CC BY
43
Модернизация системы социального управления - закономерный и необходимый этап ее развития в истории любых национальных государств. Возникновение модернизационных процессов, как правило, сопряжено с разного рода событиями и явлениями, возникающими в силу действия факторов, задающих их содержание, направленность и результат, а значит, и характер правовых, институционально-политических и структурно-организационных изменений в такой важнейшей сфере жизнедеятельности, как управление. Смена идеологии, правовых, политических, культурных ценностей, законодательного обеспечения, экономических ресурсов, возникновение новых либо трансформация уже имеющихся социальных институтов, как сложившихся в ходе длительного периода развития нации устойчивых форм организации совместной деятельности людей (права, собственности, государства, СМИ, науки, образования и др.), естественно, ведут к замене властно-управленческих практик, а со временем и всей юридической и технической инфраструктуры управления. Большую роль здесь играет и формирование различных структур гражданского общества и даже «перестановка религиозных акцентов». Так, чтобы понять смысл и специфику системы социального управления в государствах Западной Европы и Северной Америки, необходимо обратить внимание на то, как управленческие отношения «прорастали» из весьма сложного симбиоза системы государственного управления в Римской империи, институтов римско-византийского права (в изложении глоссаторов и консилиаторов), канонов и принципов христианского мира, достижений европейской государственно-правовой мысли (договорной теории, теории естественного права, юридического позитивизма и др.). Так, К.Г. Доусон отмечает: «За полтора столетия до того, как был написан "Общественный договор", небольшая группа пуританских изгнанников, высадившихся на девственных берегах Новой Англии, подписала настоящий общественный договор, по которому они сами учредили "гражданское государство" и обещали личное повиновение общей воле... Именно на этом базисе была основана первая социальная и управленческая единица - город, так что церковь, школа и городское собрание - все являлись органами одной духовной общности, осуществлявшей строгий контроль за моральной и экономической жизнью своих членов. Эта демократическая теократия с ее напряженной моральной дисциплиной и сильным общественным духом была творческой силой в процессе развития американских институтов власти и управления» [1, с. 116].
Можно вспомнить, хотя бы, что на рубеже ХУ1-ХУ11 вв. в западном политико-правовом и духовном пространстве происходят существенные изменения: меняется парадигма государственной власти и управления, способы их легитимации, характер взаимодействия институтов светской и духовной власти, и как следствие - теократическое правовое мышление постепенно, но все же уступает формально-рациональному способу не только осмысления, но и конструирования (возникают иные основы «социальной инженерии») властно-правового и управленческого пространства. «Теократические основы западной государственности оказались уже устаревшими для новых веяний, и на смену схоластике приходит светская наука, стремящаяся найти и обосновать принципы организации политической жизни на рациональных началах» [2, с. 192].
Ясно, что такого рода трансформации неизбежно ведут и к изменениям в области методов государственно-правового воздействия на поведение граждан, различных социальных, национальных и религиозных групп и, в первую очередь, влияют на принуждение как важнейший способ (форму) осуществления функций власти и управления, а также особый механизм влияния на поведение (правовое поведение) субъектов правовой и политической жизни.
В общем же, очевидно, что проблема социального управления многопланова и нуждается в широком гуманитарном (полидисциплинарном) осмыслении. Поэтому в рамках поставленного вопроса ограничимся исследованием места, роли и особенностей государственно-правового принуждения в системе социального управления в условиях переходного, демократизирующегося государства и нестабильности отечественной правовой системы рубежа Х1Х-ХХ столетий.
В отношении имеющих место в специальной литературе подходов к определению понятия «государственное управление» и выявлению институциональной структуры этого явления заметим, во-первых, некоторую общность предлагаемых разными авторами дефиниций; во-вторых, их очевидную ориентацию на право, государство и общество стабильного периода развития, что, конечно же, приводит к нивелированию модернизационной составляющей в природе управленческих и властных отношений; в-третьих, что далеко не всегда выделяемая исследователями элементная
структура государственного (и шире - социального) управления охватывает реалии этой сложной сферы, а поэтому нуждается в уточнении. Правда, в постсоветский период все же наблюдается определенный отход от привычных советских категориальных конструкций, когда под государственным управлением, чаще всего, понималась исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов.
В частности, уже в последние годы существования СССР Г.Х. Попов утверждал, что процесс управления представляет собой «деятельность объединенных в определенную структуру субъектов управления, направленную на достижение поставленных целей управления путем реализации определенных функций и применения соответствующих методов и принципов управления» [3, с. 34], т.е., по сути, предложил общую (лишенную советско-партийного содержания) модель управления, имеющую исключительно теоретико-методологическую направленность.
Через призму «субъект-объектного» воздействия и с позиций системного подхода сущность управления анализирует В.Г. Белов, считающий, что последнее «можно характеризовать как процесс выработки и реализации субъектом управления решений в рамках целенаправленного воздействия на объект для организации и координации его деятельности при функционировании системы» [4, с. 30].
В рамках правового познания и развивающейся теории государственного управления категория «целенаправленное воздействие» представляет интерес в качестве родового понятия по отношению к методу государственно-правового принуждения. Именно такой контекст оказывается эвристически продуктивным для свойственного и советской, и постсоветской научным традициям понимания государственного управления как юридически оформленной деятельности по организации устойчивого и системного взаимодействия разных институтов государственной власти, направленной на достижение планируемых властными элитами (партийными, советскими или «демократическими») результатов, удовлетворение потребностей и реализацию интересов (всего общества, собственных и др.) с помощью конкретных практических воздействий на объекты управления. Таким образом, воля, интерес и ресурсы (юридические, политические, социально-экономические, информационные) являют собой базовые, основополагающие начала и в целом социального и, в частности, государственного управления.
Воля властвующих в конкретных исторических условиях определяет, во-первых, иерархию интересов (личных, государственных, социальных и др.); во-вторых, меры по организационному, юридическому (нормами позитивного права, правовыми обычаями, нормативными договорами и т.д.), экономическому и иному обеспечению; в-третьих, совокупность мер, методов, способов, механизмов, обеспечивающих максимально быстрое осуществление интересов, т.е. эффективное достижение запланированных результатов. Отметим при этом, что если «государственная власть создает право по своему усмотрению, использует его как одно из средств воздействия на поведение людей...», то «право превращается в своеобразный инструмент. который его обладатель может использовать как во благо, так и во вред» [5, с. 71].
Доминирующий в советском правопонимании юридический позитивизм (этатизм, или «юридический экономизм»), ориентирующийся (в марксистско-ленинской трактовке) на волевую теорию права, естественно, предполагал отождествление права и закона, а воля государства была единственным их источником, поэтому государственное управление было правообеспеченным, но не являлось правоограниченным. Система мер государственного принуждения (в такого рода политико-правовом пространстве) не может быть оценена в рамках правового критерия (право тождественно приказу суверена) с позиции законности, и по сути своей сводится к обычному произволу органов государственной власти и управления. Впрочем, в советской юридической науке в отношении системы государственного управления были расставлены иные (тоже важные) акценты, задавались другие критерии оценки эффективности.
Например, В.Г. Афанасьев, справедливо рассматривая социальное управление в качестве антипода «социальной дезорганизации», считает, что именно имеющие достаточный уровень эффективности системы социального управления позволят стабилизировать (а точнее, относительно стабилизировать) любую (политическую, правовую, экономическую и др.) систему, «сохранить ее качественную определенность, поддержать динамическое равновесие со средой, обеспечить совершенствование системы и достижение того или иного полезного эффекта» [6, с. 25-26]. Такого рода исследования
наводят на мысль о неком «скрытом» использовании методологического потенциала современной синергетической теории в государственно-правовом познании еще в рамках диалектико-материалистического монизма.
В целом, обобщая наработки советской юридической науки в системе государственного (о социальном управлении, за редким исключением, в силу имеющего место государственного строя тогда не принято было говорить, тем более писать на уровне официального правоведения) управления, Г.В. Атаманчук выделяет несколько основных характеристик последнего:
1) государственное управление - это деятельность государственных органов исполнительно-распорядительного характера;
2) государственное управление - это деятельность подзаконная и государственно-властная;
3) по своему содержанию государственное управление - это деятельность организующая, направленная на практическое исполнение законов;
4) государственное управление - это деятельность специально выделенных органов государства -органов государственного управления [7, с. 14].
В настоящее время, в контексте очевидного (за последние два десятилетия) теоретико-методологического плюрализма многие аспекты социального управления, в частности, его модернизационная составляющая, влияние механизма государственного принуждения исследуются в ином эвристическом ракурсе, приближенном к историческим, юридическим. политическим и экономическим реалиям.
Так, Ю.А. Тихомиров считает, что по мере нарастания социальной ориентированности государства (в силу постепенной, медленной реализации ст. 7 Конституции РФ) происходят существенные изменения в объеме, содержании и методах управления [8, с. 68-70]. В научный оборот вводятся такие категории, как «правоуправленческая деятельность», «правоуправленческая форма государственной деятельности», что позволяет выстроить иные не только в теоретическом, но и в практическом плане модели отношений «государство-государственная власть-социальное управление - государственное управление - право - общество - человек».
Кроме этого, в концептуальном измерении изучаемой проблемы обращают на себя внимание и выделяемые Ю.Н. Стариловым виды социального управления:
1) государственное (управление в области организации и функционирования государства, в том числе государственной исполнительной власти);
2) местное (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное управление);
3) общественное (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях);
4) коммерческое (управление в коммерческих организациях) [9, с. 145].
Поэтому можно говорить о едином многоуровневом социально-управленческом пространстве, т.к. очевидно, что и в юридическом, и в институционально-организационном измерениях последнего прослеживается явная взаимосвязь всех выделенных Ю.Н. Стариловым типов социального управления.
Однако такого рода классификация позволяет рассмотреть и оценить виды социального управления в современном политико-правовом пространстве на основе степени и характера государственного принуждения (юридической возможности применения этого метода государственного воздействия), различающихся в каждом из указанных выше разновидностей управления в демократизирующемся государстве и обществе.
В теоретико-методологическом плане это важно для понимания и оценки качественных изменений государственного принуждения (воздействия) в системе управленческих по своим функциям и властных по своей природе отношений, изменений, связанных с комбинаторикой властных институтов государственной власти в переходном правовом и политическом пространстве, ее авторитетом, а, следовательно, типом и уровнем легитимации, влиянием, силой и т.п. Нельзя забывать и о том, что управление обществом, обеспечение общественной дисциплины, законности и правопорядка осуществляется с помощью активных способов целенаправленного воздействия со стороны разных субъектов социального управления на правосознание граждан, их уровень правовой культуры.
Нуждаются в корректировке и некоторые имеющие место в современной литературе подходы к структуре системы социального (государственного, местного, общественного и др.) управления. Например, Г.В. Атаманчук предлагает выделять в системе управления три элемента: субъект управления, создаваемое и реализуемое им управляющее воздействие, объекты воздействия в виде деятельности организаций, коллективов, отдельных граждан, в том числе и входящих в состав субъекта управления [10, с. 240]. Признавая логичность и обоснованность такой позиции, полагаем возможным уточнить такую наиболее «расплывчатую» в содержательном отношении категорию, как «управляющее воздействие» и представить ее в качестве совокупности следующих элементов социального управления:
1) ресурсы (правовые, властно-силовые, административно-организационные, материальные и т.д.);
2) процедуры (методы убеждения, меры принуждения, способы стимулирования и др.);
3) ценности (справедливости, правового порядка, идеи свободы, неотчуждаемых прав и свобод человека и др.).
Такого рода «расшифровка» понятия «управляющее воздействие», его конкретизация позволит содержательно расширить изучение специфики механизма государственно-правового принуждения, особенно его природы в переходный период, в условиях межтипового состояния национальной правой системы, государственно-правового режима.
Литература
1. Доусон К.Г. Боги революции. СПб., 2002.
2. Величко А.М. Запад и Россия: что нас разъединяет и перспективы интеграции // Национальные и провинциальные тренды развития российской государственной власти. М., 2013.
3. Попов Г.Х. Как управлять экономикой. М., 1989.
4. Белов В.Г. Управление и общественные отношения. М., 1985.
5. Шапсугов Д.Ю. Теория права и государства. Ростов н/Д, 2001.
6. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание, управление. М., 1981.
7. Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975.
8. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007.
9. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. М., 2002. Т. 1.
10. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2005.
