответственность за поддержание стабильности политической и экономической среды совместно взяли на себя международные институты. Самые действенные из них — ООН, НАТО, ЕС и ОБСЕ. При отсутствии формально установленной иерархической структуры, связывающей эти институты, разделение функций между ними может сложиться стихийно, но в соответствии с их возможностями и организационной ролью. Попробуем, применив дедуктивный метод, рассмотреть притязания каждого из этих институтов. Демонстрируя, как осуществляется управление в комплексе международных организаций, действующих в сфере безопасности, мы будем основываться прежде всего на их официальных документах.
Начнем с того, что ответственность за ситуацию в Европе у международных институтов по поддержанию безопасности является в каком-то смысле солидарной: как уже отмечалось, никакой официальной иерархии среди учреждений нет и функции каждого определяются его возможностями и институциональной ролью. Так, в качестве наилучшей организации для осуществления военных операций большинству акторов видится НАТО, а там, где дело касается постконфликтного восстановления, наиболее подходящим институтом большинство считает ЕС. Это наглядно проявилось в ходе кризисов на Балканах.
Для настоящей работы центральным является следующий вопрос: существовали ли в ходе грузинского кризиса 2008 года необходимые условия для управления безопасностью? Мы утверждаем, что расхождение в оценке угроз между двумя самыми важными акторами: США и Россией — мешало целенаправленно добиваться каких-то определенных политических результатов. Это обстоятельство свело на нет роль международных институтов в данном конфликте. Роль ООН и ОБСЕ была довольно скромной, поскольку одной из сторон в войне была Российская Федерация; в то же время значение в данном конфликте НАТО и ЕС — организаций, ни в одну из которых Россия не входит, — оказалось различным: НАТО, контролируемая Соединенными Штатами, казалась мало подходящей для участия в разрешении кризиса, поскольку воплощает собой «жесткую силу»; а вот Европейский союз, воплощающий «мягкую силу», виделся более адекватным этой задаче и играл более активную роль. Чтобы лучше понять грузинский кризис 2008 года и роль, которую играли в нем международные институты, мы обратимся к историческим и современным основаниям конфликта.
Причины и исторические корни проблемы Южной Осетии
Главной причиной конфликтов на Кавказе является политика «разделяй и властвуй», которая проводилась царской Россией и была подхвачена Советским Союзом, а сегодня широко используется Российской Федерацией. После большевистской револю-
ции 1917 года кавказские народы были искусственно разделены границами. Однако тем самым советская система, сама того не желая, способствовала развитию у этих народов этнического самосознания, которое еще усилилось после ее падения.
В 1922 году юг Осетии вошел в состав Грузинской Советской Социалистической Республики в качестве автономной области, а Северная Осетия в 1925 году вошла с таким же статусом в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику. В 1936 году статус Северной Осетии был повышен до автономной республики. Нарастание националистических притязаний, сопровождавшее распад Советского Союза, не миновало и осетин. В 1989 году Южная Осетия потребовала выхода из состава Грузии, объединения с Северной Осетией и преобразования вместе с ней в шестнадцатую союзную республику СССР. В ходе распада СССР в 1990 году была провозглашена Южно-Осетинская Советская Демократическая Республика. В ответ на это центральное правительство Грузии во главе с Звиадом Гамсахурдиа упразднило автономию, и в 1991 Грузия направила в столицу Южной Осетии Цхинвали войска. При Михаиле Горбачеве осетины обращались за защитой своих конституционных прав к Союзному правительству, однако обращение ни к чему не привело. В 1992 году Южная Осетия обратилась к России с просьбой о вхождении в ее в состав, но администрация Ельцина отнеслась к просьбе без особого энтузиазма.
Гамсахурдиа, который пришел к власти в октябре 1990 года и привел Г рузию к независимости, проводил радикальную политику, направленную против национальных меньшинств, и считал южноосетинскую и абхазскую проблемы делом рук России. Поскольку из-за внутренних беспорядков территориальная целостность страны оказалась под угрозой, он был смещен с должности 2 октября 1992 года16. Новый руководитель страны Эдуард Шеварднадзе, бывший прежде министром иностранных дел СССР, использовал оставшиеся у него с советских времен связи, знания и опыт, чтобы улучшить позиции Грузии на международной арене. В первые годы правления Шеварднадзе столкнулся и со сторонниками прежнего лидера, получившими имя звиадистов, и с проблемами Южной Осетии и Абхазии17 и был вынужден искать мирные решения. Он обвинил Российскую Федерацию в поддержке сепаратистских движений и отказался присоединиться к Содружеству Независимых Государств (СНГ). Однако, как и многие в Грузии, он понимал, что ей противостоит не Осетия или Абхазия, а Россия, с чьей военной мощью грузинские Вооруженные силы несопоставимы. Понимал он и то, что ключ к решению всех проблем лежит в Москве, и пытался защитить территориальную целостность своей страны, начав переговоры с российским президентом Борисом Ельциным. В конце концов ему пришлось согласиться на членство Грузии в СНГ как на условие сохранения независимости страны18. На фоне такого развития событий Шеварднадзе стал придерживаться прозападного курса, стремясь уравновесить российское влияние на Грузию и полагая, что ему нужна западная помощь, чтобы добиться реальной независимости своей страны. Желая покончить с грузино-осетинскими столкновениями, Шеварднадзе вступил в контакт с Россией, заключил Дагомысское соглашение с Южной Осетией и согласился на формирование Смешанных сил по поддержанию мира, состоящих из грузин, россиян и
16 См.: Cornell S. Georgia: From Unitary Dreams to an Asymmetric Federation. В кн.: Small Nations and Great Powers: A Study of Ethno-Political Conflict in the Caucasus / Ed. by S. Cornell. Richmond: Curzon Press, 2000. P. 143—196.
17 Более подробно о ходе межэтнических конфликтов в Грузии и их исторических корнях см.: Anchabadze Y. Georgia and Abkhazia: The Hard Road to Agreement // Caucasian Regional Studies, Special Issue, 1998, No. 3 (2&3). P. 4—12.
18 См.: Rondeli A. Regional Security Prospects in the Caucasus. В кн.: Crossroads and Conflict: Security and Foreign Policy in the Caucasus and Central Asia / Ed. by G. Bertsch et al. London: Routledge, 2000. P. 49.
представителей Северной Осетии19. Однако Южная Осетия продолжала требовать объединения с Северной Осетией и вхождения в состав Российской Федерации. В 1996 году Россия, Грузия, Северная Осетия и Южная Осетия подписали совместный меморандум о восстановлении экономических отношений между Грузией и Южной Осетией и о разрешении существующих между сторонами проблем мирным путем. Грузинские власти объявили выборы 1999 года в Южной Осетии и избрание Кокойты президентом Южной Осетии в 2001 году незаконными. После событий 11 сентября 2001 года усиливающееся проникновение США в регион под предлогом «войны с терроризмом» и развитие отношений между Грузией и США побудило осетин и абхазов и далее укреплять и без того хорошие отношения с Россией.
Шеварднадзе был вынужден уйти в отставку, и по результатам выборов в январе 2004 года его заменил Михаил Саакашвили, получивший 96% голосов. Здесь сыграли свою роль и неспособность Шеварднадзе выполнить свои обещания провести демократизацию и покончить с взяточничеством и кумовством в Грузии, и энергетический кризис, и массовая бедность, и нарастающее давление со стороны оппозиции20. В сентябре 2004 года на сессии Генеральной Ассамблеи ООН Саакашвили заявил, что его администрация будет искать решения проблем Абхазии и Южной Осетии путем переговоров и что базой для долгосрочного мира станет экономическое развитие21. Но в том же году ряд событий привел к росту напряженности в отношениях между Южной Осетией и центральной властью. За этим ростом напряженности стояло прежде всего стремление России воспользоваться сложностями в межэтнических отношениях, чтобы сохранить присутствие в регионе и включить его в сферу своего влияния. Саакашвили, хорошо понимавший ситуацию, несколько раз заявлял, что, если проблема Южной Осетии перерастет в войну, это будет война не между Грузией и Южной Осетией, а между Грузией и Россией22. И события лета
2008 года подтвердили его правоту.
Причины и исторические корни абхазской проблемы
В 1930 году Абхазия, которая между 1921 и 1930 годами была Советской Социалистической Республикой и находилась с Грузией в федеративных отношениях, стала ав-
19 См.: Corley F. South Ossetia between Gamsakhurdia and Gorbachev: Three Documents // Central Asian Survey, 1997, No. 16 (2). P. 270.
20 В исследовании организации «Transparency International», посвященном борьбе с коррупцией, Грузия заняла пятую строчку снизу из 133 стран по уровню коррумпированности (см.: Transparency International. The 2002 Corruption Perceptions Index [http://www.transparency.org.html], 22 June 2010). Согласно данным другого исследования, выполненного ООН в 1999 году, лишь 20% государственного бюджета Грузии было израсходовано целевым образом (см.: U.N. Office for the Coordination of Humanitarian Affairs. Early Warning Assessment, November 2003). 51% всех граждан Грузии жили за чертой бедности, 23,6% не имели работы. С 1989 года по сегодняшний день множество жителей уехали из Грузии в поисках работы в Россию и Украину (см.: Philips D.L. Stability, Security and Sovereignty in the Republic of Georgia. В кн.: Rapid Response Conflict Prevention Assessment. Center for Preventive Action, 2004 [http://www.ciaonet.org/wps/phd01]).
21 См.: Kasim K. Soguk Sava? Sonrasi Kafkasya (Кавказ в период после окончания холодной войны). Ankara: USAK, 2009. P. 71.
22 См.: Ozkan G. Gurcistan’da Yeni Yonetim, Etnik Ayrilikgi Bolgeler ve Gtivenlik (Новая власть. Отделившиеся регионы и безопасность Грузии). В кн.: Orta Asya ve Kafkasya’da GAq Politikasi / Ed. by M.T. Demirtepe. Ankara: USAK Yayinlari, 2008.
тономной республикой в составе Грузии. Напряженность в отношения между абхазами и грузинами началась в 1978 году с требования абхазов о выходе из состава Грузинской ССР и об образовании отдельной советской республики. С началом развала Советского Союза напряженность переросла в открытый конфликт23. В «Лыхнском обращении», опубликованном 18 марта 1989 года, абхазы просили властям СССР пересмотреть статус Абхазии и дать ей статус республики, равной по положению Грузии. В 1990 году Верховный Совет Абхазии принял резолюцию, предусматривавшую провозглашение государственного суверенитета. Абхазы не принимали участие в последовавшем за распадом СССР провозглашении независимости Грузии и в выборах, на которых победил Г амсахурдиа. В то время попытки Абхазии выйти из состава Грузии пользовались поддержкой России, стремившейся наказать Грузию за отказ войти в СНГ. В 1992 году Верховный Совет Абхазии заявил о восстановлении действия Конституции 1925 года, провозглашавшей Абхазию самостоятельной республикой. После этой декларации Грузия объявила Абхазии войну, однако к сентябрю 1993 года абхазские Вооруженные силы установили полный контроль над территорией Абхазии24. После свержения Гамсахурдиа сменивший его Шеварднадзе согласился 22 октября 1993 года на вступление Грузии в СНГ, что привело к восстановлению отношений между Россией и Грузией и к прекращению вооруженного конфликта между Грузией и Абхазией. 1 декабря 1993 года грузино-абхазские переговоры, проходившие в Женеве под эгидой ООН и при участии заместителя министра иностранных дел России, принесли результаты, стороны приняли совместный меморандум. Он предусматривал прекращение огня в регионе, присутствие международных сил по поддержанию мира, обмен военнопленными и возможность возвращения вынужденных переселенцев. С подписанием в 1994 году Заявления о мерах по политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта отношения между Россией и Грузией были официально восстановлены. В соответствии с этим документом Абхазия получала такие атрибуты государственности, как конституцию, парламент, правительство, герб и флаг, а также суверенитет в вопросах внутренней жизни. Такие сферы, как внешняя политика и внешняя экономическая деятельность, признавались сферой совместного вйдения25. Другим важным событием, последовавшим за принятием Заявления, было развертывание российского «миротворческого корпуса» в Вазиани, Гудаутах, Батуми и Ахалкалаки26. Иными словами, Россия использовала абхазскую проблему, чтобы добиться членства Грузии в СНГ, обеспечить свое военное присутствие в стране и в целом занять «господствующие высоты» в процессе урегулирования, опираясь на военное присутствие под видом миротворческих сил. Позднее, 14 августа 1997 года, Шеварднадзе и лидер Абхазии Владислав Ардзинба подписали Тбилисское заявление. В нем, в частности, стороны заявляли, что не будут прибегать к силе для решения проблем. В этот момент Россия, добившаяся большого успеха, приложила огромные усилия, чтобы обеспечить подписание окончательного мирного договора. Но, хотя все стороны поддержали мирный процесс, 23 мая 1998 года между грузинами и абхазами снова вспыхнул вооруженный конфликт. Однако вскоре он был остановлен. По завершении нового цикла переговоров между сторонами, проходившего в Женеве под эгидой ООН 23—25 июля 1998 года, были подтверждены положения Тби-
23 О причинах, истоках и ходе развития абхазской проблемы подробнее см.: Lynch D. Separatist States and Post-Soviet Conflicts // International Affairs, 2002, No. 78 (4). P. 831—848; Coppieters B. The Politicisation and Securitisation of Ethnicity: The Case of the Southern Caucasus // Civil Wars, 2001, No. 4 (4). P. 73—94.
24 См.: Kasim K. Op. cit. P. 67.
25 См.: Chirikba V.A. Georgian-Abkhazian Conflict and Its Aftermath. В кн.: Caucasus: War and Peace / Ed. by M. Tfltuncfl. Haarlem, Netherlands: SOTA, 1998. P. 79.
26 См.: Darchiashvili D. The Russian Military Presence in Georgia: The Parties’ Attitudes and Prospects // Caucasian Regional Studies, 1997, No. 2 (1) [http://poli.vub.ac.be/publi/crs/eng/0201-04.htm], 10 June 2010.
лисского заявления 1997 года. Политические переговоры продолжались под эгидой ООН в Женеве с участием делегаций ОБСЕ и России. Россия присоединилась к переговорам в качестве «посредника» в рамках так называемой Группы друзей Генерального секретаря ООН.
3 октября 1999 года в Абхазии прошел референдум по вопросу о президентских выборах. На референдуме 97% поддержали учреждение независимого демократического государства Абхазия. Однако ООН, США и европейские страны не признали результатов референдума, и он был объявлен незаконным. Со сменой власти в Грузии в результате «бархатной революции» начался новый период в развитии абхазской проблемы. Непрерывные абхазские заявления о том, что Абхазия отказывается быть автономной частью Грузии, и ввод в 2006 году грузинских сил в стратегически важное для Абхазии Кодорское ущелье вновь остановили мирный процесс. План, предложенный Саакашвили непосредственно перед апрельским 2008 года саммитом НАТО и предполагавший, в основном, восстановление статус-кво, существовавшее на момент перед началом конфликта, был отвергнут Абхазией. По сути, именно в апреле 2008 года начался процесс, которому суждено было завершиться августовской войной.
Столкновение интересов России и США на Южном Кавказе
На протяжении столетий Южный Кавказ, занимающий уникальное географическое положение между Черным и Каспийским морями, служил для России то мостом, то барьером. После распада Советского Союза Россия видела в Южном Кавказе cordon sanitaire (санитарный кордон), призванный оградить ее от исходящей с юга нестабильности27. Особенно важная роль отводилась Грузии, в которой российские стратеги видели ключевое звено всей политики безопасности России на Южном Кавказе. России была необходима пророссийская Грузия, открывающая ей сухопутный маршрут для доступа в Армению. Кроме того, в сферу интересов России входят энергоресурсы Каспия28. Россия также хочет быть активным игроком в Кавказском регионе, который ва-
27 См.: Bazoglu-SezerD. Russia and the South: Central Asia and the Southern Caucasus // European Security, 1995, No. 5 (2). P. 303—323.
28 До 1990 года, когда ресурсы региона контролировал Советский Союз, он был вторым в мире экспортером нефти и природного газа. Впоследствии Россия по низким ценам закупала нефть и природный газ в Центральной Азии, Каспийском регионе и на Кавказе и продавала их, преимущественно европейским потребителям, по рыночным ценам. Когда Запад пытался сформировать Евразийский энергетический коридор в направлении с востока на запад для экспорта каспийских энергоресурсов, Россия всеми силами пыталась удержать монопольное положение имевшихся у нее трубопроводов и особенно резко возражала против поддерживавшегося Соединенными Штатами трубопроводного проекта «Восток — Запад». Если бы добываемые в регионе энергоносители не шли бы в северном направлении, а направлялись на запад по трубопроводу «Восток — Запад», государства региона могли бы поставлять свои природные ресурсы на мировой рынок независимо от России. К тому же в долгосрочной перспективе это дало бы этим странам дополнительные средства, которые позволили бы им действовать более независимо от России и проводить политику, поддерживаемую Западом. Поэтому Россия использовала все имеющиеся у нее в распоряжении средства — политические, военные и экономические, чтобы сохранить контроль над ресурсами и государствами региона и не допустить к ним Запад (об этом подробнее см.: Amineh M.P., Houweling H. Caspian Energy: Oil and Gas Resources and the Global Market // Perspectives on Global Development and Technology, 2003, No. 2 (3&4). P. 391—406; Bahgat G. Pipeline Diplomacy: The Geopolitics of the Caspian Sea Region // International Studies Perspectives, 2002, No. 3 (3). P. 310—327).
жен и сам по себе, стремясь играть главную роль в разрешении возникающих здесь конфликтов. С 1991 года до сегодняшнего дня РФ стремится установить господство в регионе, и для этого она поддерживала и поддерживает пророссийские группы в государствах Южного Кавказа. Однако это стремление России натолкнулось на серьезное сопротивление, особенно в Грузии и в Азербайджане. Другой картой, которую Россия могла разыгрывать на Южном Кавказе, были этнические проблемы. Россия видела, что через Грузию к региону подбирается Запад, и стремление Грузии сблизиться с Западом, особенно ярко проявившееся после ее «бархатной революции», было для России неприемлемым.
Для Соединенных Штатов Южный Кавказ жизненно важен и из-за его роли транспортного коридора для поставки энергетических ресурсов Каспия на международные рынки, и из-за его географической близости к Ближнему Востоку и Центральной Азии. После того как в 1993 году Россия провозгласила доктрину «ближнего зарубежья», постоянный представитель США в ООН Мадлен Олбрайт, посетившая Баку в сентябре 1994 года, заявила там, что Южный Кавказ лежит в сфере интересов США и что «США не могут согласиться с тем, что России на Кавказе должна принадлежать какая-то особая роль». В 1996 году, когда первая чеченская война наглядно продемонстрировала военную слабость России, США включили Кавказ и Каспийский регион в сферу своих собственных жизненных интересов. Соединенные Штаты, желавшие, чтобы в государствах Южного Кавказа утвердились демократия и свободная рыночная экономика, использовали программы помощи как важный инструмент реализации своих целей в ре-гионе29. Кроме того, США, стремясь играть более активную роль в регионе, проявляли большую симпатию к прозападным институтам и организациям. В этой связи они поддержали также расширение НАТО на восток и надеялись с помощью программы «Партнерство ради мира» (ПРМ) достичь сближения государств региона с США. В дополнение к ПРМ Соединенные Штаты поддерживали еще одну направленную против России организацию в регионе — ГУУАМ. Если до событий 9 сентября 2001 года США интересовались Кавказским регионом прежде всего в связи с обеспечением поставки энергетических ресурсов Каспия на международные рынки, то после этих событий на первое место в американской политике на Кавказе выдвинулись соображения безопасности. В дополнение к упомянутым проблемам можно отметить и важную роль, отводившуюся Черному морю. Соединенные Штаты создали военные базы в Болгарии и Румынии и поддержали в регионе «цветные революции», которые привели к власти прозападные и проамериканские режимы. При этом они стремились не допустить на Черное море Российскую Федерацию.
Может быть, яснее всего во всей американской политике по отношению к региону определены экономические интересы. Американцы не желают полагаться исключительно на запасы нефти в Персидском заливе и намерены открыть доступ к новым ресурсам в Азии и Африке и диверсифицировать поступающие на Запад потоки энергоносителей. Как заявил президент Буш 17 мая 2001 года, «Разнообразить [источники поставки энергоресурсов] нужно не только для обеспечения энергетической безопасности, но и из соображений национальной безопасности. Слишком сильная зависимость от какого-то одного источника энергоресурсов, особенно иностранного, делает нас уязвимыми для ценовых шоков, внезапных перебоев с поставками, а в особо неприятных случаях — и для шантажа»30.
29 Cm.: Cohen A. U.S. Policy in the Caucasus and Central Asia: Building a New «Silk Road» to Economic Prosperity, 1997 [http://www.heritage.org/Research/Reports/1997/07/BG1132], 10 June 2010.
30 Klare M.T. Global Petro-Politics: The Foreign Policy Implications of the Bush Administration’s Energy Plan // Current History, March 2002. P. 102.
Война между Грузией и Россией
Когда внимание всего мира было приковано к Пекину, где открывались Олимпийские игры, грузинский президент Саакашвили начал военную операцию против Южной Осетии. Это можно было бы охарактеризовать как пример на редкость искусного выбора момента, однако его шаг не был неожиданностью: еще в апреле звучали заявления, предвещавшие то, что случилось в августе. За несколько месяцев до августа Россия заявила, что будет наращивать военное присутствие в обеих автономиях — Южной Осетии и Абхазии и будет использовать любые средства, чтобы защитить российских граждан (т.е. тех, кому она выдала российские паспорта) в регионе. Обвинения Грузии в адрес России в действиях, фактически означающих аннексию данных территорий, день ото дня усиливали напряженность в отношениях между странами. Если что здесь и было неожиданностью, так это резкая реакция России. Процесс, который вел к кризису, усилился после того, как на Бухарестском саммите НАТО 4 апреля 2008 года Грузии не дали зеленого света на движение к полному членству в НАТО, пояснив, что сначала должна быть восстановлена территориальная целостность страны и только после этого можно говорить о ее вступлении в Организацию. Результат саммита, с одной стороны, разочаровал Грузию, с другой — подтолкнул Саакашвили к решительным мерам по решению «замороженных проблем» в регионе. По сути, вина за происшедшее лежит именно на России: она с самого начала поддерживала Абхазию и Южную Осетию и поощряла их к мятежу против центрального правительства, содействуя расчленению Грузии и тем самым еще больше обостряя ситуацию31. Многие из шагов Запада: цветные революции в Грузии, Украине и Кыргызстане, усилия по расширению НАТО, попытки разместить противоракетный щит в Восточной Европе, признание независимости Косова — воспринимались Россией как провокации и угроза ее безопасности. В событиях на Кавказе можно усмотреть естественный результат этого роста напряженности.
Если проанализировать события 2008 года на Кавказе, можно с полным основанием утверждать, что их значение выходит далеко за рамки региона и что они знаменовали собой вступление России в новый период. С еще большей очевидностью это же демонстрирует утвержденная российским президентом Дмитрием Медведевым новая концепция внешней политики. В документе заявляется, что Россия должна активно влиять на положение дел в мире как великая держава и что время однополярного устройства мировой политики ушло. Утверждается также, что центральная роль в решении международных проблем принадлежит ООН, и выражается беспокойство в связи с расширением НАТО. Россия, еще в 1993 году объявившая регион своим задним двором, возражала против транспортировки природного газа и нефти из региона на мировые рынки по маршрутам, идущим в обход ее территории. Для России грузинский кризис 2008 года имел большое значение, поскольку помог усилить ее влияние в регионе и продемонстрировал миру, что она стала державой, с которой нужно считаться. Россия, которая так решительно защищает собственную территориальную целостность в рамках федеративной структуры и
31 Следует отметить, что, вторгшись в Грузию, Россия преследовала сразу несколько целей. Для Путина, который не раз заявлял в своих выступлениях, что распад СССР был величайшей катастрофой и трагедией XX века, важнейшей задачей после его прихода к власти было создание Великой России, призванной обрести прежнее могущество и спасти россиян от чувства поражения, вернув им энергию и уверенность в себе. В этом контексте Мюнхенская речь Путина (февраль 2007 г.), в которой он подверг резкой критике и политику США, и однополярную мировую систему, вызвала острую реакцию.
твердо поддерживала Сербию в вопросе о Косове, теперь поддержала выход Южной Осетии и Абхазии из состава Грузии. Абхазия с ее протяженной береговой линией жизненно важна для поддержания господства России на Черном море. А когда Россия напала на Грузию, она оправдывала это необходимостью защитить 70 000 ее «граждан» в Южной Осетии.
Военное наступление России на регион вызвало реакцию международных организаций, связанных с поддержанием безопасности. Генеральный секретарь НАТО Яап де Хооп Схеффер резко осудил этот шаг, охарактеризовав его как «прямое нарушение» многих подписанных Россией резолюций Совета Безопасности ООН. Де Хооп Схеффер выразил также сомнение в приверженности Москвы миру и безопасности на Кавказе32.
Лидеры ЕС в ходе грузинского кризиса солидаризировались с НАТО и также категорически осудили Медведева. Так, германский канцлер Ангела Меркель охарактеризовала действия России как «недопустимые»; Франция, которая в этот момент председательствовала в ЕС, подчеркнула, что действия России были направлены «против суверенитета Грузии, независимости и принципов территориальной целостности», и призвала к политическому решению вопроса33. Сразу после начала событий лидеры ЕС по инициативе французского президента Николя Саркози обсудили ситуацию на специальной встрече в Брюсселе34.
ОБСЕ, со своей стороны, заклеймила этот акт как нарушение принципов Организации, объединяющей 56 стран, в том числе и Россию35. Таким образом, можно видеть, что международные институты безопасности были единодушны в том, что Россия нарушила международное право, и характеризовали ее позицию в кризисе как агрессивную.
Роль европейских институтов безопасности
Можно было ожидать, что ООН, которая, как считается, несет ответственность за поддержание международного мира и стабильности во всем мире, и региональные институты, на которые аналогичные обязанности возлагаются в соответствии с Главой 7 (Ст. 52) Устава ООН, выполнят свои функции. Однако ООН в силу особенностей своей организационной структуры оказалась неспособна сыграть роль в грузинском кризисе. Главной причиной этого, разумеется, был механизм принятия решений в Совете Безопасности ООН: в этом органе любое разногласие среди великих держав блокирует возможность решения. Проблемы, связанные с организационной структурой и с процессом принятия решений, и разногласия среди великих держав серьезно влияют и на работу ОБСЕ, представляющей собой общеевропейский институт. Так что после кризиса ОБСЕ свернула и ту работу, которую вела ранее, в предкризисный период. А вот НАТО и ЕС, напротив, сыграли весьма важную роль в предкризисный период, в ходе кризиса и по его завершении. Ниже мы проанализируем шаги этих двух учреждений с точки зрения управления безопасностью.
32 Cm.: North Atlantic Council Discusses Situation in Georgia // NATO, 12 August 2008 [http://www.nato. int/cps/en/SID-0745DD58-902BDC72/natolive/news_43416.htm], 20 August 2008.
33 Cm.: West Voices Dismay at Russia’s «Unacceptable» Move // Spiegel, 26 August 2008 [http://www.spiegel. de/international/world/0,1518,574537,00.html], 6 April 2011.
34 Cm.: Sarkozy Calls Special EU Meeting on Georgia/Russia // Euronews, 24 August 2008 [http://www.euronews. net/2008/08/24/sarkozy-calls-special-eu-meeting-on-georgiarussia], 6 April 2011.
35 Cm.: Press Conference on Georgia by Heikki Talvitie // OSCE, 14 August 2008 [http://www.osce.org/cio/ 12323], 23 August 2008.
Роль Организации Североатлантического Договора (НАТО) в Грузии
Начало отношениям между НАТО и Грузией было положено в 1992 году вступлением Грузии в Совет североатлантического сотрудничества (переименованный в 1997 году в Совет евро-атлантического партнерства). С присоединением Грузии к программе «Партнерство ради мира» в 1994 году ее сотрудничество с НАТО углубилось и расширилось. В 1999 году страна присоединилась к Процессу планирования и анализа (ПАРП) в рамках программы «Партнерство ради мира», ее сотрудничество с НАТО укрепилось еще сильнее. Грузия первой из стран Кавказа получила Индивидуальный план партнерства с НАТО (ИПАП). После «революции роз» в 2003 году упор был сделан на содействие Г рузии в осуществлении реформ, в том числе и с помощью Индивидуального плана партнерства, впервые составленного Г рузией и НАТО в 2004 году. В сентябре 2006 года Грузия получила возможность начать Интенсифицированный диалог о намерении вступить в НАТО. На встрече в верхах в Бухаресте в апреле 2008 года руководители стран НАТО договорились о том, что Грузия станет членом Североатлантического союза.
12 августа 2008 года, после завершения августовской войны, министр иностранных дел Грузии г-жа Эка Ткешелашвили и заместитель министра внутренних дел г-жа Эка Згуладзе посетили штаб-квартиру НАТО, где встретились с Генеральным секретарем Альянса Яапом де Хооп Схеффером36. Постоянные представители стран — членов НАТО обсуждали ситуацию в Грузии на чрезвычайной встрече Североатлантического совета 12 августа 2008 года. На этой встрече Альянс выразил глубокое беспокойство в связи с эскалацией кризиса в Грузии и сожаление в связи с гибелью гражданского населения и разрушением объектов инфраструктуры. Кроме того, Альянс выразил поддержку усилиям ЕС и ОБСЕ, направленным на скорейшее прекращение насилия и поиск мирного решения проблемы. Представители НАТО обвинили Россию в несоразмерном применении силы и призвали ее уважать суверенитет и территориальную целостность Г рузии. Примером взаимной поддержки и сотрудничества организаций может служить Заявление НАТО о поддержке усилий ОБСЕ и ЕС. 19 августа 2008 года министры иностранных дел стран — членов Североатлантического совета рассматривали ситуацию в Грузии и ее воздействие на евро-атлантическую безопасность и стабильность. Председательствовавший в то время в ОБСЕ министр иностранных дел Финляндии Александр Стубб на встрече с министром иностранных дел Франции Бернаром Кушнером сообщил для сведения председателя ЕС и Североатлантического совета о дипломатических усилиях, предпринятых ОБСЕ к тому моменту. Североатлантический совет приветствовал заключение соглашения между Россией и Грузией и подчеркнул необходимость его немедленного выполнения в полном объеме. НАТО еще раз заявила о своей поддержке территориальной целостности, суверенитета и независимости Грузии и о готовности оказать помощь гражданскому населению, пострадавшему в результате конфликта. Совет осудил использование силы, противоречащее положениям «Партнерства ради мира» и других международных договоров.
Говорилось также, что Россия применила чрезмерную военную силу в масштабах, несоразмерных целям поддержания мира, которые она преследовала в Южной Осетии и
36 Cm.: Visit to NATO by Minister of Foreign Affairs and Deputy Minister of the Interior of Georgia // Press Release, 12 August 2008.
Абхазии. Заключенное Соглашение из шести пунктов требовало от России вывода военных сил из региона. НАТО заявила, что предоставит Грузии военную помощь, если та попросит о ней. Помощь могла включать восстановление поврежденных объектов гражданской инфраструктуры, оценку состояния дел в Министерстве обороны и Вооруженных силах, восстановление системы воздушного движения и консультации по проблемам компьютерной безопасности. Специальный посланник НАТО на Кавказе и в Центральной Азии Роберт Симмонс с 20 по 23 августа побывал в Грузии с официальным визитом. Визит продемонстрировал важность Грузии для НАТО. 27 августа 2008 года Североатлантический совет осудил Россию за признание ею независимости Южной Осетии и Абхазии и призвал ее пересмотреть это решение.
Еще на встрече на высшем уровне в Бухаресте в апреле 2008 года лидеры стран Альянса приняли решение расширить сотрудничество, с тем чтобы путем демократических, институциональных и военных реформ подготовить Грузию к полному членству в Альянсе. В сентябре 2008 года, сразу после кризиса, НАТО расширила масштабы помощи Грузии и образовала Комиссию НАТО — Грузия на уровне министров иностранных дел, что открывало путь для реализации принятых в Бухаресте решений. С этой целью Грузию просили подготовить ежегодную национальную программу. В декабре
2009 года Комиссия НАТО — Грузия решила активизировать свою работу. Была составлена ежегодная национальная программа, призванная заменить собой индивидуальный план партнерства.
Основным приоритетами программ сотрудничества между НАТО и Грузией были трансформация частного и публичного сектора страны благодаря распространению более адекватного понимания демократии; утверждение добросовестного и ответственного государственного управления; обеспечение верховенства права; переход к устойчивому социально-экономическому развитию и реорганизация оборонного сектора. После августовского кризиса 2008 года в число приоритетных направлений сотрудничества вошло и преобразование системы национальной безопасности страны путем улучшения планов национальной обороны. Через механизмы «Партнерства ради мира» и Совета евро-ат-лантического сотрудничества Грузия сотрудничает с НАТО и странами-партнерами в целом ряде областей.
Грузинские контингенты действовали в Косове в составе сил НАТО в 1999—2008 годах; Грузия оказывала важнейшую поддержку силам ИСАФ в Афганистане, поскольку через ее территорию доставлялись грузы, предназначенные для обеспечения этих сил. Но этим сотрудничество Грузии с НАТО не ограничивалось. Грузия поддержала НАТО и в войне против терроризма. В рамках этих действий она присоединилась к Плану действий партнерства против терроризма (ПАП-Т), предусматривающему обмен разведывательными данными с НАТО и совместный анализ информации, наращивание национального потенциала по борьбе с терроризмом и укрепление безопасности границ. Грузия участвует в антитеррористической операции НАТО на Средиземном море «Активные усилия» — прежде всего в форме обмена разведывательной информацией. НАТО, со своей стороны, оказывает Грузии поддержку прежде всего в реформировании систем обороны и безопасности. Для Грузии крайне важен демократический контроль за положением дел в ее Вооруженных силах. На поддержку этих усилий направлен План действий партнерства по строительству оборонных институтов. Вместе с союзниками НАТО выделила Грузии на нужды модернизации армии более миллиона евро. В сотрудничестве с НАТО Грузия укрепляет систему гражданской обороны и потенциал борьбы с природными катастрофами. Она координирует эту работу с другими европейскими странами и институтами в рамках Евро-атлантического центра координации помощи при стихийных бедствиях и
катастрофах (EADRCC). После августовского кризиса 2008 года EADRCC координировал поставку в Грузию многих тонн гуманитарной помощи37.
Роль Европейского союза в Грузии
Отношения ЕС с Грузией стали развиваться сразу же после того, как она восстановила независимость в ходе распада Советского Союза. Двусторонние отношения укрепились в 2003 году, когда в результате «революции роз» к власти в Грузии пришла новая администрация, приверженная радикальной программе политических и экономических реформ.
Двусторонние отношения между Г рузией и ЕС регулируются Соглашением о партнерстве и сотрудничестве (СПС), вступившим в силу 1 июля 1999 года. В основе Соглашения лежат такие общие для его участников ценности, как соблюдение демократических принципов, верховенство права, права человека, рыночная экономика38. СПС обеспечивает правовые рамки для ведения политического диалога и широкого сотрудничества в сфере торговли, инвестиций, экономики, законодательства и культуры. Совместные органы, созданные в рамках СПС (такие, как Совет сотрудничества, Комитет по сотрудничеству и Подкомиссия по вопросам торговли, экономики и их правового регулирования, а также Парламентский комитет по сотрудничеству) регулярно встречаются, что дает возможность следить за ходом реализации Соглашения. План действий в рамках Европейской политики соседства, принятый Советом сотрудничества Грузия — ЕС 14 ноября 2006 года, направлен на выполнение положений, предусмотренных СПС, и призван помочь сближению ЕС с Грузией благодаря более тесной экономической интеграции и политическому сотрудничеству39. Дальнейшие шаги по реализации Плана действий должны существенно приблизить грузинское законодательство, нормативное
37 Эта же структура координировала оказание помощи Грузии в 2005 году, когда страна переживала одно из самых страшных наводнений в своей истории, и в 2006 году, когда в Южной Грузии вспыхнули лесные пожары.
38 Европейский союз оказывал Грузии финансовую помощь через механизм Европейского инструмента соседства и партнерства (ЕИСП). ЕС поддерживает строительство демократии, меры, направленные на утверждение верховенства права и принципов добросовестного и ответственного государственного управления, экономический рост и сокращение бедности, мирное урегулирование внутренних конфликтов. Совокупная сумма грантов ЕС Грузии через различные механизмы финансирования ЕС за 1999—2006 годы составила 505 млн евро. Кроме того, в рамках ЕИСП Грузия участвует в тематических региональных программах по развитию демократии и защите прав человека. Грузия также пользуется помощью в рамках программы TACIS и тематических программ регионального сотрудничества ЕС (TRACECA, INOGATE, Южнокавказский региональный центр по защите окружающей среды в Тбилиси).
39 Включение Грузии в программу Европейской политики соседства было важным шагом в развитии отношений между ЕС и Грузией. Первым действием в этом направлении стала публикация 2 марта 2005 года странового доклада, в котором оценивались успехи и неудачи Грузии в проведении политических и экономических реформ. Страновой доклад выявил области, в которых двустороннее сотрудничество было уместно и заслуживало укрепления и развития. План действий в рамках Европейской политики соседства рассчитан на пятилетний период. В стратегическом документе по Грузии на 2007—2013 годы определены основные конкретные цели и задачи сотрудничества, ответы на политические вызовы, основные приоритеты. По согласованию с властями Грузии на основе общих для обеих сторон приоритетов была принята Национальная индикативная программа, охватывавшая период с 2007-го по 2010 год. На этот период был предусмотрен индикативный бюджет общим объемом в 120 млн евро. Помимо Национальной программы в рамках Европейского инструмента соседства и партнерства Грузия воспользуется возможностями региональных и межрегиональных программ ЕИСП, а также ряда тематических программ, в частности Европейского инструмента содействия демократии и правам человека (ЕИДПЧ).
регулирование и стандарты к законодательству, нормативам и стандартам Европейского союза40.
До кризиса 2008 года Европейский союз не предпринимал каких-то специальных мер по мирному разрешению вооруженных конфликтов в Абхазии и Южной Осетии. Однако он и тогда выделял определенные финансовые средства на нужды экономического восстановления и меры по укреплению доверия41. Средства эти распределялись специализированными учреждениями ООН, а также Красным Крестом и Красным Полумесяцем.
1 сентября 2008 года ситуация в Грузии обсуждалась на встрече в верхах Европейского союза. Лидеры ЕС заявили, что переговоры с Россией о заключении нового договора о партнерстве будут заморожены до тех пор, пока она не отведет свои войска на позиции, которые те занимали на момент перед началом конфликта. Кроме того, они призвали Россию пересмотреть решение о признании Абхазии и Южной Осетии как независимых государств. ЕС направил в район кризиса группу экспертов, чтобы оценить потребности в гуманитарной помощи, а позднее — гражданских наблюдателей для мониторинга выполнения мирных соглашений, заключенных при посредничестве ЕС. Лидеры ЕС договорились предоставить Грузии помощь в осуществлении строительных работ, заключить с ней соглашение о свободной торговле и ввести для граждан Грузии упрощенный визовый режим42. Они также отозвали свою поддержку вступлению России во Всемирную торговую организацию.
15 сентября 2008 года министры иностранных дел 27 государств, входящих в ЕС, приняли решение направить в регион группу невооруженных гражданских наблюдателей для наблюдения за выполнением мирных соглашений от 12 августа и 8 сентября 2008 года и для помощи в нормализации положения в регионе. Гражданская Миссия наблюдателей Европейского союза в Грузии была развернута 1 октября 2008 года43. В состав Миссии вошли 200 наблюдателей из 22 государств — членов ЕС. До сих пор ЕС еще ни разу не разворачивал миссий так быстро. К августу 2010 года в состав Миссии наблюдателей ЕС входили представители 26 государств Евросоюза.
Миссия ведет мониторинг выполнения всех статей Соглашения из шести пунктов и реализации последующих мер на всей территории Грузии, включая Абхазию и Южную Осетию. В этой работе она тесно сотрудничает с ООН и ОБСЕ44. Одна из главных задач Миссии наблюдателей в Грузии — отслеживать, анализировать и докладывать обстановку в том, что касается процесса стабилизации ситуации, обращая особое внимание на полное соблюдение положений Соглашения из шести пунктов, включая отвод войск, и на обеспечение свободы передвижения, а также на нарушения прав человека и международного гуманитарного права. Вторая основная задача — отслеживать, анализировать и докладывать обстановку в том, что относится к нормализации гражданского управления, обращая главное внимание на ситуацию с верховенством права, эффективность правоохранительных органов и поддержание общественного порядка. В рамках этой задачи Миссия будет также наблюдать за безопасностью транспортного сообщения, энергетической инфраструктуры и энергоснабжения, а также за политическими проблемами и проблема-
40 План действий делает особый упор на укреплении демократии, приверженности верховенству права и соблюдении прав человека, а также на социально-экономических реформах, улучшении делового климата, сокращении бедности, урегулировании конфликтов, проблемах судебной системы и безопасности, включая пограничное регулирование, согласовании нормативного регулирования в различных областях, в том числе в энергетике и транспорте, и на укреплении регионального сотрудничества.
41 В период с 1997-го по 2006 год ЕС выделил на эти цели 33 млн евро.
42 [http://eeas.europa.eu/georgia/eu_georgia_summary/index_en.htm], 6 июля 2010.
43 [http://eeas.europa.eu/georgia/index_en.htm], 6 июля 2010.
44 [http://www.eumm.eu/en/about_eumm/mandate], 6 июля 2010.
ми безопасности, препятствующими возвращению беженцев и внутренних перемещенных лиц (ВПЛ). Третья задача — способствовать смягчению напряженности с помощью мер по установлению доверия: налаживания связей между сторонами, посредничества в контактах и других действий такого рода. И, наконец, Миссия должна была дать Евросоюзу возможность проводить более информированную политику и тем самым помочь дальнейшему участию ЕС в делах региона. Миссия наблюдателей Европейского союза — это невооруженная гражданская миссия, и она ни в каком случае не может прибегать к силе. Она сообщает об ущербе, наносимом местным жителям, о проблемах, связанных с приближением зимы, гендерных проблемах, нарушениях прав человека, о ситуации с безопасностью, о пребывании в регионе Вооруженных сил и полиции45.
Так называемые «замороженные конфликты» вдоль восточных границ Евросоюза вызывают в ЕС все большую озабоченность. Когда осложнившаяся ситуация с Абхазией и Южной Осетией привела в августе 2008 года к вооруженному конфликту между Грузией и Россией, Евросоюз реагировал активнее и эффективнее большинства других акторов. Он выступил в роли посредника между сторонами, оказывал гуманитарную помощь, направил в зону конфликта гражданскую наблюдательную миссию и предоставил щедрую финансовую поддержку46. Грузинский кризис продемонстрировал, чего способен добиться Евросоюз, когда входящие в него государства действуют сообща и проявляют необходимую политическую волю. ЕС по-прежнему активно участвует в разрешении других конфликтов: он возглавляет Женевский мирный процесс, его роль в переговорах в формате 5+2, как и работа Миссии Европейского союза по оказанию приграничной помощи Молдове и Украине (ЕиВАМ), дали импульс возможному урегулированию конфликта в Приднестровье47. Но чем сложнее вызовы, с которыми сталкивается Евросоюз, тем больше гибкости ему нужно проявлять48.
Чтобы обеспечить долгосрочную стабильность в примыкающих к его территории регионах, ЕС должен постоянно напряженно работать вместе с ООН, ОБСЕ, США и Россией. Отношения с Россией в результате грузинского конфликта заметно ухудшились. Теперь Евросоюз ожидает, что Россия будет строго придерживаться взятых на себя обязательств и тем самым создаст возможность восстановить необходимое доверие. Партнерство между ЕС и Россией, если его удастся наладить, должно основываться на уважении к общим для всех ценностям, прежде всего к правам человека, демократии и верховенству права, и к принципам рыночной экономики, а также на общих интересах и це-лях49. С НАТО, несмотря на отсутствие прогресса в развитии официальных отношений между двумя организациями, Евросоюз успешно сотрудничал непосредственно на местах в Афганистане и на Балканах. С 2003 года ЕС также углубил отношения с ОБСЕ, особенно в связи с ситуацией в Грузии и в Косове50.
Зависимость Европы от российских поставок энергоресурсов не позволяет ЕС угрожать России экономическими или дипломатическими санкциями. Главные страны ЕС (Великобритания, Франция, Германия, Италия, Польша и Испания) стремятся выстраивать отношения с Россией на основе несовпадающих наборов предпочтений51. Иногда в
45 [http://eumm.eu/en/intro], 6 июля 2010.
46 ЕС предоставил 6 млн евро на гуманитарную помощь жертвам конфликта в Грузии. 22 октября 2008 года в Брюсселе состоялась международная конференция доноров по вопросу помощи в восстановлении грузинской экономики.
47 См.: Report on the Implementation of the European Security Strategy. Brussels, 11 December 2008. P. 6 [http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/reports/104630.pdf].
48 См.: Ibid. P. 9.
49 См.: Ibid. P. 10.
50 См.: Ibid. P. 11.
51 См.: Parmentier F. Normative Power, EU Preferences and Russia: Lessons from the Russian-Georgian War // European Political Economy Review, 2009, No. 9. P. 49—61.
неготовности ЕС наложить на Россию экономические санкции усматривали определенную защиту российского отношения к Грузии и неохотное признание ее особых интересов на прилегающих к ней территориях.
Роль ОБСЕ в Грузии
Миссия ОБСЕ в Грузии приступила к работе 13 декабря 1992 года. Сферы деятельности Миссии можно свести к двум основным направлениям: политическое и военное измерение безопасности и гуманитарное измерение безопасности. Главной задачей Миссии ОБСЕ в Грузии была помощь в поисках мирного разрешения югоосетинского конфликта. С этой целью Миссия осуществляла в Грузии и в Осетии программы по восстановлению экономики. Кроме того, Миссия ОБСЕ содействовала предпринимавшимся под руководством ООН поискам мирного разрешения грузино-абхазского конфликта. С 1994 года Миссия наблюдала за деятельностью ООН в Абхазии и сообщала как самой Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, так и входящим в нее государствам о развитии событий, чтобы помочь Организации эффективно участвовать в проводившихся под эгидой ООН переговорах. В 2006 году Миссия присоединилась к действовавшему под эгидой ООН Координационному совету грузинской и абхазской сторон, созданному для решения проблем безопасности, возвращения беженцев и перемещенных лиц, а также социально-экономических проблем.
Представитель Миссии ОБСЕ принимал участие во встречах Смешанной контрольной комиссии, состоявшей из представителей Грузии, Южной Осетии, Северной Осетии и России. Миссия внесла предложения по демилитаризации зоны конфликта и сотрудничеству между правоохранительными органами сторон. Важной функцией Миссии было наблюдение за действиями Объединенных сил по поддержанию мира и за ситуацией в зоне конфликта и информирование государств — членов ОБСЕ о положении дел. Кроме того, Миссия проводила в жизнь различные программы, направленные на реализацию целей ОБСЕ: восстановление инфраструктуры и экономики; содействие развитию гражданского общества и защите прав человека посредством финансовой поддержки неправительственных организаций; содействие объективному отражению событий в СМИ путем обучения журналистов; публикация газеты Смешанной контрольной комиссии.
В рамках всесторонней реакции ОБСЕ на глобальную угрозу терроризма Миссия помогала правительству Грузии в выполнении Резолюции № 1373 Совета Безопасности Организации Объединенных Наций о мерах по предотвращению террористической деятельности, а также 13 универсальных конвенций и протоколов ООН по борьбе с терроризмом, к которым Грузия присоединилась с июня 2006 года.
Проекты Миссии были направлены на помощь Министерству внутренних дел Г рузии в развитии его потенциала по борьбе с терроризмом. В апреле 2006 года был запущен ряд организованных ОБСЕ программ по обучению сотрудников государственных органов антикризисному управлению и урегулированию кризисов. Миссия также знакомила власти Грузии с передовым опытом борьбы с терроризмом в других государствах ОБСЕ.
Миссия помогала государственным институтам и неправительственным организациям Грузии в разработке и применении эффективных правовых мер для борьбы с торговлей людьми, нацеленных на исполнение обязательств в рамках ОБСЕ по борьбе с тор-
говлей людьми, прежде всего на защиту прав жертв такой торговли. В июне 2006 года после ряда проведенных при содействии ОБСЕ дискуссий парламент Грузии принял новый Закон о борьбе с торговлей людьми, что привело к введению нового механизма передачи соответствующих дел на рассмотрение административных и судебных органов и к образованию государственного фонда, предназначенного для компенсации ущерба и предоставления убежища жертвам торговли людьми.
Миссия ОБСЕ в Грузии стремилась также повысить способность грузинского общества и его институтов идти вперед по пути демократизации, укрепить потенциал проведения свободных и справедливых выборов и утверждения демократии на всех уровнях. Миссия поддержала усилия Бюро демократических институтов и прав человека (БДИПЧ) ОБСЕ, направленные на то, чтобы лучше согласовать избирательный кодекс Грузии с международными стандартами и устранить из него внутренние противоречия и несостыковки. В 2007 году Миссия совместно с Советом Европы организовала под председательством вице-спикера грузинского парламента и с участием всех заинтересованных в выборах сторон ряд рабочих встреч, посвященных реформе избирательного кодекса. Дискуссии помогли прийти к соглашению между политическими силами (партиями) по проблемам избирательной системы, которое затем было реализовано в принятых в декабре 2007 года поправках к избирательному кодексу.
В начале 2009 года, после того как на встрече в Вене 22 декабря 2008 года Россия заблокировала продление мандата Миссии, ОБСЕ стала сворачивать ее, положив конец 16-летней работе Миссии ОБСЕ в Грузии. Министр иностранных дел Финляндии Александр Стубб выразил глубокое сожаление в связи с тем, что 56 стран Организации оказались неспособны разрешить противоречия в отношениях с Россией по проблеме отколовшейся Южной Осетии. Стубб тогда отметил: «ОБСЕ еще многое предстоит сделать в регионе», — и выразил надежду, что переговоры о деятельности ОБСЕ в регионе продолжатся в 2009 году52. Чтобы предотвратить ликвидацию Миссии, ОБСЕ предложила организовать параллельные и имеющие равный статус офисы в Грузии и Южной Осетии. Финляндия в качестве альтернативы потребовала продлить мандат Миссии на три месяца. Однако Россия, которая не допустила наблюдателей ОБСЕ в Южную Осетию, отклонила все предложения.
Миссия ОБСЕ в Грузии начала работу в 1992 году. В ее задачи входила помощь Тбилиси в разрешении конфликта, в демократизации, в защите прав человека и утверждении верховенства права. Штат Миссии составлял примерно 200 сотрудников. После августовского конфликта между Россией и Грузией лишь 20 военным наблюдателям было позволено задержаться до февраля 2009 года.
До августовского конфликта 2008 года число военных наблюдателей Миссии ОБСЕ в Грузии составляло восемь человек, из которых пятеро постоянно дислоцировались в зоне грузино-осетинского конфликта. После конфликта в августе 2008 года был развернут дополнительный контингент из двадцати военных наблюдателей. Таким образом, всего в районах, граничащих с территорией Южной Осетии, действовали 28 военных наблюдателей. После того как 12 февраля 2009 года было решено продлить срок работы наблюдателей до 30 июня 2009 года, число военных наблюдателей было уменьшено до двадцати. В течение всего периода ликвидации Миссии ОБСЕ в Грузии, продолжавшегося до 30 июня 2009 года, ее постоянно сокращавшийся персонал продолжал обеспечивать военным наблюдателям административную, логистическую и информационную поддержку и политическое руководство.
52 OSCE Chairman Regrets Disagreement on OSCE Future in Georgia // OSCE, 21 August 2008 [http:// www.osce.org/cio/50525], 23 December 2008.
Заключение
В условиях нового политического порядка, установившегося в мире после распада Советского Союза, в регион пришли международные организации, занятые поддержанием безопасности. Их задачей было помочь сохранить стабильность, укрепить слабые государственные структуры и свободную рыночную экономику в Грузии и на спорных территориях Южной Осетии и Абхазии. Российско-грузинская война в августе 2008 года ясно продемонстрировала, что инициативы, призванные умиротворить регион, не привели к формированию системы безопасности, способной предотвратить или сдержать внутренние или межгосударственные конфликты или хотя бы локализовать их, не дав перерасти в военные столкновения53.
Действия международных институтов в сфере безопасности определяются внутренними и внешними факторами. Внутренние факторы включают структуру членства, организационный механизм, цели, сферу деятельности и полномочия институтов. К внешним факторам относятся ожидания и восприятие международных акторов, прежде всего государств, относительно роли международных институтов. Все эти факторы влияли на масштабы и характер действий международных институтов безопасности в ходе грузинского кризиса 2008 года.
Если рассматривать воздействие на международные институты безопасности внутренних факторов, то здесь решающая роль принадлежала членству Российской Федерации в соответствующих институтах. С этой точки зрения ни ООН, которой отводилась центральная роль в урегулировании грузино-абхазского конфликта, ни ОБСЕ, которая стимулировала сотрудничество и координацию действий в ходе конфликта, не могли из-за участия Российской Федерации в конфликте серьезно влиять на ситуацию. Оказавшись стороной в конфликте и будучи постоянным членом Совета Безопасности ООН, Россия не позволила Совету принять четко определенное решение от имени международного сообщества. Если же можно говорить о каких-то других факторах, влиявших на ход процесса, то к таким факторам следует отнести организационную структуру членства и механизм принятия решений в ООН. В тех случаях, когда ООН как универсальная организация не в состоянии отреагировать на кризис, угрожающий миру и стабильности, Глава 8 (Ст. 52) Устава ООН наделяет региональные организации правом вмешаться в ситуацию при условии, что, делая это, они соблюдают положения Устава ООН и информируют о ходе событий ее Совет Безопасности. Таким образом, ООН защищает международный мир и стабильность, делегируя полномочия более подходящему международному институту в сфере безопасности.
ОБСЕ, будучи атлантическо-евразийской организацией, членом которой является и Россия, оставалась весьма пассивной в ходе кризиса, и ей не позволили выступать в качестве актора в регионе в период после кризиса. Слишком большое число членов, невозможность оказывать давление на своих членов в ходе принятия решения при необходимости консенсуса и трудность практической реализации решений обрекают ОБСЕ на пассивность в ключевых вопросах. И хотя ОБСЕ способна действовать в сферах, затрагивающих Грузию и тех акторов, которые доминируют в зоне конфликта, она не способна выступать надежным переговорщиком в ситуациях конфликта между этими доминирующими акторами. В ходе грузинского кризиса 2008 года ОБСЕ не имела возможности взять на себя центральную роль.
Хотя НАТО также является межправительственной региональной организацией и объединяет те же страны, что ОБСЕ, и географически близкие к ним страны, — она
53 См.: Qelikpala M. Security in the Black Sea Region // Commission on the Black Sea Policy Report II, 2010 [http://www.blackseacom.eu/uploads/media/Black_Sea_Policy_Report_II_Security.pdf], 19 June 2010.
представляет собой институт, в наибольшей мере способствующий поддержанию международного мира и стабильности и основных принципов ООН. Несомненно, одним из важнейших факторов здесь является то, что у Организации есть лидер — Соединенные Штаты. При американском лидерстве союзники слаженно сотрудничали в большинстве случаев, угрожавших международной стабильности. Эта особенность позволила НАТО сыграть весьма важную роль во время грузинского кризиса 2008 года. Но она же не позволила ей играть доминирующую роль: НАТО, олицетворяющая собой «жесткую силу» Запада и, в особенности, Соединенных Штатов, не решалась на шаги, способные изменить не только региональный, но и глобальный политический баланс. Кроме того, обсуждение возможности приема Грузии в НАТО незадолго до кризиса при том, что другая сторона конфликта — Россия — в НАТО не входит, также не позволяло Организации выглядеть беспристрастной в ходе кризиса. Эти факторы вынудили НАТО избегать более активной роли.
Поскольку государственность ЕС — государственность особого рода, структура внешней политики Европейского союза также весьма сложна. ЕС, в который входят 27 государств-членов, в одних случаях ведет себя как единое сообщество, в других — действует на основе межгосударственных договоренностей. ЕС старается год от года усиливать свой потенциал и возможности в сфере безопасности и обороны и благодаря инструментам, которыми он располагает, считается самым эффективным международным институтом в сфере безопасности, когда речь идет о реагировании на кризисы. Зависимость его членов от России, особенно от российских поставок энергоресурсов, не позволяет ЕС занимать резко антироссийскую позицию. Однако наличие географических регионов, по отношению к которым ЕС и Россия выступают как соперники, не дает ЕС занимать и полностью пророссийскую позицию. Очевидно, эти факторы способствовали тому, что Евросоюз был принят в качестве посредника сторонами конфликта.
Что же касается внешних факторов, то, хотя мировое сообщество охотно поддержало бы попытки Организации Объединенных Наций выступить в роли посредника, — отсутствие у международного сообщества единого мнения по некоторым важнейшим проблемам, таким как право на самоопределение, территориальная целостность и признание новых государств, не позволяет Организации Объединенных Наций успешно выступать в данном качестве. Из-за этого ООН оставалась пассивной и во время, и после кризиса. ОБСЕ так и не сумела с помощью действий, которые вела с 1992 года вплоть до кризиса, выстроить атмосферу доверия, особенно в отношениях с Россией. Это обстоятельство не позволило ОБСЕ играть ведущую роль в установлении доверия между сторонами. Поэтому, хотя ОБСЕ и является самой широкой и универсальной из региональных организаций в сфере безопасности, она, как и ООН, оказалась неспособной к эффектным действиям из-за отсутствия среди ее членов согласия по важнейшим проблемам. Что касается НАТО, то, хотя эта организация располагает самыми большими возможностями и наибольшими воинскими контингентами, в ходе кризиса 2008 года она оказалась неспособной к действиям, поскольку в ней видели институт, преследующий интересы Запада, прежде всего Соединенных Штатов. Россия воспринимала действия НАТО как направленные против ее безопасности и, следовательно, видела в НАТО противостоящую ей сторону конфликта. Поэтому НАТО не имела возможности выступать в ходе кризиса как институт, действующий во имя поддержания безопасности. После кризиса прием Грузии в НАТО не сошел с повестки дня, хотя отношения Организации с Грузией и стали не такими тесными, как были прежде; сама же Организация стремится быть важнейшей силой в зоне конфликта. Поскольку ЕС, не поддерживающий никакого военного присутствия в регионе, не способен выступать в качестве «жесткой силы», он может действовать в виде «мягкой силы», а в кризисных ситуациях —
нормативной силы. В ходе грузинского кризиса 2008 года этот образ позволил Евросоюзу взять на себя роль посредника между сторонами конфликта. Его тесные и многосторонние связи с Грузией и характер его отношений с Россией сделали Евросоюз идеальным посредником в кризисе.
Таким образом, под воздействием внешних и внутренних факторов в ходе и после кризиса роль ООН, НАТО и ОБСЕ в Грузии снизилась, а роль ЕС, напротив, возросла. Столь различная динамика роли разных международных институтов безопасности обусловлена различиями в их организационной структуре и возможностях, в том, как они воспринимают окружающий мир и как окружающий мир воспринимает их и их роль. Чтобы способствовать стабилизации в регионе, институты должны пересмотреть свои программы и включить всех региональных акторов.
