CC BY
40
Судас Л.Г., Румянцев И.А.* ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КАДАСТР ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ
О специальном проекте в сфере государственного регулирования имущественных отношений, разработанном Правительством Российской Федерации при поддержке Всемирного банка, мы уже писали1. Целью этого проекта было упорядочение и развитие государственного регулирования в сфере недвижимости, превращение государственных органов кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость в эффективно взаимодействующую структуру, обслуживающую оборот рынка недвижимости и обеспечивающую потребности граждан, юридических лиц, органов территориального управления в информации по недвижимости.
Однако за прошедшее время в результате межведомственной борьбы за сохранение и увеличение полномочий и доходов соответствующих отрядов бюрократии, которая в России, превратившейся в общество «чиновного капитализма», ведется постоянно, неустанно и неусыпно, центральная идея проекта, а именно - превращение государственных органов кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость в эффективно взаимодействующую структуру, была утрачена. В первую очередь это нашло выражение в разделении прежде единого проекта на две самостоятельные составляющие - по регистрации и по кадастру, соответственно, с раздельным, и весьма внушительным, финансированием. Утрачена и еще одна важнейшая цель проекта - упрощение процедур и повышение уровня доступности государственных услуг по регистрации и кадастру для населения. Все основные цели проекта окажутся в принципе недостижимыми в случае принятия законопроекта «О государственном кадастре объектов недвижимости». Создается данный ФЗ прежде всего для того, чтобы обеспечить правовые основания функционирования нового института системы государственного регулирования имущественных отношений - Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости), которое было организовано в ходе последней административной реформы, определившей структуру органов исполнительной власти.
Напомним вкратце короткую историю формирования системы государственного регулирования имущественных отношений в постсоветской России.
Становление новых имущественных отношений в России начиналось без необходимой институциональной основы - без адекватной правовой базы и системы государственной регистрации прав на недвижимость, без эффективного обеспечения государственных гарантий надежности и государственной защиты имущественных прав, наконец, без развитой и справедливой налоговой системы. Эта основа формировалась, как говорится, на ходу. Использовались существовавшие в прежней экономической и правовой системе институты, такие как БТИ (бюро технической инвентаризации), созданные еще в 20-е годы для учета и государственного надзора за жилыми и отчасти нежилыми объектами недвижимости и
* Судас Лариса Григорьевна - доктор философских наук, профессор факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова.
Румянцев Игорь Анатольевич - кандидат физико-математических наук, эксперт Государственной Думы, менеджер проектов в сфере учета и регистрации прав на недвижимость.
1 См. Судас Л.Г., Румянцев И. А. Проект по регистрации и кадастру: социальная оценка // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2005. № 4.
принявшие первоначально на себя функции регулирования имущественных отношений на ранее всего возникшем рынке жилой недвижимости. В ответ на быстро изменявшуюся политическую и экономическую ситуацию создавались и новые структуры. Такими новыми институтами были в первую очередь структуры, создававшиеся для регулирования земельных отношений в России. Созданные в 1990 году для проведения земельной реформы (как земельные комитеты), они 12 раз меняли свое название и полномочия. С 1992 года они, так же как и БТИ, выполняли функции не только кадастрового учета земельных участков, но и регистрации имущественных земельных прав.
Таким образом, права, возникающие на различные виды недвижимости, в зависимости от вида объекта регистрировались разными органами и регулировались различными правовыми актами. Законодательных норм о процедурах регистрации прав, о правах и обязанностях граждан и административных органов не существовало; в отсутствие законов эти вопросы регулировались ведомственными актами. Понятно, что в этой ситуации юридическая значимость документов, удостоверяющих права на недвижимость, не была достаточно убедительной, соответственно, сами права - достаточно надежными.
В 1994 году вновь принятый Гражданский кодекс возродил полноценную государственную регистрацию прав на недвижимость. Законодательные нормы и правила осуществления государственной регистрации имущественных прав были установлены федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ФЗ-122) от 21 июля 1997 г. Закон установил систему записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество (ЕГРП). Закон установил также, что данная запись является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу ФЗ-122, были признаны юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации. Государственная регистрация ранее возникших прав производится по желанию их обладателей. Однако любая сделка с объектом недвижимости требует государственной регистрации прав, существующих в отношении данного объекта. Права на недвижимое имущество, возникшие после введения в действие ФЗ-122, требуют обязательной государственной регистрации.
В соответствии с данным законом, с 31 января 1998 года регистрация прав на любое недвижимое имущество была передана специализированным органам - учреждениям юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Такие учреждения были к началу 2000 года созданы всеми субъектами Российской Федерации. Координировать и контролировать деятельность этих учреждений было поручено Министерству юстиции РФ.
Таким образом, государственная регистрация прав на недвижимое имущество была объединена в единой системе органов, что стало важным шагом на пути создания унифицированной и стандартизированной общенациональной системы регистрации прав, которая создавала на всей территории страны единый правовой порядок.
Однако первоначально система государственной регистрации имущественных прав была децентрализована. Работа по организации регистрации прав проводилась в регионах, что приводило к неизбежному региональному «уточнению» правил регистрации, правил оборота объектов недвижимости, к возникновению разнообразных баз данных и поддерживающих их информационных систем и т.п. Поэтому в 2005 году функции государственной регистрации имущественных прав были переданы от региональных органов
в Федеральную регистрационную службу - централизованную федеральную структуру, финансируемую из федерального бюджета.
Объединение двух инвентаризаций - земли и иной недвижимости - обсуждалось несколько лет. До сих пор они все еще продолжают параллельное существование. В то же время в 2004 году в рамках административной реформы из органов Федерального земельного кадастра - единственной из трех систем регулирования в недвижимости имевшей до 2004 года централизованную федеральную структуру - было организовано Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), подчиненное Министерству экономического развития и торговли (МЭРТ), которое в будущем должно объединить обе ветви учета и обеспечить создание единой системы учета всех объектов недвижимости.
До сих пор новое кадастровое ведомство существует, не имея необходимых правовых оснований, законодательно определяющих его компетенцию в структуре органов регулирования имущественных отношений. Лишь 17 июля 2006 года в Государственную Думу был внесен законопроект «О государственном кадастре недвижимости», подготовленный глубоко в ведомственных недрах Роснедвижимости и МЭРТ. Следует отметить, что в духе сложившейся в последние годы традиции законопроект не прошел ни научной, ни общественной экспертизы. Концепция закона также не разрабатывалась и не обсуждалась. В результате важнейший документ, который претендует на то, чтобы стать одним из основных правовых документов в сфере имущественных отношений в стране, определять имущественные отношений всех граждан и юридических лиц России, всех участников экономического процесса, оказался сугубо ведомственным продуктом и инструментом. При нынешнем составе и зависимом положении Государственной Думы надеяться на серьезное обсуждение законопроекта с учетом мнения профессиональной общественности при его прохождении в ГД не приходится. Вместе с тем принятие законопроекта и его практическая реализация, осуществление которой в реальные сроки вызывает большие сомнения, могут привести к серьезной социальной напряженности и конфликтам, массовой потере земли и других объектов недвижимости, «подвешиванию» существующих прав на недвижимость и замедлению гражданского оборота недвижимости, дальнейшему сужению социальной базы института частной собственности и углублению социальной поляризации российского общества. То есть, последствия принятия и реализации плохого закона о кадастровом учете неизбежно выйдут далеко за рамки межведомственных «разборок».
Остановимся на некоторых, концептуально неверных, позициях законопроекта.
1. Статьи законопроекта фактически не определяют, каким будет кадастровый учет, из каких правил, данных и расходов кадастр недвижимости будет состоять. Предлагаемый разработчиками закона кадастровый учет недвижимости просматривается лишь в самых общих чертах. Поэтому правильнее было бы назвать данный законопроект не законом о кадастре недвижимости, а законом о распределении полномочий в процессе кадастрового учета.
Это происходит потому, что закон о кадастре недвижимости создавался как инструмент межведомственной борьбы и ориентирован в первую очередь на «захват территории», т. е. на законодательное закрепление возможно большего количества ведомственных полномочий за новой структурой, соответственно, на увеличение ее доходов, в том числе коррупционных (схемы их получения, связанные с большими полномочиями кадастрового чиновника, просматриваются в законопроекте весьма прозрачно).
Именно таким образом и выглядит законопроект. Он совершенно не определяет (в лучшем случае - определяет в самых общих чертах), каким будет государственный кадастр объектов недвижимости, какими будут процедуры и документы кадастра. Для него это вторичная задача. Прежде всего и главным образом этот закон распределяет полномочия в процессе кадастрового учета. Основные, часто избыточные, полномочия, разумеется, отдаются (фактически - захватываются, присваиваются) органу правового регулирования (МЭРТ) и органу кадастрового регулирования (Роснедвижимость).
Экспансионизм закона обусловливает его слабую связь с существующим законодательством. Вместо явных ссылок на существующие законы в законопроекте используются безадресные обобщенные ссылки на отрасли права, в частности, на законодательство об оценочной деятельности, законодательство об информации, информатизации и защите информации, земельное и градостроительное законодательство. Одновременно в нем совсем не содержится ссылок на ФЗ «О геодезии и картографии», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «Налоговый кодекс», «Водный кодекс», «Лесной кодекс», «О недрах». И это несмотря на то, что сфера деятельности законопроекта непосредственно связана со всеми перечисленными законами. Отсюда вытекает неизбежность коллизий между различными отраслями права, что ставит под сомнение успешное правовое регулирование вопросов недвижимости.
Крайне односторонне в законопроекте прописаны нормы и механизмы взаимодействия с другими органами, участвующими в процессе кадастрового учета, - главным образом указаны их обязательства по отношению к кадастровому ведомству в части предоставления информации. На себя же Роснедвижимость, будучи всего лишь одним из органов исполнительной власти, возлагает функцию государственного контроля за остальными государственными органами, региональными и местными структурами власти.
Общая логика развития государственного управления сегодня совсем другая. Неслучайно в разрабатываемых сейчас законопроектах, в частности, в проекте ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в части совершенствования проведения землеустройства», предусматривается исключение избыточных функций Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, связанных с проведением землеустройства.
Итогом использования закона о кадастре недвижимости как инструмента борьбы за самоутверждение кадастрового ведомства будет необходимость принятия Правительством РФ и органом правового регулирования (т.е. МЭРТ) более 40 значительных подзаконных актов, которые бы регламентировали кадастровые процедуры и формы документов (а также взаимодействие с партнерами по конкретным вопросам). Иначе говоря, принципиальные параметры государственного кадастра недвижимости - одного из основных правовых документов в сфере имущественных отношений - будут определяться не законами, а приказами: частично это будут постановления Правительства РФ, но главным образом -внутриведомственные инструкции Роснедвижимости или МЭРТ. Фактически принятие данного законопроекта и развитие такого кадастра уводит эти вопросы от контроля законодательной власти и общества - они попадают в руки узкого круга лиц (4-5 человек), руководящих органом правового регулирования (МЭРТ) и органом кадастрового учета (Роснедвижимостью). Нет сомнения, что ведомства создадут правила кадастрового учета для всей страны, преследуя свои интересы. А кто сказал, что межведомственная борьба или столкновение интересов различных социальных и властных групп в сфере регулирования
недвижимости (как, впрочем, и во всех остальных сферах) закончились с началом административной реформы?
Весь негативный опыт реформирования последних лет показывает, насколько может быть опасен такой ведомственный подход. Никак нельзя допустить, чтобы основы имущественной политики в стране принимались без широкой общественной дискуссии, без обсуждения специалистами, чтобы ее бесконтрольно определяли несколько должностных лиц. Такая бесконтрольность очень опасна для страны, которая вместо полезного кадастрового учета недвижимости может получить кадастровое «чудовище», опасное для экономики, социума и политического режима.
Таким образом, приняв данный законопроект, мы получим все правовые основания для ведомственного произвола, прикрытого законом о кадастре недвижимости. Поскольку процедуры и документы кадастра из законопроекта не следуют, уполномоченный орган исполнительной власти, избегая публичности и общественного контроля, получит все полномочия, чтобы учитывать недвижимость по удобным для него, но вредным для общества правилам.
2. В законопроекте не определены цели и задачи государственного кадастра объектов недвижимости (ГКОН).
Из текста законопроекта можно извлечь следующие «фактические» цели ГКОН: подготовка сведений об объекте недвижимости, необходимых для государственной регистрации имущественных прав на данный объект (т.е. формирование «землеустроительных» дел о земельных участках и «инвентарных» дел об объектах недвижимости); подготовка сведений об объектах недвижимости для налогообложения (на основе определения их кадастровой стоимости); предоставление сведений об объектах недвижимости заинтересованным лицам.
Все эти цели преимущественно информационные, они обслуживают различные государственные реестры и кадастры, но игнорируют главное для собственника (гражданина или юридического лица) - правовые гарантии прав собственности на недвижимость и законодательную защиту оборота недвижимости. Законопроект ни слова не говорит о государственных гарантиях ни самого объекта недвижимости, ни возникающего на него права.
Итак, Роснедвижимости закон обеспечит существование. Государство получит налоги с недвижимости. А гражданин? Гражданин от предлагаемого кадастра не получит ничего, кроме трудной и дорогостоящей повинности, состоящей в постановке на кадастровый учет своего объекта. Собственник, который увидит от кадастра одни проблемы, естественно, всеми силами будет уклоняться от кадастрового учета и обновления данных о своем объекте. Ненужный собственнику кадастр никак не поможет развитию экономики и оживлению инвестиций. Экономика будет развиваться не благодаря, а вопреки такому кадастру.
Согласно ст.18 Конституции РФ, «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». В данном законопроекте было бы уместно установить более четкие цели, реализующие декларированные в Конституции РФ право граждан на частную собственность (ст.35), право граждан на землю (ст.36), право граждан на благоприятную окружающую среду, на информацию о ее состоянии (ст.42) и т.д.
3. Неизбежный повторный учет уже учтенных объектов.
Главной целью создания кадастра являются не права человека, а задача налогообложения. Все налоги на недвижимое имущество, которые устанавливались по нормативным правилам и были невысокими, предполагается привязать к кадастровой стоимости. Это значит, что кадастровый учет и регистрация объектов недвижимости, которые до сих пор осуществлялись по заявительному принципу, de facto станут обязательными, т.е. тотальными, хотя прямо в законопроекте такой порядок учета не прописан. Кроме того, хотя в законопроекте записано, что «государственный учет объектов недвижимости, проведенный до вступления в силу настоящего ФЗ, признается действительным» (ст. 34 п.5), «при проведении государственного кадастрового учета объектов недвижимости, учтенных ранее, применяются положения настоящего ФЗ» (ст. 35, п. 1). А это значит, что хотя «сведения об объектах недвижимости, учтенные в установленном порядке до вступления в силу настоящего ФЗ, вносятся в государственный кадастр недвижимости» (ст.31, п.1), еще нужно обеспечить их передачу (из БТИ, например), порядок которой еще должен быть установлен Правительством РФ. Кроме того, они не будут достаточными, поскольку новый кадастр имеет главной целью кадастровую оценку для налогообложения, а для этого необходимо изменение (читай - существенное расширение) данных для кадастрового учета. Это значит, что повторный учет уже учтенных объектов становится фактически неизбежным - с соответствующим взиманием новой (причем значительно возрастающей) платы. Велик шанс - в зависимости от характера недостающей информации - что собственники будут принуждены не только к повторному учету объектов, но и к их повторному формированию. «В случае неполноты сведений о ранее учтенном объекте кадастрового учета применительно к сведениям, которые должны содержаться в государственном кадастре недвижимости, орган кадастрового учета уведомляет лицо, обладающее вещными правами на объект недвижимости, о целесообразности (!) формирования объекта кадастрового учета с целью проведения его кадастрового учета в полном объеме» (ст.35, п.3). А тот, кто проходил процедуру формирования объекта кадастрового учета, хорошо представляет себе, что это такое. Но и это еще не все. Сведения, необходимые для кадастрового учета, рискуют все время оставаться недостаточными, поскольку помимо количественных и качественных характеристик объектов кадастрового учета, перечисленных в ФЗ, «Правительством РФ также могут быть установлены иные характеристики объектов недвижимости, подлежащие учету в государственном кадастре объектов недвижимости» (ст.5, п.2.).
Заметим, что по первому варианту законопроекта, внесенному на слушания в Правительстве в сентябре 2005 года, количественные и качественные характеристики земельных участков включали, например, сведения вплоть до «находящейся на таком земельном участке древесно-кустарниковой растительности». Где гарантии, что не включенные в предложенный кадастровый закон, эти, с позволенья сказать, «признаки» не всплывут в подзаконном ведомственном акте?
Проект закона о кадастре грубым образом нарушает Конституцию РФ, часть 2 статьи 55 которой запрещает ущемлять и умалять права граждан с помощью законов. В статье 2 законопроекта сказано, что государственный кадастровый учет - акт признания и подтверждения государством существования объекта кадастрового учета с характеристиками, включенными в государственный кадастр недвижимости. Но кадастр сегодня практически пуст, он содержит едва 10% тех объектов, которые чиновники намерены в него внести. Расчеты говорят, что кадастр будет заполняться несколько десятилетий. Ранее учтенные и вновь создаваемые объекты автоматически в кадастр не попадут.
В предстоящий длительный период перехода к новому кадастровому учету государство, следуя проекту кадастрового закона, не признает существование десятков миллионов объектов только потому, что их нет в новом кадастре недвижимости. Это похоже на безумие, поскольку эти объекты были учтены по ранее существующим правилам в этом же государстве, но при другом правительстве. До сих пор такой прием использовали колонизаторы для сгона старых собственников в захваченных колониях. Ведь без объектов недвижимости и права на них, оформленные ранее, становятся условными.
Если покорная Дума примет закон о кадастре в существующей редакции, то как бы не получился такой же эффект «атаки на собственность» как в революцию начала 20 века.
4. Кадастр недвижимости в предложенном проекте закона выглядит как огромное информационное чудовище.
Количество информации, которое собираются поместить в кадастр недвижимости, огромно. Предполагается ввести:
1) все земельные участки с согласованными границами;
2) все здания и сооружения, снабженные техническими чертежами вроде поэтажных планов и материала стен;
3) все помещения в зданиях с их планами;
4) все правовые и градостроительные зоны с их границами и регламентами (ст.10);
5) все сведения о праве и правообладателях (ч. 4 ст. 12);
6) кадастровую стоимость всех объектов недвижимости (ч. 4 ст.12);
7) административные границы;
8) и кое-что иное.
Несмотря на значительные расходы бюджетов федерации и субъектов федерации, бюджетов местного самоуправления и абсолютно всех субъектов экономической деятельности, такая гигантская кадастровая информация, очень вероятно, не будет собрана никогда. Дело в том, что данные гигантского кадастра будут устаревать быстрее, чем кадастровые чиновники будут успевать их вводить и уточнять. Глобальный кадастровый учет потому и не достижим, что неразумно чрезмерен по объему данных.
Оценим количество объектов недвижимости.
1) Земельные участки: их точное количество, несмотря на существование земельного кадастра, неизвестно. Когда-то была названа цифра 30 млн. участков, теперь говорят о 40 млн. В сегодняшнем земельном кадастре учтено примерно 15 млн. участков. Вероятно, участков около 70 млн.
2) Неземельные объекты недвижимости, здания и сооружения: таких объектов около 70
млн.
3) Помещения, комнаты, квартиры: их не менее, чем населения, то есть 140 млн. объектов.
4) Прочие объекты, упомянутые в законопроекте: зоны, горные участки, административные границы, имущественные комплексы, водные и лесные объекты - около 10 млн. объектов.
То есть, согласно законопроекту, в кадастровый учет надо ввести около q0=290 млн. объектов.
Определенное количество кадастровых объектов ежегодно надо будет добавлять, уничтожать и корректировать. Пусть в год обновляется 3% объектов, или объект недвижимости в среднем обновляется раз в 30 лет. Оценим количество обновляемых в год объектов как q1=9 млн. (около 3%).
Количество кадастровых чиновников, которые сегодня заняты в кадастровой системе, 14000. Пусть непосредственно учетом занято к=10500, то есть три четверти состава кадастрового агентства.
Предположим, что один работник кадастровой системы за год может обработать порядка 1000 новых объектов разной степени сложности, то есть по 5-6 объектов за рабочий день, что, учитывая множество кадастровых данных об объекте и темп работы чиновников, является высокой производительностью труда.
Рассмотрим несложную формулу 1000 к 1 = д0 + 1 где 1 обозначает время заполнения кадастра недвижимости. Вычисление с существующими параметрами дает для 1 значение около 200, то есть, без существенного увеличения количества кадастровых чиновников и всех, кто готовит данные для кадастра, задуманный кадастр недвижимости всегда будет не актуален. На практике это означает, что человек, принужденный произвести учет своей собственности, в кадастровую контору не пробьется. Как обычно, кадастр недвижимости «прокатится катком» по самым бедным собственникам, которые не смогут нанять посредников или купить кадастровых чиновников.
Заместитель министра экономического развития А.Шаронов в письме Правительству РФ от 5 сентября 2005 года уверял, что ввод кадастровых данных займет 4 года и закончится к январю 2011. Увы, расчеты говорят, что это не так и создание задуманного кадастра недвижимости, по-видимому, не будет закончено никогда. Теперь в текст самого законопроекта ввели, что к 2011 году кадастр недвижимости будет закончен на территории 27 субъектов федерации. Этот план также нереален, так как требует введения в кадастр около 100 млн. объектов за 5 лет. Ни денег, ни чиновников не хватит, ни данных в таком объеме не успеют ни подготовить, ни собрать.
Выход один — уйти от благоглупости и существенно ограничить состав и подробности кадастровой системы, не пытаться планировать того, чего сделать невозможно.
5. Сколько стоит задуманный кадастр недвижимости?
Расчеты показывают, что для осуществления задуманного кадастра недвижимости в течение 10 лет надо увеличить количество кадастровых чиновников в 3 раза. Значит и государственные расходы на кадастр из федерального бюджета и бюджетов субъектов финансирования надо увеличить 3 раза, до 21 млрд. руб. в год. Но это не самое главное.
Вспомним, что подготовку кадастровых данных по законопроекту оплачивают граждане, юридические лица и бюджеты всех уровней. Эта работа существенно дороже, чем внесение кадастровых данных в учетную систему. Если в год надо обновлять около 9 млн. объектов (3%), и средние расходы на каждый объект составят 3000 рублей (скорее всего еще больше), то расходы собственников и других правообладателей на обновление данных кадастра недвижимости надо оценивать не менее, чем в 30 млрд. руб. в год. Учитывая первоначальный учет объектов, эту цифру надо удвоить до 60 и более млрд. руб. в год. Если вспомнить требования законопроекта о новом формировании объектов недвижимости, которые, по мнению кадастрового ведомства, ранее были недостаточно описаны, то надо добавить еще 10 млрд. руб. в год.
Итак, для заполнения, ведения и поддержания задуманного гигантского кадастра недвижимости потребуется ежегодно изымать из экономики свыше 91 млрд. руб. в год, и % этой суммы должны будут расходовать собственники и иные правообладатели объектов.
Сделанные оценки отнюдь не максимальны и имеют скорее нижнее или среднее значение, фактические расходы экономики на гигантский кадастр недвижимости могут оказаться еще более значительными.
Интересно, что в финансовой записке к законопроекту оценены только расходы федерального и региональных бюджетов. Они составляют 28 млрд. руб. из федерального бюджета и 10,4 млрд. руб. из бюджетов субъектов федерации на период с 2006 по 2011 годы. Этого явно не достаточно для выполнения представленных планов.
Правительство России уверяет, что думает, где дополнительно взять средства для возрождения и оживления экономики. Одновременно руками своих ведомств, министерства экономического развития и агентства кадастра объектов недвижимости, для ведения раздутого сверх всякой разумной меры кадастра недвижимости собирается ежегодно изымать из экономики более 91 млрд. руб. Кому, кроме Роснедвижимости, нужен сегодня такой кадастр?
6. Ответственность за полноту и подлинность выдаваемой информации. По этой проблеме законопроект также содержит концептуально неверные позиции.
Согласно ч. 2 ст. 35 законопроекта, ответственность, в том числе перед лицами, обладающими вещными правами на объекты недвижимости, и иными лицами, полагавшимися на сведения государственного кадастра недвижимости, за достоверность, полноту и соответствие законодательству Российской Федерации передаваемых сведений о ранее произведенном учете несут органы (организации), передающие указанные сведения для учета в государственном кадастре недвижимости. Тем самым исключается ответственность органов кадастрового учета, принимающих такие сведения, и может сложиться ситуация, когда в связи с реорганизацией и прекращением существования передавшего сведения органа невозможно будет обеспечить защиту нарушенных прав и законных интересов. Реорганизация системы государственного учета объектов недвижимости в стране - это компетенция Правительства Российской Федерации. Органы и организации могут изменяться, однако это не должно приводить к утрате единого лица, которое от имени государства несет ответственность за сведения государственного кадастра перед правообладателями и другими заинтересованными лицами. Очевидно, что такая ответственность должна в полном объеме возлагаться на орган кадастрового учета.
Законопроект предполагает учет дублирующих сведений. Часть 2 ст.20 требует копирования в ГКОН данных из иных государственных информационных ресурсов: единого государственного реестра прав (ЕГРП), государственного водного кадастра, государственного лесного кадастра, государственного горного кадастра (реестра) месторождений полезных ископаемых. Возникающее двойное хранение одинаковых данных, которое более чем вдвое увеличивает государственные расходы. Кроме того, никто не даст гарантий, что одни и те же данные в разных базах данных не расходятся из-за ошибки или невыполненной актуализации. Ясно, что можно доверять только данным уполномоченного государственного ресурса. Следовательно, данные, которые кадастр дублирует из иных реестров, не более чем иллюстративные сведения, не имеющие юридического значения. Не слишком ли дорогими для общества оказываются такие «иллюстрации»?
Согласно ч.4 ст.12 законопроекта, информация об объектах кадастрового учета включает: кадастровый номер и индивидуальные характеристики объекта, сведения о зарегистрированных правах на объекты недвижимости (из ЕГРП), об ограничениях (обременениях) вещных прав (из ЕГРП), о кадастровой стоимости объекта кадастрового учета. Таким образом, государственный кадастр недвижимости поглощает практически все сведения ЕГРП и на 50% состоит из таких сведений. При этом законопроект не поясняет, для чего должны дублироваться сведения из ЕГРП в государственном кадастре недвижимости. Кадастровое ведомство не отвечает за актуальность данных ЕГРП, а выдавать сведения, за
которые ведомство не отвечает, означает возможность распространения неверной информации без ответственности за возможный ущерб.
Полное дублирование сведений ЕГРП в ГКОН - колоссальная ошибка, подрыв правового реестра. Во-первых, при одинаковых записях в ЕГРП и ГКОН закон должен устанавливать приоритет записи, но этого нет. Во-вторых, современные информационные технологии не требуют непрерывного копирования данных, которое нарушает ответственность, конфиденциальность и ведет к элементарному расхождению сведений. Если для ГКОН в какой-то момент понадобятся сведения о собственнике или ограничении прав, ГКОН может быстро получить их через электронные линии связи и систему запросов. Для этого не надо непрерывно копировать данные ЕГРП в ГКОН. В-третьих, даже в передаче сведений между реестром и кадастром нет паритета. Реестр обязан передать данные по регистрации в кадастр в течение 5 дней, а кадастр передает сведения об учете в реестр в течение 10 дней. С другими органами, ведущими водный кадастр, лесной кадастр и горный кадастр, установлен паритет для передачи сведений в течение 10 дней в обе стороны.
Интересно, почему кадастр важней реестра? Ведь любому ясно, что право на объект и субъект права важней самого объекта. Очевидно, все это имеет другой смысл - вероятную отмену правового реестра после укрепления ГКОН.
В связи с этим закономерно возникает вопрос - не является ли организация федерального кадастрового агентства ошибкой административной реформы?
Нынешнее кадастровое агентство как «административный нарост» возникло между иными правительственными органами, частично захватив у них некоторые полномочия. Прототипом этого агентства был земельный комитет, созданный в далеком 1991 году для проведения земельной реформы. Земельной реформы он так и не завершил, был переименован в службу земельного кадастра и стал исполнять другие, непрерывно меняющиеся функции. После 2004 года, в очередной раз поменяв назначение, он превратился в агентство кадастра объектов недвижимости.
Как это ни удивительно, но кадастровое агентство не имеет ни одной самостоятельной функции. Оно исполняет вспомогательную работу по сбору информации и тяготеет к функциям кадастрового Интернета, то есть к информационной системе, не обладающей юридическими полномочиями.
Кадастр недвижимости, как ранее земельный кадастр, постоянно захватывает чужие данные или функции и поэтому находится в постоянном конфликте со смежными ведомствами и органами региональной власти.
В самом деле, вокруг кадастра все время работает кто-то другой. Пространственное положение и форму объекта определяют геодезисты. Инвентаризацией объектов занимаются инвентаризаторы. Те и другие работают сегодня на рынке, правда, чрезвычайно монополизированном, и называются в законопроекте новым термином «кадастровые инженеры».
Карты для ведения кадастра изготавливают специалисты по картографированию. Оценку объектов недвижимости делают специалисты по оценке. Планированием территории в городах и населенных пунктах должны бы заниматься архитекторы-планировщики, так как специалисты по кадастровому учету этого делать не умеют. На территориях вне городов и поселений делением земли на участки (межеванием) заняты землеустроители (землемеры). Решения о выделении, аренде или продаже земельных участков принимают местные органы власти, они же должны выпускать юридические документы о границах. Охрана земель, безусловно, является частью работы службы охраны природы. Мониторинг земель
действующий градостроительный кодекс предписывает местным и районным органам власти, а по новой муниципальной реформе вся территория страны без разрывов разделена между муниципальными образованиями. Где здесь место кадастра недвижимости? Везде работу выполняет кто-то другой, а кадастр земли или кадастр недвижимости только собирает полученные другими данные.
Если распределить конкретные функции по регулированию недвижимости между органами и структурами, которые их непосредственно исполняют, то кадастровый орган, как административный навес, станет абсолютно лишним.
В территориальных органах федеральной службы Росрегистрации надо открыть отделы пространственного учета объектов недвижимости, на которые возложить регистрацию объектов. При органах ФНС надо создать отделы, собирающие сведения о массовой оценке объектов недвижимости и инициирующие их получение. Сведения об объектах недвижимости и их собственниках налоговики получат от Росрегистрации.
Изготовление мелкомасштабных карт, являющихся основанием для нанесения объектов недвижимости, надо поручить картографам. Планирование и межевание участков в городах будут выполнять архитектурные службы при местных администрациях.
С мониторингом состояния земель справятся органы местного самоуправления, которые, в соответствии с градостроительным кодексом, ведут информационную систему обеспечения градостроительной деятельности.
Агентство кадастра недвижимости - надуманная структура. При упразднении кадастрового агентства передача данных из одних правительственных органов в другие сильно сократится или станет ненужной, и процессы станут более естественными, и никакого «одного окна» в недвижимости более не понадобится, и спор о картах и координатах прекратится, и планирование территории станет рядом с установлением границ (межеванием).
Для собственника предлагаемый кадастр недвижимости ничего не дает, одни дополнительные хлопоты и расходы. Пройдя сложную процедуру кадастрового учета, собственник ни в какой мере не чувствует себя увереннее, поскольку его собственность государством не защищена.
Кому же нужен такой кадастр? Только заинтересованным ведомствам. Именно поэтому законопроект «О государственном кадастре объектов недвижимости», концепция которого, несмотря на многочисленные замечания соответствующих комитетов ГД, была одобрена при первом чтении 3 ноября, является, главным образом, инструментом продолжающейся межведомственной борьбы. Необходимо признать, что организация федерального кадастрового агентства - ошибка административной реформы, которая принесет еще немало вреда. Принятие обсуждаемого законопроекта приведет к возможно трагическому для общества усугублению этой ошибки. Здесь вполне уместно отметить, что такие ошибки не исключены и в дальнейшем в связи с существующей процедурой законотворчества, снижающей качество проектов ФЗ в связи с тем, что на ранних стадиях подготовки законопроектов не учитывается мнение профессиональной общественности, которая не привлекается к разработке законопроектов, потрясающих некомпетентностью своих составителей. Экономия времени и средств за счет отказа от профессионального (и общественного) обсуждения на ранних стадиях подготовки законопроектов оборачивается увеличением времени подготовки законопроекта - разумеется, лишь в том случае, если ГД сочтет необходимым учесть мнение профессиональной общественности и отправить законопроект на доработку.
Остается кардиальный вопрос, нужен ли кадастр вообще и каким он должен быть, чтобы стимулировать рост экономического развития? Ответ прост: кадастр нужен, но другой -кадастр для людей, а не для чиновников. Необходимо, чтобы кадастр, фактически реестр собственности, давал собственнику государственную гарантию объекта, как в экономически развитых странах, но до этого российского государство еще не доросло. В кадастр недвижимости должны постепенно войти все земельные участки. В него не должны входить все подряд объекты недвижимости, а только достаточно дорогие. Кадастр должен ограничиваться разумным объемом сведений, в него должны быть включены только важные объекты и только те их характеристики, которые достаточны для индивидуализации объекта и необходимы для реального включения его в кадастр. Создавая кадастр, надо иметь в виду, что недвижимости и кадастра недвижимости в России не было около 80 лет. Работу над кадастром, расходы на его создание и ведение надо планировать на реальные сроки - то есть приблизительно на 50 лет. Продолжительный срок, в течение которого будут создавать и наполнять кадастр недвижимости, должен быть отражен в законе. Налоги в недвижимости следует вводить шаг за шагом, постепенно, принимая во внимание и состояние объектов, и состояние права собственности, и очень важные социальные аспекты, связанные с налогообложением недвижимости.
Однако, судя по всему, в ближайшее время в Российской Федерации такого кадастра объектов недвижимости - для людей, как и многого другого - для людей, не будет.
