CC BY
429
Бюджетное законодательство
государственные внебюджетные фонды и бюджетное законодательство российской федерации
мл седова,
доцент кафедры «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ
Вступивший в действие в 2000 г. Бюджетный кодекс РФ (далее — БК РФ) включил в состав бюджетной системы РФ бюджеты государственных внебюджетных фондов1. При этом нельзя не отметить определенное смысловое противоречие между словами «бюджет» и «внебюджетный», содержащихся в данном словосочетании. Определения, приведенные в начале ст. 6 БК РФ, разделяют понятия «бюджет» и «внебюджетный фонд» как разные формы организации денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти. Если бюджет определяется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, то государственный внебюджетный фонд — форма организации денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Таким образом, привычное в теории многоаспектное рассмотрение термина «бюджет» (фонд денежных средств или форма формирования и использования финансовых ресурсов, финансовый план, правовой акт) не в полной мере подходит к понятию «бюджет внебюджетного фонда»; «бюджет» в словосочетании «бюджет государственного внебюджетного фонда» означает только финансовый план и правовой акт, но не фонд денежных средств.
Бюджетное законодательство определяет в составе государственных внебюджетных фондов Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, а также Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, т. е. фонды, формирование и использование
1 Ст. 6, 10 БК РФ.
которых связано с социальным страхованием. Выделение средств социального страхования из состава бюджетов органов государственной власти и местного самоуправления характерно для многих стран, поскольку это одно из требований международных организаций, определяющих принципы социального страхования2. Тем не менее, исключив средства социального страхования из состава федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, законодатели включили бюджеты государственных внебюджетных фондов в состав бюджетной системы РФ. Это вызвало большое число противоречий в бюджетном законодательстве, поскольку механизм формирования и использования государственных внебюджетных фондов, изначально рассматриваемый как страховой, принципиально иной, чем бюджетный механизм. Страховой механизм предусматривает четкую связь между доходами и расходами страховых фондов, причем доходы должны определяться исходя из оценки вероятности предстоящих выплат. Бюджетный механизм предусматривает обезличивание поступающих в бюджетный фонд средств, многоцелевой характер использования средств.
Многие из сформулированных БК РФ принципов бюджетной системы РФ не могут быть реализованы при формировании и использовании государственных внебюджетных фондов. Это относится к принципам: разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образо-
2 Международная организация труда (МОТ), Международная ассоциация социального обеспечения (МАСО).
ваний; общего (совокупного покрытия) расходов бюджетов. Так, при расшифровке принципов разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований в ст. 30, 31, 31.1 речь о бюджетах государственных внебюджетных фондов вообще не ведется. Формирование и использование средств государственных внебюджетных фондов, определенных пенсионным законодательством, законодательством о социальном страховании, обязательном медицинском страховании, предусматривает определение конкретных источников соответствующих расходов фондов. Это противоречит принципу совокупного покрытия расходов доходами и источниками финансирования дефицита бюджета, определенного ст. 35 БК РФ. Формирование накопительной части трудовой пенсии просто невозможно при соблюдении принципа совокупного покрытия расходов доходами и источниками финансирования дефицита Пенсионного фонда РФ, это также относится к выплатам, осуществляемым из внебюджетных фондов за счет поступлений из федерального бюджета, к разным видам социального страхования, проводимых через Фонд социального страхования РФ, когда за каждым расходом закреплен конкретный источник финансирования.
В целях реализации принципа единства бюджетной системы РФ с 2003 г. доходы и расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов группируются по единой бюджетной классификации РФ, на органы управления государственными внебюджетными фондами распространены единые принципы бюджетного учета, отчетности. Несмотря на это, к государственным внебюджетным фондам нельзя в полной мере отнести единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов. Органы управления государственными внебюджетными фондами сталкиваются с проблемой, когда при единой бюджетной классификации РФ и единой инструкции по бюджетному учету возникает необходимость в дополнении данных документов, чтобы запланировать и учесть все операции, связанные с формированием и использованием средств государственных внебюджетных фондов. В настоящее время есть расхождения в классификации расходов на содержание органов управления государственными внебюджетными фондами: если в бюджетах Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ эти расходы отражаются по разд. 10 «Социальная политика»,
то в бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования — в разд. 01 «Общегосударственные вопросы». Серьезной проблемой также на данный момент является необходимость дополнительной группировки доходов и расходов для анализа операций, связанных с формированием и использованием средств государственных внебюджетных фондов. Например, такая дополнительная группировка необходима для того, чтобы разделить операции по социальному страхованию на случай общего заболевания и операции по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний по Фонду социального страхования РФ.
До 2005 г. главы БК РФ, посвященные исполнению бюджетов3, вообще не касались бюджетов государственных внебюджетных фондов. Но и действующая в настоящее время редакция БК РФ рассматривает государственные внебюджетные фонды на стадии исполнения бюджета только в части распространения полномочий органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию на бюджеты государственных внебюджетных фондов4. Использование процедур санкционирования расходов бюджета при организации расходов государственных внебюджетных фондов представляется абсурдным. Разработка сводной бюджетной росписи, утверждение лимитов бюджетных обязательств — эти процедуры основаны на практике исполнения федерального бюджета по расходам, в котором принимает участие огромное число распорядителей и получателей бюджетных средств, расход средств носит многоцелевой характер, в то же время средствами каждого государственного внебюджетного фонда управляет один орган, пусть и имеющий территориальную структуру. Кроме того, нельзя лимитировать бюджетные обязательства, связанные с выплатами по социальному страхованию, поскольку они носят вероятностный характер и, как правило, со стопроцентной точностью их запланировать нельзя, поэтому здесь возможен и перерасход, и неполное использование средств. Распространение процедур санкционирования расходов бюджета на расходы государственных внебюджетных фондов, на наш взгляд, увеличит документооборот, не обеспечит дополнительную прозрачность движения средств, но при этом может привести к задержкам выплат, связанных с социальными трансфертами.
Проблема применения процедур исполнения
3 Гл. 24, 25 БК РФ.
4 Ст. 215.1 БК РФ.
бюджетов, описанных в гл. 24 БК РФ, связана и с тем, что действующее законодательство не дает однозначного ответа на вопрос: распространяется ли понятие «бюджетные средства» на средства государственных внебюджетных фондов. Статья 32 БК РФ эти понятия разделяет: «Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ», но при определении распорядителей и получателей бюджетных средств (ст. 158-162) к понятию распорядителя и получателя бюджетных средств относит учреждения, финансирующиеся из бюджетов государственных внебюджетных фондов. Это также касается применения к государственным внебюджетным фондам ст. 236 БК РФ о недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах, передачи бюджетных средств в доверительное управление, поскольку положения о государственных внебюджетных фондах и уставы фондов обязательного медицинского страхования предполагают капитализацию средств государственных внебюджетных фондов. Кроме того, пенсионная реформа строится на том, что страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии должны передаваться в доверительное управление управляющим компаниям. Статья 236 оговаривает, что запрет на размещение бюджетных средств в финансовые активы не касается случаев, оговоренных БК РФ, но в том-то и дело, что ни одна статья БК РФ эти случаи не оговаривает.
В настоящее время в структуре расходов федерального бюджета по функциональной классификации первое место занимает раздел «Межбюджетные трансферты», в том числе и потому, что к таким трансфертам относится перечисление средств федерального бюджета в государственные внебюджетные фонды. При этом принципы организации межбюджетных трансфертов между федеральным бюджетом и бюджетами государственных внебюджетных фондов, между бюджетами субъектов РФ и бюджетами территориальных фондов обязательного медицинского страхования совершенно иные, чем межбюджетные трансферты между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, поскольку речь не идет о достижении сбалансированности нижестоящего бюджета, передачи государственных полномочий с одного уровня на другой. В конечном счете, это создало курьезную ситуацию, когда
средства, выделяемые из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, отражаются не в источниках финансирования дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, а в доходах бюджета Пенсионного фонда РФ5.
Глава 17 «Государственные внебюджетные фонды» содержится в разд. IV БК РФ «Сбалансированность бюджета» наряду с главами, посвященными дефициту, профициту бюджета, Стабилизационному фонду РФ, государственному и муниципальному долгу, межбюджетным трансфертам. Тем не менее законодательство не рассматривает и не может рассматривать государственные внебюджетные фонды как механизмы обеспечения сбалансированности бюджетов органов государственной власти и местного самоуправления.
Доходы и расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов вопреки принципу единства бюджетной системы РФ рассматриваются отдельно от разд. II «Доходы бюджетов» и III «Расходы бюджетов». Глава 13 БК РФ, посвященная дефициту бюджетов бюджетной системы РФ, не содержит статьи, посвященные источникам финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов, хотя бюджетная классификация РФ такие источники предусматривает. Источниками покрытия дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов являются увеличение остатков средств на счетах соответствующих фондов, в отличие от федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ государственные заимствования не могут служить источником покрытия дефицита бюджета государственного внебюджетного фонда. Но при увеличении остатков средств на счетах соответствующих фондов фактически речь идет не о дефиците средств социального страхования, а о недоиспользовании средств, что может объясняться искусственным занижением расходов, отсутствием методики определения резервов государственных внебюджетных фондов или неточностью определения платежей в систему социального страхования.
Еще одним примером противоречия бюджетного законодательства является то, что оно не дает ответа на вопрос о форме собственности территориальных государственных внебюджетных фондов. Статья 143 БК РФ определяет, что средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности, вместе с тем в соответствии со ст. 145 составление, рассмотрение
5 См. Федеральный закон от 22.12.2006 № 174-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год».
и утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.
Предлагаемые Минфином России поправки в действующую редакцию БК РФ6 лишь частично снимают указанные противоречия. Принципиальным образом изменения в законодательстве разрешают противоречие в определении внебюджетного фонда — форма формирования и использования денежных средств или юридическое лицо: если в действующей редакции участниками бюджетного процесса назывались внебюджетные фонды, то вносимые поправки предполагают использовать термин «органы управления внебюджетными фондами». При этом в законах о бюджетах государственных внебюджетных фондах под фондами понимаются именно юридические лица7, а термин «бюджет» трактуется как синоним финансовых ресурсов, находящихся в управлении у этих юридических лиц.
Таким образом, в настоящее время лишь отдельные элементы бюджетного устройства и бюджетного процесса касаются государственных внебюджетных фондов. А именно:
• группировка доходов, расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов, источников финансирования бюджетного дефицита осуществляется на основе единой бюджетной классификации;
• проекты бюджетов Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда РФ рассматриваются в составе документов вместе с проектом закона о федеральном бюджете на соответствующий год и утверждаются в форме федерального закона, проекты бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования рассматриваются вместе с проектом закона о бюджете субъекта РФ и утверждаются в форме закона субъекта РФ. В законодательной форме также утверждаются отчеты об исполнении
6 Проект Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» представлен на сайте Минфина России — www. minim. ru.
7 Например, в соответствии с Федеральным законом от 22.12.2005 № 173-Ф3 «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации» «.. .Фонд осуществляет оплату стоимости... (ст. 5),...Фонд вправе производить в отношении. (ст. 6),.
Фондможет направлять указанные средства. (ст. 11).».
бюджетов соответствующих фондов;
• государственный финансовый контроль на стадии рассмотрения проектов бюджетов фондов (экспертиза проектов законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов), их исполнения и отчетов об исполнении осуществляется теми же органами, что и в отношении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;
• часть доходов государственных внебюджетных фондов (отчисления от единого социального налога, от единых налогов в рамках специальных налоговых режимов, суммы штрафных санкций по данным налогам и другие доходы) зачисляется первоначально на счет, открытый управлениям Федерального казначейства по субъектам РФ «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы РФ», а затем на счета соответствующих фондов. Единые принципы бюджетного учета распространяются на исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетное законодательство предусматривает перевод счетов по учету средств государственных внебюджетных фондов РФ в органы Федерального казначейства после принятия соответствующего федерального закона.
Включение бюджетов государственных внебюджетных фондов в состав бюджетной системы привело к тому, что в последнее время увеличилось число денежных потоков между государственными внебюджетными фондами и между последними и федеральным бюджетом (см. рисунок), что нарушает целевую направленность средств, формируемых в рамках фонда. Вопреки регулярным рекомендациям российских и зарубежных экспертов8 «вывести» из государственных внебюджетных фондов «нестраховые» доходы и расходы, количество расходов, несущих нестраховую природу, с каждым годом увеличивается. С 2005 г. в доходах и расходах Федерального фонда обязательного медицинского страхования средства, не связанные с обязательным медицинским страхованием, имеют наибольший удельный вес.
В 2006 г. предусмотрены перечисления в Фонд социального страхования РФ из Федерального
8 См. Среднесрочная перспектива финансовой устойчивости государственных внебюджетных фондов // Аналит. вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. — М., 2005. — № 5. Концепция совершенствования социального страхования в Российской Федерации // Аналит. вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. — М., 2005. — № 13.
фонда обязательного медицинского страхования на оплату услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан и оказанной им первичной медико-санитарной помощи, а также оплату услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения по медицинской помощи, оказанной указанными учреждениями женщинам в период беременности и родов, что явилось следствием уменьшения ставки единого социального налога, зачисляемого в Фонд социального страхования РФ и соответствующим увеличением ставки в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Происходит передача средств Фонда социального страхования РФ Министерству здравоохранения и социального развития РФ (до 2004 г. — Министерству труда и социального развития РФ) — средства социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, на осуществление мероприятий, связанных с обучением, по вопросам охраны труда отдельных категорий застрахованных и финансирование научно-исследовательских работ по вопросам охраны труда. Поскольку Министерство здравоохранения и социального развития РФ не имеет самостоятельного банковского счета, так как ему открыт лицевой счет в Федеральном казначействе к счету по учету средств федерального бюджета, то средства со счета Фонда социального страхования будут перечислены на счет федерального бюджета.
Дополнительные денежные потоки делают непрозрачным движение средств в системе социального страхования; в условиях инфляции они приводят к потере средств, предназначенных для социальных выплат; мешают реализовать преимущество, которое дает внебюджетная форма формирования финансовых ресурсов, связанное с получением дополнительных источников финансирования социальных выплат за счет размещения временно свободных средств фондов.
С 2005 г. в составе доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов появились расходы, абсолютно не связанные с социальным страхованием, а предполагающие реализацию государственных гарантий по социальной поддержке отдельных категорий граждан, относящихся к компетенции федеральных органов государственной власти, а также реализацию национальных проектов. К ним относятся расходы: • Пенсионного фонда РФ на ежемесячную денежную выплату гражданам, отказавшимся от пакета социальных услуг;
Движение средств между звеньями государственных и муниципальных финансов в РФ в 2006 г.
• Фонда социального страхования РФ по оплате услуг родильных домов на основе родовых сертификатов и услуг лечебно-профилактических учреждений, связанных с дополнительной диспансеризацией граждан, работающих во вредных условиях производства;
• Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования на реализацию программы обеспечения бесплатной лекарственной помощью лиц, на которых распространяется федеральная социальная поддержка и выбравших пакет социальных услуг, доплат врачам в рамках национального проекта.
Поскольку Министерство здравоохранения и социального развития РФ не имеет территориальной структуры, но с другой стороны является федеральным органом исполнительной власти, курирующим государственные внебюджетные фонды, то реализация положений Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»» была возложена на органы управления внебюджетными фондами. Это приводит к тому, что вместо сосредоточения деятельности органов управления внебюджетными фондами на основных задачах (например, реализация пенсионной реформы, социальное страхование работающих граждан, обязательное медицинское страхование) часть их работы связана с новыми процедурами,
обеспечивающими реализацию права граждан на выбор пакета социальных услуг, лекарственным обеспечением, оплату родовых сертификатов и т. д. Работники органов управления всех государственных внебюджетных фондов констатируют многократное увеличение и усложнение документооборота в условиях сохранения или даже сокращения сотрудников фондов.
В условиях реформы бюджетного процесса, ключевой задачей которой является повышение результативности бюджетных расходов, организация финансирования расходов федерального бюджета через государственные внебюджетные фонды выглядит алогичной, поскольку разделяется ответственность между большим числом участников бюджетного процесса, рассредоточиваются трудовые усилия и материальные ресурсы на выполнение различных функций. Зарубежная практика показывает, что для достижения долгосрочного эффекта ус -ловия деятельности должны быть стабильными, при этом законодательно устанавливается мораторий на изменение правового регулирования деятельности
институтов финансового рынка в течение 8-10 лет. Если проводить аналогии, то нужно отметить, что расчеты по пенсионной реформе в РФ, проводимые в 2001 г., не предусматривали не только существенных изменений условий обязательного пенсионного страхования (изменение ставки ЕСН, исключение из накопительной системы части застрахованных), но и расширение функций страховщика — Пенсионного фонда РФ.
Подводя итог, следует отметить, что попытка распространить все правовые нормы формирования и использования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на формирование и использование средств государственных внебюджетных фондов создало целый ряд противоречий в бюджетном законодательстве, не обеспечивает четкого организационного выделения средств социального страхования от бюджетных средств, смешивает бюджетный механизм и механизм государственных внебюджетных фондов, что ставит под сомнение целесообразность самих государственных внебюджетных фондов.
