CC BY
146
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 9 (190). Право. Вып. 23. С. 9-12.
А. Б. Каягин, И. С. Бастен
государственное устройство РОССИИ и конституционный (уставный) строй субъектов российской федерации
(соотношение в историческом аспекте)
Рассматриваются государственное устройство России и конституционный (уставный) строй субъектов РФ; анализируется соотношение данных институтов конституционного права в историческом аспекте.
Ключевые слова: государственное устройство, конституционный (уставный) строй, субъект РФ.
Государственное устройство Российской Федерации — это закрепленная в федеральной конституции территориальная организация Российской Федерации, представляющая собой единое федеративное государство, состоящее из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, обладающих определенной степенью самостоятельности и правового регулирования в некоторых сферах общественной жизни, собственными структурами государственной власти и существующих на основе единой конституции.
Конституционный (уставный) строй субъекта Российской Федерации — отраженные в конституции или уставе субъекта РФ реально существующие устои, основы общественной и политической жизни данного субъекта.
Исторически сложилось так, что Российскую Федерацию нельзя считать союзным государством, и этот признак классической федерации к России неприменим. Тем не менее в некоторых республиках в составе Российской Федерации довольно длительное время существовали представления о том, что Россия является «союзным государством» со всеми вытекающими отсюда последствиями для их учредительных документов — конституций и уставов.
Исходя из разных подходов к государственному устройству Российской Федерации, можно выделить три группы республик в ее составе, которые по-разному провозглашали свой правовой статус. К первой группе относились республики, считавшие себя вышедшими за рамки простых субъектов РФ и закрепившие по сути конфедеративный тип отношений с федеральным центром; ко второй — республики, закрепившие в своих конституциях асимметрично-федеративный тип отношений; к третьей — республики, признавшие основные кон-
ституционно-правовые принципы федеративного устройства. Такое группирование республик вытекало из анализа их учредительных документов — конституций. Несмотря на то, что в республиканских конституциях много сходных положений, их нельзя было считать однотипными по отношению к федеративному устройству Российской Федерации. Свобода конституционного правотворчества республик по вопросам федеративного устройства, их конституционная самобытность должны иметь свои пределы. В общем виде эти пределы выражаются в требовании ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой «законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации»1. Это требование лежит в основе любой федерации и создает предпосылки для сохранения ее правового суверенитета и существования единой федеральной системы права. Однако следует признать, что учредительные документы республик в составе Российской Федерации в своих основных положениях существенно противоречили Конституции РФ и установленным ею общим принципам федеративного устройства.
Такие республики в составе Российской Федерации, как Татарстан2, Башкортостан3, Якутия4, Тыва5, в одностороннем порядке повышали свой правовой статус, выходя за рамки простых субъектов РФ. Все они провозглашали себя суверенными демократическими государствами, исходя из ранее принятых ими деклараций о государственном суверенитете. Этим документам республики придавали основополагающее юридическое значение, однако в них отсутствовали положения о том, что республики находятся в составе Российской Федерации, а также положения о верховенстве федерального законодательства над республиканским.
Что касается Республики Татарстан, то Конституционный Суд РФ своим постановлением от 13 марта 1992 г. признал положения Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан, ограничивающие действие федеральных законов на ее территории, не соответствующими Конституции РФ. Отсутствие в приведенной Декларации указания о том, что республика входит в состав Российской Федерации, признано также неправомерным, поскольку это связано с односторонним изменением национально-государственного устройства Российской Федерации6. При заключении Федеративного договора с республиками 31 марта 1992 г., в подписании которого Республика Татарстан не участвовала, в его названии использовалась формулировка «суверенные республики», но в составе Российской Федерации. Этим федеральный центр признал необходимым повышение статуса республик в составе Российской Федерации и расширение их полномочий и предметов ведения. В последующих договорах такая формулировка уже не применялась, поскольку она противоречила правовой теории федерализма.
Несмотря на признание Конституционным Судом РФ ряда положений Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан неконституционными, Основной Закон республики, принятый 6 ноября 1992 г., провозгласил Татарстан суверенным демократическим государством без указания на то, что республика входит в состав Российской Федерации. При этом было подчеркнуто, что государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан (ст. 1). Эта же формулировка уже после принятия новой Конституции РФ была сохранена и в редакции Конституции Республики Татарстан от 1 октября 1997 г. Таким образом, было указано на полный государственный суверенитет Республики Татарстан, несмотря на то, что данная правовая норма вошла в полное противоречие с Конституцией РФ, провозгласившей суверенитет Российской Федерации на всей ее территории. К сожалению, федеральная власть весьма длительное время не реагировала на эти негативные процессы и тем самым создавала прецедент, опасный для территориальной целостности России.
Другие статьи Конституции Татарстана конкретизировали установленный правовой статус республики, в частности, ст. 59 провозглаша-
ла, что «Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства. Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан». Такие правовые нормы противоречили ч. 1 ст. 66 и ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, в которых устанавливается, что статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. Следует при этом отметить, что первая норма Конституции РФ сформулирована недостаточно четко. В ней не определено, в каком соотношении должны быть Конституция РФ и конституции республик при установлении статуса республики. Представляется вполне обоснованным предложение о том, что права республик и других субъектов РФ должны определяться в Конституции РФ, а уже исходя из этого закрепляться в конституциях и уставах субъектов РФ. Однако даже при наличии таких нечетких формулировок в Конституции РФ Республика Татарстан неправомочна была устанавливать свой правовой статус в одностороннем порядке. Отношения с Россией Конституция Республики Татарстан регулировала следующим образом: «Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения» (ст. 61). И далее в ст. 61 говорится: «Республика Татарстан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций, руководствуясь принципами международного права». Эти правовые нормы в их совокупности указывали на тот факт, что Республика Татарстан, как суверенное государство, вступала с Россией не в федеративные, а в конфедеративные отношения, не предусмотренные Конституцией РФ. Такая формулировка указывала на полный государственный суверенитет Татарстана, что могло привести к разрушению единого политического и правового пространства Российской Федерации.
Указанными факторами и была обусловлена принципиальная и жесткая позиция всех ветвей государственной власти России, а также Президента РФ, направленная на немедленное приведение положений республиканской конституции в соответствие с федеральным конституционным законодательством. Очевидности нарушения конституционных принципов формирования российского федерализма в Республике Татарстан было дано свое объяснение. Президент Татарстана М. Шаймиев заявил, что «Конституция РФ была подготовлена без учета интересов регионов, не учитывала уже принятые республиками конституции. Поэтому сегодня выглядит по меньшей мере странным требование в одностороннем порядке привести конституции республик в соответствие с Конституцией РФ»7.
О провозглашении полного государственного суверенитета Республики Татарстан свидетельствовали и другие действовавшие на протяжении длительного периода времени конституционно-правовые нормы. Так, например, ст. 58 Конституции Республики Татарстан устанавливала исполнение воинской обязанности на территории Татарстана, ст. 5 определяла принципы осуществления государственной власти, ст. 19 указывала на собственное правовое регулирование вопросов приобретения двойного гражданства гражданами Республики Татарстан в соответствии с договорами и соглашениями республики с другими государствами и т. п.
Конституция Республики Башкортостан также провозглашала республику суверенным демократическим государством, обладающим высшей властью на своей территории и самостоятельно определяющим и проводящим свою внутреннюю и внешнюю политику, устанавливала верховенство республиканских законов на всей территории республики (ст. 1) и договорный характер своих отношений с Россией (ст. 5). В частности, ст. 71 Конституции Республики Башкортостан указывала, что Башкортостан платил не федеральные налоги, а производил взносы в бюджет Российской Федерации в размерах, определяемых ежегодно соглашением сторон. Правила призыва на военную службу и ее несения военнослужащими устанавливались соглашениями Республики Башкортостан и Российской Федерации (ст. 77). Перечисленные правовые нормы указывали по сути на конфедеративный тип отношений Башкортостана
с Россией. Следует отметить, что законодатель в этом отношении был недостаточно последователен. Так, ст. 5 Конституции Республики Башкортостан указывала, что Башкортостан являлся самостоятельным субъектом РФ и входил в ее состав на добровольной и равноправной основе, а законы Российской Федерации, принятые по вопросам, добровольно переданным республикой в ведение федерации, обязательны на территории Башкортостана. Последние правовые нормы устанавливали в большей степени федеративный, чем конфедеративный характер отношений с Россией. Однако совокупность перечисленных правовых норм Конституции Республики Башкортостан позволяла говорить
об ориентации республики не на жесткие, а на более мягкие конфедеративные связи с Россией по сравнению с Республикой Татарстан.
Конституция Республики Саха (Якутия), как и перечисленные выше конституции, устанавливала конфедеративный тип отношений с Россией. Ст. 1 настоящей Конституции провозглашала Республику Саха (Якутию) суверенным демократическим государством, основанным на праве народа на самоопределение. Из этой учредительной основополагающей конституционно-правовой нормы вытекали другие правовые нормы, совокупность которых указывала на конфедеративный характер отношений республики с Российской Федерацией. Якутия объявляла своей собственностью землю, недра и их богатства, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, воздушное пространство, континентальный шельф (ст. 5), в то время как вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами Конституцией РФ отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «в» ст. 72). Ст. 26 устанавливала порядок прохождения военной службы гражданами Якутии преимущественно на территории республики. Кроме того, Якутия вступала в договорные отношения с Россией.
Несмотря на то, что республика является и являлась субъектом РФ, федеральные законы, принятые по вопросам, отнесенным к совместному ведению, вступали в силу на территории Республики Саха (Якутия) после ратификации их Палатой Представителей Государственного Собрания. Республика в соответствии со ст. 41 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) была вправе приостанавливать
на своей территории действие законов и иных актов Российской Федерации или опротестовывать их в порядке, установленном договором, если они нарушали Федеративный договор, противоречили конституции или ее законам.
Противоречивость анализируемых правовых норм была очевидна. Если республика входит в состав федеративного государства, то законы и иные нормативные правовые акты федерации обладают безусловным верховенством на территории ее субъектов. Если же субъект федерации в одностороннем порядке устанавливал необходимость ратификации или нуллификации федеральных законов, то таким образом он обеспечивал верховенство республиканского законодательства, что являлось характерным не для федеративного государства, а для конфедерации.
Именно по этим причинам, несмотря на наличие специфических признаков, характерных для конституционного (уставного) строя того или иного субъекта РФ, основы конституционного строя Российской Федерации в последнее время отражены в учредительных документах всех субъектов РФ. В свою очередь, конституции республик в составе Российской Федерации либо приведены в строгое соответствие с Конституцией РФ (Татарстан, Башкортостан, Якутия), либо в них приняты новые конституции (Тува), не имеющие столь явных противоречий
с положениями федеральной конституции, устанавливающими основы конституционного строя Российской Федерации.
Примечания
1 Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России. М., 1993.
2 Конституция Республики Татарстан // Ведомости Верхов. Совета Респ. Татарстан. 1992. № 9-10.
3 Конституция Республики Башкортостан // Ведомости Верхов. Совета и Правительства Респ. Башкортостан. 1994. № 4 (22). Ст. 146.
4 См.: Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) // Якутские ведомости. 1992. 26 апр.
5 Конституция Республики Тыва // Тувинская правда. 2001. 15 мая.
6 См.: Постановление Конституционного Суда РСФСР от 13 марта 1992 г. «По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 года, Закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 года “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Татарстан”, Закона Республики Татарстан от 29 ноября 1991 года “О референдуме Республики Татарстан”, Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года “О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан”» // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
7 Шаймиев, М. // Рос. газ. 1998. 14 февр.
