CC BY
82
Svetlana Nikolaevna Danilova, Светлана Николаевна Данилова,
PhD in Economics, кандидат экономических наук,
associate professor of the department of national economy, доцент кафедры национальной экономики
state and municipal management, и государственного и муниципального управления,
Saratov socio-economic institute (branch) Саратовский социально-экономический институт (филиал)
of Plekhanov Russian University of Economics РЭУ им. Г.В. Плеханова
Щ} dcnl90277@yandex.ru
Anton Markovych Petrov, Антон Маркович Петров,
PhD in Economics, кандидат экономических наук,
associate professor of the department of national economy, доцент кафедры национальной экономики
state and municipal management, и государственного и муниципального управления,
Saratov socio-economic institute (branch) Саратовский социально-экономический институт (филиал)
of Plekhanov Russian University of Economics РЭУ им. Г.В. Плеханова
petrov-am2000@yandex.ru
Oksana Gennadievna Taislina, Оксана Геннадиевна Тэйслина,
PhD in Economics, кандидат экономических наук,
associate professor of the department of national economy, доцент кафедры национальной экономики
state and municipal management, и государственного и муниципального управления,
Saratov socio-economic institute (branch) Саратовский социально-экономический институт (филиал)
of Plekhanov Russian University of Economics РЭУ им. Г.В. Плеханова
teslina@mail.ru
УДК 332.02
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ
В статье рассматриваются основные проблемы социально-экономического развития таких территорий, как моногорода и закрытые административно-территориальные образования. Государственная политика по отношению к указанным территориям должна быть нацелена на диверсификацию экономики, создание необходимых условий для развития предпринимательства, прежде всего малого, развитие социальной и инженерной инфраструктуры. По мнению авторов, одним из наиболее перспективных инструментов адаптации «кризисных» территорий к рыночным условиям хозяйствования может являться создание территорий опережающего социально-экономического развития - территорий со специальными режимами предпринимательской деятельности, предоставлением налоговых льгот и других мер государственной поддержки, которые положительно влияют как на социально-экономическое положение отдельных муниципальных образований, так и на развитие экономики регионов и государства в целом.
Ключевые слова: моногород, закрытое административно-территориальное образование, территория опережающего социально-экономического развития, государственное регулирование.
STATE REGULATION OF THE DEVELOPMENT OF TERRITORIES WITH SPECIAL ECONOMIC STATUS
The article identifies and examines major challenges of the socio-economic development of so-called mono-cities and closed administrative-territorial entities in Russia. The authors argue that these areas require a state policy aimed at diversifying the economy, creating favorable conditions for the growth of entrepreneurship, especially small businesses, and improving social and engineering infrastructure. According to the article one of the most promising tools for adapting these "crisis" regions to free market conditions may be the creation of so-called "territories with advanced social and economic development", that means territories with special business regime, tax exemptions and incentives and other measures of state support that positively affect both social and economic development of individual municipalities as well as regional and national economy as a whole.
Keywords: mono-cities, closed administrative-territorial entities, territory of advanced socio-economic development, state regulation.
Одним из важнейших приоритетов социально-экономической политики государства на долгосрочную перспективу является создание механизмов устойчивого экономического развития. Такое развитие Российской Федерации в целом возможно только в случае обеспечения поступательного развития региональной системы, а значит, разработки и реализации государственной региональной политики. В свою очередь, проведение активной го-
сударственной региональной политики обусловливает необходимость выделения территорий с особым статусом для осуществления на федеральном уровне регулирования территориального развития в виде государственной селективной поддержки (политического, социального, финансового, экономического характера) отдельных регионов и муниципальных образований [2, с. 16]. Среди таких территорий, полноценное развитие которых без
76 ♦-
Вестник СГСЭУ. 2018. № 4 (73) -♦
государственного вмешательства невозможно, выделяют моногорода, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), наукограды, особо охраняемые территории и территории опережающего социально-экономического развития, особые экономические зоны.
Среди городов России особое место занимают моногорода. Впервые наличие проблемы моногородов в нашей стране было официально признано в конце 1990-х гг. в связи с крупномасштабным экономическим кризисом, последствия которого сильнее всего ощутили именно монотерритории. В 2002 г. правительство РФ поставило перед градообразующими предприятиями задачу разработки индивидуальной концепции реструктуризации и дальнейшего развития, однако многие из этих проектов так и остались на бумаге. В период мирового финансового кризиса 2008-2009 гг. проблема моногородов вновь обрела свою остроту, поскольку в этом случае сталкиваются противоречивые интересы предпринимателей, государства, местной власти, населения. В этой ситуации найти решение, которое устраивает большинство участников конфликта, - чрезвычайно сложная задача.
Прежде чем анализировать инструменты государственной поддержки моногородов, необходимо определить сущность этого понятия и выявить причины, препятствующие функционированию данных территорий без активного государственного вмешательства.
Отметим, что в настоящее время законодательно установленного определения термина «моногород» не существует. Постановлением Правительства РФ от 29.07.2014 № 709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориям монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения» устанавливаются лишь критерии отнесения муниципальных образований к моногородам (моногород - это городской округ или городское поселение с численностью жителей не менее трех тысяч человек, не менее 20% из которых заняты на градообразующем предприятии, деятельность которого связана с добычей полезных ископаемых (за исключение нефти и газа) и (или) производство и (или) переработка продукции промышленного производства) и выделяются три категории моногородов в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения (сложное социально-экономическое положение; существование рисков ухудшения положения и со стабильной социально-экономической ситуацией). По мнению ряда ученых [4, с. 14], к указанным «техническим» критериям выделения моногородов необходимо добавить несколько «качественных»: во-первых, наличие в городе одного или нескольких специализированных предприятий одной отрасли, продукция которых имеет узкую направленность (все остальные предприятия и организации осуществляют обслуживание населе-
ния города; во-вторых, однородный профессиональный состав населения, что существенным образом затрудняет диверсификацию производства; в-третьих, географическая удаленность города от экономических центров (потребителей выпускаемой в моногороде продукции) и отсутствие развитой социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры.
Распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2014 г. № 1398-р был утвержден перечень моногородов, который на 1 января 2018 г. включал 319 муниципальных образований, разделенных на три категории: с наиболее сложным социально-экономическим положением (100); с наличием риска ухудшения социально-экономического положения (148); со стабильной социально-экономической ситуацией (71).
Таким образом, моногород - это муниципальное образование, характеризующееся наличием настолько тесной связи между функционированием крупного (градообразующего) предприятия и экономико-социальными элементами жизни самого города, что перспективы функционирования и развития предприятия существенно влияют на судьбу этого поселения как такового. Именно этим обусловливается большинство узких мест, для преодоления которых требуются усилия всех заинтересованных сторон: органов государственной и муниципальной власти, руководства предприятий, населения.
Обозначим более конкретно основные проблемы функционирования моногородов.
1. Особенность моногорода состоит в том, что его ведущее, бюджетообразующее предприятие берет на себя не только основную экономическую, но и социальную нагрузку, тем самым обеспечивая условия жизнедеятельности в городе. Это обстоятельство приводит к высокой зависимости муниципальных бюджетов от налоговых платежей градообразующих предприятий, на балансе которых зачастую оказываются транспортная, коммунальная и социальная городская инфраструктура. Поэтому если под влиянием внутренних или внешних факторов происходит падение спроса или обвал цен на выпускаемую градообразующим предприятием продукцию, это негативно сказывается на всех сторонах жизнедеятельности муниципального образования. Закрытие такого предприятия может в конечном счете привести к деградации всего города.
2. Одной из основных проблем современных моногородов является отток трудоспособного населения в более крупные города. В основном это происходит из-за кризиса градообразующих предприятий, обусловленного низкой конкурентоспособностью продукции, износом производственного оборудования, высокими издержками; чрезмерной экологической нагрузки на территорию, где расположены градообразующие предприятия; задолженности по заработной плате «депрессивных» предприятий перед своими работниками; высокого уровня безработицы. Так, по состоянию на 1 авгу-
ста 2017 г. в 173 моногородах уровень регистрируемой безработицы превысил среднероссийский показатель - 1,1% численности экономически активного населения, в том числе в 70 моногородах -в 2 и более раза. Общее количество официально зарегистрированных безработных в моногородах -93,1 тыс. человек.
Отток населения означает также острую нехватку квалифицированных сотрудников и управленцев, способных разрешить кризис этих самых градообразующих предприятий. Получается замкнутый круг, в котором кризис на предприятии обусловлен отсутствием достойных кадров, уехавших из-за кризиса. Все это замедляет возможные выходы экономики моногородов из стагнирующе-го состояния.
3. Удаленность большинства моногородов от основных экономических центров, что заведомо ставит их в невыгодное положение по сравнению с предприятиями-конкурентами. Эта проблема усугубляется, как правило, отсутствием удобных транспортных узлов и магистралей, связывающих градообразующие предприятия с потребителями их продукции.
Проблемы моногородов стоят очень остро и требуют безотлагательного решения, причем в этом процессе задействованы различные органы власти и организации. Так, еще в октябре 2014 г. был создан Фонд развития моногородов, основной задачей которого является содействие в развитии инфраструктуры и диверсификации экономики моногородов с целью стабилизации их социально-экономического и демографического положения. В настоящее время фондом осуществляется формирование необходимых условий для создания новых рабочих мест, которые не связаны с деятельностью градообразующих предприятий, и привлечение инвестиций в моногорода путем рассмотрения инвестиционных проектов и инфраструктурных мероприятий, необходимых для реализации комплексных проектов развития моногородов. Согласно отчетам, на 1 июля 2017 г. фондом заключено 58 генеральных соглашений о сотрудничестве по развитию 65 моногородов, а также 20 соглашений о софинансировании создания инфраструктурных объектов с общей суммой финансовых обязательств - 8,98 млрд руб. К середине 2017 г. в моногородах, получивших поддержку за счет средств фонда, создано 2926 рабочих мест, объем привлеченных инвестиций за счет внебюджетных источников финансирования достиг 23,3 млрд руб.
Важно, что правительство РФ пытается реализовать комплексный подход к решению проблем моногородов, используя в том числе зарубежный опыт. Как показывает практика, чтобы моногорода развивались, необходимо обдумывать проекты не только в экономической, но и в социальной сфере, рассматривать все возможные пути для поднятия конкурентоспособности и экономической стабильности моногородов.
Отметим, что в настоящее время реализуется 95 мер поддержки моногородов, включающих в
себя мероприятия, направленные на развитие субъектов малого и среднего предпринимательства, привлечение инвестиций и реализацию инвестиционных проектов экономической и социальной направленности, поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, выделение субсидий организациям, осуществляющим свою деятельность в моногородах. Такая поддержка осуществляется с участием министерств экономического развития, финансов, промышленности и торговли, сельского хозяйства, строительства и т.д. Кроме того, в этой работе задействованы Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов, Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства, Фонд развития промышленности и другие, в том числе коммерческие организации.
Злободневный характер проблем российских моногородов обусловил использование одного из новых инструментов государственного управления - проектное управление. Так, 30 ноября 2016 г. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам был утвержден паспорт приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов». Реализация программы продолжится до 2025 г. и предполагает реализацию мер экономической, социальной и инфраструктурной направленности, которые должны обеспечить диверсификацию экономики моногородов с последующим сокращением их количества. В рамках приоритетной программы все моногорода будут участвовать в реализации проектов по повышению качества городской среды на основе концепции «Пять шагов благоустройства»: благоустройство самого посещаемого общественного пространства; создание инфраструктуры для молодежи; ревитализация городских достопримечательностей; обновление или создание социального объекта; активация заброшенных или неэффективно используемых зданий и территорий. Отметим, что каждый моногород должен будет составить собственную программу благоустройства, самостоятельно определяя те объекты благоустройства, реконструкция или возрождение которые максимально положительно могут сказаться как на качестве жизни горожан, так и на повышении туристической привлекательности территории города.
Как показывает практика, без активного государственного вмешательства невозможно полноценное развитие и таких территорий, как закрытые административные образования (ЗАТО), под которыми согласно Закону Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» понимаются муниципальные образования, где располагаются промышленные предприятия, деятельность которых непосредственно связана с разработкой, изготовлением, хранением, утилизацией оружия массового поражения, переработкой радиоактивных и иных материалов, военные и другие объекты, для которых складывается специальный режим
78 ♦-
Вестник СГСЭУ. 2018. № 4 (73) -♦
устойчивого и защищенного функционирования и защиты государственной тайны, включающий особые условия проживания граждан. В настоящее время согласно Постановлению Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508 «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территории населенных пунктов» в 22 регионах России функционирует 40 ЗАТО, большая часть из них находится в ведении Министерства обороны и Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
Необходимость функционирования подобного типа муниципальных образований определяется тем, что именно на них сконцентрированы интеллектуальные, инновационные, промышленные ресурсы, что придает территориям ЗАТО особую ценность в общем стратегическом развитии общества, в обеспечении экономического роста, обороноспособности и безопасности государства. В то же время социально-экономические показатели развития ЗАТО достаточно низкие, поскольку зачастую статус закрытой территории не только затрагивает возможности граждан на свободное передвижение, но и отрицательно сказывается на бизнес-процессах. Это связано со сложностями привлечения потенциальных инвесторов: возникают проблемы с оформлением пропусков на въезд людей и ввоз грузов. Те организации, которые созданы с использованием иностранного капитала, практически не имеют возможностей открыть свои филиалы в ЗАТО. Кроме того, происходит сокращение государственных оборонных заказов, что, в свою очередь, влечет уменьшение производственных мощностей и снижение численности работников градообразующих предприятий при одновременном перенаселении ЗАТО.
Таким образом, к основным проблемам, требующим решения для обеспечения эффективного функционирования ЗАТО, относятся недостаточный уровень развития инфраструктуры, дисбаланс на рынке труда, высокие барьеры для доступа внешних инвесторов, а также недостаточность финансовой поддержки со стороны государства. Решение этих проблем считается сегодня основным приоритетом социальной и экономической политики по отношению к ЗАТО.
Инструментом привлечения инвестиций в ЗАТО может стать формирование и развитие инновационных территориальных кластеров. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 316 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика», минэкономразвития РФ до 2021 г. должно сформировать меры государственной поддержки 25 кластеров, большая часть из которых расположена на территориях ЗАТО. Создание сети конкурентоспособных инновационных кластеров, новых региональных центров экономического развития в Поволжье, на Дальнем Востоке и Юге России, преодоление отставания депрессивных регионов является одним
из направлений реализации сценария инновационного развития российской экономики.
Еще одним из используемых вариантов вывода моногородов и ЗАТО из затяжного кризиса является создание территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР). Появление таких территорий стало возможным после принятия Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ « О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации». Отметим, что с самого начала вступления в силу закона о ТОСЭР предполагалось его поэтапное внедрение на территориях российских регионов. В первые три года (2015-2017 гг.) закон позволял ввести режим ТОСЭР для регионов Дальневосточного федерального округа (в том числе с использованием специального бюджетного финансирования и средств Фонда развития Дальнего Востока) и для моногородов, включенных в перечень монопрофильных муниципальных образований с наиболее сложным социально-экономическим положением. С 1 января 2016 г. возможность создания ТОСЭР была распространена на территории ЗАТО [3, с. 98].
Практика показывает, что режим ТОСЭР активно внедряется. Первые ТОСЭР были созданы постановлением Правительства в 2015 г. на территории Пермского и Хабаровского краев. 45 ТОСЭР в настоящее время действуют в 9 субъектах РФ. По состоянию на 1 июля 2017 г. ТОСЭР созданы в 17 моногородах (на 1 января 2018 г. - в 37), где зарегистрированы 35 резидентов, проектами которых предполагается создание к 2026 г. более 7900 рабочих мест и привлечение 29,4 млрд руб. инвестиций.
По мнению авторов, режим функционирования территорий опережающего социально-экономического развития является достаточно уникальным, поскольку предполагает, во-первых, сочетание административных элементов в управлении социально-экономическим развитием с преференциями для предпринимателей. Льготный статус и возможность доступа к инфраструктуре на облегченных условиях компенсируются жесткой отчетностью резидентов ТОСЭР и обязанностью по достижении заявленных при получении статуса резидентов ТОСЭР экономических показателей. Во-вторых, наличие кластерного подхода, т. е. деятельность «соседствующих» с «якорным» инвестором компаний будет направлена в первую очередь на производство конечного продукта. В-третьих, подход к управлению ТОСЭР основан на принципах проектного управления, когда каждая из ТОСЭР фактически рассматривается как самостоятельный социально-экономический проект, который стимулирует региональные и местные власти формировать эффективные управленческие команды для преодоления кризисных экономических тенденций [1, с. 48]. Более того, Распоряжением Правительства РФ от 25 ноября 2017 г. № 2620-р утвержден перечень госпрограмм, в которых в обязательном порядке должны формироваться разделы или представляться сводная информация по опережающему
развитию приоритетных территорий. В настоящее время перечень включает 30 госпрограмм, в том числе пять пилотных.
Для успешного функционирования ТОСЭР необходимо слаженные усилия ряда субъектов, среди которых выделены уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (в первую очередь Минэкономразвития РФ и Министерство РФ по делам Дальнего Востока), а также управляющие компании в организационно-правовой форме акционерных обществ и сами резиденты ТОСЭР.
Ключевым участником управления ТОСЭР является управляющая компания ТОСЭР, которая не наделена напрямую властными функциями, но имеет все правовые возможности для непосредственного управления ТОСЭР. Именно в ее функционал входит поддержка деятельности резидентов ТОСЭР в различных формах. Так, управляющая компания выступает в качестве застройщика объектов инфраструктуры ТОСЭР (производственных площадок, зданий, строений, сооружений и т.п.), ведет реестр резидентов и предоставляет им полный комплекс услуг, информацию о свободных земельных участках и возможности их получения на условиях аренды, получает технические условия подключения и технологического присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения и др.
Резиденты ТОСЭР (индивидуальные предприниматели или коммерческие организации) являются главными получателями экономических преимуществ. Отметим, что статус резидентов не могут получить государственные предприятия - ГУПы и МУПы и некоммерческие организации. Как нам представляется, целесообразность такого исключения вызвана необходимостью обеспечения рыночного и конкурентного подхода к развитию территорий. Фактически, ТОСЭР - это развитие снизу с поддержкой государства, но не социальная нагруз-
ка на государственные предприятия, какими бы успешными они ни являлись.
Считаем, что режим функционирования ТОСЭР будет способствовать не только привлечению инвестиций и развитию производств, участию иностранных компаний в развитии территорий, но и созданию комфортных условий для проживания населения, поскольку он предлагает для своих резидентов ряд льготных условий, прежде всего по уплате ряда налогов и упрощенных административных процедур, во время их работы на ТОСЭР. Практика свидетельствует, что особый налоговый режим для резидентов ТОСЭР является гарантом снижения расходов на выплаты налогов более чем на 40% в сравнении с текущей системой налогообложения. Помимо этого, у резидентов уходит намного меньше времени на административные процедуры с учетом упрощенного порядка всех согласований.
Таким образом, создание ТОСЭР позволит привлечь дополнительные инвестиции, обеспечить занятость населения за счет диверсификации экономики и вывести территории из затяжного кризиса.
1. Масленникова Е.В. Внедрение управления по результатам в государственном управлении // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2016. № 3 (62). С. 47-50.
2. Петров А.М. Актуальные проблемы управления региональным развитием России в современных условиях // Наука и общество. 2016. № 2 (25). С. 15-19.
3. Тэйслина О.Г. Тенденции развития территорий опережающего социально-экономического развития в РФ // Современная экономика и управление: подходы, концепции, модели: материалы II Междунар. науч.-практ. конф. Саратов, 2016. С. 98-100.
4. ШаститкоА.Е., ФатиховаА.Ф. Моногорода: новый взгляд на старую проблему // Балтийский регион. 2015. № 1 (23). С. 7-35.
