CC BY
11Государственно-частное партнерство как механизм совершенствования социально-трудовых отношений в условиях глобализации экономики
5
ей
2 ©
Соловьев Никита Игоревич,
соискатель, ФГБУ «Всероссийский Научно-Исследовательский Институт Труда» Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, [email protected]
Социально-культурная сфера охватывает образование, здравоохранение, науку, культуру, социальное обеспечение (социальную помощь), различного рода социальные услуги населению. Мировой опыт показывает нарастание социальной нагрузки на национальную экономику. В этих условиях государству без привлечения средств предпринимательских структур и частных инвесторов практически невозможно качественно решить проблемы социального обслуживания и необходимого уровня социального обеспечения.
Таким образом, актуализируются вопросы использования возможностей привлечения частных инвестиций и потенциала института предпринимательства в социальную сферу в рамках механизма долгосрочного взаимовыгодного государственно-частного партнерства на основе установления экономических взаимосвязей государства и бизнеса для достижения общественных целей.
В настоящее время к традиционным сферам государственно-частного партнерства в отраслях производственной инфраструктуры в различных странах стали активно заключаться договоры с частным сектором о предоставлении социальных услуг в здравоохранении, образовании, повышении квалификации рабочей силы, поддержки социально уязвимых групп населения, преодолении социальной дифференциации в обществе.
В статье рассматриваются аспекты взаимодействия государства и частных предпринимательских структур в формате механизма государственно-частного партнерства в социальной сфере Российской Федерации, способствующие удовлетворению существующих комплексных потребностей в социальной сфере. Ключевые слова: государственно-частное партнерство, контракт, концессия, частные инвестиции, предпринимательские структуры, социальная сфера, социальная защита, социальные инвестиционные проекты, социально-трудовые отношения.
В современных условиях, отличающихся сложной геополитической обстановкой и нарастающим санкционным давлением на Российскую Федерацию, обеспечение роста благосостояния и повышение качества жизни населения в условиях бюджетных ограничений и увеличивающегося разрыва между спросом населения на общественные услуги в социальной сфере и сокращающимся предложением социальной защиты населения от воздействия негативных последствий рыночных отношений в экономике со стороны государства обусловливают необходимость обращения к институту государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), представляющему передовую экономическую модель, основанную на частной инициативе и государственном регулировании. ГЧП, по распространенному мнению, как альтернатива прямому государственному регулированию может явиться одним из эффективных инструментов структурной перестройки экспортно-сырьевой экономики на инновационно ориентированную модель развития, которая в наибольшей степени будет способствовать повышению конкурентоспособности отечественной экономики, реализации социально-экономических интересов основных групп общества, свойственных социальному государству, каким является Российская Федерация1.
Принято считать, что ГЧП может обеспечить значительную экономию бюджетных средств за счет привлечения в экономику дополнительных ресурсов частных бизнес-партнеров, направить усилия предпринимателей на решение общественно-значимых социально-экономических целей и задач при сохранении за государством его полномочий и функций и распределении рисков между государством и предпринимательским сектором.
С учетом сложившихся обстоятельств и мировых тенденций, предопределенных научно-техническим прогрессом и возрастающей интеллектуализацией общества, развитие эффективных форм взаимодействия власти, бизнеса и общества становится, по мнению автора статьи, одним из важнейших условий формирования социально-экономической политики, благоприятствующей развитию социально-трудовых отношений, повышению эффективности управления государственной и муниципальной (общественной) собственностью, росту благосостояния российского общества.
Однако, несмотря на широкое использование в научной и бизнес-среде термина «ГЧП», у отечественных авторов отсутствует единство в его понимании. Так, М. Дерябина [2] воспринимает ГЧП как ««формализованную кооперацию государственных и частных структур, специально создаваемую для достижения тех или иных целей и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон; институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности - от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий»; по мнению О.С. Белокрыловой [3], ГЧП - «совокупность определенных (формальных и неформальных) принципов, инструментов и институтов, обеспечивающих консолидацию усилий государства и частного капитала на институциональной основе соответствующих механизмов государственного регулирования национальной экономики, инфраструктурных и общественно значимых проектов»; в представлении В.Г. Варнавского, ГЧП -«стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг [4]; ГЧП в здравоохранении можно определить как юридически закрепленную на определенный срок, предполагающую софинансирование и разделение рисков форму взаимодействия между государством и частным сектором в отно-
Рисунок 1. Системный подход к ГЧП-проекту в социальной сфере (авторский вариант)
О £
шении объектов здравоохранения, а также соответствующих медицинских услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями [5]» и т.п.
Обобщая представленные формулировки, можно предложить следующее авторское определение: ГЧП - юридически закрепленная форма долгосрочного взаимовыгодного сотрудничества между государством и бизнес-структурой по поводу реализации общественно-значимых проектов, повышения уровня дос-
тупности и качества социальных услуг в широком диапазоне видов деятельности при привлечении финансовых частных ресурсов и распределении рисков.
Зарубежный опыт использования механизмов ГЧП широко представлен в транспортной инфраструктуре (автомобильные и железные дороги; метрополитен и транспорт общего пользования; морские и речные порты; аэропорты; трубопроводы и др.), жилищно-коммунальной инфраструктуре (водоснабжение и водоотведение; утилизация бытовых отходов; благоустройство террито-
рий; социально-бытовые объекты; гидротехнические сооружения и т.п.), энергетической инфраструктуре (производство, передача и распределение электрической энергии; тепло-, газо- и энергоснабжение и др.)2.
В дополнение к традиционным сферам партнерства в отраслях производственной инфраструктуры в мировой практике стали активно заключаться договоры государства с частным сектором о предоставлении услуг в социальной области(здравоохранение и санаторно-курортное лечение; образование, наука
В
3
№ 2
1Л
I
2 ©
и культура; социальное обеспечение и социальные услуги; спорт и др.)3.
В качестве направлений ГЧП в социальной сфере выделяют инвестиции в объекты социальной инфраструктуры -учреждения, обеспечивающие функционирование отраслевых институтов (первичный сектор); социальную защиту, социальную поддержку (обеспечение) - вторичный сектор социальных услуг.
Особенности ГЧП-проекта в социальной сфере с точки зрения системного подхода представлены на рис.1.
Анализ рис.1 убеждает в том, что целесообразность использования механизмов ГЧП в социально-культурной сфере Российской Федерации обусловливается высокими потребностями в использовании эффективных методов управления для повышения обеспеченности населения услугами здравоохранения, образования, культуры, ЖКХ и т.д.
Необходимо отметить, что на настоящий момент в мировой практике отсутствуют единые стандарты ГЧП - уровень и направления использования ГЧП в каждой стране носят уникальный характер, различаясь целями и задачами, степенью вовлеченности власти и частного бизнеса в совместную хозяйственную деятельность, моделями финансирования, формами реализации и т.п.
При этом каждая страна проходит через определенные этапы в построении системы управления ГЧП. Темпы развития и степень зрелости используемых механизмов ГЧП в конкретной стране зависят от законодательства, экономической политики, национальных традиций; механизмы ГЧП постоянно совершенствуются. В Европе лидерами ГЧП выступают Великобритания и Ирландия.
Мировой опыт свидетельствует: в процессе развития практика применения ГЧП в отдельных странах проходит три этапа развития (зрелости) (рис.2).
На 1 этапе (зарождение) страна решает базовые задачи по созданию организационно-правовых условий ГЧП (формирование стандартов и ГЧП-законода-тельства; создание соответствующего государственного органа; разработка структуры соглашений; заимствование международного опыта); на 2 этапе (формирование) - разработка новых моделей и форм взаимодействия; расширение сфер применения ГЧП-механизмов и др.; на 3 этапе (становление) - дальнейшее совершенствование ГЧП-моделей; привлечение институциональных инвесторов и т.д. В настоящее время многие страны, в
Источник: [16].
Рисунок 2. .«Кривая зрелости» рынка ГЧП (Deloitte and TouchU, USA LLP.)
т.ч. и Россия, находятся на 1 этапе развития ГЧП.
Различные страновые подходы к механизмам ГЧП, специфика ГЧП-проектов и сфер деятельности обусловили наличие разнообразных форм партнерства4, к которым принято относить: соглашения о ГЧП; концессионные соглашения; контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных (муниципальных) нужд, оказание технической помощи; договоры аренды и лизинга; создание совместных предприятий; соглашения о разделе продукции и др.:
- соглашения о ГЧП (МЧП) - согласно ч.1 ст.12 федерального закона N224-ФЗ [6], - договорная конструкция, включающая обязательства частного партнера по созданию недвижимого имущества или объединенное общим целевым назначением недвижимого и движимого имущества (объект соглашения), осуществлению его эксплуатацию и (или) техническое обслуживание; обязательства публичного партнера по предоставлению частному партнеру права владения и пользования имуществом для осуществления указанной в соглашении деятельности, обеспечив возникновение права собственности частного партнера на объект соглашения5;
- концессионные соглашения - согласно ст.3 федерального закона N115-ФЗ [7], одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество
и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности;
- контракты на проведение определенного вида работ, предоставление услуг и управление - финансовая и юридическая основа ГЧП, разрабатываемая в конкретной стране, отсутствует единый «типовой контракт»; частный партнер получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах;
- договоры аренды и лизинга - в соответствии с ГК Рф [8], базовая концепция арендных договоров заключается в том, что ответственность за модернизацию и развитие арендуемых основных фондов остается за собственником и не передается арендатору, который отвечает лишь за их эксплуатацию и содержание; лизинговые соглашения - сделки по передаче имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, коммерческой структуре в пользование за определенную плату с правом выкупа;
- создание совместных предприятий - особенностью совместных предприя-
Источник: данные Центра развития ГЧП [10].
Рисунок 3. Распределение количества ГЧП-проектов в разрезе сфер инфраструктуры и объема инвестиций
концессии
ф ормы, предусмотренные региональным законодательством формы близкий к ГЧП
Источник: [11].
Рисунок 4. Распределение ГЧП-проектов по формам реализации
Источник: Данные (Федерального казначейства, Минэкономразвития России, расчеты Центра развития ГЧП. Рисунок 5. Объем частных инвестиций в проектах ГЧП социальной сфере (млрд. руб.)
тий является постоянное участие государства в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности предприятия;
- соглашения о разделе продукции -специальный тип договора, в соответствии с которым субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) предоставляются на возмездной основе и на определенный срок исключительные пра-
ва на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.
Согласно Л.В. Матраевой, С.Г. Еро-хина и А.В. Беляк [9] в наиболее популярными в международной практике ГЧП в социальной сфере являются следующие
формы реализации: концессионное соглашение, контракт жизненного цикла (КЖЦ), проектное финансирование, форфейтинговая модель, привлечение некоммерческих организаций, договор на выполнение сервисных услуг (аутсорсинг), договор на предоставление социальных услуг, договор аренды имущества.
Опыт ГЧП-развития в социальной сфере России как новой формы сотрудничества публичного и частного партнеров крайне невелик. Согласно исследованию Ассоциация «Центр развития ГЧП» за 2016-2017 гг., на начало 2017 г. в Российской Федерации прошли стадию принятия решения о реализации 2446 инфраструктурных проектов, предусматривающих привлечение частных инвестиций на принципах ГЧП. На рис.3 представлено выявленное в ходе исследования распределение количества ГЧП-проектов в разрезе сфер инфраструктуры и объема инвестиций [10].
По материалам Единой информационной системы ГЧП в РФ [11], к началу 2016 г. в стране на различных стадиях жизненного цикла реализовывались 1285 ГЧП-проектов. Основными формами реализации ГЧП проектов являлись концессии (рис.4).
Следует отметить, что российский опыт ГЧП в социальной сфере крайне ограничен. Так, в 2016 г., по данным работы [12], в стране на разных стадиях жизненного цикла реализовывалось 212 ГЧП-проектов, из которых 172 проекта прошли стадию коммерческого закрытия (проекты, где заключены соответствующие соглашения между публичной и частной сторонами).
По оценкам, общий объем частных инвестиций в ГЧП-проекты в социальной сфере составляет около 100 млрд. руб. (рис.5).
По сообщению М. Ткаченко [14], выявлены регионы лидеры и лучшие практики ГЧП-проектов в социальной сфере в 2016 г. (рис.6).
ГЧП в социально-культурной сфере России, направленное на повышение уровня доступности и качества публичных услуг органов местного самоуправления, отличается растущей востребованностью населения в плане реализации задач социально-экономического развития страны. Современное состояние социальной сферы России в условиях экономической нестабильности, нарастания проблем в области международных отношений характеризуется: неразвитостью законодательной базы, несоответствием стандартов по услугам социального на-
© £
В
3
№ 2
1Л
¡ ей
s
о
значения, ограничением доступа к социальным услугам населения и т.п.
Перспективные направления улучшения ГЧП при реализации социально-значимых проектов в социальной сфере автор статьи связывает с развитием нормативно-правовой базы, расширением полномочий органов муниципального управления, разнообразии использования перспективных форм и инструментов.
Литература
1 Конституция Российской Федерации. Офиц. изд. - М.: Юрид. лит., 2011. -64с.
2 Дерябина, М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. - 2008. - N8. - С.б1-77.
3 Белокрылова, О.С. Взаимодействие бизнеса и власти в процессе формирования стратегии экономического развития регионов // Проблемы формирования государственных политик России: статьи. - М.: Научный эксперт, 2006. - 570 с.
4 Варнавский, В.Г. Процессы институциональной адаптации частно-государственного партнерства к реальной экономике очень сложны [Электронный ресурс] URL: www.opec.ru/point_doc.asp? tmpl=point_doc_print&d_no=50580#33.
5 Варнавский, В.Г. Государственно-частное партнерство в здравоохранении: международный опыт // Управление здравоохранением. - 2010. - N1 [Электронный ресурс] URL: http://ekspert.ppp-lawrussia.ru/book0/index-med1.html.
6 Федеральный закон от 13.07.2015 N224^3 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4350.
7 Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 N115-ФЗ (посл. ред.) / СПС «КонсультантП-люс» [Электронный ресурс] URL: http:// www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_54572.
8 Гражданский кодекс РФ (актуальная ред. от 18.04.2018 с измен., вступившими в силу с 29.04.2018) [Электронный ресурс] URL: http://kodeks.systecs.ru/ gk_rf.
9 Матраева, Л.В., Ерохин, С.Г., Беляк, А.В. Государственно-частное партнерство как инструмент разрешения социально-экономических противоречий в социально-трудовой сфере // Известия Тульского государственного университе-
Хабаровский край
Рисунок 6. Регионы лидеры и лучшие практики ГЧП-проектов в социальной сфере [14]
та. Экономические и юридические науки. - 2016. - С.122-132.
10 Исследование «Государственно-частное партнерство в России 20162017: текущее состояние и тренды, рейтинг регионов» / Ассоциация «Центр развития ГЧП». - М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016. - 32 с.
11 Государственно-частное партнерство как форма взаимодействия власти и коммерческих структур в решении социальных проблем [Электронный ресурс]. URL: https://studwood.ru/1004740/ menedzhment/gosudarstvenno_chastnoe_ partnerslvo_forma_vzaimodeystviya_viasti_komm ercheskih_struktur_reshenii_sotsialnyh.
12 Лучшие практики реализации проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере / Специальное издание к международному инвестиционному форуму «С0ЧИ-2016». - Сочи, 65 с.
13 Нюхаев, Д.В. Государственно-частное партнерство // Социально-экономические явления и процессы. - 2012. - N1 (035). С.116-119.
14 Ткаченко, М. Текущая ситуация и перспективные направления применения механизмов государственно-частного партнерства в социальной сфере / Центр развития ГЧП. 18.11.2016 [Электронный ресурс]. URL: https://mosgortur.ru/ uploads/files-/5836e0e31f722.pdf.
15 Государственно-частное партнерство: теория и практика / Учебн. пособие. - М.: Изд. дом Гос. ун-та Высшей школы экономики, 2010. - 320 с.
16 Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / Европейская экономическая комиссия ООН. Нью-Йорк; Женева, 2008 [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/-publications/pdfs/ efficient_management_guide_rus.pdf
Ссылки:
1Согласно ч.1 ст.7 Конституции ([1]), Российская Федерация - социальное го-
сударство. Социальная политика предполагает создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека - охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ч.2 ст.7).
2Зарубежный опыт ГЧП представлен в трудах Э. Аткинсона, Д. Гримси, Дж. Д. Карлсона, М. Льюиса, Дж. Мэдсена, Дж. Пламмера, М. Райха, К. Флетчера и др.
ЗСледует отметить, что, несмотря на представительный список исследователей проблематики государственно-частного партнерств, в работах практически не рассматриваются особенности формирования ГЧП в социальной сфере, недостаточно изучена отраслевая специфика выбора формы партнерства и организации финансирования проекта.
4Формы реализации ГЧП различаются по видам предоставляемых услуг и производимых товаров, используемым методам, правовому режиму.
5В ст.7 Федерального закона N224-ФЗ содержится закрытый перечень 18 видов объектов, по поводу которых может быть заключено соглашение о ГЧП, -в т.ч. объекты транспортной системы, промышленной и энергетической сферы, социального назначения [6].
Public-private partnerships as a
mechanism for improving the socio-labour relations in a globalized economy Solovyov N.I.
All-Russian Research Institute of Work Socio-cultural sphere covers education, health, science, culture, social welfare (social assistance), various kinds of social services for the population. The world experience shows increase social burden on the national economy. In these circumstances the State without attraction of means businesses and private investors practically impossible
qualitatively to solve problems of social services and the required level of social security.
Thus, updated the use of opportunities to attract private investment and the capacity of the Institute of entrepreneurship in the social sector within the framework of the long-term mutually beneficial public-private partnership through the establishment of economic relationships of the State and business to achieve public purposes.
Currently, traditional areas of public-private partnership in infrastructure industries in various countries have become actively involve contracts with the private sector on the provision of social services in health care, education, improving workforce skills, support for socially vulnerable segments of the population, overcoming social differentiation in society.
This article discusses the aspects of interaction between the State and private business structures in the format of a public-private partnership mechanism in the social sphere of the Russian Federation to facilitate the satisfaction of existing complex needs in the social sector.
Keywords: public-private partnership, contract, concession, private investment, business structures, social sphere, social protection, social investment projects, labor relations.
References
1 The Constitution of the Russian Federation.
Officer. ed. - M .: Jurid. lit., 2011. - 64s.
2 Deryabina, M. Public-private partnership: theory
and practice / / Issues of economics. - 2008. - N8. - P.61-77.
3 Belokrylova, O.S. Interaction of business and
government in the process of forming a
strategy for the economic development of regions // Problems of the formation of state policies of Russia: articles. - Moscow: Scientific Expert, 2006. - 570 pp.
4 Varnavsky, V.G. The processes of institutional
adaptation of public-private partnerships to the real economy are very complex [Electronic resource] URL: www.opec.ru/point_doc.asp? tmpl = point_doc_print & d_no = 50580 # 33.
5 Varnavsky, V.G. Public Private Partnership in Health
Care: International Experience // Health Management. - 2010. - N1 [Electronic resource] URL: http://ekspert.ppp-lawrussia.ru/eng/book0/index-med1.html.
6 Federal Law of July 13, 2015 N224-FZ «On Public-
Private Partnership, Municipal-Private Partnership in the Russian Federation and Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation» // Collection of Legislation of the Russian Federation, July 20, 2015, No. 29 (Part I) , art. 4350.
7 Federal Law «On Concession Agreements» of
July 21, 2005 N115-FZ (last edited) / SPS «ConsultantPlus» [Electronic resource] URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_54572.
8 Civil Code of the Russian Federation (current
version of 18.04.2018 with changes., Entered into force from 29.04.2018) [Electronic resource] URL: http://kodeks.systecs.ru/gk_rf. 9. Matraeva, LV, Erokhin, SG, Belyak, A.V. Public-Private Partnership as an Instrument for Solving Social and Economic Contradictions in the Social and Labor Sphere // Izvestiya Tula State University. Economic and legal sciences. -2016. - P.122-132.
10 Research «Public-Private Partnership in Russia
2016-2017: Current Status and Trends, Regions' Rating» / Association «PPP Development Center». - Moscow: Association «Center for PPP Development», 2016. - 32 p.
11 Public-private partnership as a form of interaction
of power and commercial structures in solving social problems [Electronic resource]. URL: https://studwood.ru/1004740/menedzhment/ gosudarstvenno_chastnoe_partnerstvo_form a_vzaimodeystviya_vlasti_kommerch eskih_struktur_reshenii_sotsialnyh.
12 Best practices for implementing public-private
partnership projects in the social sphere / Special edition to the international investment forum S0CHI-2016. - Sochi, 65 with.
13 Nyukhaev, D.V. Public-private partnership //
Socio-economic phenomena and processes. - 2012. - N1 (035). P.116-119.
14 Tkachenko, M. Current Situation and Prospective
Directions for Implementing Public-Private Partnership Mechanisms in the Social Sphere / PPP Development Center. 11/18/2016 [Electronic resource]. URL: https:// mosgortur.ru/uploads/files-/ 5836e0e31f722.pdf.
15 Public-private partnership: theory and practice /
Training. allowance. - Moscow: Izd. house Gos. University of the Higher School of Economics, 2010. - 320 p.
16 Practical guidance on effective governance in
public-private partnerships / United Nations Economic Commission for Europe. New York; Geneva, 2008 [Electronic resource]. URL: http://www.un.org/en/-publications/pdfs/ efficient_management_guide_eng.pdf
О
R
s
2
