CC BY
142
Оценивая управленческую политику в сфере горной промышленности и соляного промысла, нужно указать на наличие разветвленной структуры государственных органов, которая включала местные горные управления по заведыванию частными и казенными горными заводами и промыслами в горных областях; должности окружного инженера, помощника окружного инженера, маркшейдера и горного надсмотрщика по надзору за частной горнопромышленностью в пределах горного округа. Заведывание некоторыми округами казенных горных заводов входило в ведение окружного управления, заводские управления казенных горных заводов были созданы для заведывания заводами, должность смотрителя казенных соляных промыслов была учреждена для заведывания казенными соляными источниками, отданными в частное содержание
Горные управления заведовали всеми частными и казенными горными заводами и промыслами, из широкого круга обязанностей которых выделялось наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений Правительства по всем частям горного управления, попечение о развитии горной промышленности, оказание возможного покровительства частной горной и горнозаводской промышленности, надзор за соблюдением правил о безопасности горных и заводских работ, общее наблюдение в указываемых законом случаях за правильностью горных работ в техническом отношении, а также разрешение постройки новых заводов2.
Основными функциями Министерства финансов, и прежде всего Департамента торговли и мануфактур и состоящего при нем Совета торговли и мануфактур, было содействие развитию обрабатывающей промышленности, внутренней и внешней торговли, взимание различных внутренних торгово-промышленных пошлин.
Немалую роль законодатель уделял и казенному предпринимательству в сфере горной промышленности. Государство выступало крупнейшим производителем, а его статус и полномочия закреплялись в главе второй книги первой Устава о промышленности 3, которая называлась «Об учреждении управления заводами, фабриками и мануфактурами», где определялось, что казенные заводы, фабрики и мануфактуры должны состоять в ведении того министерства, которому они подчинялись на основании своего устава или «особого Высочайшего повеления». В большинстве случаев дела, относящиеся к заводским, фабричным и мануфактурным заведениям, были в ведении Департамента торговли и мануфактур Министерства финансов.
1 Устав Горный. Свод законов Российской империи. Т. VII. СПб., 1893. Ст. 20.
2 Там же. Ст. 62.
3 Устав о промышленности. Т. VII. Свод законов Российской империи. СПб., 1887. Ст. 9,
Структура органов управления заводами, фабриками и мануфактурами формировалась в рамках Министерства финансов, которому был подчинен Департамент торговли и мануфактур, а в целях «содействия правительству в изыскании мер в пользу торговой и мануфактурной промышленности», отвечая общим и местным «условиям и потребностям»1, а также для разъяснения вопросов, возникающих по делам управления промышленностью, был организован Совет торговли и мануфактур в городе С.-Петербурге с отделением в городе Москве2. Организация соответствующих комитетов торговли и мануфактур в других городах не являлась обязательным условием 3.
В XIX в. государство выступало в качестве основного субъекта правового регулирования промышленного производства Российской империи. В отношении доходов соляного и горного промыслов была установлена фискальная монополия, уже постепенно трансформирующаяся в систему косвенного налогообложения и допускающая участие в горном и соляном промыслах частных лиц. Отсутствие «горной свободы» как принципа горного промысла не позволило отрасли развиваться быстрыми темпами, как в развитых европейских государствах. С другой стороны, дуалистическая политика в отношении указанных доходов позволяла государству не только выступать успешным предпринимателем, но и решать важнейшие социальные задачи.
Ташбекова И.Ю.,
канд. юрид. наук, ст. преподаватель кафедры конституционного
права Курского государственного технического университета
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ РАБОТНИКОВ В РОССИИ В КОНЦЕ XIX И НАЧАЛЕ XXI в. (сравнительный анализ)
Правовое положение трудящихся детей всегда вызывало споры. Использование труда несовершеннолетних в различные исторические периоды развития России было неоднозначным, но всегда детский труд вызывал массу разногласий между работодателями, самими несовершеннолетними работниками и государством.
Труд детей использовался всегда и во всех странах. В России в конце XIX века использование детский труд широко использовался по несколь-
1 Устав о промышленности фабрично-заводской и ремесленной. Свод законов Российской империи. Т. XI. Ч. 2. СПб., 1913. Ст. 172.
2 Ковалева Н.В. Структура и функции государственных органов в сфере промышленного производства Российской империи во второй половине XIX — начале XX века // Справочноправовая система «КонсультантПлюс», 2008.
3 Устав о промышленности. Т. VII. Свод законов Российской империи. СПб., 1887. Ст. 11.
ким причинам. Во-первых, это самая дешевая рабочая сила, во-вторых, дети, как правило, не умели защищать свои права самостоятельно, а отсутствие правовой помощи со стороны приводило к безропотному выполнению ими любых видов работ, т.е. к прямой эксплуатации.
Как высказывается Т.Н. Дохунаева, «утверждение капитализма в России сопровождается многими негативными факторами, среди которых одним из самых удручающих является труд детей. Наши дети полностью бесправны в трудовых отношениях...»1. Для установления трудовых отношений с несовершеннолетними необходимо более детально регламентировать их правосубъектность. Для этого нужно провести полноценный анализ действующего законодательства, выявить все положительные и отрицательные стороны с учетом исторического опыта.
Трудовая правосубъектность состоит из трудовых правоспособности и дееспособности, которые значительно отличаются друг от друга применительно ко взрослым работникам и работающим детям.
Трудовые правоспособность и дееспособность несовершеннолетних в России являются ограниченными. Так, заключая договор с несовершеннолетним, законодатель наделяет его способностью иметь лишь некоторые права и обязанности (правоспособность) — заключая договор от своего имени, несовершеннолетние обязаны получить согласие законных представителей. Трудовой кодекс РФ закрепляет основные права и обязанности работника в ст. 21, а особенности регулирования труда несовершеннолетних содержатся в гл. 42. Им посвящены восемь статей. Помимо всего прочего, нормы, регулирующие трудовые правоотношения несовершеннолетних, содержатся и в Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»2, где несовершеннолетним гарантируются вознаграждение за труд, охрана труда, сокращенное рабочее время, отпуск и проч.
Однако нормы, устанавливающие правовое положение трудящихся подростков, делают труд детей невыгодным ни самим подросткам, ни работодателям. Так, например, сокращая рабочее время детей, законодатель вынудил подростков нелегально осуществлять трудовую деятельность, так как повременная оплата предусматривает выплату несовершеннолетним работникам заработной платы с учетом сокращенной продолжительности работы (ст. 271 Трудового кодекса РФ), а не как было при действии КЗоТа РФ — плата несовершеннолетним работникам при сокращенной продолжительности ежедневной работы выплачивалась в таком же размере, как работникам соответствую-
1 Дохунаева Т.Н. Детский труд в России //Трудовое право. 2004. № 10. С. 49.
2 Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст. 3802.
щих категорий при полной продолжительности ежедневной работы. Использование нелегального труда детей возрастает и тем больше нарушаются их трудовые права и свободы. В отношении вышеизложенного вполне результативно подводит итог журнал «Человек и труд»: «Точные данные о численности, составе и занятиях работающих детей отсутствуют, что свидетельствует об отношении к ним государства и общества»1.
Анализируя законодательное закрепление правового положения несовершеннолетних, хотелось бы отметить, что до 1882 года в России использование детского труда не регламентировалось. Существовавших в то время норм права было немного и они были общими для всех категорий работников. Однако эти нормы абсолютно не регулировали ни порядок и условия приема на работу, ни трудовую деятельность принятых, ни их увольнение. Правовой статус наемных рабочих оставался на уровне простого рабства — права и обязанности рабочих устанавливались нанимателями и юридически не закреплялись2. А что касается несовершеннолетних, то их деятельность не регулировалась вообще. Как утверждал министр финансов Н.Х. Бунге: «Россия не имеет законов, регулирующих наемный труд, т.е. определяющих возраст малолетних, употребляемых в работы, продолжительность дневных и ночных занятий»3.
В связи с кризисом перепроизводства промышленных предприятий (переход на механическое производство) и массовыми волнениями 1 июня 1882 года в Российской империи издается первый закон, в котором содержались нормы, регламентировавшие труд.
Законодатели посчитали необходимым регламентировать правовой статус трудящихся детей. Необходимо заметить, что Англия первая из европейских стран «издала законы, касающиеся работы малолетних на фабриках»4.
Закон от 1 июня 1882 года регламентировал три группы правоотношений:
1) труд детей: а) малолетних, не достигших 12 лет; б) малолетних в возрасте от 12 до 15 лет;
2) открытие школ и обучение малолетних рабочих;
3) надзор за заведениями, где работали малолетние.
Закон 1 июня 1882 года устанавливал, что малолетние дети в возрасте до 12 лет к работам не допускаются.
В настоящее время в Российской Федерации по трудовому законодательству подростки имеют право работать с 16 лет, а в исключительных слу-
1 Самая дешевая и бесправная рабочая сила // Человек и труд. 2002. № 3. С. 35.
2 Ташбекова И.Ю. Правовое регулирование деятельности фабричной инспекции в России в конце XIX и начале XX вв. Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2006. С. 15.
3 Цит. по: Погребинсшй А.П. Финансовая политика царизма в 70—80-х годах XIX в. // Исторический архив. 1960. № 2. С. 136.
4 ГАРФ. По записке Министерства финансов о мерах к ограждению работ и об образовании малолетков и подростков на фабриках, заводах и др. промышленных заведениях. Ф. 102, Оп. 38, Д. 589, л. 4.
чаях с согласия законных представителей — с 14 лет. Однако в соответствии со ст. 63 Трудового кодекса РФ дети до 14 лет имеют право быть заняты трудом, но только в творческих организациях (театр, цирк, кинематография и т.п.). Однако минимальный возраст несовершеннолетних, которые могут быть приняты на работу, в законодательстве не устанавливается. А.В. Буянова предлагает установить нижнюю границу возраста, с которой несовершеннолетний может вступать в трудовые правоотношения с 7 лет, аргументируя свою позицию тем, что Трудовой кодекс РФ, вводя формулировку «заключение трудового договора с несовершеннолетними, не достигшими возраста четырнадцати лет», установил, что малолетний (хотя и с согласия родителей и органа опеки и попечительства) подписывает трудовой договор от своего имени, и, соответственно, несовершеннолетний должен осознавать, что, подписывая трудовой договор, он принимает на себя определенные обязанности С ее мнением хотелось бы согласиться. Если рассмотреть первые нормы, устанавливавшие правовое положение несовершеннолетних рабочих, то можно указать, что минимальный возраст детей, которые могли быть трудоустроены в промышленных заведениях, составлял 10 лет по законам конца XIX века. Существовало положение о недопущении младенцев и детей (до 6 лет) в такие рабочие помещения в промышленном заведении, «в котором пребывание их может пагубно отразиться на их нежном детском организме». Всякий же малолетний старше шести лет, который находился в рабочем помещении фабрики во время процесса выполнения работ, признавался работающим на той фабрике.
В отношении труда малолетних рабочих в возрасте от 12 до 15 лет в России в конце XIX века были введены ограничения. Эти ограничения касались продолжительности трудового дня — эти лица не могли привлекаться к труду более 8 часов в сутки, не включая времени, необходимого на завтрак, обед и ужин, посещение школы и отдых. Также малолетние рабочие в возрасте от 12 до 15 лет не могли быть привлечены к труду в ночное время суток — с 9 часов вечера до 5 часов утра, а также в воскресные и «высокоторжественные» дни. То есть российский законодатель в конце XIX века впервые установил сокращенную продолжительность рабочего времени для несовершеннолетних рабочих. Конечно, в современной России использование труда несовершеннолетних носит не такой эксплуататорский характер. Для работников в возрасте от 14 до 16 лет продолжительность трудового дня составляет не более 2,5 часов, а в возрасте от 16 до 18 лет — не более 4 часов в день при условии, что данные лица являются учащимися, а если данные лица не обучаются, то продолжительность их дневной работы не может пре-
1 Буянова А.В. Содержание правового статуса несовершеннолетних работников // Трудовое право. 2005. № 2. С. 51.
вышать: в возрасте от 15 до 16 лет — 5 часов, а в возрасте от 16 до 18 лет — 7 часов. Из приведенных цифр видна разница во временном использовании детского труда в Российской империи в конце XIX века и в современной России.
Важно отметить, что сейчас Трудовым кодексом РФ установлены нормы часов работы детей в неделю: для лиц в возрасте до 16 лет — не более 24 часов, а для работников от 16 до 18 лет — не более 35 часов, что отсутствовало в законодательстве Российской империи конца XIX века, т.е. дети трудились семь дней в неделю.
С 1886 года обязательным условием при принятии на работу было ведение расчетной книжки рабочего. В отношении несовершеннолетних чаще всего практиковалась выдача и ведение одной расчетной книжки для тех детей, которые работали совместно с родителями.
В настоящее время в Российской Федерации обязательным условием при заключении трудового договора с лицами, не достигшими совершеннолетия, является возможность обучения данных работников, т.е. работа должна выполняться в свободное от учебы время и не должна нарушать процесс обучения несовершеннолетнего. Как отмечает А.В. Буянова, «если исходить из буквального смысла вышеуказанной нормы закона, трудовой договор с несовершеннолетними, достигшими возраста 14 лет, не может быть заключен в том случае, когда в порядке, предусмотренном законом, он исключен из образовательного учреждения... что не вполне согласуется с ч. 22 п. 7 ст. 19 Закона РФ «Об образовании», согласно которой... органы местного самоуправления совместно с родителями (законными представителями) исключенного в месячный срок обязаны принять меры, обеспечивающие его трудоустройство или продолжение обучения в другом образовательном учреждении»1. Данная коллизия в праве говорит об отношении государства к регулированию труда и образования детей в России.
В Российской империи конца XIX века отсутствовало регулирование образования трудящихся малолетних работников. Первыми нормами, закрепившими необходимость образования трудящихся малолетних (несовершеннолетних), явились нормы Закона 1882 года. Закон устанавливал, что те работающие малолетние, которые не имели «свидетельства об окончании курса по меньшей мере в одноклассном народном или равном ему училище»2 должны были иметь возможность посещения указанных учебных заведений не менее трех часов ежедневно или не менее восемнадцати часов в неделю. То есть впервые в Российской империи было утверждено положе-
1 Буянова А.В. Особенности правового регулирования труда несовершеннолетних работников // Трудовое право. 2005. № 6. С. 78.
2 Пункт 5 ст. I Закона от 1 июня 1882 г. «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах» // ПСЗ РИ. 1886. Т. 2. № 931.
ние о необходимости обучения тех лиц, которые заняты трудовой деятельностью без отрыва от производства. Что в принципе отражено и в современном трудовом законодательстве (глава 26 Трудового кодекса РФ).
В 1884 году были изданы Закон от 5 июня «О взысканиях за нарушение постановлений о работе малолетних на заводах, фабриках и ремесленных заведениях»1 и Закон от 12 июня того же года «О школьном обучении малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах, о продолжительности их работы и о фабричной инспекции»2. Данными правовыми актами были конкретизированы нормы Закона 1882 года, установлен не только статус несовершеннолетних трудящихся, но и впервые введена ответственность работодателей за нарушение положений данных актов.
Законодательство о регулировании труда рабочих постепенно начало развиваться, регламентируя при этом и надзорную деятельность. Надзорную деятельность осуществляли в промышленности фабричная инспекция, на предприятиях горной промышленности — горная инспекция (особая инспекция горного ведомства), на промышленных предприятиях, продукция производства которых подлежала оплате акцизом, функция надзора могла быть возложена на должностных лиц местного акцизного надзора.
После издания Закона 12 июня 1884 года фабричная инспекция, которой вверялся надзор за занятиями и обучением малолетних, могла применять меры к лицам, заведовавшим промышленными учреждениями в случае неисполнения ими постановлений о работе и обучении малолетних.
До 1882 года фабрики, совместно с хозяевами и трудящимися на них рабочими, «не подлежали надзору особого органа правительственной власти и все недоразумения, проступки и преступления, возникавшие на фабриках, разрешались обыкновенным порядком: административным или судебным»3.
В соответствии с Законом от 5 июня 1884 года4 лица, руководившие заводами, фабриками, мануфактурами и ремесленными заведениями (владельцы или управляющие), которые были виновны в неисполнении постановлений о работе и обучении малолетних рабочих, могли быть подвергнуты аресту не свыше 1 месяца или денежному взысканию не свыше 100 рублей (данное наказание назначалось на основании статей 1404і—14043 «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных»5).
1 Закон от 5 июня 1884 г. «О взысканиях за нарушение постановлений о работе малолетних на заводах, фабриках и ремесленных заведениях» // ПСЗ РИ. 1887. Т. IV. № 2286.
2 Закон от 12 июня 1884 г. «О школьном обучении малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах, о продолжительности их работы и о фабричной инспекции» //ПСЗ РИ. 1887. Т. IV. №2316.
3 Морокин А.Ф., Красильников КС. Наша фабрично-заводская промышленность и ее недоброжелатели перед судом правды. М., 1894. С. 48.
4 Закон 5 июня 1884 г. «О взысканиях за нарушение постановлений о работе малолетних на заводах, фабриках и ремесленных заведениях» // ПСЗ РИ. 1887. Т. IV. № 2286.
5 См.: Российское законодательство X—XX вв. / под ред. О.И. Чистякова. М., 1988. Т. 6.
В настоящее время по российскому законодательству так же, как и в конце XIX века, установлена административная ответственность лиц за нарушения норм трудового законодательства (ст. 5.27—5.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), но, помимо всего прочего, существует и уголовная ответственность за преступления в трудовой сфере (например, ст. 143 УК РФ). Однако отсутствуют нормы, прямо закрепляющие ответственность работодателей за нарушение условий организации и деятельности несовершеннолетних, которые должны содержать в себе более строгое наказание, нежели за нарушение условий трудовой деятельности взрослых работников — административное наказание до пяти тысяч рублей не оправдывает свое предназначение.
Помимо всего прочего, хотелось бы предложить ввести обязанность (помимо комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав) учебных заведений осуществления надзора за трудовой деятельностью несовершеннолетних и условиями их труда.
Вопрос о границах применения детского труда остается открытым по сей день. При изучении истории развития детского труда можно ответить на вопрос, мешает или помогает трудовая деятельность социальному и психологическому развитию ребенка, что занятие детей трудом повышает самостоятельность и ответственность, развивает инициативность. «Тем не менее мировое сообщество тревожит то обстоятельство, что труд ради заработка отвлекает детей от решения центральной для их возраста задачи — получения образования»1.
Для урегулирования вопросов использования труда детей в России и соотношения их трудовой деятельности и образования необходима общенациональная государственная программа по трудоустройству несовершеннолетних работников с профессиональной подготовкой на стадии обучения в общеобразовательных учреждениях. Это позволит искоренить наихудшие формы детского труда, когда отсутствует контроль за трудовой деятельностью несовершеннолетних как со стороны государства, так и со стороны родителей (чаще всего нелегально трудоустраиваются дети из неблагополучных семей). В данной программе хотелось бы отразить обязательное квотирование рабочих мест на предприятиях, в учреждениях для трудоустройства несовершеннолетних лиц.
1 Дохунаева Т.Н. Детский труд в России // Трудовое право. 2004. № 10. С. 49.
