CC BY
280
УДК 34
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ПО ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ: ПРОБЛЕМЫ КОНЦЕПТУАЛЬНОГО ПОНИМАНИЯ, ТЕКУЩЕГО И ПЕРСПЕКТИВНОГО НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
© Нина Сергеевна ЦИНЦАДЗЕ
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат исторических наук, доцент кафедры гражданского права, e-mail: [email protected]
Посредством всестороннего анализа научной литературы и материалов судебной практики рассматриваются вопросы концептуального понимания сущности и особенностей гражданско-правовой ответственности государственных образовательных учреждений по своим обязательствам. Сопоставляются регулирующие юридическую ответственность учреждений в сфере образования правовые нормы действующего Гражданского кодекса РФ и проекта его изменений, находящегося на обсуждении в Г осударственной Думе шестого созыва.
Ключевые слова: юридическая ответственность; гражданско-правовая ответственность; субсидиарная ответственность; государственное образовательное учреждение; образовательные услуги.
Институт юридической ответственности занимает одно из центральных мест в числе правовых средств, обеспечивающих эффективную реализацию правосубъектности государственных образовательных учреждений (далее - ГОУ). В сфере образования в силу разнородности образующих ее общественных отношений действуют все традиционно закрепленные законодательством Российской Федерации (далее - РФ) виды юридической ответственности: гражданско-правовая, административно-правовая, уголовно-правовая, финансово-правовая. В центре нашего внимания в силу проблематики исследования находится гражданско-правовая ответственность ГОУ по их обязательствам. По основаниям наступления, как известно, выделяется гражданско-правовая ответственность за причинение имущественного вреда (совершение имущественного правонарушения) и ответственность за причинение морального вреда (вреда, причиненного личности). Институт гражданско-правовой ответственности регламентируется общими положениями гл. 25 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ). Согласно действующему гражданскому законодательству, деликтоспособность и вообще гражданская ответственность ГОУ зависит от его организационно-правовой формы. Напомним, ГОУ могут быть бюджетными и автономными [1; 2]. В соответствии с абз. 4, 5 п. 2 ст. 120 ГК РФ автономное учре-
ждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения [3].
В Проекте изменений ГК РФ п. 3 ст. 120.1 содержит норму, согласно которой учреждение отвечает по своим обязательствам нахо-
дящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случаях, установленных законом, также иным имуществом. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения в случаях, предусмотренных п. 4-6 ст. 120.1, несет собственник соответствующего имущества. В п. 5 указанной статьи закреплено то, что бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в т. ч. приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено. По обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абз. 1 п. 5 ст. 120.1 Проекта изменений ГК РФ может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного учреждения.
Пункт 6 ст. 120.1 Проекта изменений ГК РФ указывает на то, что автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных собственником его. По обязательствам автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абз. 1 п. 5 ст. 120.1 Проекта изменений ГК РФ может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества автономного учреждения [4].
По вопросу ответственности государственных и муниципальных учреждений по своим обязательства имеется разъяснение
Высшего арбитражного суда РФ (далее -ВАС РФ). В частности, в постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением ст. 120 ГК РФ» отмечается то, что в силу п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, по долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Далее ВАС РФ рекомендует судам при разрешении вопроса о привлечении собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности по долгам учреждения следующее. Исходя из п. 1 ст. 399 ГК РФ до предъявления требования к субсидиарному должнику кредитор должен предъявить требование к основному должнику. При этом кредитор вправе предъявить требование к субсидиарному должнику лишь в случае, если основной должник отказался удовлетворить требования кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответа на предъявленное требование. В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по его обязательствам только при недостаточности у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств. В связи с этим ответственность собственника имущества учреждения является особым видом субсидиарной ответственности, на который общие нормы о субсидиарной ответственности, установленные ст. 399 ГК РФ, распространяются с особенностями, установленными ст. 120 ГК РФ. Особенность такой ответственности состоит в том, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику.
Согласно позиции ВАС РФ, в случае предъявления кредитором иска о взыскании задолженности учреждения непосредственно к субсидиарному должнику без предъявления иска к учреждению суду на основании п. 2 ст. 46 Арбитражно-процессуального ко-
декса РФ (далее - АПК РФ) следует предложить кредитору привлечь основного должника к участию в деле в качестве другого ответчика. При несогласии истца привлечь основного должника в качестве другого ответчика суд, руководствуясь абз. 2 ч. 2 ст. 46 АПК РФ, по своей инициативе привлекает основного должника к участию в деле в качестве другого ответчика. При этом суду надлежит исходить из того, что ст. 120 ГК РФ является той нормой федерального закона, из смысла которой вытекает обязательное участие в деле другого ответчика.
При удовлетворении судом иска кредитора о взыскании задолженности учреждения, предъявленного одновременно к учреждению и субсидиарному должнику, как указывает ВАС РФ, в резолютивной части решения следует указать на взыскание суммы задолженности с учреждения (основного должника), а при недостаточности денежных средств учреждения - с собственника его имущества (субсидиарного должника). При этом судам следует учитывать, что специальный порядок исполнения судебных актов о взыскании долга с учреждения и собственника его имущества в порядке субсидиарной ответственности за счет денежных средств, возможность установления которого предусмотрена ст. 124 ГК РФ, регламентируется ст. 161 и гл. 24.1 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), по смыслу которых взыскание первоначально обращается на находящиеся в распоряжении учреждения денежные средства, а в случае их недостаточности - на денежные средства субсидиарного должника. Судам необходимо иметь в виду то, что поскольку законом не установлено иное, в п. 2 ст. 120 ГК РФ речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных п. 1 ст. 8 ГК РФ оснований (в т. ч. вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения и т. п.), включая обязательства, возникшие при осуществлении приносящей доход деятельности.
Разрешая вопрос о привлечении собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности по долгам последнего, как следует из постановления ВАС РФ, судам надлежит учитывать, что принятие учреждением денежных обязательств с превышением сметы расходов не является основанием для отказа в привлечении собствен-
ника учреждения к субсидиарной ответственности по таким обязательствам. При определении надлежащего ответчика, несущего субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, судам следует исходить из того, что согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ такую ответственность несет собственник имущества учреждения, т. е. РФ, субъект РФ, муниципальное образование соответственно.
Разрешая такие споры, как замечает ВАС РФ, судам необходимо иметь в виду, что на основании п. 10 ст. 158 БК РФ в суде по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности к РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию по обязательствам созданных ими учреждений, выступает от имени указанных публично-правовых образований главный распорядитель средств соответствующего бюджета, который определяется по правилам п. 1 указанной статьи БК РФ. При этом, удовлетворяя требование о привлечении собственника к субсидиарной ответственности по долгам учреждения, суду в резолютивной части решения следует указывать, что соответствующий долг учреждения взыскивается с РФ, субъекта РФ, муниципального образования соответственно, а не с органов, выступающих от имени публичноправовых образований.
В случае предъявления кредитором требования о применении к учреждению мер ответственности за нарушение денежного обязательства, как поясняет ВАС РФ, суду при применении ст. 401 ГК РФ необходимо иметь в виду, что отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота. Поэтому недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения, и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании п. 1 ст. 401 ГК РФ.
Согласно разъяснениям ВАС РФ, при рассмотрении требований о привлечении собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности по обязательст-
вам ликвидируемого учреждения судам необходимо учитывать следующее. В соответствии с п. 6 ст. 63 ГК РФ при недостаточности у ликвидируемого учреждения денежных средств для удовлетворения требований кредиторов последние вправе обратиться в суд с иском об удовлетворении оставшейся части требований за счет собственника имущества учреждения. Пунктами 1, 2, 6 ст. 63 и п. 5 ст. 64 ГК РФ определено, что правом на привлечение к субсидиарной ответственности собственника имущества ликвидируемого учреждения обладают кредиторы, заявившие ликвидационной комиссии требования до завершения ликвидации учреждения. Поэтому требования кредиторов, заявленные после завершения ликвидации учреждения, не могут быть удовлетворены за счет собственника имущества учреждения. При применении п. 5 ст. 64 ГК РФ судам также следует иметь в виду положение п. 3 ст. 63 ГК РФ, которое предусматривает: в случае, если имеющиеся у ликвидируемого юридического лица (кроме учреждения) денежные средства недостаточны для удовлетворения требований кредиторов, ликвидационная комиссия осуществляет продажу имущества юридического лица с публичных торгов в порядке, установленном для исполнения судебных решений. Принимая во внимание это положение и п. 2 ст. 120 ГК РФ, в соответствии с которыми учреждение отвечает по своим долгам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, судам следует учитывать, что в порядке, установленном п. 3 ст. 63 ГК РФ, не может быть продано как имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и имущество, приобретенное учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности [5].
До сих пор в юридической литературе дискуссионным остается вопрос об ответственности образовательных учреждений за некачественную образовательную деятельность, в т. ч. реализуемую в рамках предоставления платных дополнительных образовательных услуг. По мнению В.С. Потапенко. критерии качества образовательной услуги не закреплены не только на законодательном уровне, но и не установлен механизм его определения. В связи с этим привлечь образовательное учреждение к ответственности за некачественное образование возможно толь-
ко в том случае, если ответственность предусмотрена в самом договоре [6, с. 145].
Ясность в отмеченные нами ранее дискуссионные вопросы определения характера и порядка несения ответственности ГОУ по обязательствам, возникающим вследствие оказания платных дополнительных образовательных услуг [7; 8], вносят суды высшей инстанции. Относительно возможности применения к договорным отношениям по возмездному оказанию образовательных услуг гражданам норм Федерального закона (далее - ФЗ) «О защите прав потребителей» имеется разъяснение Верховного суда РФ (далее - ВС РФ), помещенное в «Обзоре законодательства и судебной практики ВС РФ за первый квартал 2002 года». В нем, в частности, отмечается что законодательство о защите прав потребителей регулирует отношения между гражданином, имеющим намерение заказать или приобрести либо заказывающим, приобретающим или использующим товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, с одной стороны, и организацией либо индивидуальным предпринимателем, производящими товары для реализации потребителям, реализующими товары потребителям по договору купли-продажи, выполняющими работы и оказывающими услуги потребителям по возмездному договору, с другой. Как следует из постановления ВС РФ, отношения, складывающиеся между гражданами и образовательными учреждениями, по обучению регулируются ФЗ «Об образовании», ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и гл. 39 ГК РФ «Возмездное оказание услуг». Согласно ст. 45, 46 ФЗ «Об образовании» и ст. 29 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», любые общеобразовательные учреждения вправе предоставлять гражданам платные образовательные услуги, если это предусмотрено уставом и лицензией образовательного учреждения. В силу п. 2 ст. 779 ГК РФ правила главы «Возмездное оказание услуг» распространяются на услуги по обучению. В соответствии со ст. 783 ГК РФ общие положения о подряде (ст. 702-729) и положения о бытовом подряде (ст. 730-739) применяются к договору возмездного оказания услуг, если
это не противоречит ст. 779-782 ГК РФ, а также особенностям предмета договора возмездного оказания услуг. Пункт 3 ст. 730 ГК РФ предусматривает, что к отношениям по договору бытового подряда, не урегулированным ГК РФ, применяются законы о защите прав потребителей и иные правовые акты, принятые в соответствии с ними. Следовательно, как заключает ВС РФ, т. к. договор об оказании платных образовательных услуг -это возмездный договор, в силу которого образовательное учреждение оказывает услугу по обучению гражданину - потребителю (обучающемуся) в приобретении навыков и знаний, то на рассматриваемые отношения распространяется ФЗ «О защите прав потребителей». Вместе с тем, как указывает ВС РФ, поскольку указанный договор по своему характеру не может в полной мере подпадать под действие главы III ФЗ «О защите прав потребителей», то в силу ст. 39 названного закона он будет распространяться на отношения, вытекающие из договора, в части общих правил (о праве граждан на предоставление информации, о компенсации морального вреда, об альтернативной подсудности и освобождении от уплаты государственной пошлины), а правовые последствия нарушений условий этого договора будут определяться самим договором, который не должен противоречить положениям ГК РФ [9].
П.М. Ходырев считает, что не исключена гражданско-правовая ответственность вузов за нарушения, перечисленные в п. 3 ст. 32 ФЗ «Об образовании». В частности, он приводит пример деликтной ответственности за жизнь и здоровье студентов и работников образовательных учреждений во время образовательного процесса. Субъектом ответственности по общему правилу является лицо, причинившее вред. Согласно п. 1 ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежат возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Пункт 2 ст. 1064 ГК РФ предусматривает, что лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине. В то же время законом может быть предусмотрено возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя вреда.
Законодательство об образовании, как справедливо отмечает П.М. Ходырев, не предусматривает возмещения вреда при отсутствии вины причинителя вреда, а говорит лишь об общем, установленном законодательством порядке привлечения к ответственности. Статья 49 ФЗ «Об образовании» устанавливает порядок возмещения ущерба, причиненного некачественным образованием. В соответствии с п. 1 данной статьи РФ, субъекты РФ в лице соответствующих органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования, в случае некачественной подготовки выпускников государственным или муниципальным образовательными учреждениями вправе предъявить данному образовательному учреждению иск по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях. Основанием для предъявления иска является приостановление действия государственной аккредитации образовательного учреждения или лишение его государственной аккредитации (п. 2 ст. 49). Как видно, в ст. 49 ФЗ «Об образовании», резюмирует П.М. Ходырев, речь идет об ответственности вузов перед государством. Однако, как он полагает, порядок привлечения вузов к ответственности перед студентами остается неурегулированным. Можно лишь предположить, что законодатель предусматривает возможность возмещения вреда в натуре, организуя переподготовку выпускников в других образовательных учреждениях. Вряд ли, однако, можно сомневаться в том, что выпускник вуза, получивший некачественное образование, вправе требовать возмещения убытков по общим нормам гражданского законодательства. Такая ответственность, как считает П. М. Ходырев, должна быть подчинена нормам, регулирующим ответственность за неисполнение обязательств (гл. 29 ГК РФ), а не деликтную ответственность (гл. 59 ГК РФ). Свою позицию исследователь аргументирует тем, что вуз и студент при ведении образовательного процесса оказываются связанными относительными правоотношениями, которые в любом случае имеют правовую форму обязательства. Если речь идет о студенте, обучающемся за счет средств бюджета, то между ним и вузом возникает внедоговорное обязательственное отношение, регулируемое
соответствующими положениями законодательства. Если же студент обучается на платной основе, то его связывает с вузом договорное обязательственное отношение, регулируемое не только положениями законодательства, но и условиями договора. Вопрос о правовой природе отношений между вузом и студентом-бюджетником, по его мнению, требует отдельного исследования. По мнению П.М. Ходырева, в образовательном законодательстве должен быть закреплен порядок защиты прав и законных интересов студентов в случае получения некачественного профессионального образования. Особенно это важно для студентов, обучающихся за счет средств бюджета, поскольку студенты, заплатившие за обучение, могут защитить свои права и законные интересы в порядке, установленном договором. Законодательство об образовании не содержит специальных норм, посвященных ответственности вузов за неисполнение обязательств, не связанных с оказанием образовательных услуг [10, с. 90-91].
Следует учитывать то, что ответственность ГОУ по обязательствам, связанным с осуществлением им приносящей доход деятельности наступает независимо от вины организации. Лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, т. е. чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. К таким обстоятельствам, в частности, не относятся нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствие у должника необходимых денежных средств (п. 3. ст. 401 ГК РФ) [3].
Ф.Ф. Литвинович вслед за Е.А. Сухановым полагает, что появление такой организационно-правовой формы, как автономное образовательное учреждение объясняется фискальными (бюджетными) интересами: нежеланием государства и других публичных собственников нести субсидиарную имущественную ответственность по долгам своих учреждений, а также их желанием по возможности значительно сократить бюджетное финансирование последних, фактически узаконив сложившуюся практику «не-
дофинансирования» путем законодательно признанного прямого отказа от полного бюджетного финансирования их деятельности [11, с. 56]. По его мнению, государство отказалось от субсидиарной ответственности за неблагоприятные последствия деятельности автономного учреждения и, соответственно, по его долгам [11, с. 57]. Следовательно, с точки зрения интересов участников имущественного оборота, автономное образовательное учреждение представляет собой еще менее «надежного» контрагента, чем обычное бюджетное учреждение: если по долгам последнего взыскание можно обратить на имущество учредителя-собственника (т. е. прежде всего, - на бюджетные средства), то по долгам автономного образовательного учреждения кредитор рискует не получить никакого имущественного удовлетворения даже при наличии у такого юридического лица некоторого имущества (недвижимого или особо ценного движимого, полученного от учредителя или приобретенного за его счет). В итоге многие контрагенты могут обеспокоиться, за счет какого имущества они будут возмещать свои убытки в случае, если автономное учреждение окажется неспособным исполнить обязательства. И это может привести к неприятным для автономного учреждения последствиям: с ним могут просто отказаться заключать договоры, или же могут требовать сто процентов предоплаты, или страхования ответственности, расчетов посредством покрытого (депонированного) аккредитива, залога, поручителей, банковской гарантии и т. п. В определенных сферах проблемное для контрагентов решение вопроса об ответственности может усложнить и обусловить удорожание деятельности автономного учреждения. Таким образом, делает вывод Ф.Ф. Литвинович, если у автономного образовательного учреждения нет иного имущества, кроме описанного выше, долг «повисает»: за него не отвечает никто, и при этом должник продолжает работать и владеть необходимым для работы имуществом, т. к. в соответствии с положениями ст. 2 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» [12] и согласно п. 1 ст. 65 ГК РФ процедура банкротства не проводится. Субсидиарная ответственность, как полагает исследователь, в определенной мере является защитой не
только кредиторов, но и самого образовательного учреждения.
Хотя формально обанкротить автономное образовательное учреждение нельзя, фактически может возникнуть ситуация, когда любая его деятельность станет невозможной, несмотря на сохранение достаточного для деятельности имущества, находящегося под иммунитетом от ареста. Ф.Ф. Литвинович считает, что если допустить обращение взыскания на государственное или муниципальное имущество по долгам автономного образовательного учреждения, то будет нарушен ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». В соответствии с п. 1 ст. 13, указанный закон устанавливает исчерпывающий закрытый перечень способов приватизации государственного и муниципального имущества, среди которых способ «взыскания по долгам» не значится [13]. Обращение взыскания на имущество, которое было приобретено за счет разрешенной в соответствии с уставом автономного учреждения приносящей доход деятельности, возможно, т. к. это имущество находится у автономного учреждения, по мнению исследователя, на праве частной собственности, однако общий объем этого имущества «по определению» не может быть значительным, т. к. в соответствии с п. 7 ст. 4 ФЗ «Об автономных учреждениях» автономное образовательное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе и, следовательно, большая часть доходов от данной деятельности будет направляться на уставную деятельность автономного учреждения, а не на приобретение этого имущества, правовой режим которого, конечно, отличается от правового режима имущества, предоставленного автономному учреждению его учредителем, и которое обладает иммунитетом от взыскания по долгам учреждения [14].
Выход из подобной ситуации Ф.Ф. Лит-винович видит в восстановлении субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономного учреждения, как это имело место для бюджетных учреждений в редакции ГК РФ от 27 декабря 2009 г. По его мнению, условиями привлечения учредителя к субсидиарной ответственности по обяза-
тельствам автономного учреждения должны быть следующими. Во-первых, обязательство автономного образовательного учреждения возникло из крупной сделки, которая в соответствии со ст. 15 ФЗ «Об автономных учреждениях» «совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения», а т. к. согласно ст. 10 указанного закона, «количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономного учреждения», то логично возложить субсидиарную ответственность на учредителя, как имущественную ответственность за принимаемые им решения. Федеральный закон «Об автономных учреждениях», устанавливая такое соотношение представителей в наблюдательном совете, тем самым закрепляет правило о том, что воля автономного образовательного учреждения формируется при безусловном и решающем участии представителей учредителя и, как следствие, учредитель должен отвечать за негативные последствия, наступившие после заключения или исполнения крупной сделки автономным учреждением. Во-вторых, заключение сделки руководителем автономного образовательного учреждения с одобрения учредителя автономного учреждения, т. к. на основании п. 6, 7 ст. 9 ФЗ «Об автономных учреждениях» «назначение руководителя
автономного учреждения и прекращение его полномочий, а также рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о совершении сделок с имуществом автономного учреждения в случаях, если в соответствии с ч. 2 и 6 ст. 3 указанного ФЗ для совершения таких сделок требуется согласие учредителя автономного учреждения» относится к исключительной компетенции учредителя автономного учреждения, и, как следствие, законом должна быть предусмотрена субсидиарная ответственность учредителя за принятые решения. В-третьих, заключение сделки с заинтересованностью, т. к. сделка, в совершении которой имеется заинтересованность, согласно
ч. 1 ст. 17 ФЗ «Об автономных учреждениях» может быть совершена с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения. Если сделка с заинтересо-
ванностью получила одобрение наблюдательного совета автономного учреждения, т. е. и одобрение учредителя, то логично именно учредителя привлечь к субсидиарной ответственности при наступлении неблагоприятных последствий от этой сделки для автономного учреждения.
В значительной степени повышению доверия к автономным учреждениям со стороны инвесторов и потенциальных кредиторов, по убеждению Ф.Ф. Литвиновича, способствовало бы введение на законодательном уровне института соучредительства автономного учреждения. Согласно ч. 2 ст. 6 ФЗ «Об автономных учреждениях», автономное учреждение может иметь только одного учредителя - орган государственной власти (исполнительной, различного уровня) или орган местного самоуправления. Однако целесообразно было бы принять норму о возможности соучредительства и допустить в автономные учреждения частных лиц, способных инвестировать в автономные учреждения. Частные лица будут заинтересованы в получении прибыли, смогут экономически развивать данное учреждение, оказывая услуги как безвозмездного характера, так и на платной основе, в зависимости от спроса. Такая ситуация существенно улучшила бы имущественное положение автономных образовательных учреждений. Ведь данные учреждения, в основном, оказывают услуги в социальной сфере, и инвестиции со стороны частных лиц повысят качество оказываемых услуг населению. Такая деятельность, по мнению исследователя, будет сближаться с социальным предпринимательством. Частное лицо - соучредитель, - являясь членом наблюдательного совета, будет формировать волю автономного учреждения при заключении различного рода сделок, одновременно и логично частный соучредитель будет нести субсидиарную ответственность по обязательствам автономного образовательного учреждения, что, несомненно, повысит статус доверия кредиторов к автономному учреждению как к участнику гражданского оборота. С принятием указанных дополнений в ФЗ «Об автономных учреждениях», как считает Ф.Ф. Литвинович, будут сбалансированы риски за наступление негативных последствий от принятых решений руководящими органами автономного учреждения, логично
и последовательно будет проводиться принцип: «право на принятие решения неразрывно порождает и ответственность за это решение» [11, с. 60-61].
Нам представляется сомнительным допущение соучредительства автономных образовательных учреждений частными лицами, т. к. по сути это будет означать приватизацию государственного и муниципального имущества, что противоречит содержанию юридической конструкции учреждения. Ведь изначальный смысл создания автономных учреждений заключается в расширении возможностей государственных и муниципальных учреждений для осуществления приносящей доход деятельности и повышении качества предоставляемых социальных услуг. Сама организационно-правовая модель учреждения носит черты двойственности: с одной стороны, учреждение является представителем публичной власти в социально, экономически и политически значимых сферах жизни государства, с другой - публичный собственник наделяет его возможностью широкого участия в гражданском обороте посредством ведения приносящей доход деятельности, т. е. нетипичными для некоммерческой унитарной организации функциями. Снятие с себя субсидиарной имущественной ответственности по обязательствам автономного учреждения лишь указывает на определенную автономность этого учреждения, свободу действий в дозволенных законом рамках, однако само оно по-прежнему находится в сфере его контроля и влияния (государство тем самым защищает от потенциальных кредиторов особо ценное движимое и недвижимое имущество, переданное такому учреждению для осуществления им его основной деятельности). Указанная двойственность правового статуса учреждений возникла в результате приспособления конструкции юридического лица, сгенерированной социалистической экономической системой, к рыночным реалиям. Зная специфику истории развития нашего государства, с уверенностью можно сказать, что государству не целесообразно уходить из социально значимых сфер, пусть даже недофинансированных из бюджета, путем допущения в них частных инвесторов. К либерализации в этой сфере не готовы ни экономика, ни общество. Аналогично введение дополнительной ответствен-
ности учредителя по обязательствам автономных учреждений противоречит сути правовой природы этих организаций, т. к. фактически устранит разницу между бюджетными и автономными учреждениями, что сделает бессмысленным дальнейшее существование автономных учреждений. Не случайно в Проекте изменений ГК РФ появилась норма, закрепляющая субсидиарную ответственность учредителя лишь за вред, причиненный учреждением гражданам. Для эффективной инвестиционной деятельности в приоритетных для государства социальноэкономических сферах, в т. ч. в инновационной образовательной и научной областях введена модель хозяйственного партнерства [15].
Итак, порядок гражданско-правовой ответственности ГОУ по обязательствам регулируется общими нормами гл. 25, а также ст. 120 действующей редакции ГК РФ. Проект изменений ГК РФ предполагает закрепить ст. 120.1 единую для бюджетных и автономных учреждений субсидиарную ответственность учредителя за вред, причиненный такими учреждениями гражданам. Таким образом, для бюджетного образовательного учреждения проектируется восстановить, а для автономного образовательного учреждения - ввести дополнительную ответственность учредителя по обязательствам этих видов учреждений. Напомним, что ФЗ от 08 мая 2010 г. № 83-ФЗ была отменена существовавшая ранее субсидиарная ответственность учредителя по обязательствам бюджетного учреждения, а для автономного учреждения она и вовсе не предполагалась [16].
По договорам возмездного оказания дополнительных платных образовательных услуг с участием ГОУ разумным и целесообразным является применение ФЗ «О защите прав потребителей». Наименее регламентированными на сегодняшний день следует признать вопросы ответственности ГОУ за некачественное ведение образовательной деятельности, а также проблема четкого законодательного закрепления понятия «образовательная услуга» и критериев ее качества. О проблемах и перспективах нормативного регулирования в сфере экономики образования мы уже упоминали [17]. Заметим и то, что четкое законодательное урегулирование вопросов ответственности в структуре пра-
восубъектности учреждений, действующих в системе образования, позволит сократить возможности злоупотребления правами, сферу коррупционных действий недобросовестных участников образовательных отношений [18; 19].
1. Цинцадзе Н.С. Проблемы правосубъектности государственных образовательных учреждений в контексте полемики о делении юридических лиц на частные и публичные // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2012. Вып. 3 (107). С. 318-325.
2. Цинцадзе Н.С. Гражданско-правовой статус государственных образовательных учреждений // Фундаментальные и прикладные исследования в системе образования: сборник научных трудов 10 Международной научнопрактической конференции (заочной) / отв. ред. Н.Н. Болдырев. Тамбов, 2012. С. 67-70.
3. Гражданский кодекс РФ (часть первая): федеральный закон РФ от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
4. О внесении изменений в главу 4 ч. 1 ГК РФ, ст. 1 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ (ред., подготовленная Государственной Думой РФ ко II чтению 10.12.2012): проект федерального закона РФ № 47538-6/2. ИРЬ: http://www.consultant.ru/law/doc/gk.
5. О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением ст. 120 ГК РФ: постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 22.06.2006 г. № 21 // Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.
6. Потапенко В.С. Гражданско-правовые элементы в системе регулирования услуг в сфере образования // Журнал российского права. 2008. № 11. С. 135-146.
7. Цинцадзе Н.С. Актуальные проблемы гражданско-правового регулирования самостоятельной экономической деятельности государственных образовательных учреждений Российской Федерации // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2012. Вып. 6 (110). С. 248-257.
8. Цинцадзе Н.С. Платные образовательные услуги в структуре приносящей доход деятельности государственных образовательных учреждений Российской Федерации: проблемы соотношения гражданско-правовых и публично-правовых форм регулирования // Вест-
ник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2012. Вып. 9 (113). С. 393-400.
9. Обзор судебной практики ВС РФ от 10 июля 2002 г. // Бюллетень ВС РФ. 2002. № 11.
10. Ходырев П.М. Гражданско-правовая ответственность высших учебных заведений // Вестник Удмуртского университета. 2010. Вып. 2.
11. Литвинович Ф.Ф. К вопросу об имущественной самостоятельности автономного образовательного учреждения // Педагогический журнал Башкорстана. 2010. № 4. С. 56-63.
12. О несостоятельности (банкротстве): федеральный закон РФ от 26.10.2002 г. № 127 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.
13. О приватизации государственного и муниципального имущества: федеральный закон РФ от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
14. Об автономных учреждениях: федеральный закон РФ от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006 г. № 45. Ст. 4626.
15. О хозяйственных партнерствах: федеральный закон РФ от 03.12.2011 г. № 380-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (ч. 5). Ст. 7058.
16. О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений: федеральный закон РФ от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.
17. Цинцадзе Н.С. Правовая политика РФ в сфере экономики образования: актуальные проблемы модернизации в условиях глобализации // Международная и внутригосударственная правовая политика в условиях глобализации: проблемы теории и практики: сборник статей по материалам 3 ежегодной Международной научной конференции (13-15 октября 2011 г.) / под ред. А.В. Малько. Тамбов, 2011. С. 347351.
18. Цинцадзе Н.С. Традиционные неформальные правовые институты в российском частном праве: понятие, признаки и проблемы идентификации // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2012. Вып. 11 (115). С.353-362.
19. Цинцадзе Н.С. Коррупция как деструктивный фактор и элемент частноправовых отношений в Российской Федерации: условия, причины, формы проявления и законодательная основа противодействия // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2013. Вып. 3 (119). С. 298-304.
Поступила в редакцию 14.01.2013 г.
UDC 34
CIVIL LIABILITY OF THE STATE EDUCATIONAL INSTITUTIONS FOR OBLIGATIONS: ISSUES OF CONCEPTUAL UNDERSTANDING, CURRENT AND FUTURE NORMATIVE REGULATION
Nina Sergeyevna TSINTSADZE, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of History, Associate Professor of Civil Law Department, e-mail: [email protected]
Through a comprehensive analysis of the scientific literature and materials of court practice the issues of the conceptual understanding of the nature and characteristics of civil liability of state educational institutions on their obligations are considered. The regulatory liability of educational institutions legal norms of the Civil Code and the Draft of its changes under discussion in the State Duma VI calling is compared.
Key words: legal liability; civil liability; subsidiary liability; state educational institution; educational services.
