CC BY
69
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2009. № 4
ИЗ ИСТОРИИ УПРАВЛЕНИЯ
И.Ю. Костюченко
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
НАРОДНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ
СИСТЕМНЫХ РЕФОРМ 1990-х ГГ.
Статья посвящена государственному управлению в сфере народного образования в Российской Федерации в 1990-е гг. Основываясь на широком круге литературы и источников, автор рассматривает важнейшие направления государственного управления, анализирует позитивные и негативные результаты государственной политики и управления Российской Федерации в области образования в 1990-е гг.
Ключевые слова: народное образование, управление образованием, радикальные изменения, стратегия развития, коммерциализация образования, дефицит специалистов.
The article is devoting to state government of people's education in Russian Federation in the 1990s. Based on wide range of literature and sources, author examines more important directions of state government, analyses positive and negative results of Russian state policy and government of education in 1990-s.
Key words: people's education, government of education, radical changes, strategy of development, commercialization of education, deficit of specialists.
В начале XXI в. трудно отрицать значимость образования в жизни современного общества. Будучи детерминирована исторически, образовательная политика не может оставаться неизменной. Она реформируется в соответствии с объективными условиями, в которых находится страна, с ее потребностями в определенном уровне образования и культуры населения, а также необходимостью наращивать и воспроизводить интеллектуальный потенциал общества. Наряду с этим на формирование образовательной политики воздействуют как страте-
Костюченко Инна Юрьевна — доктор исторических наук, профессор кафедры политической истории факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, e-mail: [email protected]
гические, так и тактические задачи государственной власти, групповые интересы различных социальных слоев и представляющих их в политической системе партий и общественных движений. В этой связи государственная политика и государственное управление существуют и развиваются в диалектическом взаимодействии.
Стратегической задачей системы государственного управления в сфере народного образования в настоящее время является построение общества, основанного на интеллектуальном и духовно-нравственном потенциале нации. Динамичное развитие системы образования, способствующей экономическому и духовному процветанию России, вместе с тем требует грамотного управленческого труда. Совершенствование государственной политики и управления образованием требует осмысления того, какие меры были приняты на протяжении 1990-х гг. и какие тенденции они отражали. Кризис современной системы образования является кризисом не только политической власти, но и всех звеньев государственного управления. Задачи создания концептуальных основ общегосударственной образовательной политики и стратегии, пересмотра роли и функций государства, общества и личности в организации образования диктуют логичную необходимость модернизации управления.
Вопросы государственной политики и управления в сфере образования стали особенно острыми в условиях переходного периода, в обстановке нестабильности, усиления социальной дифференциации. Реформы образования происходили на фоне кризиса всех социальных и экономических институтов, падения уровня жизни большей части населения. От эффективности работы органов государственной власти, развития кадрового потенциала, материально-технической базы образования зависело и будущее России, ее место в современном мире.
В конце 1980-х гг. в управлении образованием преобладала централизация, прямой контроль вышестоящих органов и отраслевая регламентация. Образовательная сфера подчинялась ведомственным, советским и партийным органам. В этот период партийно-государственное руководство сферой образования позволило решить грандиозные задачи в исторически сжатые сроки, мобилизовав необходимые для этого финансовые и людские ресурсы. Решения партийных съездов служили методологической основой реформирования системы образования, формулируя государственный заказ для его реализации. Постановления ЦК КПСС определяли основные направления реформирования, пути и методы осуществления задач и пору-
чения непосредственным исполнителям партийно-государственной программы.
Сложившаяся система управления образованием отражала структурно-организационные формы и методы управления, авторитарный стиль и устоявшиеся идеологические установки сотрудников отдела аппарата управления.
Однако нарастающие противоречия во всех сферах общественно-политической и социально-экономической жизни привели к тому, что сложившаяся система отраслевого централизованного управления постепенно перестала соответствовать складывающимся реалиям и начала давать сбои1.
В середине 1980-х гг. была предпринята попытка реконструкции органов управления. Реформы 1984 и 1988 гг. ставили целью координацию всех звеньев системы образования. Вместе с тем основные изменения были сведены к принятию мер по упорядочиванию работы инспекторского контроля за учебно-воспитательными учреждениями, укреплению районного звена управления образованием2. В целом реформы не привели к каким-либо серьезным изменениям в структуре органов управления образованием. Большинство нововведений сводилось к перераспределениям аппаратных функций или отдельным изменениям в ведомствах.
«Перестройка» внесла существенные изменения в структуры управления образованием. На основе реорганизации центральных органов управления: Министерства просвещения СССР, Министерства высшего и среднего специального образования СССР и Госкомитета по профессионально-техническому образованию СССР в 1988 г. образовался Государственный комитет СССР по народному образованию (Гособразование). В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР согласно новой организации управления он являлся высшим органом управления в государственной системе управления народным образованием. В его состав входили председатель комитета, заместители и руководители народным образованием союзных республик. Перед Гособразованием ставились следующие задачи:
1 См.: Костюченко И.Ю., Князева O.A. Государственная политика и управление в сфере народного образования Российской Федерации (1990-е гг.). М., 2008; Подобед В.И., Жилина А.И. О перестройке системы управления образованием в регионе // Пути перестройки управления народным образованием в регионе / Под ред. В.И. Подобеды. М., 1990.
2 Основные направления реформы общеобразовательной и профессиональной школы. М., 1984.
— разработка стратегии и проведение единой государственной политики в области народного образования;
— прогнозирование его развития;
— совершенствование организационно-экономического механизма взаимодействия системы образования с другими отраслями народного хозяйства;
— создание в стране структур непрерывного образования населения;
— систематическое обновление содержания образования, совершенствование форм и методов обучения с учетом современных требований;
— координация деятельности министерств и ведомств, взаимодействующих с советами министерств союзныгх республик по вопросам развития народного образования3.
В ведении Государственного комитета находились контроль и руководство деятельностью высших, средних, средних специальные профессионально-технических, дошкольных и внешкольных учреждений системы образования. При этом средние специальные учебные заведения были оставлены в ведении отраслей народного хозяйства. Профессионально-технические училища остались в подчинении базовых предприятий. Ряд профессионально-технических училищ и техникумов в зависимости от профиля находились в ведении союзных республик4. Были рассмотрены и утверждены новые генеральные схемы управления, в соответствии с которыми союзный аппарат сократился на 40%, республиканский — на 50%, а в автономных республиках, краях и областях — на 1/35.
Следует подчеркнуть, анализ мер по упорядочиванию структуры управления и организационных перемен не позволяет утверждать, что система радикально изменилась, повысилось качество работы и гибкость и быстрота реагирования. Провозглашаемая реформа управления имела скорее инерционную, чем инновационную направленность. Например, при создании центрального аппарата Гособразования СССР была принята прежняя схема министерских главков, сохраняющих в основном структуру и функции бывших аппаратов министерств, в регионах осуществлялось практически механическое соединение
3 ГА РФ. Ф. 9661. Оп. 1. Д. 18. Л. 80-82.
4 Об организации и структуре управления народным образованием в стране. Постановление Совета Министров СССР от 29 апреля 1988 г. № 560 // Бюллетень Государственного комитета СССР по народному образованию. 1989. № 6. С. 2-5.
5 Там же. С. 4—5.
аппаратов управления просвещением и профессионально-техническим образованием с сохранением ведомственных перегородок и штатов. Наличие в структуре центрального аппарата Гособразования СССР 28 главков, отделов и управлений ориентировало нижестоящие органы на дублирование работы.
Масштаб проблем, которые образовывались в ходе реформ, не позволял быстро решать Центром все реально возникающие вопросы. Вместе с тем центральный аппарат был наделен функциями, которые могли входить в компетенцию как региональных и районных органов управления образованием, так и самих образовательных учреждений. К ним относились подготовка и повышение квалификации педагогических кадров, установление типовых штатов учебных заведений, система регламентации оплаты учительского труда, осуществление контроля над финансово-хозяйственной деятельностью и учебно-воспитательным процессом в учреждениях просвещения. В связи с этим появилась необходимость передачи центральными органами управления некоторых полномочий на местный уровень — в республики, края, области и районы.
Переход к демократизации управления потребовал внесения серьезных корректив в распределение полномочий между органами управления. На Всесоюзном съезде работников народного образования, прошедшем в 1988 г., по инициативе председателя Гособразования Г.А. Ягодина руководством был провозглашен курс на демократизацию управления учебными заведениями. Г.А. Ягодин сформулировал следующий принцип перераспределения полномочий: учебное заведение решает все вопросы, которые может решить6. Наметилась тенденция перехода от централизации к автономизации структурных подразделений системы образования.
Вместе с тем существующая иерархия уровней управления, находившаяся в тесной связи с системой партийно-государственного аппарата, зависимость и подотчетность им органов управления образованием и образовательных учреждений, усиливали противоречия между формами, методами управления и реальными потребностями в развитии системы образования. В связи с отменой ст. 6 Конституции СССР началось постепенное ослабление партийного звена в управленческой системе. После августовских событий 1991 г. структура КПСС как правящей партии была уничтожена. В связи с общим кризисом союзных органов власти и процессами распада Советско-
6 См.: Ягодин Г.А. Через гуманизацию и демократизацию к новому качеству образования // Учительская газета. От 22.12. 1988.
го Союза к концу 1991 г. Государственный Совет СССР принял решение о ликвидации Гособразования СССР и создании в качестве органа государственного управления образованием межгосударственного комитета по образованию7. Государственный комитет по народному образованию был ликвидирован в начале 1992 г.8 Правопреемниками Государственного комитета стали два министерства: Министерство народного образования РСФСР (в части общего, среднего, профессионально-технического и среднего специального образования) и Министерство науки, высшей школы и технической политики РСФСР.
Характеризуя советскую систему управления образованием, необходимо отметить значительные достижения, обеспеченные усилением централизации: существовала возможность получения универсального фундаментального образования высокого уровня на всей территории страны, решения масштабных задач путем быстрой концентрации ресурсов и использования всего арсенала средств. Собственно структура управления ориентировалась преимущественно на поддержание функционирования отрасли, в слабой степени — на ее развитие. Постепенно советская система управления образованием накопила негативные черты, главной из которых была ее неспособность быстро меняться и реагировать на изменения, а также учитывать региональное многообразие страны. В период перестройки была предпринята попытка реконструкции системы управления на всех уровнях. Большинство нововведений, предпринятых в 1980-е гг., подготовили почву для последующего развития как системы образования, так и государственных структур управления ею.
Начало 1990-х гг. ознаменовалось радикальной переменой политической, социально-экономической и культурно-духовной ситуации в стране. Это, в свою очередь, повлекло за собой определенные количественные и качественные изменения в структуре и способах функционирования системы образования, которая прежде ориентировалась на потребности плановой экономики. Необходимо было ее кардинально модернизировать. Новая же система должна была соответствовать структуре и механизму рыночного хозяйства, условиям децентрализованной политической системы. Основной массив работы по выбо-
7 Постановление Государственного совета СССР № 475 от 5 декабря 1991 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. № 50. Ст. 1422.
8 О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР. Указ Президента РСФСР от 28 ноября 1991 г. // Ведомости Съезда народныгх депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 48, ст. 1696, ГАТО. Ф. 9661. Оп. 1. Д. 797. Л. 1—2.
8 ВМУ, управление (государство и общество), № 4
рам приоритетов и распределению ресурсов перемещался на места, расширялось поле приложения индивидуальной активности всех членов общества, учитывались национальные и региональные интересы.
Непосредственное управление образовательной деятельностью в Российской Федерации стали осуществлять специально уполномоченные федеральные и региональные органы9. В работу по созданию нормативно-правовой базы, определяющей условия существования развития образовательной системы, включились Президент и Правительство страны, федеральные министерства и ведомства, законодательные органы и исполнительная власть субъектов Российской Федерации. Они осуществляли разработку концептуальных документов, подзаконных и нормативных актов, регулирующих образовательную деятельность. Так, Федеральное собрание было наделено полномочиями по разработке и принятию законопроектов, утверждению Федеральной программы развития образования, соответствующих статей федерального бюджета, ратификацией соответствующих международных договоров10.
Постановление Правительства Российской Федерации определяло Министерство образования как центральный орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий государственную политику в области дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего, начального профессионального и дополнительного образования и ведомственным государственным органом управления педагогическим средним, высшим и послевузовским образованием11. Была утверждена следующая структура Минобразования: функционировало 21 Главное управление. Это управления: делами, правового обеспечения развития образования и административно-хозяйственное, 6 самостоятельных отделов, не входящих в более крупные управленческие структуры, и аппарат министра. В 1992 г. была проведена реорганизация Минобразования. В условиях социальных, политических и экономических преобразований,
9 Управление образованием осуществляли Министерство образования РФ и Государственный комитет по высшему образованию (Госкомвуз России), региональные управления образованием в субъектах РФ. Ведомственное управление рядом специализированных учебных заведений осуществляли отраслевые министерства (Министерство обороны, путей сообщения и др.).
10 О высшем и послевузовском профессиональном образовании от 22.08.1996 № 125-ФЗ, ст. 24 // Собрание законодательства РФ. 26.08.1996, № 35, ст. 4135.
11 Костюченко И.Ю., Князева О.А. Государственная политика и управление в сфере народного образования Российской Федерации (1990-е гг.). М., 2008. С. 103.
потребовалась оптимизация работы министерства. Были созданы Главные управления развития национальных и региональных систем образования. С целью коррекции и совершенствования нормативно-методических актов, регулирующих работу образовательный учреждений, развития системы повышения квалификации и переподготовки педагогических и управленческих кадров, было создано Главное управление организационно-педагогического обеспечения образовательных учреждений. Начали работать управления издательской деятельности. Инновационную работу по обновлению содержания образования и развития соответствующих образовательных систем были призваны обеспечивать Главные управления содержания общего среднего образования, развития дошкольного воспитания, внешкольного дополнительного образования, поддержки инновационных и негосударственных программ, педагогического образования. Возникшая в стране ситуация социальной напряженности повлекла за собой создание Главных управлений социальной защиты детства, социальной защиты работников образования, реабилитационной службы.
С целью обеспечения формирования новых механизмов, направленный на адаптацию учебныгх заведений к рыночным условиям, в июне 1992 г. Верховный Совет РФ принял закон «Об образовании», но без предварительного обсуждения в педагогических коллективах. В законе было утверждено новое двухуровневое государственное управление системой образования, включающее Министерство образования РФ и соответствующие органы субъектов РФ.
Впервые закреплено положение о свободе и плюрализме в образовании. Согласно Закону, государство способствовало развитию автономии, административной и академической самостоятельности образовательных учреждений. В соответствии со ст. 8 Закона «Об образовании» под системой образования понималась совокупность преемственных образовательный программ и стандартов; сеть реализующих их учреждений, система органов управления образованием и подведомственными учреждениями. Соответственно на первый план выступили такие функции управления, как организация, координация, регулирование. В связи с этим необходима была реорганизация управленческих структур, следовало переориентировать их с прямого руководства той или иной сферой на реализацию отдельных образовательных программ, развитие образовательных систем и учреждений, освоение современных управленческих технологий.
Функции разработки стратегии развития образовательной системы и регулирования процессов ее реализации оставались за органами государственного управления12. Ведению Федеральных органов государственной власти и органов управления образованием подлежали полномочия, которые были направлены на поддержание и развитие единого образовательного пространства и целостной системы образования в стране:
— формирование и осуществление федеральной политики в области образования;
— разработка и реализации федеральных и международных программ развития образования;
— формирование федеральных государственных органов управления образованием, ведомственных органов, руководство ими;
— установление порядка создания, реорганизации и ликвидации, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, а так же аттестации федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических работников и работников органов управления образованием;
— установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов и эквивалентности документов об образовании на территории Российской Федерации;
— ежегодное установление доли федерального дохода, направляемой на финансирование образования;
— установление налоговых льгот, стимулирующих развитие образования, порядка финансирования образовательных учреждений, минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений;
— лицензирование образовательных учреждений по программам высшего профессионального и послевузовского образования, выдача лицензий на право ведения образовательной деятельности по указанной программе13.
Согласно Закону «Об образовании», все подведомственные образовательные учреждения были подчинены соответствующим органам управления образованием. В случае нарушения образовательным учреждением законодательства Российской Федерации государственные органы управления были наделены соответствующими полномочиями и могли приостановить деятельность учебного образовательного учреждения до решения суда. Законодательное регулирование управления образовани-
12 ФЗ РФ «Об образовании». № 3266-1 от 10.07.1992. Раздел III. Управление системой образования. Ст. 28, 37—38.
13 ФЗ РФ «Об образовании» № 3266-1 от 10.07.1992. М., 1992. Раздел III Управление системой образования. Ст. 28.
ем создало новую нормативно-правовую основу в сфере государственного управления образованием. Это положение требовало изменения управленческих структур, сформировавшихся в ином правовом поле предшествующего исторического периода. Тогда как многолетние традиции централизованного управ -ления в стране обусловили инерционное стремление органов управления образованием к контролю и регламентации всех направлений деятельности образовательных учреждений.
Закон «Об образовании» провозглашал переход от руководства к государственно-правовому регулированию образовательной системы. Недостаточное правовое обеспечение развития образования ставило данное направление реформирования в качестве приоритетного для органов управления. Здесь также предстояло решить проблемы, связанные с пересмотром и кодификацией ведомственных документов, которые часто повторяли нормы законов, указов Президента, постановлений Правительства, допуская их неточное толкование. Сложность работы заключалась в том, что в различное время скопился огромный комплекс нормативных документов, издававшихся в разные годы уже ликвидированными или реорганизованными ведомствами, которые могли не соответствовать друг другу и нормам современного законодательства.
При Министерстве образования в качестве органа, который способствовал привлечению общественного ресурса к управлению, была создана коллегия. В ее состав входили: министр, являющийся председателем; его заместители; руководители струк-турныгх подразделений Центрального аппарата Министерства; представители других федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации; ведущие ученые, специалисты и общественные деятели; представители детских и молодежныгх организаций и объединений. Вместе с тем порядок формирования коллегии и результативность принимаемых ею решений не дают оснований сделать вывод о преодолении формального подхода к участию общественности и педагогов в управлении образованием. Участие коллегии в принятии важных решений, касающихся образовательных реформ, имело скорее статус ученого совета.
В связи с тем что Министерство промышленности не могло обеспечить должное управление переданными ему образовательными учреждениями, в ведение Министерства образования были переданы некоторые учебные заведения промышленности. Поскольку работа по управлению профессиональным образованием имела свою специфику, в структуре министерства был создан Комитет по профессиональному образованию.
Он осуществлял государственную политику в области профессиональной подготовки рабочих через систему профессионально-технических училищ. На Комитет было возложено также методическое руководство и организация подготовки и переподготовки высвобождаемых работников и незанятого населения, в том числе переобучение демобилизованных военнослужащих.
Вместе с тем следует отметить, что частые преобразования в сфере управления профессиональным образованием приводили к разрушению сложившейся системы взаимодействия между отраслевыми министерствами и ведомствами, образовательными и научными учреждениями.
В вопросах управления высшим, послевузовским, профессиональным и соответствующим дополнительным образованием правопреемником бывшего Министерства науки, высшей школы и технической политики РФ стал Государственный комитет по высшему образованию (Госкомвуз России), созданный в 1993 г.14
Правительством РФ перед Госкомвузом были поставлены следующие задачи:
— формирование и реализация стратегии развития среднего, высшего, послевузовского, профессионального и соответствующего дополнительного образования на основе долгосрочных приоритетов социально-экономического развития общества;
— определение содержания среднего, высшего, послевузовского, профессионального и соответствующего дополнительного образования, обеспечение его личностной и социальной направленности, расширение доступа граждан к профессиональному образованию различных уровней;
— создание единой системы оценки деятельности образовательных учреждений среднего, высшего, послевузовского, профессионального и соответствующего дополнительного образования независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности;
— разработка и реализация системы управления научной деятельностью в высшей школе, координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в учреждениях среднего, высшего, послевузовского, профессионального и соответствующего дополнительного образования;
— совершенствование экономического механизма функционирования системы среднего, высшего, послевузовского, профессионального и соответствующего дополнительного образования;
14 ФЗ РФ «О реорганизации федеральных органов управления образованием» от 25.02.1993 № 4547-1 // Бюллетень Министерства по высшей школе, Министерства науки, высшей школы и технической политики РФ. 1993. № 6. С. 1—2.
— развитие материально-технической и экспериментально-производственной базы учебного процесса и научных исследований;
— организация и развитие международного сотрудничества в подведомственной области15.
Структура Госкомвуза представляла собой 8 главных управлений и 9 управлений, соответствующих важнейшим направлениям деятельности. Главные управления образовательно-профессиональных программ и технологий, развития научных исследований, высших учебных учреждений и региональной политики, среднего профессионального образования, экономики, научно-педагогических кадров, международного сотрудничества, социального развития. Управления гуманитарного образования, лицензирования аккредитации и нострификации, информатизации, научных программ и проектов, планирования и финансирования научных исследований, подготовки иностранных специалистов, консульского обеспечения и протокольной службы, капитального строительства, бухгалтерского учета и финансового контроля, управления делами. Управления и главные Управления подразделялись на отделы. Существовали также отдел военной подготовки и специальный отдел.
В дальнейшем процесс реформирования продолжился. В 1993—1996 гг. отделы Управления и главные Управления переименовывались и реструктурировались.
В 1993 г. в ведение Госкомвуза России были приняты 223 вуза и 49 организаций, предприятий и учреждений. Они составляли около 40% от общей численности вузов в стране16. В 1994 г. из ведения Министерства образования РФ в непосредственное подчинение Госкомвузу были переданы 206 средних специальные учебный заведений и 37 колледжей и техникумов, а также образовательные учреждения дополнительного образования17.
Государственным комитетом по высшему образованию были созданы научно-методические советы, участниками который яв-
15 Постановление Совета Министров Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1083. Положение о Государственном комитете РФ по высшему образованию // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 46. Ст. 4450.
16 См.: Костюченко И.Ю. Исторический опыт разработки и реализации государственной политики СССР и Российской Федерации в сфере народного образования во второй половине XX века. М., 2003. С. 228.
17 Постановление Совета Министров Правительства РФ от 15 ноября 1993 г. № 549 // Вопросы Государственного комитета РФ по высшему образованию; Приказ Госкомвуза от 3.11.1993 № 322; Совместный приказ Министерства образования РФ и Государственного комитета РФ по высшему образованию от 10.12.1993. № 508/434. 1.01.1994. ГА РФ. Ф. 10132. Оп. 1. Л. 5—6.
лялись представители научно-педагогической общественности. Члены советов привлекались к разработке учебной и учебно-методической документации, рекомендаций по усовершенствованию содержания образования и технологий процесса обучения, к научно-методической экспертизе проектов документов, а также давали заключения по программам проведения и результатам соответствующих научных исследований18. Несмотря на широкий круг вопросов, рассматриваемых учебно-методическими объединениями и декларируемый государственно-общественный статус совета, его состав утверждался председателем совета по согласованию с Госкомвузом. Кандидатура председателя утверждалась Госкомвузом. Решения Совета принимались коллегиально и носили рекомендательный характер19. С созданием учебно-методических объединений (УМО) высших учебных заведений, наделенных более широкими функциями в осуществлении государственной политики в области образования, научно-методические советы вошли в УМО20.
В связи с разработкой государственных образовательных стандартов был создан межведомственный экспертный совет по государственным образовательным стандартам. Состав совета утверждался комитетом21.
Решение задач устранения ведомственной разобщенности образовательных структур было возможно осуществить не только формальными средствами — реорганизацией управленческих структур, но и содержательно, посредством разработки направлений для развития образования как целостной системы. Конъюнктура постоянно изменяющегося рынка требовала большей гибкости управленческих структур. Адаптация системы образования к рыночным условиям стала основной целью «Программы реформирования и развития системы образования РФ в условиях углубления социально-экономических реформ», ко-
18 Приказ Комитета по высшей школе Министерства науки, высшей школы и технической политики РФ от 6.05.1992 № 141 // Бюллетень Комитета по высшей школе Министерства науки, высшей школы и технической политики РФ. М., 1992. № 7—9. С. 16—17.
19 Типовое положение о научно-методических советах по направлениям высшего образования // Бюллетень Комитета по высшей школе Министерства науки, высшей школы и технической политики РФ 1993. № 6. С. 45—46.
20 Приказ Комитета по высшей школе... от 25.11.1992. № 711 // Бюллетень Комитета по высшей школе... М., 1993. № 2. С. 22—26.
21 «О создании межведомственного экспертного совета по государственным образовательным стандартам». Постановление Комитета по высшей школе Министерства науки, высшей школы и технической политики РФ от 26.03.1993 № 44 // Бюллетень Комитета по высшей школе Министерства науки, высшей школы и технической политики РФ 1993. № 6. С. 32—33.
торая была утверждена в 1992 г. Министерством образования. Программа представляла собой продолжение и развитие в новой социально-экономической ситуации «Программы стабилизации и развития образования в переходный период», принятой в марте 1991 г. на Всероссийском совещании работников образования. В новой программе были проведены корректировка и необходимые дополнения ранее намеченной системы действий по реформированию и развитию российского образования в соответствии с изменившимися условиями жизни, курсом Правительства на углубление экономических реформ.
Основной задачей системы органов государственного управления становилось создание правовые, организационные, экономических условий для развития образовательной сферы. А.Н. Тихонов отмечал, что сложившаяся система органов управления по отношению к образовательным учреждениям должна была превратиться из непосредственного руководителя в заказчика и по требителя образовательных услуг. Функции этих органов все больше перемещаются из сферы производства образовательных услуг в сферу защиты интересов потребителей услуг учебных заведений. В основе отношений между органами управления образованием и учебным заведениями должна была стать практика заключения договоров на выполнение образовательными учреждениями заказов на подготовку кадров22.
В качестве приоритетных целей развития органов управления образованием провозглашался переход на программно-целевую модель управления и создание механизмов разграничения компетенций в сфере образования23. Программно-целевой подход предполагал способ выработки и осуществления плановых управленческих решений, основанный на комплексном анализе проблемы и построении системной совокупности мер и действий (в форме программы), направленных на достижение поставленной цели, решение целевой задачи, определяемых проблемой24. Система управления образованием согласно
22 Управление современным образованием. Социальные и экономические аспекты / Под ред. А.Н. Тихонова. М., 1998. С. 41.
23 Об основных направлениях работы системы образования за период с 1993 г. и приоритетных целях стабилизации и развития системы образования РФ на 1996/97 учебный год (Тула. 16—17 мая 1996 г.).
24 Основные подходы к проектированию образовательных процессов. Материалы выступления Генерального директора издательства «Просвещение» А.М. Кондакова на Межрегиональном образовательном форуме «Образование как ресурс развития личности и общества» Фонд Евразия, Москва, 22 мая 2004 г. // «ИМиДЖ» (Информационно-Методический и Дидактический Журнал) № 8. 2004. [электронная версия] http://image.websib.ru/08/text_article_po-М1.Мш?241
замыслам реформаторов была призвана обеспечить его непрерывность, постоянное повышение качества образовательных услуг путем реализации принципов фундаментализации, целостности и ориентации на интересы личности.
Со временем инициатива Госкомвуза была поддержана Правительством и Федеральным Собранием. В 1996 г. Министерство образования РФ и Государственный комитет РФ по высшему образованию были упразднены и на их базе создано Министерство общего и профессионального образования РФ25.
Новое министерство в 1996 г. возглавил председатель Госкомвуза Владимир Георгиевич Кинелев (1996—1998 гг.). Полномочия Министерства образования постепенно расширялись. Согласно постановлению Правительства Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации (Минобразование России) было определено как федеральный орган исполнительной власти. Оно осуществляло управление в сфере общего, профессионального и дополнительного образования, а также в сфере научной и научно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования, научных и иных организаций сферы образования. Минобразование России также получило полномочия по координации деятельности в сфере образования иных федеральных органов исполнительной власти26. В непосредственном ведении реструктуризированного Министерства сосредоточилась значительная часть всей образовательной системы Российской Федерации27.
25 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Указ Президента от 14.08.1996 № 1177 // Собрание законодательства РФ. 19.08.1996. № 34. Ст. 4082.
26 «Об утверждении Положения о Министерстве общего и профессионального образования Российской Федерации». Постановление Правительства РФ от 5 апреля 1997 г. № 395 // Бюллетень Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации. 1997. № 5. С. 2—15.
27 На 1999 год в введении Министерства находились: 56% государственных вузов, 25% учебных заведений среднего профессионального образования, 57% образовательных учреждений начального профессионального образования (подавляющее большинство общеобразовательных школ и учреждений дошкольного образования финансируются из бюджетов других уровней). Отчет о результатах проверки в Министерстве образования РФ и РАО полноты поступления, целевого и эффективного использования средств федерального бюджета и внебюджетных источников на финансирование развития образовательных учреждений и организаций федерального подчинения, научных исследований по приоритетным направлениям науки в области образования и внедрения научных разработок в массовую практику учреждений сферы образования в соответствии с бюджетным законодательством РФ, законами 1998—1999 гг. // Официальные документы в образовании. 2000. № 1. С. 35.
В целях дальнейшего совершенствования государственно-общественных форм управления в образовании и координации деятельности по развитию среднего профессионального образования при Министерстве на правах совещательного органа был образован Федеральный совет по среднему профессиональному образованию. Несмотря на характеризуемый в Положении государственно-общественный характер совета, его состав, как и состав всех создаваемых ранее советов, персонально утверждался министром. Совет имел совещательный статус, а его предложения — рекомендательный характер28.
Характерной особенностью этого периода были частые смены глав структур государственного управления образованием. Разные люди, возглавлявшие Министерство образования, имели различные, зачастую противоположные взгляды на задачи и перспективы развития образования. С первого марта 1998 г. министром общего и профессионального образования стал А.Н. Тихонов, а в сентябре 1998 г. — В.М. Филиппов. Одной из причин смены руководителей являлась зависимость сферы образования от кризисных явлений социально-экономической и политической жизни страны, а также рассогласования позиции с различными группами реформаторов в самом министерстве, Государственной Думе, среди педагогической и научной общественности. Все это приводило к нестабильности управленческой структуры, и в конечном итоге влекло за собой то, что многие насущные вопросы образования вовремя не решались, а принятые решения не исполнялись.
К концу 1990-х гг. проявилась и начала нарастать тенденция увеличения полномочий Министерства образования. В 1998 г. ему были переданы функции упраздненного Государственного высшего аттестационного комитета РФ29. Вместо него был создан Департамент государственной аттестации научных и научно-педагогических кадров. Впоследствии Министерство образования было наделено функциями упраздненного Государственного комитета по молодежной политике.
Постепенно шло становление системы взаимодействия государственные и общественных форм управления. Росла роль учеб-
28 «О создании Федерального совета по среднему профессиональному образованию при Министерстве общего и профессионального образования Российской Федерации». Приказ Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации от 11.03.99 № 611 // Бюллетень Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации. 1999. № 4. С. 1.
29 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Указ Президента от 30.04.1998. № 483 // Собрание законодательства РФ, 04.05.1998, № 18, ст. 2020.
но-методических объединений, ассоциаций учебных заведений, совета ректоров во взаимодействии с управленческими структурами. Новые подходы к формированию и полномочиям, к взаимодействию с общественными структурами получили закрепление в ряде нормативных актов. Вместе с тем механизмы реализации новых принципов участия общественности в управлении не получили правового статуса. Демократизация системы образования оставила открытым вопрос о расширении прав и полномочий самих образовательных учреждений перед властными структурами как отраслевыми, так и территориальными. Независимая система образования, способная самостоятельно и эффективно реагировать на изменения, происходящие в обществе, не была создана. Часто реформаторские замыслы Минобразования не находили понимания у педагогической и научной общественности.
Ректор МГУ им. М.В. Ломоносова академик В.А. Садовничий справедливо отмечал: «Власть и наука, власть и образование, власть и культура говорят на разных языках... Что лежит в основе нынешней стратегии власти в области образования? Одно-единственное — снять с государства всякую ответственность за их сохранение и развитие»30. Участники парламентских слушаний «О концепции реформирования системы образования Российской Федерации» (20 января 1998 г.), в которых приняли участие более 600 человек из 64 регионов России, единодушно отвергли проект концепции реформирования российской системы образования, подготовленный Минобразования России. Они мотивировали свое решение тем, что он «не базируется на научном анализе состояния и практических перспектив развития системы образования. В нем нет четко сформулированных целей реформирования системы образования. Не прослеживается система мер по реализации законодательно провозглашенной приоритетности образования»31. А.П. Валиц-кая в своей работе отмечает, что реформирование образования в 1990-е гг., по сути, практически не затронуло управленческую сферу, но еще более утяжелило и запутало ее32.
30 Садовничий В.А. Две политики в области образования и науки России // Садовничий В.А. Россия. Московский университет. Высшая школа. Статьи. Выступления. Интервью: 1992—1998 гг. М., 1999. С. 347—354.
31 Галаган А.И. Сравнительная характеристика систем управления высшим образованием в России и некоторых зарубежных странах // Социально-гуманитарные знания. 1999. № 6. С. 224; Костюченко И.Ю. Народное образование в СССР и Российской Федерации в 50—90-е гг. XX века (теория и практика реформирования). М., 2008. С. 230—231.
32 См.: Валицкая А.П. Образование в России: стратегия выбора. СПб., 1998. С. 15.
К концу 1990-х гг. в ходе реорганизаций органов управления образованием проблема создания эффективной системы так и не была решена. Возникали сложности с разработкой эффективного стратегического управления. Министр образования В.М. Филиппов констатировал: «Мы работаем в режиме "тушения пожара"»33. Поэтому перестройка структуры часто осуществлялась для принятия неотложных оперативных решений, снятия наиболее острый проблем. Органы государственного управления были способны обеспечить лишь запаздывающую реакцию, что было неприемлемо для развития образовательной системы. Федеральные органы управления образованием не всегда занимались своими основными функциями, связанными с разработкой стратегии развития образовательной сферы, прогнозированием, определением эффективности принятых решений. В самом Министерстве в 1998 г. отмечали отсутствие системы мониторинга за состоянием сферы образования, ее оценки и прогнозирования как условия принятия рациональных управленческих решений34.
Не был завершен процесс становления единого федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление образовательной сферой. Не была снята проблема интеграции управленческих структур, на федеральном уровне продолжала действовать отраслевая система управления.
Однако острейшие кризисные явления в системе государственного управления образованием в целом были преодолены. Органы управления постепенно адаптировали систему образования к рыночным отношениям, новой социальной структуре, требованиям научно-технического прогресса, новой политической системе. К 1999 г. на уровне руководства страны завершилась разработка стратегии и ряда важнейших нормативных документов, определяющих дальнейшие пути развития образовательной системы. В результате подтвердилась эффективность избранных направлений: программного подхода в работе по управлению образованием, опоры на возможности образовательной системы, поддержку опыта прогрессивных педагогов и ученых.
Подводя итог, следует отметить, что к концу рассматриваемого периода в государственном управлении народным обра-
33 Филиппов В.М. Об основным подходах к формированию национальной доктрины образования // Региональная политика и национальная доктрина образования (по материалам собрания Академии профессионального образования). М., 1999. С. 13.
34 Текущий архив Федерального агентства по образованию РФ. Оп. 1. Д. 204. Л. 195—206.
зованием проявились и усилились контрольные функции, наметилось укрепление централизации и вертикали управления, стабилизация кадрового и материально-финансового состояния системы образования, развитие внебюджетных источников финансирования образования. Эти и другие тенденции укрепились и продолжили свое развитие уже в XXI в.
Литература
Валицкая А.П. Образование в России: стратегия выбора. СПб., 1998.
Галаган А.И. Сравнительная характеристика систем управления высшим образованием в России и некоторых зарубежных странах // Социально-гуманитарные знания. 1999. № 6.
Костюченко И.Ю. Исторический опыт разработки и реализации государственной политики СССР и Российской Федерации в сфере народного образования во второй половине XX века. М., 2003.
Костюченко И.Ю. Народное образование в СССР и Российской Федерации в 50—90-е гг. XX века (теория и практика реформирования). М., 2008.
Костюченко И.Ю, Князева О.А. Государственная политика и управление в сфере народного образования Российской Федерации (1990-е гг.). М., 2008.
Основные направления реформы общеобразовательной и профессиональной школы. М., 1984.
Пути перестройки управления народным образованием в регионе / Под ред. В.И. Подобеды. М., 1990.
Садовничий В.А. Россия. Московский университет. Высшая школа. Статьи. Выступления. Интервью: 1992—1998 гг. М., 1999.
Управление современным образованием. Социальные и экономические аспекты / Под ред. А.Н. Тихонова. М., 1998.
Филиппов В.М. Об основных подходах к формированию национальной доктрины образования // Региональная политика и национальная доктрина образования (по материалам собрания Академии профессионального образования). М., 1999.
Ягодин Г.А. Через гуманизацию и демократизацию к новому качеству образования // Учительская газета, 22.12.1988.
