CC BY
167
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2017. № 1
ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ
Е.В. Охотский
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ТРУДНОСТИ ПРЕОДОЛЕНИЯ БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ ГРАВИТАЦИИ
В статье с позиции современного уровня теоретико-методологических исследований и накопленного эмпирического опыта анализируется актуальная и практически значимая проблематика бюрократизма, коррупции и коррупционно-бюрократических деформаций в политике и практике публичного управления. Исследованы сущность бюрократизма, его причины и истоки, формы проявления, его теневые стороны и негативные социальные последствия, представлены характеристики и особенности функционирования бюрократического аппарата управления, трудности оптимизации стиля служебной деятельности, противоречивость преодоления бюрократических патологий, дисфункций и коррупционных угроз в российской системе государственного администрирования. В статье сформулированы предложения, которые, по мнению автора, помогут на более качественном уровне реализовать задачи дебюрократизации управления, его нравственно-правового и инновационного обновления.
Ключевые слова: административный ресурс, государственное управление, безответственность, бюрократизм, бюрократия, дебюрократизация, кадры, кадровая политика, коррупция, нравственные основы служебных отношений, противодействие коррупции, профессионализм.
The article analyzes the very relevant and practically significant problems of bureaucracy, corruption and corrupt bureaucratic deformations in the policy and practice of public administration using the framework of modern theoretical and methodological research and the accumulated empirical evidence is analyzed. The author investigates the essence of bureaucracy, its causes and origins, manifestations, shady sides and negative social consequences. The article presents qualitative characteristics and features of the functioning of the bureaucratic apparatus, the difficulty of optimizing the administrative style and overcoming the contradictory bureaucratic pathologies, dysfunction and corruption risks in the Russian public administration system. The author offers proposals, which, in his opinion, will help to de-bureaucratize the administrative system and aid with moral and legal renovation.
Охотский Евгений Владимирович — доктор социологических наук, профессор факультета государственного управления МГИМО МИД России; e-mail: e.ohotskii@mail.ru
Key words: administrative resource, public administration, irresponsibility, bureaucracy, bureaucratic, debureaucratization, personnel, personnel policy, corruption, moral foundations to official relations, anti-corruption, professionalism.
Научный анализ сложившейся в нашей стране системы государственного управления, исследование конкретных административных практик, их весьма критические характеристики со стороны высшего государственного руководства свидетельствуют о том, что тема бюрократии, бюрократизма и дебюрократизации управленческих отношений приобретает особое звучание. Более того, эта проблема становится в чем-то даже более актуальной, чем проблема коррупции, а значит, требует к себе существенно более пристального внимания и соответствующих конкретных действий. Судя по всему, искомый результат административной реформы начала нулевых годов не был обеспечен, не случайно на повестку дня в качестве первоочередного снова поставлен вопрос о качестве государственного администрирования и его модернизации. Задача властей в этой ситуации, как ее сформулировал Д.А. Медведев, — отреагировать на этот вопрос по возможности быстро и результативно. Следует подумать, что надо сделать, чтобы «придать функционированию институтов государственного управления новое качество»1, как добиться, чтобы аппарат работал не в ручном, а, как сейчас говорят, в автоматическом режиме, обеспечивая устойчиво нарастающий социальный эффект. Не абстрагируясь, конечно, от того, что не совсем удачный опыт недавних административных реформаций породил боязнь, что очередная реструктуризация аппарата приведет лишь к увеличению числа властных структур, а новые требования к качеству их функционирования только усилят тенденцию бюрократизации системы управления2.
1 Медведев Д.А. Выступление на пленарном заседании XV Международного инвестиционного форума «Сочи — 2016» 30 сентября 2016 // Правительство РФ [Официальный сайт]. URL: http://m.government.ru/videos/17952/ (дата обращения: 27.01.2017); Медведев Д.А. Россия: обретение новой динамики // Вопросы экономики. 2016. № 10. С. 24-25.
2 Купряшин Г.Л. Административная реформа: модели и механизмы // Государственное управление. Электронный вестник. 2016. № 58. C. 8. URL: http://e-journal. spa.msu.ru/vestnik/item/58_2016kupryashin.htm (дата обращения: 27.01.2017).
Почему проблема бюрократизма не становится менее актуальной
Попытка разобраться в проблемах бюрократии и бюрократизма, ответить на некоторые актуальные вопросы дебюрократизации управления заставили автора еще раз вернуться к извечной для административной науки и государственного менеджмента проблеме бюрократических деформаций. Даже несмотря на то, что все вроде бы ясно, поскольку проблема бюрократии и бюрократизма всегда находились в поле зрения ученых, и принципиальная философско-социологическая, политическая, доктринально-юри-дическая и нравственная оценка бюрократическим негативам дана давно и она хорошо известна. Это и «спиритуализм государства», и «замкнутость общества в государстве»3, и система управления, осуществляемая с помощью стоящей над обществом бюрократии, наделенной специфическими полномочиями, функциями и привилегиями. Это канцелярщина, пренебрежительное отношение к существу дела ради соблюдения формальности, торможение и дискредитация любых мало-мальски прогрессивных преобразований.
Результат тоже хорошо известен, причем издавна, — «сверху водворяется господство официальной лжи и лицемерия, а внизу — полный произвол и безответственность»4. Оценка начала прошлого столетия, но ее актуальность никто не ставит под сомнение и сегодня. Ее объективность и справедливость сохраняется в полном объеме.
Бюрократизм — не только нравственный вызов обществу и не только циничное попрание принципов законности, демократии и социальной справедливости, но и одна из самых вызывающих форм злоупотребления властными полномочиями — вывод убедителен, давно научно обоснован [см. Примечание 1] и подтвержден множеством фактов из реальной жизни. Не исключает бюрократизм и откровенный корыстный интерес, в том числе идеологической и внесистемной политической направленности. Бюрократия показывает свои лучшие качества лишь в строго ограниченных пределах и рутинных делах, бюрократ хорошо использует шаблон и стандартные процедуры, в том числе в процессе решения сложных, но предсказуемых проблем. Однако бю-
3 Маркс К. К критике гегелевской философии права // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 1. С. 270-271.
4 ТихомировЛ.А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 556.
рократизированная система в целом малоэффективна, а нередко и вовсе беспомощна при решении проблем, выходящих за рамки обычной рутины.
Серьезным противовесом законам бюрократической гравитации и своего рода реакцией на коррупционно-бюрократическое разложение стали модели рациональной бюрократии, «дихотомии политики и администрирования», советский эксперимент функционирования государственного аппарата на основе конституционного закрепления руководящей роли коммунистической партии, номенклатурности, жесткой централизации и тотального политического контроля. В настоящее время на ведущие позиции управленческого новаторства выходят концепции «менеджмента человеческих отношений», «сервисного государства», «нового государственного управления», «хорошего правительства», «единства государственного и общественного регулирования».
Своего рода ответом на бюрократические вызовы является также «сетевая модель администрирования», которая посредством соответствующих институтов обмена ресурсами, согласования политики и административных процедур, внедрения современных информационных технологий реально обеспечивает более эффективные формы коммуникации общества с политическим руководством, граждан — с чиновниками, а институтов гражданского общества — со структурами государственного аппарата. В итоге появляются новые формы социального взаимодействия и более совершенные механизмы согласования интересов5.
В аппаратной бюрократической практике, как известно, «смешано» два принципиально разных начала: с одной стороны, строгая правовая урегулированность, высокая исполнительская дисциплина, организационная вышколенность, результативность и расчет на позитивный синергетический эффект, а с другой — стремление к доминированию, нетерпимость к другому мнению, педантичность, приверженность к формальной стороне дела, оторванность от живой жизни. Плюс ко всему этому реальная возможность коррупционных злоупотреблений. Не учитывать в управленческой практике такие негативы, недооценивать последствия их расхождений с системой ценностей, на которой базируется легитимность политической власти, — недопустимо и, уж во всяком случае, недальновидно. Дефектов и дисфункций, а значит, и
5 Bovaird T. Public Governance: Balancing Stakeholder Power in a Network Society // International Review of Administrative Sciences. 2005. Vol. 71. No 2. P. 217-228.
серьезных провалов в решении фундаментальных задач общественного бытия, в таком случае избежать невозможно в принципе6.
Негативы бюрократических практик порождают множество труднопреодолимых патологий. В их перечне правовой нигилизм, протекционизм, безответственность, формализм, игнорирование, если не буквы, то духа закона. В этом же ряду находится и подмена реального управления совещаниями, инспекциями, межведомственной перепиской, сбором всевозможных справок, разрешений, сертификатов и свидетельств, осознанное нарушение единства личного, ведомственного и общегосударственного интереса. В итоге получаем, что 5-10% себестоимости производимой продукции составляет контрольно-разрешительная бюрократическая нагрузка. А сколько на все это отвлекается работников, какие средства уходят на их содержание!
Недооценка бюрократизма, облегченное, а тем более безразличное к нему отношение деморализует аппарат, государственную волю подчиняет частному интересу, коррупционно-бюрократи-ческую практику превращает в жесткую латентно-теневую систему управления. Причем систему жесткую, коварную, откровенно паразитирующую на идеалах демократии, цивилизованных рыночных отношений и нравственности. Бюрократизм и коррупция легко трансформируют порядок в псевдопорядок, демократизм — в бюрократический произвол, государственные задачи — в формально-канцелярские отчеты, реальные дела — в говорильню, приписки и утешающие отчеты. Общество становится раздробленным, каждый действует сам по себе, чувство долга, гражданская честность и уважительное отношение к трудящемуся человеку ослабевают, процветают цинизм, леность и двойные стандарты.
Противостоять всему этому очень непросто: бюрократическая неподвижность и коррумпированность, если им решительно не сопротивляться, закономерно перерастают в имманентно присущий аппарату управления внутренний порок, лечить который — дорогостоящая (в прямом и переносном смысле) и крайне болезненная операция. Опыт советского государства — убедительный тому пример. Прав оказался В.И. Ленин, когда предупреждал, что если что и погубит советскую власть, так это бюрократизм. Поэтому так настоятельно рекомендовал идти по пути упрощения аппарата, упразднения избыточных функций и излишних бюрократических
6 Купряшин Г.Л. Кризисы государственного управления: неоинституциональный подход // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. № 51. С. 65-66. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/51_2015kupryashin.htm (дата обращения: 27.01.2017). С. 65 66.
процедур. Настаивал на систематической сменяемости кадров, успех связывал с профессионализацией и повышением нравственной культуры управленцев, с организацией действенного рабоче-крестьянского контроля и широким вовлечением трудящихся в систему управлению делами общества и государства. Понимал, что в противном случае аппарат начнет перерождаться, поставит себя в привилегированное положение, изолирует себя от общества и, в конечном итоге, превратится в «колоссальную диктатуру бюрократии». Все ключевые ценности права, морали, социальной справедливости превратятся в фикцию.
Такую же логику бюрократических деформаций, исследуя истоки и смысл русского коммунизма, предвидели многие мыслители того времени, и они, к сожалению, оказались правы. Монополия на власть, административный диктат и идеологическая однозначность, а вслед за ними — отчуждение народа от власти и собственности, инертность управляющего регулирования и социальный пессимизм погубили советское государство7. Бюрократия, как паутина, говоря словами Н.А. Бердяева, опутала всю страну, вскоре и вовсе задушила ее в своих «теплых объятиях». Свела на нет замыслы многих перспективных проектов, обесценила все новаторские достижения социалистического эксперимента в целом.
Об опасности формально-бюрократических, а тем более коррупционных вызовов, можно судить также по многочисленным фактам из современной российской действительности. Особенно по тем из них, которые касаются расточительства и откровенного корыстного разбазаривания национального богатства. По экспертным заключениям, объем коррупционного рынка в нашей стране уже давно достиг запредельных размеров и к концу нулевых годов превысил 315 млрд долл. Некоторые исследователи оценивали значительно выше — в 480 млрд долл. Не случайно 55—60% россиян на вопрос социологов «Как бы вы охарактеризовали людей, находящихся у власти?» отвечали: «Это люди, в первую очередь, озабоченные своим материальным и карьерным благополучием»8.
Сегодня коррупция примерно поглощает, по мнению специалистов, не менее 20% валового внутреннего продукта страны9.
7 Охотский Е.В., Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996. С. 40—41, 73.
8 Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации. Макет-проспект. М., 2009. C. 70.
9 Воскресное время. Информационно-аналитическая программа // Первый канал [Официальный сайт]. 20.11.2016. URL: https://www.1tv.ru/news/issue/2016-11-20/21:00?limit=12&offset=22#1 (дата обращения: 31.01.2017).
Крупномасштабные коррупционные разоблачения последнего времени говорят о том, что объемы коррупционного рынка в абсолютных величинах не только не сокращаются, а, скорее всего, растут. Убедительное подтверждение справедливости такого вывода — «дело полковника Захарченко» с его квартирой-сейфом, содержащей денежных средств на общую сумму в 8 млрд руб. — больше, чем бюджетные поступления некоторых областных цент-ров10. В этом же ряду «дела генералов и губернаторов», коррупционные разоблачения по линии строительства спортивных арен, космодрома и системы космической связи, злоупотребления с целью обеспечения личных запросов за государственный счет.
И дело не в том, что позиции России по индексу восприятия коррупции постепенно улучшаются: только за последний год наш рейтинг по этому показателю улучшился на 27 пунктов и к началу текущего года вывел страну на 119 место11. Стране нужны не рейтинги, а место рядом с минимально коррумпированными странами мира. Нельзя забывать, что бюрократизм и ее неотъемлемая составляющая — коррупция не только наносят немалый экономический ущерб, но и подрывают доверие граждан к демократическим институтам власти, дискредитируют закон и правосудие, формируют людей, говоря словами Л. Гумилева, «с негативным мироощущением». В результате в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен и более эффективно трудится, а тот, кто нашел теплое местечко во власти, способен, не особенно заботясь о государственном интересе, получить для себя преимущества, льготы и преференции. В этом случае чиновник из слуги народа превращается в прислужника частных интересов и пособника беззакония, в прихвостня националистов, фашиствующих молодчиков и других преступных элементов.
Не менее показательны также данные, касающиеся самой на сегодняшний день болевой точки коррупционно-бюрократиче-ского поражения — системы аукционов, торгов и закупок для государственных и муниципальных нужд. Только в прошлом году аудиторы Счетной палаты на федеральном уровне в этой сфере выявили более 500 финансовых нарушений общим объемом зло-
10 Егоров И. Полковник на миллиардах // Российская газета. 12.09.2016. Федеральный выпуск № 7072 (204). С. 3. URL: https://rg.ru/2016/09/11/komu-pri-nadlezhat-najdennye-u-zaharchenko-120-mln-dollarov-i-2-mln-evro.html (дата обращения: 31.01.2017).
11 Индекс восприятия коррупции // Трансперенси Интернешнл Россия [Официальный сайт]. URL: http://transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/blog (дата обращения: 27.01.2017).
употреблений более чем на 125 млрд руб.12 А разве не является бюрократическим управлением попытки оживления экономики не реальными делами по стимулированию производства, созданию благоприятных налоговых условий и поддержке покупательной способности населения, а путем ужесточения налогового бремени, повышения цен, тарифов, акцизов и штрафных санкций? Конечно, это бюрократизм, провоцирующий политическую напряженность, консервирующий кризисные тенденции, стимулирующий обнищание населения. Число россиян, живущих за чертой бедности, уже запредельно, по последним данным ВЦИОМ, оно приблизилось к 22%13. Эта политика является свидетельством всего лишь символических подвижек в состоянии делового климата, доказательством формально-бюрократического проведения структурных, управленческих и институциональных реформ.
Не менее красноречивые примеры можно привести из области, казалось бы, вполне легитимных и доступных общественному контролю отношений. Вот один из них: ежегодно российское общество «инвестирует» в так называемый «деловой туризм» более 670 млрд руб.14 На материально-финансовое, информационное и комфортное гостиничное обеспечение, печатную и рекламную продукцию, арендные платежи, оплату командировочных огромного числа участников всевозможных слетов, дискуссий, научно-практических конференций, экономических саммитов, инвестиционных форумов, технико-технологических выставок, круглых столов бюджет расходует огромные, крайне необходимые для удовлетворения реальных потребностей реальных людей, средства. Не говоря уже об отвлечении массы высококлассных специалистов и должностных лиц от исполнения непосредственных служебных обязанностей.
Получается, что все заняты, состоят на хорошем денежном содержании, пользуются неплохими государственными гарантиями, а работать некому и некогда. Работники находятся в «творческих» командировках, заседают, обсуждают, дискутируют, подводят итоги, утверждают резолюции и одобряют рекомендации. Ре-
12 Сухаренко А. Коррупционный Клондайк // Независимая газета. 10.06.2016. С. 4. URL: http://www.ng.ru/ideas/2016-06-10/6_corruption.html (дата обращения: 31.01.2017).
13 ВЦИОМ: Больше всего россиян беспокоит международная напряженность // Взгляд [Деловая газета]. 14.11.2016. URL: http://vz.ru/news/2016/11/14/843534.html (дата обращения: 31.01.2017).
14 Соловьева О. Деловой туризм расцветает в кризис // Независимая газета. 23.09.2016. С. 4. URL: http://www.ng.ru/economics/2016-09-23/4_tourism.html (дата обращения: 31.01.2017).
альные же проблемы как бы уходят на второй план, решение многих из них отодвигается на неопределенный срок. Решения, в лучшем случае, ограничиваются инспекторскими проверками и надзорными мероприятиями. Благо, что силы для этого есть — по 30-40 контролирующих инстанций на каждую производственную компанию15. И неважно, что по линии самых высоких властных инстанций постоянно звучит требование прекратить тотальный контрольно-бюрократический, нередко откровенный коррупционный прессинг бизнеса.
Наоборот, число и масштабность «выездных» бюрократически-аналитических практик постоянно растет, не снижается и их массовость. Проводятся мероприятия, как правило, в столичных мегаполисах, в залах и аудиториях роскошных отелей на альпийских склонах, популярных курортах, культурных и исторических центрах. И все это, заметим, планово и на вполне законных основаниях, причем не за счет личных сбережений, а из средств заранее предусмотренных бюджетных расходов. Получается, что доверие, которое оказывает государство своему чиновничьему сословию, его расчет на добросовестность, высокопрофессиональное и ответственное исполнение должностных обязанностей, а также на рачительное расходование финансовых ресурсов налогоплательщиков, используются не по делу, а в узкокорыстных интересах. Причем, еще раз подчеркиваем, открыто и на вполне легитимных основаниях. Зачем вкладываться в путевки, оплачивать перелеты и рестораны из своих кровных запасов, если можно организовать поездку «на семинар по обмену опытом» или саммит по административной реформе и борьбе с коррупцией за государственный счет.
Масштабы бюрократизма не только не сокращаются, а неуклонно растут
Перечень такого рода фактов прагматизма и эффективного решения собственных проблем за государственный счет можно продолжить, тем более что они не единичны и органически вмонтированы в давно сложившуюся систему кадрового, информационно-научного и иного обеспечения управленческого процесса. На некоторых направлениях бюрократизм не только не потеснился, а, наоборот, становится более напористым, изощренным
15 Сергеев М. В России придумали молочный налог // Независимая газета. 04.04.2012. С. 3. URL: http://www.ng.ru/economics/2012-04-04/4_milk.html (дата обращения: 31.01.2017).
и агрессивным. Возникает лишь вопрос: какая польза в обсуждениях, докладах и рекомендациях сверху, если реальными процессами управляет не общий интерес, профессионализм и порядочность, а неписаные законы коррупционно-бюрократического управления? Какой смысл спорить о тарифной политике, о ставке рефинансирования или качестве кадрового резерва, если все ответственные решения принимаются в режиме «закрытых договоренностей»? Зачем, спрашивается, трудиться, напрягаться и нести ответственность, если можно создать фирму-однодневку, регистрироваться в офшорной зоне, организовывать рейдерский захват чужого имущества, взять кредит под копеечную процентную ставку в зарубежном банке и тут же организовывать кредитование населения под заметно более высокие проценты. Если за точно такое же вознаграждение можно ограничиться умными разговорами, созданием видимости заинтересованного отношению к делу, имитацией бурной деятельности или «выражения» благодарности труженикам села посредством «праздника урожая» или сотни-двух дорогостоящих баннеров в областном центре. Можно лишь догадываться, как распределились расходы на их организацию.
Бюрократа, в том числе с высокими полномочиями, не волнуют кризисы и санкции, не трогает бедность и безработица, не пугает рост социальной напряженности и даже военные конфликты. Живут они в свое удовольствие: посещают дальние страны, спокойно отдыхают на курортах, с упоением охотятся в тайге, с азартом катаются на горных лыжах. Сознание бюрократии-взяточника гипертрофировано до предела. Вот почему не по недомыслию, а вполне осознанно и без какого-либо угрызения совести используют служебное положение в личных целях. Именно они, ухмыляясь и просчитывая защитные варианты, публично и громко обосновывают важность «трансплантации в российскую действительность успешных зарубежных образцов государственного управления», предлагают более настойчиво бороться за «высокий уровень социального капитала», призывают строить общественные отношения «на основе доверия и партнерства»16.
Бюрократизм коренным образом меняет сущностный смысл всех человеческих отношений и на определенном этапе становится едва ли не главным тормозом общественного развития. Все с ним становится условным и иллюзорным. Ключевые ценности права, морали, социальной справедливости приходят в упадок, для многих теряют всякий конструктивный смысл. В том числе
16 Купряшин Г.Л. Административная реформа: модели и механизмы. С. 18.
касающиеся самого главного — социального спокойствия, государственной стабильности, благополучия семьи, неприкосновенности собственности, юридического равенства перед законом и судом, социальной солидарности. Все подменяются квазиценностями абстрактной свободы, произвола, обогащения, цинизма, стандартами так называемой красивой жизни. В итоге формируется не сильное государство и не эффективная система государственного управления, а «подковерная борьба кланов и множество полуфеодальных кормлений». Получается «не новое качество жизни, а огромные социальные издержки», не справедливое и свободное общество, а произвол самоназначенных «элит», откровенно пренебрегающих интересами простых людей17. Тут уж не до прозрачности и понятного результата, не до справедливости.
Не случайно проблем бюрократических извращений, коррупции и злоупотреблений административным ресурсом [см. Примечание 2] в государственно-управленческой деятельности Президент Российской Федерации касается практически в каждом своем публичном выступлении и в каждом послании Федеральному Собранию Российской Федерации, квалифицируя бюрократизм как главный тормоз развития страны. В последнем своем обращении к парламентариям он говорил о пагубности формализма, рутины и безразличного отношения к людям, деморализующей, а нередко и преступно-коррупционной сути бюрократических барьеров, кулуарности решения жизненно важных вопросов18.
Депутаты, министры, губернаторы, партийные лидеры и общественные деятели единодушно и вроде бы с глубоким пониманием воспринимают выводы о том, что «колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом»19, что чиновничество превратилось в «замкнутую надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса»20, что «политические реформы не должны приводить к хаосу и параличу демократических институтов», а, наоборот, должны работать на демокра-
17 Путин В.В. Россия сосредотачивается. Ориентиры. М., 2012. С. 47.
18 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 01.12.2016 // КонсультантПлюс [Информационно-правовая система]. URL: http://www.con-sultant.ru/document/cons_doc_LAW_207978/ (дата обращения: 27.01.2017).
19 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 18.04.2002 // КонсультантПлюс [Информационно-правовая система]. URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_36339/ (дата обращения: 27.01.2017).
20 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25.04.2005 // КонсультантПлюс [Информационно-правовая система]. URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_53088/ (дата обращения: 27.01.2017).
тию21, что проблемы административных барьеров не должны за-
22
малчиваться, а оперативно и конструктивно решаться22, что надо ограничить права чиновников на зарубежные счета, ценные бумаги и активы23. Слушают, соглашаются, уверяют, что предпримут все необходимые меры, чтобы система управления стала действительно современной и заработала по-иному. А на самом деле? Реальная ситуация к лучшему хотя и меняется, но очень медленно и с большим трудом. И это до недавнего времени в относительно комфортной политической и экономической обстановке. Формализм, ворохи бумаг, бюрократические барьеры и рутина свои позиции не сдают.
Подмена существа дела его формой, стереотипы замшелого бюрократизма и канцелярщина в прошлое не уходят, а лишь видоизменяются и модернизируются, сохраняют свои позиции и даже процветают. Особенно если почва, прежде всего кадровая для этого благоприятна: 38,9% государственных служащих, например, не считают себя настоящими профессионалами, признаются, что не проявляют инициативы и самостоятельности, не берут и не желают брать на себя ответственность, работают исключительно по указкам, под ответственность и под строгим контролем вышестоящего начальника.
Каждый шестой чиновник признается, что главным мотивом качественного исполнения служебных обязанностей для него является личный и лишь затем государственный интерес — интерес карьеры и материального благополучия24. Аналогично оценивает ситуацию массовое сознание российского общества. Большинство россиян убеждено, что бороться с коррупцией и бюрократизмом можно и надо, но в целом это занятие бесполезное — искоренить такого рода аномалии практически невозможно. Разве удивительно после этого, что обращения, призывы и установки главы государства «соответствовать сложносоставной социаль-
21 Медведев Д.А. Наша демократия несовершенна, мы это понимаем, но мы идем вперёд. 24.11.2010 // YouTube [Видеохостинг]. URL: https://www.youtube. com/watch?v=sRf8ylkFyKs (дата обращения: 27.01.2017).
22 Путин В.В. Вступительное слово на пленарном заседании X Международного инвестиционного форума «Сочи — 2011» 16 сентября 2011 года // Правительство РФ [Официальный сайт]. URL: http://archive.government.ru/special/docs/ 16495/video.html (дата обращения: 27.01.2017).
23 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.2012 // КонсультантПлюс [Информационно-правовая система]. URL: http://www.con-sultant.ru/document/cons_doc_LAW_138990/ (дата обращения: 27.01.2017).
24 Турчинов А.И., Магомедов К.О., Каноненко Т.А. Социологический анализ проблем кадровой политики и управления персоналом в российских организациях. М., 2011. С. 10, 20.
ной реальности», «избегать бюрократизации саморегулируемых организаций», больше внимания уделять технологиям «электронного правительства» и общественным советам при органах государственной власти повисают в воздухе [см. Примечание 3].
Такая позиция, конечно, миф — коррупцию и бюрократизм надо пресекать. Более того, их можно победить, по крайней мере, свести до социально терпимого уровня. Но миф о непобедимости бюрократизма и живучести коррупции не такой уж и безобидный. Наоборот, он очень удобный и выгодный и, что самое неприятное, поощряет коррупционно-бюрократическое поведение. И неважно, что от него страдают миллионы людей независимо от их социального и правового статуса: рабочие и учителя, крупные и средние предприниматели, врачи и ученые, крестьяне и служащие, пенсионеры и военные, верующие и атеисты. Страдают все, кто своим трудом, умом, талантом и законопослушностью обеспечивает себя, свою семью и общее благосостояние страны. Не случайно в «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» коррупция, а значит и бюрократизм в целом, наряду с организованной преступностью, терроризмом и межнациональным экстремизмом квалифицируется как самая серьезная угроза российской государственности. Главным же гарантом против произвола бюрократии является зрелое гражданское общество, закон и демократическое правовое государство.
В чем опасность коррупционно-бюрократических вызовов
Нельзя не учитывать, что бюрократизм — явление не прямолинейное и открытое, а вязкое и гуттаперчевое — легко подстраивается и прогибается, складывается и делится, уплотняется и размывается, наступает и тут же отступает, достаточно легко укладываются в рамки даже самого жесткого законодательства. Бюрократ — человек грамотный, действует в соответствии с предписанием соответствующих норм, параграфов и инструкций, если надо, заручается поддержкой руководства, а если нарушает, то делает это осмотрительно и аккуратно: все продумывает, документально закрепляет, лицемерно декларирует приверженность принципам правовой законности, коллективности и высокой нравственности, и лишь потом действует. Главная его забота — поиск удобных бюрократических схем, главная задача — служебный комфорт, уход от ответственности и личное спокойствие, главная цель — получить материальное, должностное и бытовое преимущество. За примерами далеко ходить не надо, люди с такого рода фактами сталкиваются повседневно.
В свое время все мы с большим вниманием восприняли вывод Д. А. Медведева о неприглядной социальной сущности российской бюрократии; о мнимой мудрости административного аппарата; о том, как наше чиновничество «кошмарит» бизнес, сверх меры контролирует СМИ, грубо вмешивается в избирательный процесс, давит на суды. С пониманием также был воспринят и общий вывод: сложившаяся в стране система управленческих отношений «абсолютно неэффективна и создает только одно — коррупцию, ...порождает массовый правовой нигилизм, ...тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии»25. Более жесткую оценку сложившейся системы управления трудно представить: выводы объективны, оценки справедливы, предлагаемые меры конструктивны.
Общество лишь задавалось вопросом: сумеем ли мы извлечь соответствующие уроки, способны ли наши политики и чиновники сделать из сказанного должные выводы и насколько эффективно предлагаемые меры под их руководством будут реализованы на практике. Вопросы, понятно, не самые простые и легко реализуемые. Наверное, поэтому ничего удивительного нет в том, что и сегодня, как и десять лет назад, признается справедливость критики в адрес системы государственного управления за ее «недостаточную гибкость и низкую эффективность»26.
Похоже, что многие работники государственного аппарата (в том числе высшего управленческого статуса) до сих пор до конца не представляют глубинную сущность, масштабы и опасность последствий бюрократизма27. Не понимают, что формирование эффективной публично-правовой модели публичного управления невозможно без решительной борьбы с бюрократическими деформациями и их порождением — коррупцией. Многие с большим трудом соглашаются с тем, что за бюрократизмом скрывается не только «иллюзорный мир во имя абстрактных целей»28, не только неуважительное отношение к людям, но и элементарный корыстный прагматизм. Что за бумагой и жестким следованием требованиям параграфа скрывается честолюбие; стремление про-
25 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5.11.2008 // КонсультантПлюс [Информационно-правовая система]. URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_81294/ (дата обращения: 27.01.2017).
26 Медведев Д.А. Выступление на пленарном заседании XV Международного инвестиционного форума «Сочи — 2016» 30 сентября 2016.
27 Преодоление бюрократизма в контексте нравственного оздоровления государственной службы // Административная этика. М., 1999. С. 144—173.
28 Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996. С. 95.
демонстрировать свою важность по отношению к «простому человеку»; желание как можно надежнее скрыть пробелы в своей общей культуре и профессионализме. Не говоря уже об отсутствии элементарной профессиональной чести. Административным ресурсом и бюрократическими увертками прикрывается правовой нигилизм, стремление любыми правдами и неправдами добиться своего, чаще всего корыстного интереса, неспособность обеспечить требуемое качество исполнения служебного долга.
Бюрократу очень трудно согласиться с тем, что он не просто нарушитель служебных канонов и принятых в нормальном обществе нравственных норм, а профессиональный нарушитель права и морали, а посему прямой источник дезорганизации и преступности во власти, материальный носитель управленческих дисфункций и социальных деформаций. Не говоря уже о чисто земном и обыденном: что он сам становится инструментом принуждения и вымогательства, провокаций и сведения личных счетов во имя выгоды других.
Вот и получается, что бюрократы вместо реальной активизации механизмов, скажем, господдержки инновационной деятельности и повышении персональной ответственности за качество использования бюджетных ресурсов на инновационном направлении, рекомендуют действовать в духе того же бюрократического стиля: «денег нет, но вы держитесь». Предлагают методическую поддержку регионов, планируют разработку обновленных стандартов открытости инновационной инфраструктуры, настаивают на переписывании критериев независимой оценки эффективности кластерных инициатив, на углубленной информатизации делопроизводства и автоматизации учета и движения кадровой информации, убеждают в необходимости проведения углубленного научного анализа и организации дополнительных курсов повышения квалификации служащих.
Не случайно новый федеральный министр образования на приоритетные позиции в своей предстоящей деятельности в образовательном ведомстве поставила задачу дебюрократизации [см. Примечание 4] управления отраслью, сокращения численности персонала, содержательного обновления учебно-научного процесса. Четко сформулировала задачу освободить учителей от излишней отчетности и бумаготворчества, а преподавателей вузов от бесконечного переписывания стандартов, регламентов, учебных планов, рабочих программ, конспектов лекций, методических рекомендаций по самостоятельной работе студентов, написанию рефератов и выполнению лабораторных работ, составлению пе-
речней информационно-справочных материалов и списков технических средств. В министерстве, наконец, обратили внимание на запредельные объемы бумаготворчества, на бумаготворчество, на которое тратится немало сил и нервов, не говоря уже об огромном количестве дорогостоящего, в том числе в денежном выражении, времени. Абсурдность сложившейся бюрократической машины заключается в том, что многие из перечисленных форм практически никто не читает и не использует в реальном учебно-научном процессе. Они лишь собираются, сортируются и подшиваются в папки, а в нужный момент, в лучшем случае, просматриваются аудиторами и комиссиями по лицензированию и аккредитации.
А разве не бумажная волокита отталкивает ученых от участия в борьбе за гранты? Не бюрократизм ли, коррупция и непрофессионализм ставят на грань банкротства бизнес, заставляют предпринимателей уходить в тень, постоянно подстраиваться под новые «правила игры», бесконечно менять формы и печати, банковские и налоговые реквизиты, переписывать и переутверждать учредительные документы, долгими месяцами дожидаться подключения к энерго- и теплосетям. Не говоря уже о всякого рода предписаниях, сертификатах, декларациях, справках, отчетах, перекрестных, линейных, плановых и внеплановых проверках. Аналогичная ситуация с тендерами, торгами и аукционами, требующими огромных затрат на подготовку соответствующей конкурсной документации. Причем без всякой уверенности в том, что, без предварительной договоренности, ты победишь, даже если представил добротный материал и потенциально способен лучше других реализовать проектное задание.
Хотя нельзя не признать и не видеть, что государством предпринимается немало усилий по наведению должного административного порядка в управлении. Многие проводимые в этом плане мероприятия достаточно конструктивны и действительно необходимы. Утверждены очередные «Основные направления развития системы государственной гражданской службы до 2018 года» [см. Примечание 5]. Аппарат оптимизируется, постепенно сокращается численность чиновников. Привычной стала система «единого окна». Прочно вошли в наш быт единые порталы и электронные очереди по предварительной записи в режиме on-line. К лучшему меняется аппаратная культура, прочное место в повседневной служебной практике заняли кодексы этики и правила служебного этикета. Более предметной и научно обоснованной становится работа с резервом кадров (оперативным, тактическим и стратегическим): приняты соответствующие нормативные документы, проведена соответствующая организаторская работа,
постепенно преодолеваются такие слабости работы с резервом, как формализм, кампанейщина и субъективизм. Появилось также немало интересных научных публикаций29.
В рамках соответствующих национальных планов совершенствуется служебное законодательство и антикоррупционная правоприменительная практика, к борьбе с бюрократическими и коррупционными правонарушениями активно подключились активисты Общероссийского народного фронта и других общественных организаций. Взят курс на национализацию элит, подписаны указы по усилению контроля за доходами, расходами, имуществом и зарубежными активами служащих. В качестве серьезной профилактической меры можно рассматривать также решение Правительства РФ о запрете требовать у граждан при оказании государственных услуг документы, имеющиеся в информационных базах соответствующих органов власти [см. Примечание 6]. Входит в практику антикоррупционная экспертиза правовых актов, усиливается правовое воспитание граждан.
Вузами и НИИ проведено немало научно-практических конференций, теоретических семинаров и «круглых столов», организуются радио и телевизионные передачи. На базе МГУ, ВШЭ-ГУ, РАНХиГС, Финансовой академии, Института законодательства и сравнительного правоведения на регулярной основе организуются крупные международные и всероссийские конгрессы, форумы и конференции. Заметным событием стали научные конференции «Государственное управление и развитие России: модели и проекты» (РАНХиГС), «Стратегическое антикризисное управление: глобальные вызовы и роль государства» (МГУ), «Государство, власть, управление и право: история и современность» (ГУУ), «Элитология и стратегии развития современной России» (ЮРИУ).
Тем не менее, итоговый результат пока ограниченный и далеко не в полной мере соответствует запросам современного уровня общественной жизни. По качеству государственного управления в мировой классификации наша страна пока занимает не особенно престижные позиции — примерно 132 место30. По коррупцион-
29 Барабашев А.Г., Стружак Е.П. Два подхода к созданию резерва управленческих кадров // Государственное управление. Электронный вестник. 2009. № 20. С. 2—8. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item_349 (дата обращения: 27.01.2017); Кадровый резерв как фактор развития управленческого потенциала России. Материалы научно-практической конференции. Москва, РАГС, 26 марта 2009 г. М., 2009.
30 Качество государственного управления // Finlit.Online [Сайт]. URL: http:// finlit.online/makroekonomika-uchebniki/kachestvo-gosudarstvennogo-upravleniya-25088. html (дата обращения: 27.01.2017).
ной восприимчивости находится на 119-м месте31. Но и это еще не все. Самым неприятным является то, что чиновник-бюрократ в российском обществе воспринимается не как аморальная личность при должности, а всего лишь как человек со своими слабостями и недостатками, в крайнем случае, как мелкий правонарушитель.
Ситуация усугубляется также тем, что коррупционно-бюро-кратические отношения представляют собой хорошо законспирированный, трудноконтролируемый, саморегулируемый и взаимовыгодный обмен информацией, полномочиями, услугами и материально-финансовыми ценностями. Мы, похоже, никак до конца не желаем понять, что не только министры, депутаты и губернаторы, а каждый служащий персонально по своим должностным правам, обязанностям и ответственности является материальным носителем власти, ее олицетворением и материальным воплощением, что граждане ждут от служащего, как носителя власти, не формально-бюрократического, а высокопрофессионального и добросовестного исполнения служебного долга32.
Причем не только ждут, но и требуют, вправе рассчитывая на адекватную в рамках закона реакцию на свои требования и просьбы. Настоящий профессионал в государственном управлении — это не только служащий по должностному статусу, рангу и властным полномочиям, а прежде всего по своим конкретным делам и ценностным ориентирам, личностным качествам и профессиональному призванию. Именно такие люди олицетворяют высоконравственную, организационно и профессионально сформированную бюрократию. Именно они превращают госаппарат в один из важнейших источников законности, демократии и социальности33.
К сожалению, именно профессионалов коррупционно-бюро-кратическая система в первую очередь выталкивает из системы управления. Либо, что не менее тревожно, ломая морально, заставляет жить по ее неписаным бюрократическим правилам круговой поруки, интриги, лжи и безответственности. А это уже не что иное, как прямое проявление испытанных в веках правил закрытых бюрократических систем, внешнее проявление которых — чинопочитание, формализм, отписки, волокита, административ-
31 Индекс восприятия коррупции // Трансперенси Интернешнл Россия [Официальный сайт]. URL: http://transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/blog (дата обращения: 27.01.2017).
32 Охотский Е.В. Управленческая культура государственного служащего современной формации // Право и управление. XXI век. 2009. № 4. С. 41—51.
33 Охотский Е.В., Косенко О.И. Становление социального государства в современной России: анализ тенденций // Материалы заседания научного совета АТиСО. Сборник статей / Сост. О.И. Косенко. М., 2009. С. 19.
ный прессинг, вымогательство, высокомерие. В итоге на службе оказывается немало явно слабо в профессиональном отношении подготовленных специалистов, ищущих удовлетворения своих материальных и интеллектуальных запросов не посредством эффективной профессиональной самореализации, а посредством должностного статуса, властно-волевого потенциала и внешних почестей. Карьеру связывают с услужливостью, коррупционной находчивостью и протекционистской поддержкой. И уж во всякой случае не с честной конкуренцией талантов, знаний и трудовых усилий. Такие живут точно по рекомендациям, которые с сарказмом описаны Л.Н. Толстым в «Анне Карениной»: «Не перечь начальнику; будь покладистым; не высовывайся и не особенно напрягайся. И успех обеспечен». Успех, понятно, не государственный, а сугубо меркантильный — получить пусть и небольшой, но должностной рост и хорошее вознаграждение.
Но далеко не только этим опасны вызовы коррупционно-бю-рократической системы. Не менее опасны истоки объективного характера и связанные с ними риски: избыточные масштабы государственного администрирования; социальная и правовая незрелость гражданского общества; деформация нравственного общественного сознания; сбои в механизмах демократического реагирования, отсутствие действенного общественного контроля властных структур; ущербность кадровой политики и ее практической реализации. Поэтому в борьбе с бюрократизмом предстоит сделать еще очень многое, потребуется еще немало сил и времени. Не обойтись и без мощной политической воли.
Пока люди не убедятся, что намерения государственного руководства побороть бюрократизм серьезны и не являются очередной РЯ-кампанией, победить всесилие бюрократии не удастся. Никто рисковать своей судьбой в противостоянии бюрократическому напору, а тем более в открытой борьбе с преступником-коррупционером не отважится. Тем более что общественное мнение по поводу российской правящей административно-политической элиты в этом смысле достаточно скептично и не особенно склонно к доверию. 75% россиян, по данным ВЦИОМ, убеждены, что главным пропуском в элиту у нас является не профессионализм и не преданность делу, а стремление к богатству и карьерному росту. Лишь 20% среди мотивов поступления на службу отмечают деловые, профессиональные и личностные качества34. Нельзя не учи-
34 Яковлева Е. Избранные // Российская газета. 05.09.2005. Столичный выпуск № 3865 (0). URL: https://rg.ru/2005/09/05/elita.html (дата обращения: 27.01.2017).
тывать и то, что до недавнего времени проблемы бюрократизма и коррупции в нашей стране оставались как бы на обочине правового и научного внимания.
Трудности, проблемы и условия успеха
в противодействии бюрократизму
Вывод из проведенного анализа, как нам представляется, может быть только один: преодолеть коррупционно-бюрократиче-ское сопротивление можно, хотя и непросто. Следует неуклонно и целенаправленно продвигаться по пути реального утверждения принципов научности и эффективности. При этом помнить, что с бюрократией и коррупцией нельзя бороться эпизодически, одними революционными наскоками. Необходимо профессионально, системно и продуманно работать в непрерывном и постоянно усиливающемся режиме. Причем речь не идет о голом администрировании, тотальном разоблачительстве, формально-административном или уголовно-силовом решении проблем дебюрократизации. Ничего хорошего из этого, как известно, нигде и ни у кого не получалось. Объектом первостепенного внимания должны быть не столько бюрократизм и коррупция как таковые (это само собой разумеется — без точечных ударов не обойтись), а факторы, их порождающие, и условия, их стимулирующие.
Рационализация аппарата в нашем понимании — это не что иное, как постепенный отказ от модели государственного управления, выстроенной на принципах жесткой вертикали, это обновление кадрового состава в режиме систематической сменяемости, ротации и избавления от непрофессионалов и приспособленцев. Это постоянное повышение требовательности с параллельным ужесточением санкций за нарушение запретов и ограничений, связанных с прохождением государственной и муниципальной службы; внедрение современных информационных технологий; принципиальное неприятие уравнительности в оплате труда и карьерном продвижении; овладение демократическим стилем управления. В этом плане неплохим методом может стать создание единого реестра служащих, уволенных из органов власти за коррупционные правонарушения или спровоцировавших конфликт интересов. Есть смысл также и в запрете сайтов-методичек по нейтрализации законодательно-нормативных ограничений противоправной деятельности, по снижению рисков коррупционных сделок, по обеспечению безопасности откатов и распилов.
Думается, что нам следует еще раз вернуться к основополагающим идеям рациональной бюрократии [см. Примечание 7].
Причем не формально-бюрократически, а в контексте построения государственного аппарата на принципах демократии, правовой законности, профессионализма, лояльности и доброжелательности межличностных отношений. Каждый служащий должен ощущать себя нужным и полноправным членом единой команды. Для этого необходимо решить задачи первоочередной значимости: сократить численность состава аппарата, создать единые федеральные и региональные финансово-экономические органы управления с единым механизмом администрирования налоговых, таможенных и иных фискальных платежей, обеспечить переход к проектным технологиям решения приоритетных государственных задач.
В этом же ряду стоят вопросы маркетинга персонала, проведения реального, а не формального конкурсного отбора на службу, карьерного продвижения на основе объективной компетентност-ной оценки личных заслуг и достижений35, укрепления исполнительской дисциплины, более серьезного отношения к рекомендациям общественного контроля. Следует сформировать однозначное понимание, что эффективное управление должно быть ориентировано не на застой и консерватизм, а на постоянное обновление и улучшение. При этом категорически исключаются любые действия, которые формируют предпосылки для труднопреодолимых рисков и неопределенностей в реформе управления.
В стратегическом кадровом планировании и формировании кадрового резерва должны преобладать реальные действенные методы. В резерве должны быть представлены наиболее талантливые и авторитетные служащие, политики, бизнесмены, граждански высокомотивированные менеджеры, перспективные работники сферы образования и культуры, способные не просто хорошо трудиться, но и видеть дело в динамике, способные адаптироваться к меняющимся условиям деятельности. Можно только приветствовать участие в формировании, воспитании и аттестации резерва политических партий, общественных палат, профессиональных союзов, органов местного самоуправления, объединений промышленников и предпринимателей, учреждений науки и профессионального образования.
В целом же концепция очередного этапа административной реформы, как нам представляется, должна быть ориентирована
35 Панова Е.А., Опарина Н.Н. Современные кадровые инструменты в системе государственной гражданской службы России // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. № 48. С. 103—122. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/ vestnik/item/48_2015panova_oparina.htm (дата обращения: 27.01.2017).
на решительное противодействие бюрократическим трендам, на формирование адаптивных систем управления, способных стимулировать инновации и модернизационные преобразования, принимать решения не бюрократически, а на основе своевременной, полной и объективной информации, рациональной и прозрачной аргументации. Без этого невозможно эффективное преобразование бюрократического аппарата. В мире глобальной конкуренции, научно-технологической революции, высокой требовательности потребителей публичных услуг система, построенная на базе устаревших бюрократических управленческих парадигм, не работает и не может гарантировать динамичные инновационные изменения. Система, застывшая в своем развитии, непременно становится неэффективной, а значит, гарантировать справедливость, социальное единство, взаимную ответственность гражданского общества и власти, о которых говорится в президентском Послании Федеральному собранию РФ 2016 г.36, невозможно. Патриотических ценностей и искренней готовности работать ради России недостаточно. Необходимо действительное уважение к честному труду, необходимы реальная справедливость, уважение и доверие, а не коррупционное бюрократическое высокомерие.
Примечания
1. По рассматриваемой проблематике рекомендуем обратить внимание на следующие труды: Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996; Бренер Р. Экономика глобальной турбулентности / Пер. с англ.; под науч. ред. И. Чубарова. М., 2016; Бузга-лин А.В. Анатомия бюрократизма. М., 1988; Бухарин Н.И. Культурные задачи и борьба с бюрократизмом // Бухарин Н.И. Проблемы теории и практики социализма. М., 1989; Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения / Пер. с нем. М., 1990. С. 644—707; Вильсон В. Наука администрирования. 1887; Восленский М.С. Номенклатура. Господствующий класс в Советском Союзе. / Пер. с англ. М., 1991; Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика / Под общ. ред. А.И. Турчинова. М., 2006; Кара-Мурза С.Г. Аномия в России: причины и проявления. М., 2013; Куриц С.Я., Воробьев В.П. Болезни государства. М., 2010; В.И. Ленин о работе аппарата управления в борьбе с бюрократизмом / Под ред. Е.И. Комарова. М., 1987; Макаренко В.П. Бюрократизм и сталинизм. Ростов-на-Дону, 1989; Маккиа-велли Н. Государь / Пер. с итал. М., 2000; Мизес Л. фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность / Пер. с нем. М., 2006; Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства.
36 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 01.12.2016.
М., 2011; Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов / Под ред. Л.И. Лопатникова. М., 2001; Охотский Е.В. Партийные кадры и демократизация стиля их политической деятельности. М., 1990; Смольков В.Г., Зацепилин А.Н. Рациональная и иррациональная бюрократия. М., 1994; Файоль А. Общее и промышленное управление. М., 1923; Худокормов А.Г. Экономические корни бюрократизма. М., 1998; Штейн Л. фон. Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874; Эванс П., Раух Дж. Бюрократия и экономический рост: межстрановой анализ воздействия «веберианизации» государственного аппарата на экономический рост // Экономическая социология. 2006. Т. 7. № 1. С. 38—60; Яковлев Я.А. Партия в борьбе с бюрократизмом. Л.; М., 1928; Brian R.F., Jos C.N. Raad-schelders. Mastering Public Administration: from Max Weber to Dwight Waldo. 2nd ed. Washington: CQPress, 2008; Crozier М. Recursive Governance: Contemporary Political Communication and Public Policy // Political Communication. 2007. No 24; Hood C.A. Public Managemnt for All Seasons? // Public Administration. 1991. No 69(1). P. 3—19; Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. NY.: A Plume Book, 1992.
2. Административный ресурс — форма обеспечения успеха в борьбе за власть и «завуалированного» ограничения конституционных прав граждан. Административный ресурс позволяет подключить к решению возникающих, в том числе кадровых проблем необходимые властные, бюджетно-финансовые и бюрократические возможности. С его помощью организуется давление на «нужных» людей, обеспечивается нужный накал оппозиционной борьбы, направляется в «нужное» русло политический и административный процесс. См.: Охотский Е.В. Теория и механизмы современного государственного управления. М., 2016. Ч. I. С. 359—360.
3. Согласно данным международной организации Transparency International, опубликовавшей доклад «Барометр коррупции 2009» (Новая газета. 06.06.2009; Коммерсантъ. 04.06.2009). Аналогичных позиций придерживаются многие эксперты и аналитики. См.: Выгорбина А.Е. Этика социальных отношений. Опыт философско-социологического исследования. М., 2011; Шувалова Н.Н. Этика деловых отношений. М., 2009; Управление персоналом государственной службы / Под ред. А.И. Турчи-нова. М., 2009; Якунин В.И., и др. Новые технологии борьбы с российской государственностью. М., 2009.
4. Дебюрократизация — система мер по преодолению бюрократизма в управлении — процесс политического, административно-правового, экономического и воспитательного действия, включающий комплекс мер общенациональной значимости, направленных на освобождение системы от излишнего бумаготворчества, заседательской суеты, коррупционных и других негативных проявлений организационно-управленческого порядка. См.: Охотский Е.В. Теория и механизмы современного государственного управления: В 2 ч. Ч. II. М., 2016. С. 253.
5. Правда, здесь тоже немало формально-бюрократического: обновление стандартов нормирования кадровой численности органов испол-
нительной власти; создание единой информационно-коммуникационной системы управления кадровым составом; внедрение электронного кадрового документооборота; разработка новой методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей. См.: Указ Президента РФ от 11.08.2016 № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016—2018 гг.» // КонсультантПлюс [Информационно-правовая система]. URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_203144/ (дата обращения: 31.01.2017).
6. В запретный перечень вошло 85 видов документов, представляемых 25 федеральными органами исполнительной власти. См.: Распоряжение Правительства РФ от 01.11.2016 № 2326-р «Об утверждении перечня документов и сведений, находящихся в распоряжении отдельных федеральных органов исполнительной власти и необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг исполнительным органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления» // КонсультантПлюс [Информационно-правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_206677/ (дата обращения: 31.01.2017).
7. Мы далеко не во всем согласны с мнением тех ученых, которые «веберианскую» рационально-бюрократическую модель организации и функционирования государственного аппарата считают не соответствующей современным «передовым образцам», объявляют ее «отжившей» и рудиментарной. При этом как более перспективную представляют «ме-неджериальную модель», базирующуюся на идеях экономических рыночных регуляций, конкурентности и программно-целевых технологий управления. См.: Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. М., 2011.
Список литературы
Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996.
Барабашев А.Г., Стружак Е.П. Два подхода к созданию резерва управленческих кадров // Государственное управление. Электронный вестник. 2009. № 20. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item_349
Воскресное время. Информационно-аналитическая программа // Первый канал [Официальный сайт]. 20.11.2016. URL: https://www.1tv.ru/ news/issue/2016-11-20/21:00?limit=12&offset=22#1
ВЦИОМ: Больше всего россиян беспокоит международная напряженность // Взгляд [Деловая газета]. 14.11.2016. URL: http://vz.ru/news/ 2016/11/14/843534.html
Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации. М., 2009.
Егоров И. Полковник на миллиардах // Российская газета. 12.09.2016. Федеральный выпуск № 7072 (204). URL: https://rg.ru/2016/09/11/komu-prinadlezhat-najdennye-u-zaharchenko-120-mln-dollarov-i-2-mln-evro.html
Индекс восприятия коррупции // Транспаренси Интернешнл Россия [Официальный сайт]. URL: http://transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/blog
Кадровый резерв как фактор развития управленческого потенциала России: Материалы научно-практической конференции. Москва, РАГС, 26 марта 2009 г. М., 2009.
Качество государственного управления // Finlit.Online [Сайт]. URL: http://finlit.online/makroekonomika-uchebniki/kachestvo-gosudarstvennogo-upravleniya-25088.html
Купряшин Г.Л. Административная реформа: модели и механизмы // Государственное управление. Электронный вестник. 2016. № 58. С. 6—38. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/58_2016kupryashin.htm
Купряшин Г.Л. Кризисы государственного управления: неоинституциональный подход // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. № 51. С. 56—84. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/ 51_2015kupryashin.htm
Маркс К. К критике гегелевской философии права // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 1.
Медведев Д.А. Выступление на пленарном заседании XV Международного инвестиционного форума «Сочи — 2016» 30 сентября 2016 // Правительство РФ [Официальный сайт]. URL: http://m.government.ru/ videos/17952/
Медведев Д.А. Наша демократия несовершенна, мы это понимаем, но мы идем вперед. 24.11.2010 // YouTube [Видеохостинг]. URL: https://www. youtube.com/watch?v=sRff8ylkFyKs
Медведев Д.А. Россия: обретение новой динамики // Вопросы экономики. 2016. № 10. С. 5-30.
Охотский Е.В. Управленческая культура государственного служащего современной формации // Право и управление. XXI век. 2009. № 4. С. 41-51.
Охотский Е.В., Косенко О.И. Становление социального государства в современной России: анализ тенденций // Материалы заседания научного совета АТиСО: Сборник статей / Сост. О.И. Косенко. М., 2009.
Охотский Е.В., Романов В.Л., Соколов В.М. Преодоление бюрократизма в контексте нравственного оздоровления государственной службы // Административная этика. М., 1999. С. 144-173.
Охотский Е.В., Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996. Панова Е.А., Опарина Н.Н. Современные кадровые инструменты в системе государственной гражданской службы России // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. № 48. С. 103-122. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/48_2015panova_oparina.htm
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 18.04.2002 // КонсультантПлюс [Информационно-правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_36339/
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25.04.2005 // КонсультантПлюс [Информационно-правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_53088/
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5.11.2008 // КонсультантПлюс [Информационно-правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_81294/
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.2012 // КонсультантПлюс [Информационно-правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_138990/
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 01.12.2016 // КонсультантПлюс [Информационно-правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_207978/
Путин В.В. Вступительное слово на пленарном заседании X Международного инвестиционного форума «Сочи — 2011» 16 сентября 2011 г. // Правительство РФ [Официальный сайт]. URL: http://archive.government. ru/special/docs/16495/video.html
Путин В.В. Россия сосредотачивается. Ориентиры. М., 2012. Сергеев М. В России придумали молочный налог // Независимая газета. 04.04.2012. URL: http://www.ng.ru/economics/2012-04-04/4_milk.html
Соловьева О. Деловой туризм расцветает в кризис // Независимая газета. 23.09.2016. URL: http://www.ng.ru/economics/2016-09-23/4_tourism.html
Сухаренко А. Коррупционный Клондайк // Независимая газета. 10.06.2016. URL: http://www.ng.ru/ideas/2016-06-10/6_corruption.html ТихомировЛ.А. Монархическая государственность. СПб., 1992. Турчинов А.И., Магомедов К.О., Каноненко Т.А. Социологический анализ проблем кадровой политики и управления персоналом в российских организациях. М., 2011.
Яковлева Е. Избранные // Российская газета. 05.09.2005. Столичный выпуск № 3865. URL: https://rg.ru/2005/09/05/elita.html
Bovaird T. Public Governance: Balancing Stakeholder Power in a Network Society // International Review of Administrative Sciences. 2005. Vol. 71. No 2. P. 217-228.
