CC BY
708
НЕВСКАЯ Наталья Александровна
Кандидат экономических наук, профессор кафедры политической экономии
Российский экономический университет им. Г. В. Плеханова
117997, РФ, г. Москва, Стремянный пер., 36 Контактный телефон: (909) 931-16-46 e-mail: [email protected]
Государственное экономическое планирование в России: история и современность
В первой части статьи обзорно представлен советский опыт прогнозирования и планирования экономики, а также охарактеризован современный этап становления стратегического планирования. В период функционирования плановой системы народного хозяйства были разработаны подходы и методы планирования и прогнозирования экономических процессов. Экономическое моделирование лежит в основе планирования в рыночных условиях. Плановые индикаторы формируются при помощи генетических прогнозов, построенных на макроэкономических моделях. Представлены основные модели, разработанные российскими учеными для рыночных условий. Вторая логическая часть статьи посвящена системе стратегического планирования в современной России. На основе нормативно-правовых источников стратегического планирования рассмотрена система плановых документов, включающая государственные прогнозы и программы стратегического планирования. Представлена методика составления прогнозов в соответствии с рекомендациями Минэкономразвития.
JEL classification: E6, E10
Ключевые слова: макроэкономическое прогнозирование; экономическая модель; индикативное планирование; стратегическое планирование; планирование в СССР.
Макроэкономическое планирование на основе прогнозных расчетов в России имеет обширную историю, связанную с особенностями экономической системы. До 90-х годов прошлого века макроэкономическое планирование являлось базовой и неотъемлемой функцией государства. Над разработкой планов и прогнозов трудились большие коллективы НИЭИ Госплана, а также ЦЭМИ РАН СССР. Советской наукой и практикой народохозяйственного планирования разработано немало теоретических и прикладных моделей с глубоким анализом отдельных сторон экономического воспроизводства. Экономико-математическое направление советской экономической науки развивали такие ученые, как Л. В. Канторович, В. С. Немчинов, В. В. Новожилов. Вопросами планирования народного хозяйства занимались А. И. Анчишкин, А. А. Смертин, Ю. М. Швырков, С. С. Шаталин, Н. Я. Петраков, Ю. В. Яременко, Э. Б. Ершов, Ю. А. Бе-лик, Б. П. Плышевский, Ф. Н. Клоцвог, В. Л. Макаров и др.
Основными моделями, разработанными в советский период для достижения различных прогнозных целей, являются отраслевые, макроэкономические и оптимальные модели. К отраслевым относятся модели векторного типа, в частности: о
• таблицы «затраты - выпуск», в том числе модель статистического межотраслевого ^ баланса; Я
• модели межотраслевых взаимодействий (ММВ); §
• имитационная межотраслевая модель выполнения плана с запасами и решающи ми правилами [3; 4].
К макроэкономическим моделям относят производственную функцию, к оптимальным - систему оптимального функционирования экономики (СОФЭ).
Система народохозяйственного планирования предполагала как централизованное планирование, так и хозяйственную самостоятельность объединений, предприятий и организаций.
Основным периодом планирования были признаны пятилетки, выступающие некоторым ориентиром. Формально пятилетние планы являлись директивным документом. Но совершенно неверным было представление о них как об обязательных к исполнению. В современных условиях стало очевидным, что точно выполнить утвержденный пятилетний план нельзя. Пятилетний план носил не обязательный характер, а выступал ориентирующим прогнозом с набором целевых заданий, которые со временем требовали корректировки. Таков недостаток советской системы планирования - ее негибкость: план согласовывался соответствующими исполнительными органами и утверждался на съездах КПСС [7], вследствие чего невозможно было внести необходимые коррективы. Поэтому основным ориентиром для предприятий в народном хозяйстве СССР являлись годовые планы, которые носили директивный характер.
Государственные планы предусматривали:
• формирование конечных народнохозяйственных результатов и определение путей их достижения;
• пути решения крупных экономических задач;
• планирование отраслевого и территориального развития;
• реализацию целевых комплексных программ (социально-экономических и научно-технических, программ развития регионов и территориально-производственных комплексов).
Пятилетние планы конкретизировали цели и задачи государственного плана, а также сроки их достижения, технико-экономическое обоснование задач на плановый период. Каждый пятилетний план имел отличительную экономическую задачу, соответствующую особенностям экономического развития страны в конкретный период. Постановка задачи соответствовала существующему уровню достижений и перспективам развития науки и техники, а также учитывала общественные потребности и возможности их удовлетворения. Пятилетний план был выбран как оптимальный временной ориентир развития народного хозяйства, так как в течение этого периода реализуется так называемый полный инвестиционный цикл - от проектирования до внедрения проектов, т. е. строительство крупных предприятий и сооружений, внедрение новой техники в производство, освоение новых природно-сырьевых месторождений и создание промышленно-территориальных комплексов. За пятилетний период возможно завершить профессиональный цикл подготовки специалистов с высшим образованием, а также осуществить фундаментальные и прикладные исследования в наиболее перспективных направлениях науки. Положения пятилетних планов конкретизировались и уточнялись в годовых народнохозяйственных планах, где корректировались материальные и финансовые ресурсы с учетом изменений общественных потребностей в продукции.
Основной целью пятилетнего плана являлось повышение эффективности общественного производства в русле интенсивного пути развития, так как в плановом периоде предполагалось ускорение темпов технического прогресса.
Интенсификация народного хозяйства достигалась по следующим направлениям:
• улучшение использования материальных, финансовых и трудовых ресурсов;
• рост производительности труда;
• снижение себестоимости продукции;
• более полное использование производственных мощностей;
• сокращение затрат сырья, топлива, материалов на единицу продукции.
Пятилетние планы, кроме того, предполагали непрерывное повышение качества и обеспечение комплексного и пропорционального развития народного хозяйства союзных республик, а также экономических районов.
Разрабатываемые в плане задания означали достижение основных конечных и промежуточных экономических результатов, таких как:
• объемы, пропорции и темпы производства и капитального строительства, представленные в отраслевом и территориальном разрезах;
• организация и использование труда, концентрация, углубление специализации и расширение кооперирования производства;
• разработка и внедрение новой техники и технологий;
• рациональное размещение производительных сил;
• развитие внешнеэкономических связей (преимущественно со странами - членами СЭВ).
В пятилетнем плане присутствовали и задания социального и управленческого характера, нацеленные на повышение культурного уровня населения и решение актуальных для того времени социальных проблем. Одной из составляющих плана был раздел, касающийся совершенствования в плановом периоде управления, планирования и хозяйствования.
Пятилетний план разрабатывался в два этапа: первый предполагал разработку укрупненной модели будущего плана и основных направлений развития народного хозяйства страны на плановый период, второй этап - составление развернутого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР на основе директив, которые утверждались очередным съездом КПСС. Пятилетний план предполагал распределение заданий с временной разбивкой по годам. Задания реализовывались на уровне министерств СССР, союзных республик и экономических районов страны.
Работа по реализации пятилетнего плана начиналась с выявления узловых проблем планового периода и определения путей и средств их решения. Для этого разрабатывалась система прогнозов национальной экономики, предполагавшая рассмотрение экономики страны как сложной иерархической системы со всеми оставляющими ее подсистемами и их элементами, с учетом внешнеэкономических связей (см. рисунок).
Факторы
Прогноз уровня жизни населения Прогноз воспроизводства фондов, капитальных вложений иинвеспщий Прогноз воспроизводства трудовых ресурсов и занятости Прогноз социально-экономических предпосылок и последствий НТП Прогноз экономического использования природных ресурсов Прогноз финансовых отношений, цен и доходов Прогноз внешнеэкономических связей
> / \ \ \ \ г \ г \ >
Основа
Прогноз крупных Прогноз развития народохозяйственных комплексов Прогноз экономики
отраслей и регионов страны в целом
\ / \ / \ /
Результат
Комплексный экономический прогноз развития национальной экономики
Схема составления прогноза национальной экономики
Комплексный прогноз - это прогноз возможных изменений конкретного объекта с учетом особенностей состояния и перспектив развития всего спектра значимых для него связей (внутренних и внешних) [1].
Долгосрочное прогнозирование базировалось на научных прогнозах общественных потребностей и экономических ресурсов, а также на прогнозах научно-технического развития, которые давали конкретные экономические оценки.
Основные направления развития народного хозяйства на планируемую пятилетку формировались с учетом предложений предприятий, производственных объединений, союзных и республиканских министерств, местных органов управления, а также на базе системы прогнозов. На основе пятилетних планов во всех звеньях народного хозяйства разрабатывались и утверждались текущие (годовые) народнохозяйственные планы. Заключительным этапом являлся контроль выполнения планов посредством достижения запланированных результатов. Проверка выполнения пятилетних планов предполагала обеспечение своевременной и точной реализации целей, задач и основных положений плана в текущих народнохозяйственных планах.
В результате экономических трансформаций начала 90-х годов ХХ века экономическая система бывшего СССР претерпела значительные изменения, что сказалось на системе государственного управления. Госплан был ликвидирован, и экономические отношения перешли в режим саморегуляции в рыночных условиях.
В рыночных условиях разработка и реализация государственной экономической политики, как и любая управленческая деятельность, не могут обойтись без планирования. Планирование - одна из базовых функций управления - должна адекватно отражать условия функционирования современной экономики.
В эпоху либерализации рыночных отношений государственное плановое управление осуществлялось преимущественно на основе программно-целевого планирования. Необходимость использования научного прогноза долгосрочного развития экономики страны в осуществлении государственной политики привела к тому, что с середины 90-х годов ХХ века в Российской Федерации вновь начала формироваться система долгосрочного прогнозирования социально-экономического развития. В 1995 г. был принят Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». За последние 25 лет разработано немало отраслевых стратегий и концепций, федеральных целевых программ и т. п. Аналогичные документы прогнозирования и планирования разработаны на региональном и муниципальном уровнях. Помимо базовых отличий системы планирования советского периода от современной системы планирования следует отметить слабую проработанность механизмов ответственности за достижение планируемых результатов, практической реализации и контроля за выполнением разработанных и принятых документов. Как правило, они слабо согласованы как между собой, так и с процессом бюджетного прогнозирования и планирования.
Усиление международной конкуренции, рост внешнеэкономических и внешнеполитических угроз стабильному макроэкономическому развитию страны в последние годы обусловили повышенное внимание к теории и практике макроэкономического планирования и прогнозирования [6]. В настоящее время основные показатели индикативного планирования рассчитываются на основе генетических прогнозов. Построением прогнозных моделей занимаются научно-исследовательские коллективы, в частности ИНП РАН, ЦЭМИ РАН, ИЭ РАН, Центр развития ВШЭ и др.
Одна из вышеназванных моделей - межотраслевая модель RIM (Russian Interindustry Model), в которой увязаны в единую систему производство и распределение продукции, доходы субъектов экономики и цены, представляет собой набор моделей, разработанных с учетом российских экономических условий российскими учеными: межотраслевые модели CONTO, L-FORM, система макроструктурных региональных
моделей NORM, квартальная макроэкономическая модель российской экономики QUMMIR, модель прогнозирования мировой экономической динамики WED, специализированные отраслевые модели и модели ряда крупнейших компаний РФ [5; 8-10]. При построении модели авторы использовали уже известные модели (главным образом, модель межотраслевого баланса) и стандартные процедуры (оценивание параметров эконометрических уравнений методом наименьших квадратов). Поэтому с позиций математической теории построенная модель не является сложной конструкцией, так как ее составляющие просты и известны.
Модель RIM разработана коллективом ведущих ученых Института народнохозяйственного прогнозирования РАН под руководством доктора экономических наук, профессора М. Н. Узякова в рамках работы трех лабораторий: среднесрочного прогнозирования воспроизводственных процессов, прогнозирования производственного потенциала и межотраслевых взаимодействий, анализа и прогнозирования развития налогово-бюджетной системы.
Специалистами ЦЭМИ РАН под руководством академика В. Л. Макарова разрабатываются макроэкономические прогнозные модели, в частности модели вычислимого общего равновесия (CGE), которые являются агрегированным представлением экономической системы, основанным на равенстве потоков на рынках товаров и факторов производства в реальных и номинальных величинах [2]. В отличие от модели «затраты - выпуск» и количества, и цены в данной модели являются эндогенными переменными; потребление не является экзогенной величиной, а привязано к доходу.
RUSEC - макроэкономическая модель, в которой рассчитываются основные макропоказатели (ВВП, инвестиции, уровень цен, бюджет, денежная масса и т. д.), получаемые в результате взаимодействия (простой игры) 12 макроэкономических агентов, каждый из которых имеет свои обособленные интересы, а их общее взаимодействие определяет установление общего экономического равновесия в модели. Каждый игрок (экономический агент) в модели осуществляет собственную стратегию. Макроэкономические показатели получаются, как правило, путем суммирования индивидуальных показателей игроков (добавленная стоимость, занятость и т. п.) в состоянии общего экономического равновесия. В модели они выделены в самостоятельный блок, характеризующий экономическую ситуацию в стране в целом. Экономические агенты (действующие лица экономики) представляют собой такие части экономики, которые обладают собственными интересами и могут осуществлять независимое от других поведение.
В рамках формирования системы стратегического планирования разрабатываются и принимаются нормативно-правовые акты, способствующие становлению целостной и взаимоувязанной системы государственного планирования. Разработаны и приняты «Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года» и «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации». В 2011 г. принято решение вернуться к разработке системы таблиц «затраты - выпуск» и выпуску к 2015 г., работа над которыми была остановлена в 2006 г. и выполнялась лишь сводным департаментом макроэкономического прогнозирования Министерства экономического развития РФ в целях внутреннего пользования. Разработка государственных программ нормирована и осуществляется на основе Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации1. Прогнозирование социально-экономического развития России осуществляется с использованием Методических рекомендаций по разработке
1 Приказ Министерства экономического развития РФ от 20 ноября 2013 г. № 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».
прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период1.
Принят Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании» в связи с тем, что назрела необходимость систематизировать и нормировать набор управленческих инструментов, реализующих следующие задачи:
• развертывать долгосрочные решения (со сроком реализации 5 лет и более) в набор средне- и краткосрочных задач, увязанных между собой и подчиненных общей цели;
• балансировать планируемые действия, требующие значительных затрат, по ресурсным и организационным возможностям (проекты в энергетике, на транспорте, в демографии, национальной безопасности);
• четко ориентировать субъекты Российской Федерации на деятельность, отвечающую интересам страны в целом в соответствии с поставленными целями социально-экономического развития Российской Федерации;
• обозначать долгосрочные ориентиры для бизнеса (в области развития производственной инфраструктуры, энергетической и минерально-сырьевой базы, рынка рабочей силы, социальной инфраструктуры, науки и технологий и т. д.), позволяющие снижать риски при принятии долгосрочных инвестиционных решений.
В соответствии с данным документом комплексная система государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации должна представлять собой упорядоченный набор указанных выше инструментов.
Основной идеей Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны. Система государственного стратегического планирования определена Федеральным законом № 172-ФЗ как совокупность:
• взаимоувязанных документов стратегического планирования, характеризующих приоритеты социально-экономического развития РФ;
• элементов нормативно-правового, научно-методического, информационного, финансового и иного обеспечения процессов стратегического планирования;
• участников государственного стратегического планирования, осуществляющих и направляющих практическую деятельность в указанной сфере.
Один из основных этапов стратегического планирования - разработка кратко-, средне- и долгосрочных прогнозов. Разработка ежегодных прогнозов социально-экономического развития регламентируется Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Правительством РФ приняты Правила разработки прогноза социально-экономического развития2, предусматривающие корректировку показателей трижды в год: на этапе разработки сценарных условий, самого прогноза социально-экономического развития и уточненного прогноза. В Правилах сформирован перечень показателей и характеристик, включаемых в состав прогноза.
Для конкретизации показателей Министерством экономического развития РФ приняты Методические рекомендации по разработке прогноза социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и плановый период.
1 Приказ Министерства экономического развития РФ от 30 ноября 2009 г. № 492 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период».
2 Постановление Правительства РФ от 22 июля 2009 г. № 596 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации».
В данном документе описаны конкретные показатели:
• темпы роста мировой экономики;
• курсы основных валют;
• мировые цены на энергоносители (нефть, газ, нефтепродукты);
• экспорт в целом и в разрезе 11 аналитических товарных групп ТН ВЭД России. Также выделен экспорт сырой нефти, природного газа и нефтепродуктов;
• импорт в целом и в разрезе 11 аналитических товарных групп ТН ВЭД России. Также выделяется импорт из стран дальнего зарубежья и СНГ, предусмотрено выделение потребительского, инвестиционного и промежуточного импорта;
• прогноз ценовых показателей, в том числе индекс потребительских цен (инфляции), предельные параметры роста цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий, индексы цен производителей (ИЦП) и индексы-дефляторы цен по важнейшим видам экономической деятельности;
• прогноз ВВП и его элементов;
• прогноз производства по видам экономической деятельности;
• прогноз оборота розничной торговли и платных услуг населению;
• прогноз инвестиций в основной капитал с выделением бюджетных инвестиций;
• прогноз демографических показателей, в том числе численности и структуры населения;
• прогноз рынка труда, в том числе фонда заработной платы, среднемесячной заработной платы и среднесписочной численности работников, уровня безработицы;
• прогноз величины прожиточного минимума и уровня абсолютной бедности;
• прогноз развития социально-культурной сферы;
• прогноз финансовых результатов экономики, включая прибыль, амортизацию и прогнозный баланс основных фондов по полной учетной стоимости;
• прогноз развития малого и среднего предпринимательства.
Следует отметить, что прогноз социально-экономического развития по нормативным документам не включает в себя территориальные аспекты, хотя в тексте доклада по прогнозу социально-экономического развития традиционно присутствует соответствующий раздел. Принятый в июне 2014 г. Федеральный закон «О стратегическом планировании» расширяет перечень положений, регламентирующих процессы прогнозирования, в том числе предусматривает необходимость периодического составления (актуализации) долгосрочных прогнозов.
В разработке прогноза принимают участие научные коллективы Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования ВШЭ, Центра развития ВШЭ, Института народнохозяйственного прогнозирования РАН (ИНП РАН; до 1991 г. - Института экономики и прогнозирования научно-технического прогресса (ИЭПНТП) АН СССР), Института макроэкономических исследований (ИМЭИ), Центрального экономико-математического института Российской академии наук (ЦЭМИ РАН), Агентства по прогнозированию балансов в электроэнергетике (АПБЭ).
На основе прогнозов формируется концепция социально-экономического развития на долгосрочную перспективу. В соответствии с принятым Федеральным законом «О стратегическом планировании» Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации является документом государственного стратегического планирования, определяющим систему научно обоснованных представлений о долгосрочных целях, внешних и внутренних условиях социально-экономического развития Российской Федерации и задачах, которые необходимо решить для достижения поставленных целей.
Следующий уровень государственного планирования - социально-экономическое программирование. Государственная программа Российской Федерации представляет собой систему мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления
и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности, определенных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в числе прочего ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы. Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.
Представленная иерархия государственных плановых документов является первой серьезной попыткой осуществления государственного планирования в рыночных условиях. Это связано как с изменением социально-экономических условий, в первую очередь внешних, так и с прогнозными значениями развития экономики, отражающими понижательный тренд. В рамках представленных документов следует отметить некоторую их несогласованность, в первую очередь с главным финансовым документом - Федеральным бюджетом. Не проработан и механизм взаимной увязки государственных программ и расходов федерального бюджета, приоритетов государственных программ и их оценки. Наконец, важной недоработкой является отсутствие механизма оценки эффективности реализации программ при формальном ее наличии. Оценку эффективности программ осуществляет сам исполнитель, что может привести к искажению данного показателя под влиянием заинтересованных лиц. Однако следует отметить, что в России накоплен богатый опыт прогнозирования экономических процессов, а также экономического планирования, что упрощает задачу перехода к новому комбинированному методу управления экономикой - индикативному планированию.
Источники
1. Анчишкин А. И. Прогнозирование темпов и факторов экономического роста. М. : МАКС-пресс, 2003.
2. Макаров В. Л., Бахтизин А. Р., Бахтизина Н. В. CGE-модель социально-экономической системы России со встроенными нейронными сетями. М. : ЦЭМИ РАН, 2005.
3. Макроэкономические модели планирования и прогнозирования / под ред. Э. Б. Ершова. М. : Статистика, 1970.
4. Моделирование межотраслевых взаимодействий / Ю. В. Яременко, А. А. Нечаев, В. Е. Мамаев и др.; отв. ред. Ю. В. Яременко. М. : Наука, 1984.
5. Модель долгосрочного отраслевого развития экономики с учетом технологических и финансовых ограничений: отчет о науч.-исслед. раб. / Ин-т народнохозяйственного прогнозирования РАН. М., 2010.
6. Невская Н. А. Макроэкономическая модель прогнозирования в проекте LINK ООН // Экономика и предпринимательство. 2014. № 11.
7. Осипов В. С. Затраты и полезность versus стоимость и ценность (к проблеме единства экономической науки) // Вопросы экономики и права. 2013. № 58.
8. Серебряков Г. Р. Опыт построения динамической межотраслевой равновесной модели российской экономики. Режим доступа: www.macroforecast.ru/doc/ser00_1.doc.
9. Cripps F., Izurieta A., Vos R. The UN DESA Global Policy Model. Underlying concepts and empirical illustrations / United Nations, Development Policy and Analysis Division, Department of Economic and Social Affairs. N. Y., 2010. URL: http://www.un.org/en/develop-ment/desa/policy/publications/ungpm/gpm_concepts_2010.pdf.
10. Use of Macro Accounts in Policy Analysis / United Nations, Department of Economic and Social Affairs Statistics Division. Studies in Methods. Series F, No. 81 N. Y., 2002. URL: http://unstats.un.org/unsd/publication/SeriesF/SeriesF_81E.pdf.
