CC BY
71
ВОПРОСЫ ПРАКТИЧЕСКОЙ ЭКОНОМИКИ
УДК 338.2:339.54
В.П. Кайсарова
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города: методология оценки эффективности и практика
Анализируется устойчивая закономерность современного этапа постиндустриального развития — повышение требований к качеству и разнообразию услуг общественного сектора экономики со стороны многочисленных потребителей, а также раскрывается воздействие государственных преобразований на эволюцию деятельности и механизмы повышения качества услуг в организациях общественного сектора, которые наглядно проявляются в крупных городах Показана необходимость перехода от хаотичности решений стратегического характера в общественном секторе услуг к формированию его стройной системы стратегического управления
Ключевые слова: научные подходы к государственному регулированию, общественный сектор услуг, крупный город, показатели результативности, оценивание, измерение результативности
Крупные города выступают центрами развития регионов, влияя на их сбалансированное развитие, которое рассматривается как один из факторов поступательного экономического роста страны. Именно в таких городах проявляется устойчивая закономерность современного этапа постиндустриального развития — формируются требования к качеству и разнообразию услуг общественного сектора экономики со стороны многочисленных потребителей . Однако эти проблемы в экономике российских городов с точки зрения управленческих исследований долгое время оставались без должного внимания . Для россиян, проживающих не только в сельской местности, но и городах, по сравнению с жителями других стран, больший приоритет имеют расходы на продовольствие (продукты питания, безалкогольные напитки, алкоголь и табак), одежду, обувь, связь. По этим показателям Россия входит в первую пятерку стран мира . На эти обязательные расходы в развитых странах мира идет только малая часть бюджетов семей, их потребительские предпочтения более разнообразны за счет более высоких доходов, и, со© Кайсарова В . П . , 2015
100
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
ответственно, больших возможностей выбора . Проблема воздействия преобразований, имеющих место в политической системе страны со времени старта демократических реформ, на эволюцию деятельности и механизмы повышения качества услуг в организациях общественного сектора среди разнообразия научных проблем является пока недостаточно исследованной .
Известна роль организаций общественного сектора в реализации ключевых направлений социальной политики страны, которые измеряют при помощи ряда индикаторов. Ключевым из них является интегрально рассчитываемый индекс человеческого развития (ИЧР), предложенный ПРООН (коммент. 1). С его помощью измеряют достижения страны или региона с точки зрения состояния здоровья, получения образования и фактического дохода граждан В России в 1999—2012 годах наблюдался рост ИЧР (максимальный ИЧР 0,817 — 2007 год), прервавшийся только в 2008 году вследствие кризиса (рисунок 1) .
Рисунок 1. Динамика индекса человеческого развития в России в 1990—2012 годах. Источник: составлено автором по данным докладов ПРООН о человеческом развитии в 1993—2013 годах [Электронный ресурс] / ПРООН. URL : http://hdr.undp.org/en/content/
Рисунок 2. Динамика изменения индекса потребительских предпочтений взрослого (старше 16 лет) населения России за январь—октябрь 2012 года — январь —
октябрь 2014 года (пункты).
Источник: составлено автором по данным репрезентативной выборки АНО «Леавда-Центр», отражающей мнение взрослого населения страны (старше 16 лет, число опрошенных — 2000) в 2012—2014 годах [Электронный ресурс] / URL : http://www.levada.ru/o-tsentrehdr.undp.org/en/content/
101
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
Но неэффективность традиционного подхода к целевому и результативному воздействию на общественный сектор услуг стала приобретать устойчивую инерционность . Проводимые расчеты индексов потребительских настроений (ИПН) АНО «Левада-Центр» на основе опросов общественного мнения показывают снижение показателя в сентябре-октябре 2014 года, не только по отношению к соответствующему периоду прошлого года, но и к октябрю 2012 года (рисунок 2)
Анализ состояния применения стратегического подхода в управлении общественным сектором
Это снижение приводит к дифференциации условий социально-экономического развития центральных российских городов и окружающих их регионов, но и влияет на дисбаланс других территорий страны, в условиях нарастания кризисных экономических явлений вызывает переориентацию расходов не только потребительских, но и региональных бюджетов, меняет структуру потребительских предпочтений населения Об этом свидетельствуют также не реализованные на практике в полной мере многие эффективные решения и заявленные в принятых стратегических документах целевые показатели развития крупных городов . Удовлетворение запросов населения на базе сложившейся сети учреждений услуг требует поиска активных решений, которые без управленческих инноваций невозможны
С начала 2000-х годов в России активно разрабатываются законодательные предпосылки развития стратегического подхода в управлении крупными городами и их ключевыми подсистемами, такими как общественный сектор услуг Имеются отдельные федеральные, межрегиональные, региональные и отраслевые концепции и стратегии, но целостная система стратегического управления для общественного сектора услуг как в целом на уровне страны, региона и города пока не сформирована
Общий тренд стратегического развития в крупных городах можно определить как хаотичный и малоэффективный На это указывает проведенный нами анализ не только разработанных документов стратегического характера в городах, но и результатов их выполнения . Нет четкого представления о сущности категорий «стратегическое управление» и «стратегическое планирование», которые часто подменяют друг друга или используются как синонимы (в том числе в Федеральном законе «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации») Следствием является низкое качество большинства разработанных городских и отраслевых стратегий и ставшее обычной практикой невыполнение их целевых ориентиров Это подтверждает сложность реализации пакета майских указов Президента Российской Федерации 2012 года, определивших достижение целевых показателей для ряда услуг общественного сектора Несмотря на четкость их обозначения, на наш взгляд, их выполнение зависит от того, насколько быстро на смену этапу стратегического планирования, на
102
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
котором в настоящее время находится вся система государственного управления в России, придет этап формирования стройной системы стратегического управления .
Можно выделить две составляющие необходимости создания системы: во-первых, создание непрерывного алгоритма разработки документов стратегического развития общественного сектора сферы услуг (комплексной системы стратегических прогнозов, планов, целевых программ, проектов, их бюджетов); во-вторых, конструирование действенных механизмов синхронизации и контроля за достижением обозначенных стратегических целей в уже принятых документах в системе: центр — регион — крупный город.
Первая составляющая (разработка документов стратегического характера) в общественном секторе услуг в настоящее время отчасти подкреплена законодательно и организационно в отраслевых стратегиях и концепциях. Но вторая составляющая, связанная с синхронизацией стратегий, их реализацией и стратегическим контролем, ещё не разработана в теоретическом и прикладном аспектах. Отметим, стратегии по отдельным отраслевым составляющим общественного сектора услуг не только мало согласованы друг с другом, но и не стыкуются с общегородскими документами по выбору намеченных стратегических приоритетов на 15—20 лет.
В научной литературе имеется чрезвычайно мало исследований в области регулирования стратегических приоритетов в общественном секторе сферы услуг на уровне крупных городов Это связано с малоисследованными областями управления, такими как стратегический анализ и прогнозирование рисков (общественно-политических, экономических, социальных), в которых учитывались бы угрозы невыполнения целевых показателей социальных обязательств власти перед населением в принятых документах, которые оценивались с позиций внешних изменений, а также в связи с динамикой условий внутригородской среды на 10—15 лет.
Между тем в ряде отечественных и зарубежных публикаций можно найти примеры построения систем оценивания стратегии городов, которые сопровождаются соответствующими мерами Они могут составить, на наш взгляд, полезное применение для совершенствования управления в общественном секторе услуг. Например, в исследованиях Гарри П. Хар-ти, Р. Каплана и Д . Нортона, П . Нивена, М . Мэй, В . Квинта поддерживается широкий подход к измерению результативности управления . Их идеи об учете нефинансовых показателей, в дополнение к традиционным экономическим показателям, представляют интерес для оценивания результативности общественного сектора услуг. Это вполне, на наш взгляд, оправданно, так как цели деятельности в общественном секторе услуг крупного города имеют не всегда экономическую определенность и однозначность, а сам процесс оказания услуг и взаимодействия с потребителями связан с множеством заинтересованных лиц, результат формируется в многоуровневой системе подотчетных лиц
103
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
Несмотря на то что общественный сектор услуг был одним из первых, где стартовали широкомасштабные реформы 2000-х годов в России и проводятся эксперименты с измерением управления, ориентированного на результат, отчеты об эмпирических данных использования и полезности показателей результативности в регионах страны по-прежнему несколько ограниченны и противоречивы [3]. Развитие и распространение системы таких показателей в России имеет далеко не повсеместный охват. Свое логическое продолжение это направление в крупных городах, начиная со старта в 2004 году административной реформы, в стройном виде пока не получило . Используемые показатели, как правило, имеют низкий уровень входных ресурсов и формат загруженности, недоступный для всех участников процесса предоставления услуг. Они малоприменимы для принятия не только тактических, но и стратегических решений, а население, как и другие заинтересованные стороны, пока слабо информировано о них. Таким образом, в контексте модернизации современного управления в России существует большое поле для изучения вопросов результативности и оценивания общественного сектора услуг в крупных городах
Остановимся на рассмотрении фактических и желаемых направлений использования показателей измерения результативности в теории и практике управления и оценивания услуг общественного сектора в регионе и крупном городе, а также основных препятствиях для их эффективного применения
Теоретические подходы к измерению результативности в общественном секторе услуг
В современной научной литературе формирование результативности управленческой деятельности связывают с логикой взаимоувязанной понятийной цепочки [4, с . 24] (рисунок 3) .
Рисунок 3. Понятийная цепочка определения результативности управленческой деятельности [4, с. 24]
Для управления в крупном городе, чтобы максимально удовлетворить потребности проживающих в нем людей, необходимо четко сформулировать цель . Ее определяют как «конкретное состояние отдельных характеристик организации, достижение которых является для нее желательным и на достижение которых направлена ее деятельность» [5, c . 209]. Научная постановка цели предполагает рассмотрение ее в единстве трех составляющих: предметной, факторной и функциональной .
Предметная составляющая цели — это количественная и качественная оценка того состояния или результата, который мы хотим получить . Фак-
104
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
торная составляющая — это ресурсы, необходимые для достижения поставленной предметной составляющей цели . И наконец, функциональная составляющая — это скоординированные действия участников процесса, обеспечивающие достижение поставленной цели . Некоторые исследователи, расширяя понятийную цепочку, предлагают, «наряду с учетом потребности, учитывать существующий потенциал (ресурсы) социально-экономического развития региона» [6] (рисунок 4) .
Рисунок 4. Понятийная цепочка определения результативности управления
развитием региона
гКонечный результат (общественный эффект)
^^utcorne^^^^^^^^
'---------------
Прямой результат (Output) ‘
'--------------
Процесс деятельность (Performance)
/---------------
Ресурсы (Input)
—
Издержки (С os ts)
Рисунок 5. Уровни определения результата в управлении общественным сектором услуг
105
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
Взаимосвязь потребности и потенциала территории (региона, города и др .) позволяет сформировать целевые ориентиры в его ключевых подсистемах и сделать их более реальными и достижимыми . Данное явление, безусловно, будет отражаться и на конечных результатах деятельности . Под потенциалом обычно понимаются «запасы, источники, имеющиеся в наличии, которые могут быть мобилизованы, приведены в действие, использованы для достижения определенных целей, осуществления плана, решения какой-либо задачи; возможности отдельного лица, региона, государства в определенной области» [7, c . 225]. Достижение поставленной цели формирует конечный результат, который, в свою очередь, при сопоставлении образует искомую результативность управленческой деятельности . Конечный результат, прогнозируемый в общей цели, всегда имеет форму удовлетворения определенной потребности . Этот результат имеет несколько уровней определения (рисунок 5)
Для наглядности взаимосвязь уровней результата представлена на рисунке 6 .
Рисунок 6. Взаимосвязь уровней результата в управлении общественным сектором услуг
На примере предоставления услуг здравоохранения рассмотрим факторы влияния на результат (таблица 1) .
Таблица 1
Условные примеры определения результатов в сфере услуг здравоохранения крупного города
Уровень результата Условные примеры
Формулировка результата Формулировка показателей
Конечный результат / общественный эффект (Outcome) Улучшение здоровья жителей города Увеличение продолжительности жизни населения, в том числе по отдельным демографическим группам населения. Снижение заболеваемости по ряду заболеваний для категорий граждан групп риска. Приведение системы качества оказываемых социальных услуг в соответствие с государственными стандартами Российской Федерации.
106
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
Окончание таблицы
Уровень результата Условные примеры
Формулировка результата Формулировка показателей
Прямой результат (Output) Снижение уровня заболеваемости. Профилактика, диагностика и лечение социально значимых заболеваний Организация своевременной диспансеризации населения, в том числе по отдельным демографическим группам населения. Снижение уровня заболеваемости социально значимыми заболеваниями (диабет, злокачественные новообразования, туберкулез). Число центров/кабинетов здоровья и профилактики заболеваний. Мощность медучреждений в смену.
Эффект (Performance) Измерение ре-зультативнос-ти деятельности медицинских учреждений Темп и ритмичность реализации приоритетного национального проекта (ПНП) «Здоровье» на территории города. Рост квалификации персонала. Соотношение отдельных категорий персонала; Увеличение количества жителей, удовлетворенных качеством услуг по видам медицинских учреждений.
Затраты (Input) Расходы на медикаменты, медперсонал, содержание зданий, медицинское образование, транспорт и др. Увеличение штата среднего медицинского персонала в Центрах здоровья и поликлиниках по месту жительства. Уровень обеспеченности населения лекарственными средствами.
Издержки (Costs) Объем бюджетных и внебюджетных средств Повышение эффективности бюджетных и внебюджетных средств, в том числе на 1000 жителей.
Достижение конечных результатов не является показателем результативности управления на территории . Ее формирует сопоставление показателей конечных результатов управления, которые включают в себя учет общественных потребностей, целевых ориентиров и потенциала социально-экономического развития конкретной территории. Для крупных городов в сложившейся системе местного самоуправления можно отметить сложности по оказанию ряда услуг в социальной сфере. В последнее время произошла реструктуризация многих бюджетных учреждений в связи с уточнением полномочий органов местного самоуправления по 30 вопросам местного значения В некоторых отраслях социального комплекса на уровне муниципалитетов в 2010—2013 годах произошло снижение числа учреждений . Так, повсеместно за последние четыре года можно заметить диспропорции, например, в дошкольных учреждениях . Количество детей возросло, но число учреждений уменьшилось, они вынуждены работать более напряженно из-за роста количества посещений населения . Поэто-
107
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
му мы считаем, что требуется предпринять ряд мер (административных, экономических, организационных) по передаче регулирующих и контрольных полномочий на уровень крупных городов, для того чтобы вся сфера услуг общественного сектора находилась в зоне внимания городских властей . Развивая этот тезис, сошлемся на необходимость «признания постмодернистской парадигмы в концепции общественных услуг, как подхода к удовлетворению несводимых потребностей общества в конкретных благах, обладающих социальной полезностью и необходимость рыночного подхода к механизму их регулирования» [8].
Для достижения нового состояния в управлении, отвечающего потребностям спроса населения на общественные услуги, требуется применять совокупность действий, цель которых состоит в переходе от администрирования и бюрократического принуждения к «сотрудничеству и пониманию». В последнее десятилетие эти идеи все больше исходят из менеджери-альных приемов, внедряемых в управление на уровне страны и ее регионов под влиянием изменений управленческой парадигмы конца ХХ века . «Государственное управление и менеджмент, расходясь по установочным приоритетам (по духу отношений и деятельности), источникам и ресурсам, методам и объему управляющего воздействия, имеют определенные общие показатели результативности, сближаются в технологии осуществления:
1) оба (в идеале) нацелены на эффективность, целесообразность, малозат-ратность, на оперативное реагирование в случае изменения конъюнктуры;
2) стремятся быть ближе к людям — потребителям, клиентам; 3) и менеджеры, и государственные служащие в оперативной деятельности относительно самостоятельны и предприимчивы» [9, c . 18—19] . В последнее время усилиями ряда ученых был синтезирован подход к новой философии реформ в общественном секторе услуг — концепция «активизирующего государства». Это стало теоретическим ядром курса правительств в Европе и США, Новой Зеландии и Австралии на новое государственное управление (NPM) (коммент. 2) . Этот курс определил по-новому взаимоотношения между органами власти и гражданами (например, постепенный переход от патернализма в общественном секторе к партнерским отношениям; разворачивание общественных дискуссий о задачах управления; усиление сотрудничества и разделение ответственности между обществом, парламентом и правительством и др )
Направления разработки и использования показателей эффективности в управлении общественным сектором услуг
В ряде научных работ измерение результативности в управлении в общественном секторе услуг рассматривается на основе процессно-ориентированной модели, где показатели разделены на индикаторы оценки входных ресурсов, процесса, исполнения и результативности [10, c . 15—23], [11, c . 67—97], [12], [13, c . 11—50] [14, c . 131]. В организациях общественного
108
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
сектора услуг такой подход наиболее распространен при принятии внутренних решений, составлении отчетности, а также для оценки внешними регулирующими и финансирующими учреждениями . Применяются показатели: 1) оценка входных ресурсов (количество ресурсов, используемых при предоставлении услуг); 2) оценка исполнения (объем завершенной работы); 3) оценка процесса (отражает отношение между входными ресурсами и исполнительностью или эффективностью использования ресурсов); 4) оценка результата (выполнение запланированных показателей или эффект от предоставляемых услуг, результативность)
Оценка результативности в общественном секторе связана с оценкой деятельности организаций, подразделений и программ. Это — «регулярный сбор и предоставление информации об эффективности, качестве и результативности государственных программ» [17, c . 348—364]. Основное назначение такой информации заключается в возможностях наблюдений за достижением организационных и управленческих целей, и, следовательно, информационное обеспечение механизма планирования, контроля и принятия решений . Таким образом, измерение результативности для управленцев может повысить исполнительность путем стимулирования управленческой (внутренней) отчетности и внедрения своевременных корректирующих действий . Кроме того, ученые солидарны в том, что «внешняя отчетность может улучшить восприятие населением работы власти путем повышения прозрачности управленческих действий в отношении достигнутых показателей результативности» [18, c . 231—251], [19, c . 3—31]. Исследователи в Канаде и США пришли к выводу, что «исполнительская дисциплина в отношении ресурсов, или количество оказанных услуг на единицу затрат» и результативность как «отношение между объемом оказанных услуг и целями управления» определяется как эффективность» [14, c . 131]. Специалисты подчеркивают, что «развитие, использование и отчетность о мерах результативности можно рассматривать как конечную цель комплексных систем измерения результативности . Но существуют трудности в определении и измерении результатов, для многих стандартных общественных услуг» [15, c . 565—585]. Возникает «компромисс между объективностью показателей эффективности и актуальностью показателей результативности, что делает необходимым тщательно сбалансировать их применение» [16, c 3—29]
Если рассмотреть составляющие цели и уровни результата, то результативность управленческой деятельности представляет собой степень соответствия конечного результата (outcome) предметной составляющей поставленной цели Она отражает потребности объекта управления Теоретически идеальная система оценки показателей результативности в организациях общественного сектора услуг может включать оценку воздействия реализуемых социальных программ на увеличение благополучия определенных категорий населения . С 1980-х годов понятие «профессионализм» было пе-
109
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
ресмотрено и стало ориентиром в большей степени на активизацию ресурсов местных сообществ, а также на участие потребителей услуг в оценке их качества . В рамках усилий по достижению конечных целей в научной литературе в дополнение к традиционным оценкам финансовых показателей и эффективности предлагаются социально-политические меры и [20, с . 133—140] внедряется общественная оценка . Как правило, при помощи рейтинга социальных, политических мер и показателей потребители услуг высказывают свое мнение о качестве общественных услуг и о работе соответствующих учреждений и служб [21, с . 69—79] .
Распространенной среди исследователей является точка зрения о том, что прямых методов измерения благосостояния населения не существует, а полезными являются комбинированные инструменты различной степени сложности . Таким образом, при измерении достижения целей развития общественного сектора услуг и в конечном счете его вклада в благосостояние общества в целом показатели результативности управления можно рассматривать как полезную составную часть общей методики . Несмотря на дискуссионность, отметим, что по ряду положений современных реформ в России не только выработан консенсус, но и создана определенная нормативная и методическая база, например, по «отдельным элементам системы управления по результатам (планирования на основе стратегических приоритетов и показателей деятельности, бюджетирования органов исполнительной власти с учетом расходных обязательств), регламентации и стандартизации деятельности (на базе административных регламентов), стимулированию государственных служащих (результативных контрактов и должностных регламентов)» [22, c . 97].
Говоря о качестве услуги, имеются в виду требования к ее конечному результату с точки зрения соответствия услуги стандарту и регламенту в части полноты и своевременности ее оказания Качество общественной услуги может быть представлено: 1) качеством содержания ее конечного результата; 2) качеством получения услуги, связанного с комфортностью и доступностью. Под качеством получения услуги понимается оценка (объективная в виде соответствия принятому стандарту и субъективная в виде оценки потребителя) условий, в которых оказывается услуга, и ресурсов, затрачиваемых потребителем на ее получение Поэтому критерии качества и комфортности общественных услуг выступают как совокупность количественных и качественных параметров, позволяющих измерять, учитывать, контролировать и оценивать результат предоставления данных услуг Они должны соответствовать требованию релевантности . Это означает, что система показателей результативности в общественном секторе услуг должна быть сформирована с учетом распределения Парето и направлена на решение наиболее значимых для потребителей проблем и трудностей, с которыми они сталкиваются в процессе взаимодействия с уполномоченными органами и учреждениями
110
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
Например, ряд специалистов предлагает разработанные системы критериев оценки доступности и качества услуг для общественного сектора, которые сформированы исходя из наиболее важных проблем, с которыми сталкиваются потребители услуг [23, c . 102]. Они могут быть использованы в качестве индикаторов для расчета частных индексов удовлетворенности предоставляемыми общественными услугами Но если говорить о системе таких услуг в целом, то, на наш взгляд, недостаточно определить критерии их оценки, рассчитать индексы удовлетворенности населения предоставляемыми услугами . Качество и результативность управления на отдельной территории, по нашему мнению, определяются также и качеством управления общественным сектором услуг в целом . Именно состояние управления определяет, на наш взгляд, потенциал власти, ее способность планировать свою деятельность, исполнять распоряжения, достигать поставленных целей, обеспечивать приемлемое взаимодействие с гражданским обществом
Под результативностью управления сферой общественных услуг мы понимаем способность системы органов государственного управления обеспечить достижение уровня качества общественных услуг, удовлетворяющего соответствующие потребности и ожидания населения, и создавать необходимые условия для устойчивого социально-экономического развития территории в региональной системе страны
Методики оценки деятельности в общественном секторе услуг можно условно разделить на две группы в зависимости от субъекта оценивания — оценка внешними организациями и вышестоящими государственными органами . В качестве примеров первой группы методик наиболее известны исследования расчета индекса развития человеческого потенциала . Результаты расчета и составление на их основе рейтингов позволяют определить достижения и узкие места в социальном развитии региона Они могут быть использованы для выявления возможностей ускорения экономического развития, разработки стратегий, позиционирования регионов в международном и российском масштабах, а также для формирования федеральной политики регионального развития
Методика, разработанная во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», содержит перечень показателей для оценки развития услуг в бюджетной сфере и используется для сравнительной оценки регионального развития вышестоящими органами управления В течение последних четырех лет она дополнялась расчетом ряда показателей Последние десять лет оценка осуществляется на основе системы бюджетирования, ориентированной на результат. Ее механизм сформировался в связи с подготовкой докладов руководителей ключевых уровней публичной власти о результатах и основных направлениях деятельности исполнительных органов го-
111
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
сударственной власти (ДРОНД) . Для оценки в концентрированном виде «определяются прогрессивные направления социального и экономического развития с использованием инновационного фактора на основе определенной системы показателей
Существенными в этом подходе являются следующие направления:
1) система оценки увязывается с созданием комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности;
2) ставится задача разработки ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным аспектам их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства;
3) определяется задача «реализации единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление»)».
С 2009 года для оценки эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации в установленных сферах применяется система отраслевого мониторинга показателей эффективности деятельности [24]. Социальные цели включены в этот мониторинг и оцениваются по конечным результатам деятельности региональных властей на основе объективных, субъективных и частных показателей результативности деятельности через рассчитываемые сводные индексы социально-экономического развития . К основным принципам оценивания относятся соответствие заявленным целям, значимость показателей, полнота характеристики выполнения заявленных целей, ограниченность набора показателей, сопоставимость субъектов по показателям . Методика позволяет отслеживать изменения в развитии по ключевым целевым направлениям: реальный сектор экономики; инвестиционная привлекательность; доходы и занятость населения; бюджетная система Она включает 24 показателя по 12 отраслям . Предусмотрено проводить экспертизу расчетов в группе специалистов, создаваемой на правительственном уровне из представителей федеральных министерств и независимых экспертов (не более одной трети общего числа членов группы) Данные используются для формирования отраслевых рейтингов эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации . Но это — инструмент оценивания федерального центра, который не предусматривает сформированного перечня показателей для формирования его в комплексной системе двуединого внутрирегионального ведомственного и межведомственного планирования: оперативного и стратегического
Наше исследование показало, что в России можно выделить лишь небольшое количество регионов с образцовой системой измерения внутрире-
112
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
гиональной результативности управления в социальной сфере (например, Ярославская, Ивановская, Калужская, Воронежская области, Пермский край) . Это характерно и для других стран . Так, например, в США эталонами оценки являются только семь муниципалитетов (Саннивейл, Пало-Альто, Нью-Йорк, Финикс, Портленд, Дейтон и Шарлотт) . По мнению целого ряда зарубежных исследователей, «отчеты о степени выполнения измерений результативности выглядят очень запутанными» [10, с. 15—32], «в них показатели измерения результативности составляют менее 70—80 процентов» [25] [26, с . 325—335].
К проблемным областям использования показателей результативности в общественном секторе услуг, как показывают результаты исследований, проведенные в разные годы в зарубежных странах, относятся завышение внутренних финансовых и нефинансовых показателей результативности и занижение значений входных ресурсов и выполненных объемов работ. Это выявлено не только, например, в США [10, с . 37—47], в Австралии [18, с. 565—585], но и в Великобритании [30, с . 35—51]. Ряд примеров демонстрирует потенциальные дисфункциональные эффекты неуместного использования жестких критериев оценки результативности Это создает серьезные институциональные препятствия для эффективного развития и использования показателей эффективности . Они показательны для оценивания результативности управления в общественном секторе услуг на всех уровнях в России, где пока не сформирован соответствующий
Рисунок 7. Концептуальная схема формирования организационного механизма оценки сферы услуг общественного сектора на субнациональном уровне в Российской Федерации
113
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
организационный механизм, который, на наш взгляд, должен быть направлен на координацию усилий как по вертикали, так и по горизонтали управления и обязательно должен учитывать порядок мониторинга в субъектах Российской Федерации, крупных городах, основные группы участников — федеральные структуры (Правительство Российской Федерации), высший орган исполнительной власти региона (правительство субъекта Российской Федерации), представителей гражданского общества . Нужна их непрерывная совместная работа, ориентированная на повышение уровня и качества жизни проживающего населения в регионе (рисунок 7) .
Как показывает проведенный анализ, к недостаткам и узким местам оценивания услуг общественного сектора экономики в России можно отнести ряд моментов. Во-первых, хотя ряд критериев оценивания имеет отношение к структурным и деятельностным управленческим характеристикам этого сектора экономики, вся система слабо работает на оценку доли деятельности органов власти в социально-экономической эффективности соответствующей сферы активности Во-вторых, система оценки эффективности имеет внутреннюю ориентацию и односторонний вектор «внешней инстанции оценивания», преимущественно узкоотраслевого характера, тогда как в качестве субъектов оценки могли бы выступить не только финансовые органы государства, но и независимые оценочные агентства, экспертные центры и группы, научно-исследовательские структуры В-третьих, в сложившейся системе оценивания преобладает узкоэкономический подход, часто сводимый к расчетам финансовых показателей, связанных с оценкой расходования бюджетных средств Социологические методы (оценка общественного мнения о деятельности исполнительных органов власти) являются вторичными и не определяющими . В-четвертых, ежегодное увеличение количества показателей не дает возможности корректно проследить динамику их изменения Процесс сбора и обработки данных для составления рейтинга субъектов Федерации требует все больших временных и человеческих ресурсов В-пятых, являясь функциональным инструментом мониторинга в регионе, показатели, рассматриваемые федеральным центром, тем не менее, ничего не говорят о степени результативности отдельных программ и мероприятий внутри региона Существенной, с позиции целевого расходования ресурсов в регионе, является невозможность при помощи традиционной системы показателей провести однозначную связь между затраченными средствами и достигнутыми результатами Наиболее важным недостатком, на наш взгляд, является то, что установленные целевые ориентиры не отражают в полной мере долгосрочные приоритеты регионального развития, зачастую не коррелируют с системой целеполагания на уровне субъекта Федерации, мало ориентированы на приоритеты федерального правительства Следует внимательнее, на наш взгляд, относиться к результатам реформ учреждений услуг бюд-
114
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
жетного сектора экономики за рубежом, так как утверждается, что «введение оценки результативности сыграло огромное значение в создании образа эффективного и действенного правительства, но привело к небольшим изменениям в реальной государственной и управленческой практиках» [31, c. 239-273], [32, с. 231-251].
Для усиления адресности и результативности эта деятельность должна быть, на наш взгляд, закреплена в долгосрочных целевых социальных программах для развития общественного сектора услуг на федеральном и субнациональном уровнях управления . Программно-целевое управление позволит, на наш взгляд, консолидировать усилия власти и заинтересованных участников процесса оказания услуг населению, принимаемые меры, подотчетность специалистов, участвующих в оказании услуг, и расширит возможности выбора для пользователей . Такие документы могут иметь среднесрочный временной горизонт (3 года) . В их основе - комплексный анализ сферы общественных услуг в регионе, нацеленный на ценность профессионализации и стандартов при оказании услуг, выработку действенных мер на основе комбинации современных научных подходов к решению управленческих проблем ликвидации «узких мест», чтобы определить основные направления будущей модернизации управления [33], [34, с . 64]. Оценку эффективности такой региональной программы нужно проводить ежегодно, корректировать ее задачи и инструменты решения на основе межведомственного взаимодействия и интегрального подхода, сочетая методы (количественные, качественные и экспертные), что может обеспечить высокий уровень системного анализа и рост эффективности управления в регионе всей системой услуг общественного сектора Поэтому проблема повышения результативности управления в общественном секторе услуг занимает ключевое место не только в стратегических направлениях деятельности в регионах России, но и в теоретических исследованиях [1]. Финансовые ограничения расходов бюджетов на социальную политику обостряют эти вопросы как на уровне страны, регионов, так и в крупных городах. Эти задачи находятся в русле тенденций последнего времени не только в системе управления в России, но и за рубежом Разработки теоретического характера и практические документы, основанные на использовании новых подходов и методов в городах России для общественного сектора услуг, активно развиваются менее 15 лет. Они весьма хаотичны . Относительно недавно появились идеи и проекты, направленные на внедрение стратегического подхода, формирующего переход от «фордистского» традиционного города к его новой, более современной модели, которая соединяет в себе не только новые приемы управления, уже доказанные на практике корпоративного управления, но и вбирает парадигмальные изменения в концепциях управления городами (теориях стейкхолдеров, ценностно-ориентированного менеджмента и др )
115
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
Комментарии
1 . ПРООН (UNDP, 1965) — программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), которая оказывает непосредственную помощь в решении первоочередных проблем в области развития человека и его реальных потребностей и осуществляет финансирование бюджетных стратегий развития более 30 стран мира, нацеленных на повышение жизненного уровня населения
2 NPM (New Public Management, новое государственное управление или новое управление обществом) — подход к философии реформ, который возник в конце 1980-х годов и был реализован на государственном и муниципальном уровнях управления в 70 экономически развитых странах мира. В последние 15—20 лет в антибюрократической атмосфере активно внедряются идеи об использовании рыночных механизмов в сфере государственного управления и гражданском соучастии населения . Гражданин рассматривается не как пассивный получатель, благодарный за все, что «спустят сверху», а как активный потребитель, нацеленный на общественные услуги высшего качества Воплощение в жизнь курса NPM потребовало изменения культуры государственных учреждений и организаций Основными ценностями стали гибкость, инициативность, отзывчивость к нуждам потребителей, административная этика и др. NPM базируется на том, что целесообразно осуществлять долгосрочное, а не краткосрочное стратегическое планирование в пределах бюджетного цикла; необходимо реализовать курс на оптимизацию бюджетных расходов и постоянные улучшения всех аспектов деятельности, а не периодические радикальные реформы публичного управления; более эффективной признается горизонтальная децентрализованная структура; в общественном секторе экономики признан приоритет долгосрочного сотрудничества с контрагентами по сравнению с краткосрочными контрактами с лучшей ценой и др
Литература
1 . Белявский И.А. Социально-демографический маркетинг: проблемы, це-
ли, анализ // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика . 2014 .
№ 3 . С 92—110 .
2 . Большая Советская Энциклопедия . М . : Советская энциклопедия, 1972.
Т. 27. С . 225.
3 . Глазунова Н.И. Система государственного управления . 3-е изд . , испр . и
доп . СПб. : Питер, 2006. 512 с.
4 . Виханский О.С., Наумов А.И. Менеджмент: Учебник . М . : Гардарики, 2006.
528 c
5 . Доклады ПРООН о человеческом развитии в 1993—2013 гг. [Электронный
ресурс] / ПРООН . 1990—2013 гг. URL: http://hdr.undp.org/en/content/
6 . Индекс потребительских настроений. Исследование АНО «Левада-
Центр» в 2012—2014 гг. [Электронный ресурс] / URL: http://www. levada .
ru/o-tsentrehdr. undp . org/en/content/.
116
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
7. Измерение эффективности и оценивание в государственном секторе: международный опыт / А. Н . Беляев, Е.С . Кузнецова, М . В . Смирнова, Д .Б . Цыганков. М .: ГУ ВШЭ, 2005. 54 c .
8 . Кайсарова В.П. Научные подходы к стратегическому менеджменту как теоретическая основа развития управления общественными услугами в крупном городе// Экономическое возрождение России . 2012 . № 2 . С 60-65 .
9. Кайсарова В.П. Формирование системы ценностно-ориентированного управления для крупного города//Вестник Санкт-Петербургского университета . Серия 5: Экономика . 2009. № 4 . С . 153-163 .
10 . Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как
стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ . ред . В . В . Маркина, А. В . Осташкова . М . , 2008 . 321 c .
11 . Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня
2009 года № 806-р «Об утверждении перечня показателей мониторинга процессов в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: /http://www. garant . ru/products/ipo/prime/doc/6625196/.
12 . Пацуркивский ПС. Эволюция категории «публичные услуги»// Публич-
ные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сб. науч. тр. М . , 2009. С. 179-188 .
13 . Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012
года № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» . [Электронный ресурс]. URL: http://www. garant . ru/products/ ipo/prime/doc/70154132/#0 .
14 . Тулохонов ОС. Методические подходы к оценке результативности де-
ятельности региональных органов государственного управления: дисс .... канд экон наук: 08 00 05 Иркутск, 2007
15 . Хомкалов Г.В., Панкратьева Е.А., Юрлов А.Н. Инструменты эффективно-
го менеджмента в реализации стратегии развития компании Иркутск: БГУ-ЭП, 2003 129 с
16 . Ammons, D.N. Performance measurement in local government/ Ammons,
D.N . (Ed.), Accountability for Performance: Measurement and Monitoring . Local Government, International City/County Management Association, Washington, DC, 1995 . Р. 15-32 .
17. Anthony, R.N . and Govindarajan, V Management Control Systems . 9th ed. , McGraw-Hill, Toronto. 1998 . Р. 131 .
18 . Broadbent, J. and Guthrie, J. Changes in the public sector: a review of recent ‘alternative’ accounting research// Accounting, Auditing & Accountability Journal, 1992. Vol. 5 . No . 2 . Р. 3-31 .
117
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
19. Bovaird, T. and Gregory, D. Performance indicators: the British experience// Halachmi, A. and Bouckaert, G. (Eds) . Organizational Performance and Measurement in the Public Sector: Toward Service, Effort and Accomplishment Reporting, Quorum Books . Westport, CT, 1996. Р 239—273.
20 . Carter, N . , Klein, R. and Day, P. How Organizations Measure Success: The
Use of Performance Indicators// Government, Routledge, New York, NY. 1992
21 . Greiner, J. M. Positioning performance measurement for the twenty-first
century// Halachmi, A. and Bouckaert, G. (Eds) . Organizational Performance and Measurement in the Public Sector: Toward Service, Effort and Accomplishment Reporting, Quorum Books, Westport, CT, 1996. Р. 11—50 .
22 Ghobadian, A and Ashworth, J Performance measurement in local government — concept and practice// International Journal of Operations & Production Management. 1994. Vol. 14 . No . 5 . Р 35—51 .
23 . Hartle, D . G . Operational performance measurement in the federal government//
Hicks, B E Accounting and Decision-Making in the Public Sector, Reading 6-1// The Society of Management Accountants of Canada, Toronto . 1977.
24 Kloot, L Performance measurement and accountability in Victorian local government// International Journal of Public Sector Management. 1999. Vol. 12 . No. 7. Р 565—583 .
25 Kloot, L and Martin, J Strategic performance management: a balanced approach to performance management issues in local government // Management Accounting Research. 2000. Vol. 11 . No . 2 . Р 231—251.
26. Mayne, J. , Zapico-Goni, E. Effective performance monitoring: a necessary condition for public sector reform// Mayne, J and Zapico-Goni, E (Eds) Monitoring Performance in the Public Sector: Future Directions from International Experience, Transaction Publishers, New Brunswick, NJ, 1997 Р 3—29
27 Nyhan, R C , Martin, L L Comparative performance measurement // Public Productivity & Management Review, 1999. Vol . 22 . No . 2 . Р 348—364.
28 Poister, T H and Streib, G D Performance measurement in municipal government: assessing the state of the practice // Public Administration Review, 1999. Vol. 59. No. 4 . Р 325—335 .
29 Report on survey of state and local government use and reporting of performance measures: first questionnaire results . URL: http://accounting . rutgers edu/raw/seagov/pmg/index html
30 . Rutgers R. Mark, Hendriekje van der Meer. The Origins and Restriction of
Efficiency of Public Administration: Regaining Efficiency as the Core Value of Public Administration// Administration & Society Vol 42 N 7 November, 2010
References
1 . Beljavskij I .A. Socio-demographic marketing: problems, goals, analysis // JeTAP: Jekonomicheskaja teorija, Analiz, Praktika [ETAP: Economic theory, Analysis, Practice], 2014 . No . 3 . Р 92—110 (in Russian) .
118
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
2 . Bol’shaja Sovetskaja jenciklopedija . [The great Soviet encyclopedia], Moscow:
Soviet encyclopedia, 1972 . Vol. 27. Р. 225 (in Russian) .
3 . Glazunova N. I. Sistema gosudarstvennogo upravlenija. 3-e izd. , ispr. i
dop[The public management system]. Saint Petersburg: Piter, 2006. Р 512 . (in Russian)
4. Vihanskij O.S . , Naumov A. I. Menedzhment: Uchebnik[Management:
handbook] . Moscow : Gardariki, 2006 . Р. 528 (in Russian) .
5 . Doklady PROON o chelovecheskom razvitii v 1993 — 2013 [The reports of
the UNDP human development 1993 — 2013]. Available at: http://hdr.undp. org/en/content/. (accessed 14 November 2014) (in Russian) .
6 . Indeks potrebitel’skih nastroenij . Issledovanie ANO «Levada-Centr» v 2012—
2014 gg . [The consumer sentiment index. Research ANO “Levada-Center” 2012—2014 гг.] . Available at: http://www.levada.ru/o-tsentrehdr.undp.org/en/ content/ (accessed 14 November 2014) (in Russian) .
7. Izmerenie jeffektivnosti i ocenivanie v gosudarstvennom sektore: mezh-dunarodnyj opyt / A. N . Beljaev, E .S . Kuznecova, M .V. Smirnova, D . B . Cy-gankov. [Performance measurement and evaluation in the public sector: international experience], Moscow: HSE, 2005 . Р 54 (in Russian) .
8 Kaissarova V P Nauchnye podhody k strategicheskomu menedzhmentu kak teoreticheskaja osnova razvitija upravlenija obshhestvennymi uslugami v krupnom gorode. [Scientific approaches to strategic management as a theoretical basis for the development of management of public services in a city] // The Economic revival of Russia, 2012 . No . 2 . Р 60—65.
9. Kaissarova V. P. Formirovanie sistemy cennostno-orientirovannogo upravlenija dlja krupnogo goroda[The formation of value-oriented management for large cities] // Vestnik SpbGU. Ser. Jekonomika — Vestnik SpbGU. Ser. 5. Economy 5. 2009 No 4 Р 153—163
10 . Monitoring gosudarstvennyh i municipal’nyh uslug v regione kak strategicheskij
instrument povyshenija kachestva regional’nogo upravlenija: opyt, problemy, rekomendacii [Monitoring of public and municipal services in the region as a strategic tool to improve the quality of regional governance: experience, problems, recommendations] . Ed. A. Markina, A.C . Ostashkov. Moscow, 2008 . Р 321 (in Russian) .
11 . Rasporjazhenie Pravitel’stva Rossijskoj Federacii ot 15 ijunja 2009 goda N 806-r
«Ob utverzhdenii perechnja pokazatelej monitoringa processov v real’nom sektore jekonomiki, finansovo-bankovskoj i social’noj sferah sub#ektov Rossijskoj Federacii» Available at : http://www.garant. ru/products/ipo/prime/ doc/70154132/#0 . (Accessed 14 November 2014) .
12 . Pacurkivskij P.S . Jevoljucija kategorii «publichnye uslugi»// Publichnye uslugi:
pravovoe regulirovanie (rossijskij i zarubezhnyj opyt): sb . nauch . tr. [Evolution of the category “public services”] // Public services: legal regulation of Russian and foreign experience): collected scientific articles. Moscow, 2009. Р. 179— 188
119
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
13 . Postanovlenie Pravitel’stva Rossijskoj Federacii ot 3 nojabrja 2012 goda № 1142
«O merah po realizacii Ukaza Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 21 avgusta 2012 goda № 1199 «Ob ocenke jeffektivnosti dejatel’nosti organov ispolnitel’noj vlasti subektov Rossijskoj Federacii». [Resolution of the Government of the Russian Federation from November 3, 2012 № 1142 “On measures to implement the decree of the President of the Russian Federation dated 21, August 2012 No . 1199 “Estimation of efficiency of activity of Executive authorities of subjects of the Russian Federation”]. Available at: http://www. garant . ru/products/ipo/prime/doc/70154132/#0 . (accessed 14 November 2014) .
14 . Tulohonov O . S . Metodicheskie podhody k ocenke rezul’tativnosti dejatel’nosti
regional’nyh organov gosudarstvennogo upravlenija: diss .kand. jekon. nauk:
08.00. 05. [Methodical approaches to the assessment of the performance of regional bodies of state administration] . Diss. . .. cand. Econ. Sciences:
08.00. 05. Irkutsk, 2007 (in Russian) .
15 . Homkalov G.V. , Pankrat’eva E .A. , Jurlov A.N. Instrumenty jeffektivnogo
menedzhmenta v realizacii strategii razvitija kompanii. [Tools of effective management in the implementation of the development strategy of the company] . Irkutsk: BSU-EP, 2003. Р. 129 (in Russian) .
16 . Ammons D.N. Performance measurement in local government. Ammons,
D N (Ed ), Accountability for Performance: Measurement and Monitoring Local Government, International City/County Management Association, Washington, DC, 1995. Р 15—32 . (in English) .
17. Anthon, R . N . and Govindarajan, V Management Control Systems . 9th ed . , McGraw-Hill, Toronto. 1998, p. 131 . (in English).
18 Broadbent J and Guthrie J Changes in the public sector: a review of recent ‘alternative’ accounting research // Accounting, Auditing & Accountability Journal. 1992 . Vol. 5 . No . 2 . Р 3—31 .
19 Bovaird T and Gregory, D Performance indicators: the British experience/ Halachmi, A and Bouckaert, G (Eds) Organizational Performance and Measurement in the Public Sector: Toward Service, Effort and Accomplishment Reporting, Quorum Books . Westport, CT, 1996. Р 239—273. (in English) .
20 . Carter N . , Klein R . and Da, P. How Organizations Measure Success: The
Use of Performance Indicators . Government. Routledge, New York, NY. 1992 . (in English)
21 . Greiner J. M . Positioning performance measurement for the twenty-first centu-
ry// Halachmi, A. and Bouckaert, G. (Eds). Organizational Performance and Measurement in the Public Sector: Toward Service, Effort and Accomplishment Reporting, Quorum Books, Westport, CT, 1996. Р 11—50 . (in English) .
22 . Ghobadian A . and Ashworth J . Performance measurement in local govern-
ment — concept and practice // International Journal of Operations & Production Management. 1994. Vol . 14 . No. 5 . Р. 35—51 . (in English) .
23 . Hartle D. G. Operational performance measurement in the federal government//
Hicks, B E Accounting and Decision-Making in the Public Sector, Reading
120
Государственное регулирование общественного сектора услуг крупного города...
6—1 . The Society of Management Accountants of Canada. Toronto . 1977. (in English) .
24. Kloot L . Performance measurement and accountability in Victorian local government // International Journal of Public Sector Management. 1999. Vol. 12 . No. 7. Р 565—583 . (in English) .
25 . Kloot L. and Martin, J. Strategic performance management: a balanced
approach to performance management issues in local government // Management Accounting Research. 2000. Vol. 11 . No. 2 . Р 231—251. (in English) .
26 . Mayne J. , Zapico-Goni E . Effective performance monitoring: a necessary
condition for public sector reform/ Mayne, J , Zapico-Goni, E (Eds) Monitoring Performance in the Public Sector: Future Directions from International Experience, Transaction Publishers, New Brunswick, NJ, 1997. Р 3—29 . (in English) .
27 Nyha R C , Martin, L L Comparative performance measurement // Public Productivity & Management Review. 1999. Vol. 22 . No. 2 . Р 348—364. (in English)
28 . Poister T. H . and Streib, G. D. Performance measurement in municipal
government: assessing the state of the practice // Public Administration Review. 1999. Vol . 59. No . 4. Р 325—335 . (in English) .
29 Report on survey of state and local government use and reporting of performance measures: first questionnaire. Available at:http://accounting. rutgers edu/raw/seagov/pmg/index html (accessed 14 November 2014) (in English)
30 . Rutgers R . Mark, Hendriekje van der Meer. The Origins and Restriction of
Efficiency of Public Administration: Regaining Efficiency as the Core Value of Public Administration // Administration & Society. Vol . 42 . No . 7. November, 2010 . (in English) .
