CC BY
70Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
УДК 347 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10151
ГРАЖДАНСКИЙ ОБОРОТ ОБЪЕКТОВ НАЦИОНАЛЬНОГО ДОСТОЯНИЯ
На примере недропользования
Александр Иванович КОНОВАЛОВ, заведующий кафедрой гражданского права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (г. Краснодар), кандидат юридических наук, доцент
E-mail: [email protected]
Евгений Борисович ОВДИЕНКО, профессор кафедры гражданского права СевероКавказского филиала Российского государственного университета правосудия (г. Краснодар), кандидат юридических наук, доцент
E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право
Аннотация. Даны определения понятий земли, земельного участка, недр в рамках действующего российского законодательства. Рассматриваются общие вопросы вовлечения в гражданский оборот природных ресурсов с учетом взаимосвязи и взаимозависимости понятий «земля» и «недра» и акцентом на различное регулирование этих отношений актами гражданского и природоресурсного законодательства.
Ключевые слова: природные ресурсы, земля, недра, правовой режим, гражданский оборот
Annotation. The concepts of land, land, subsoil within the current Russian legislation are given. The general issues of involvement of natural resources in the civil turnover are considered, taking into account the relationship and interdependence of the concepts of «land» and «subsoil» and the emphasis on different regulation of these relations by acts of civil and natural resource legislation.
Keywords: natural resources, land, subsoil, legal regime, civil turnover
Поэтапное рассмотрение общих вопросы вовлечения в гражданский оборот природных ресурсов с учетом взаимосвязи и взаимозависимости понятий «земля» и «недра» и акцентом на различное регулирование этих отношений актами гражданского и природоресурсного законодательства начнем с введения.
Введение
Совокупность ресурсов страны следует рассматривать в качестве необходимого условия ее государственного развития. При этом важней-
шей функцией государства является обеспечение удовлетворения общественных потребностей, которое, в свою очередь, предполагает обобществление части национального богатства.
Преобразования, связанные с изменением политического и экономического уклада жизни российского общества, оказали существенное влияние на все сферы общественных отношений, в том числе и на отношения по использованию природных ресурсов России.
В широком смысле природные ресурсы — это совокупность компонентов и свойств окружаю-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2019
щей природной среды, которые используются обществом для удовлетворения своих различных физических и духовных потребностей.
В узком понимании под природными ресурсами подразумевают совокупность благ есте-
Российская Федерация обладает огромным и разнообразным по видовому составу (более 200 видов) природно-ресурсным потенциалом. Обширное пространство дает России значительные конкурентные преимущества2. Прежде всего, это богатейшие природные ресурсы всех видов (углеводородные, минеральные, биологические, водные, воздушные, почвенные): около 45% мировых запасов природного газа, 13% нефти, 23% угля, 15% нерудного сырья, 13% различных металлов.
Общая стоимость природных ресурсов России превышает 75 трлн долл. Основная часть полезных ископаемых (а, точнее, 71%) составляют энергетические и топливные ресурсы. В нашей стране открыто более 20 тыс. месторождений нефти, каменного угля, природного газа, цветных, редких, черных и благородных металлов, а также других полезных ископаемых.
Однако, несмотря на огромное количество ресурсов, большинство месторождений и содержание в них полезных компонентов имеют низкое качество (в среднем на 35—50% ниже, чем запасы по миру) и низкое освоение (менее 50%),
ственного происхождения, которые могут служить источниками для производства.
Природный потенциал активно используется каждым государством (см. рис. 1)1.
обусловленное труднодоступностью (тяжелые климатические условия, плохая транспортная оснащенность, отдаленность месторождений)3.
Материалы и методы
В условиях рыночной экономики земля и другие природные ресурсы (включая недра) приобрели характер имущества (товара), а связанные с их использованием отношения, соответственно, получили стоимостное содержание. Гарантии частной собственности, закрепленные Конституцией РФ, распространились на землю и другие природные ресурсы, вовлекая их в гражданский оборот. Вместе с тем при определении порядка недропользования были проигнорированы законные интересы граждан России как основных выгодоприобретателей от использования объектов национального достояния.
Несмотря на то, что такие объекты, как земля и недра, взаимосвязаны и взаимозависимы, российское законодательство неоправданно дифференцирует правовое регулирование отношений, которые складываются по поводу каж-
Запасы нефти ^^ Запасы природного газа I Общая стоимость ресурсов
75,7
\ 45 34,4 33,2 27 3
19 21 ------ 16,1 15,9 13 Б ♦-- 14,3
7.08 ■ 11 7
3.1 2.9 Г 1 1.9
Россия США Саудовская Аравия Канада Иран Иран Венесуэла
Рис. 1. Стоимость природных ресурсов стран мира
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2019
дого из этих объектов. Так, российское законодательство содержит следующие легальные определения:
■ земля — природный объект и природный ресурс (п. 1 ст. 6 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ)4);
■ земельный участок как объект права собственности является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи (п. 3 ст. 6З К РФ).
Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения (преамбула Закона РФ «О недрах»5), и как природный ресурс являются объектом государственной собственности (п. 2 ст. 214 Гражданского кодекса РФ6), ограниченным в гражданском обороте (п. 3 ст. 129 ГК РФ).
ГК РФ относит к объектам недвижимого имущества земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей (п. 1 ст. 130 ГК РФ), формирует в отношении данных объектов систему вещных и обязательственных прав, являющуюся основой их правового режима, и содержит нормы, регулирующие их оборот (положения о праве собственности и иных вещных правах на землю, особенности совершения сделок с земельными участками и прочими природными объектами).
Оборот природных ресурсов регулируется как гражданским законодательством, так и отраслевыми нормативными правовыми актами (Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Федеральный закон «О недрах» и др.). Субъекты Российской Федерации в пределах своей компетенции полномочны принимать собственные законодательные акты, касающиеся данной сферы гражданских правоотношений.
Включение большинства природных объектов и ресурсов в гражданский оборот предполагает соблюдение, выполнение, использование, применение органами законодательной, исполнительной, судебной власти, иными участниками имущественных отношений требований нормативных правовых актов гражданского законодательства, относящегося к ведению РФ, регулирующего преимущественно имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные
отношения, предпринимательскую деятельность физических и юридических лиц.
Вместе с тем специальное природоресурсное законодательство содержит нормы права, регулирующие имущественные гражданско-правовые отношения в сфере природопользования, которые нередко содержат собственные правовые конструкции, не согласующиеся между собой и противоречащие положениям ГК РФ. В результате возникают коллизии и противоречия, связанные с различным регулированием одних и тех же отношений актами гражданского и природоресурсного законодательства.
Литературный обзор
Проблемы правового регулирования имущественных отношений в сфере природопользования на основе комплексного анализа гражданского и специального природоресурсного законодательства рассмотрены в ряде диссертационных исследований.
В частности, П.Н. Бобин предложил разграничить сферы действия гражданского и специального природоресурсного законодательства следующим образом: основные положения, определяющие гражданско-правовой режим природных объектов, порядок и условия их вовлечения в гражданский оборот, систему вещных и обязательственных прав должны быть законодательно закреплены в ГК РФ, а специальное при-родоресурсное законодательство может содержать нормы гражданского права, не противоречащие основополагающим началам, принципам и институтам ГК РФ.
При этом данный автор указывает, что не все природные объекты, поименованные в актах специального природоресурсного законодательства, обладают признаками индивидуально-определенных вещей и подчеркивает, что к числу вещей можно отнести земельные участки и участки недр, тогда как иные природные объекты (леса, многолетние насаждения, водоемы) следует рассматривать как «принадлежностные элементы» земельного участка, в границах которого они расположены, не имеющие самостоятельного гражданско-правового значения вещей.
Далее П.Н. Бобин обосновал полное упразднение лицензионной системы, существующей в сфере природопользования, при которой основаниями возникновения прав на природные объекты являются специальные разрешения (лицензии), выдаваемые правообладателям уполномоченными государственными органами, указал
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2019
на необходимость перехода на договорные отношения, при которых права и обязанности их участников возникают непосредственно на основании гражданско-правовых договоров и предложил закрепить в ГК РФ систему норм о вещных правах на все природные объекты в целом7.
В.М. Баранов, разрабатывая определения понятий «природные ресурсы как объекты гражданских правоотношений», «гражданско-правовой оборот природных ресурсов», обосновал специфику содержания права государственной собственности и права собственности субъектов РФ и муниципальных образований на природные ресурсы, предложив осуществлять переход прав на конкретный объект природных ресурсов от государства к субъекту РФ и муниципальному образованию на основании гражданско-правового договора, а не административно-правового акта8.
Е.П. Петухова, отмечая, что правовой режим «национального достояния» по отношению к природным ресурсам является специальным конституционно-правовым режимом отдельных видов природных ресурсов, структурно входящий в общий конституционно-правовой режим основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предложила авторскую концепцию Федерального закона «О национальном достоянии России»9.
Н.Ю. Миронов определяет государственное управление отношениями, связанными с приостановлением, ограничением и досрочным прекращением права пользования недрами, как специфический вид властной государственной деятельности, содержанием которой является практическая реализация государственных полномочий по распоряжению государственным фондом недр и предлагает дополнить перечень оснований для досрочного прекращения права пользования недрами новым основанием — случаем, если недропользователь перестал удовлетворять требованиям законодательства о недрах (в том числе требованиям о наличии квалифицированных специалистов, необходимых финансовых и технических средств для эффективного и безопасного проведения работ, связанных с пользованием недрами)10.
К.С. Калиниченко, анализируя объективную связь недр и земельного участка и отмечая нахождение участка недр в обороте в качестве самостоятельного объекта гражданских прав, говорит о необходимости его исключения из числа недвижимых вещей и признания недр составной частью земельного участка11.
М.В. Дудиков подчеркивает, что ценность недр определяется их способностью удовлетворять объективно значимые потребности государства и общества в области получения прибыли, решения социальных задач, охраны окружающей среды, которые составляют публичный интерес12. При этом режим права государственной собственности распространяется на недра в целом.
Е.Г. Семенова, анализируя соотношение земли и недр как объектов права, указывает, что критериями их разграничения являются цель и способ использования пространства земной толщи: в случае добычи ресурсов недр, использования подземного пространства в публичном интересе речь идет об использовании недр, при ином способе использования подземного пространства — об использовании земли. При этом именно земельный участок является самостоятельным объектом отношений в сфере недвижимости; участок недр не является объектом недвижимости — его специфический правовой режим связан непосредственно со свойствами, обусловленными наличием соответствующих природных ресурсов13.
Результаты
Закон РФ «О недрах» определяет недра в целом «как часть земной коры, расположенную ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающуюся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». Участки недр, как и земельные участки, признаются самостоятельными объектами недвижимости. В связи с этим следует отметить принцип взаимосвязи и взаимозависимости правовых режимов на земле- и недропользования, проявляемый в двух аспектах:
■ собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы в пределах своих земельных участков имеют право без специального разрешения в установленном порядке использовать общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды (ст. 40 ЗК РФ);
■ предоставление земельных участков для разработки полезных ископаемых производится только после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель (ч. 4 ст. 88 ЗК РФ).
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2019
Недра являются одним из природных ресурсов, используемым и охраняемым согласно Конституции Российской Федерации (ст. 9) наряду с другими природными ресурсами как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Законодательство о недрах не восприняло провозглашенный Конституцией РФ принцип множественности форм собственности на природные ресурсы: «Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью» (ст. 1.2 Закон РФ «О недрах»).
Вместе с тем по условиям лицензии добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы могут находиться как в государственной (федеральной и субъектов РФ), так и в муниципальной, частной и в иных формах собственности. Право пользования недрами является производным от права собственности на недра. В отличие от публичного частный интерес представляют не недра в целом, а только их часть — инди-визуализированный участок недр (горный отвод, геологический отвод) (ст. 7 Закона РФ «О недрах»), в отношении которого как объекта гражданских правоотношений устанавливается право пользования (ст. 6 Закона РФ «О недрах»).
Собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков вправе использовать общераспространенные полезные ископаемые и подземные воды для собственных нужд в объемах, установленных ст. 19 Закона РФ «О недрах», но без права их отчуждения или перехода от одного лица к другому.
Отдельной ст. 19.1 Закона РФ «О недрах» регламентируются разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод пользователями недр.
В соответствии с п. 2 ст. 261 ГК РФ право собственности на земельный участок распространяется на его поверхностный (почвенный) слой с расположенными на нем водными и растительными объектами.
Вместе с тем законодатель не раскрывает понятие «почвенный слой», при этом любое проникновение в такое пространство можно трактовать как пользование недрами земли, что с правовой точки зрения неверно.
Земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, предоставляются пользователям недр в аренду на торгах и без проведения торгов (ч. 20 ст. 39.6 ЗК РФ, ч. 2 ст. 25.1 Закона «О недрах»).
В случае если земля находится в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности, то сложностей для недропользователя не возникает; если же земля находится в частной собственности и недропользователь и собственник (пользователь) земли не пришли к договоренности о продаже земельного участка или предоставлении его на правах аренды, то законодатель предлагает изъять земельный участок для государственных или муниципальных нужд14.
Следует отметить, что п. 1 ст. 49 ЗК РФ не упоминает недропользование в числе оснований для изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, несмотря на то, что геологическое изучение недр и добыча полезных ископаемых имеют безусловное общегосударственное значение.
Обсуждение
За последние годы на законодательное рассмотрение вносилось множество законопроектов в части регламентации недропользования:
■ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и Земельный кодекс Российской Федерации в части совершенствования правового механизма предоставления земельных участков, необходимых для проведения работ, связанных с пользованием недрами»;
■ № 12558-6 «О внесении изменений в Градостроительный, Земельный кодексы Российской Федерации и Закон Российской Федерации «О недрах»»;
■ № 356734-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации в части установления статуса земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами»;
■ № 434542-6 «О внесении изменения в статью 78 Земельного кодекса Российской Федерации» (в части установления возможности использования земель сельскохозяйственного назначения для проведения работ, связанных с геологическим изучением недр)»;
■ № 12558-6 «О внесении изменений в статью 30 Земельного кодекса Российской
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2019
Федерации и статью 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в части дополнения круга лиц, которым предоставляются земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами)»;
■ № 403445-4 «О внесении изменения в статью 78 Земельного кодекса Российской Федерации» (в части предоставления земель сельскохозяйственного назначения для геологического изучения недр)» и др.
Большинство из них так и не удостоились детального рассмотрения.
В числе последних можно назвать:
■ проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и Земельный кодекс Российской Федерации в части предоставления земельных участков, необходимых для проведения работ, связанных с пользованием недрами, а также изъятия для государственных или муниципальных нужд земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами»15, который направлен на устранение противоречий между законодательством о градостроительной деятельности и законодательством о недрах, связанное с порядком предоставления земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, закрепление возможности обоснования получения и изъятия земельных участков, необходимых для целей недропользования, не только лицензией, но техническими проектами;
■ проект федерального закона «О внесении
изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части совершенствования процедуры конкурсов и аукционов на право пользования недрами и правового механизма взимания разовых платежей за право пользования недрами»16, разработанный с целью исключения случаев, когда недобросовестные участники в ходе проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр объявляют явно завышенный размер разового платежа за пользование недрами, при этом не намереваясь его оплатить.
Изменения устанавливают, что в случае неуплаты окончательного размера разового платежа за право пользования участком недр победи-
телем конкурса право пользования участком недр предоставляется участнику конкурса, предложение которого о размере разового платежа за право пользования участком недр предшествовало предложению победителя.
Кроме того, дополнительным критерием для выявления победителя конкурса на право пользования участком недр выступает наибольший размер разового платежа за право пользования участком недр, предложенный участниками конкурса. Законопроект прошел процедуру общественного обсуждения и независимой экспертизы.
Заключение
Богатые природные ресурсы делают Россию мощной державой, которая оказывает особое влияние на мировую экономику, культуру и политические движения в мировом масштабе. Социально-экономический уклад России тесно связан со стратегическим значением природных ресурсов, предопределяет прерогативу публично-правовых интересов в недропользовании над частноправовыми.
Несовершенство действующего законодательства, противоречивость существующих подходов во многом обусловлены отсутствием единого представления о гражданско-правовом режиме природных объектов, вовлекаемых в имущественный оборот.
Отсутствие в законодательстве и специальной литературе научно обоснованных определений правового режима объектов национального достояния создает условия для извлечения отдельными физическими и юридическими лицами гигантских сверхдоходов, что негативно влияет на социально-экономическую ситуацию в России. Вопрос о природной ренте для граждан России приобретает большой общественный резонанс.
Предпринимаемые в последнее время попытки разработки различных проектов в сфере недропользования свидетельствуют о последовательном формировании тенденции упорядочения, систематизации и кодификации законодательства, регулирующего отношения в данной сфере.
1 Россия — № 1 в мире по природным ресурсам // http://
fmance.bigmir.net/news/economics/14787-Rossija--1-v-
mire-po-prirodnym-resursam (Дата обращения: 12.02.2019)
2 Матвиенко В. Приоритеты пространства // Известия. 2018. 27 июня.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2019
3 Деньги в недрах земли: 6 стран с самыми богатыми ресурсами // https://weekend.rambler.ru/read/38913032/ Mm_content=rweekend&utm_medium=read_more&utm_soшce=c ору1тк
4 Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 25.12.2018 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01. 2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
5 Закон РФ О недрах» от 21.02.1992 г. № 2395-1 (ред. от 03.08.2018 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
6 Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
7 Бобин П.Н. Гражданско-правовой режим природных объектов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009.
8 Баранов В.М. Гражданско-правовое регулирование оборота природных ресурсов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
9 Петухова Е.П. Конституционно-правовой режим природных ресурсов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015.
10 Миронов Н.Ю. Правовое регулирование досрочного прекращения, приостановления и ограничения права пользования недрами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015.
11 Калиниченко К.С. Правовой режим земельного участка и расположенных на нем зданий, сооружений в России и Германии: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2016.
12 Дудиков М.В. Правовое обеспечение публичных интересов в горном праве: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2015.
13 Семенова Е.Г. Правовой режим участка недр как объекта гражданских прав // Власть Закона. 2017. № 2.
14 Телъхигова М.Ш. Проблемы правового регулирования изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд для целей недропользования // Актуальные проблемы права: Матер. II 1Междунар. науч. конф. (г. Москва. 2014, ноябрь). М.: Буки-Веди, 2014.
15 Проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и Земельный кодекс Российской Федерации в части предоставления земельных участков, необходимых для проведения работ, связанных с пользованием недрами, а также изъятия для государственных или муниципальных нужд земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами» (подготовлен Минприроды России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 27.04.2018 г.) // СПС «Консультант Плюс»
16 Проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части совершенствования процедуры конкурсов и аукционов на право пользования недрами и правового механизма взимания разовых платежей за право пользования недрами» (подготовлен Минприроды России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 15.12.2017 г.) // СПС «Консультант Плюс»
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Административный процесс.
4-е изд., перераб. и доп. Учебное пособие. 2019 г. 200 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. Волкова В.В. и др.
978-5-238-03159-0
Административный процесс
Административный процесс представлен как сложный и комплексный административно-правовой институт. Проанализированы задачи, основные принципы, участники административного процесса. Уделено внимание юрисдикцион-ной и управленческой концепциям административного процесса. Рассмотрена структура административного процесса, виды производств.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, а также студентов, обучающихся по специальности Государственное и муниципальное управление.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2019
