CC BY
133
Максим САВИН
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЁРСТВО В ВЕЛИКОБРИТАНИИ: ДОСТИЖЕНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ
В современных условиях растет осознание того, что интеграция экономического потенциала частного сектора и возможностей государства жизненно необходима для роста эффективности производства и повышения конкурентоспособности национальных хозяйств. В этой связи в 2000-е годы в Европе возрос интерес к такой форме хозяйственной деятельности, как частно-государственное партнёрство (ГЧП).
О масштабах финансирования государственных проектов силами частных компаний с помощью механизма партнёрства свидетельствуют следующие данные: в период между 2004 и 2006 годами в Европе было заключено контрактов на сумму 23,6 млрд евро, а к началу 2007 года выполнялись проекты, оценённые по совокупной стоимости в 67,6 млрд евро. В Италии стоимость частно-государственного сектора оценивается в 30 млрд евро, из которых 21,3 млрд приходится на транспорт (дороги, мосты и метрополитен), 2,6 млрд - на водоснабжение, и ещё 2 млрд - на здравоохранение (больницы). Германия и Греция осуществляют частно-государственных проектов на сумму 9,5 млрд и 6,3 млрд евро соответственно. 1 Однако, когда речь заходит об успешном опыте массового применения такого партнёрства, подавляющее число специалистов отдают пальму первенства Великобритании.
Масштабы сотрудничества и общие принципы
Эта страна лидирует по общему числу партнёрских соглашений и по числу отраслей, где применяется механизм ГЧП (Private Public Partnership, PPP). Британское правительство использует более 600 проектов совокупной стоимостью порядка 60 миллиардов фунтов2 для развития и оснащения всех видов инфра-
1 IFSL. PFI in the UK & PPP in Europe, 2008 http://www.ifsl.org.uk/uploads/PFI_Update_2008.pdf
2 HM Treasury, Infrastructure Procurement: delivering long term value, March 2008. Р. 7.
© Савин Максим Дмитриевич - Высшая школа экономики. E-mail: [email protected]. Ключевые слова: ГЧП; Государственно-частное партнёрство; Частная финансовая инициатива, Великобритания, государство, частный сектор, проектное финансирование.
структуры - от школ до военно-промышленного комплекса, а каждый год в среднем в Великобритании выполняется или закладывается около 100 моделей сотрудничества. На государственно-частное партнёрство приходится от 10 до 13 % всего объёма государственных инвестиций в стране1. Опыт Великобритании показывает, что даже в секторах инфраструктуры, традиционно считающихся неподходящими для ГЧП (например, полиция, тюрьмы, оборона), возможно привлечение частных компаний для оказания услуг.
В 80-е годы прошлого века использование частного капитала для нужд государственного сектора регулировалось так называемыми Правилами Райри (Ryrie Rules). Они гласили, что частное финансирование государственных проектов может осуществляться только в том случае, если не существует более приемлемых форм риска, например, возможности использовать государственные обязательства. Кроме того, необходимо было доказать, что применение частных инвестиций при реализации того или иного проекта является с финансовой стороны существенно более привлекательным, чем использование государственных средств. Обоснованием этих правил служила небольшая (с макроэкономической точки зрения) разница между государственным займом с целью финансирования совокупных государственных расходов и заимствованиями у частного сектора для обеспечения важных государственных проектов. Целью же Правил Райри было создать условия для более тесного и продуктивного сотрудничества частного и государственного секторов.
В 1992 году министр финансов Великобритании Норман Лэймонт (Norman Lamont) объявил о замене правил Райри на Частную финансовую инициативу (Private Finance Initiative, далее - PFI), сделав тем самым, возможным использование частного капитала в государственных капиталовложениях.
Принципы PFI весьма сходны с принципами, лежащими в основе Правил Райри: предприятия, учреждённые в соответствии с PFI, должны переместить основные риски, связанные с проектом, в частный сектор и обеспечить более эффективное использование государственных ресурсов. Для того чтобы понять, как это происходит, необходимо подробней рассмотреть механизм частно-государственного партнёрства.
Концепция ГЧП состоит в развитии любых форм договорных отношений частного и государственного сектора, регулирующих их сотрудничество с целью оказания общественных услуг, создания или модернизации общественной инфраструктуры. Государственно-частное партнёрство включает в себя создание совместных предприятий, своего рода аутсорсинг, где частный сектор управляет активами государства, продажу долей собственности государственных компаний (но, в отличие от приватизации, государство продолжает играть основную роль в деятельности проектов, например, как главный потребитель услуг), стратегическое партнёрство, и другие формы сотрудничества. Основной оператор проектов ГЧП со стороны государства - компания Partnerships UK. Её сотрудники не являются чиновниками: они получают заработную плату не из
1 Deloitte Research - Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public Private Partnerships, 2006. Р. 4.
бюджета, а исходя из того, насколько успешно реализованы проекты. Наблюдательный совет компании насчитывает около 45 человек, включая министра. Компания не является бюрократической структурой, это своего рода акционерное общество или общество на паях. Доля государства здесь - 49 %, а бизнеса - 51%.
Частная финансовая инициатива - это такой вид ГЧП, где частный подрядчик также участвует в финансировании проекта. В самой распространённой форме PFI частный сектор разрабатывает, строит, финансирует и управляет активами, выделенными руководителями государственных ведомств специально под нужды государства. Согласно договору PFI, государство не владеет активом (например, школой или больницей), но платит подрядчику взносы за пользование им в течение контрактного периода (обычно, от 10 до 30 лет). По истечении контракта, объект переходит в собственность государства, или остаётся в руках частного сектора, в зависимости от условий договора.
У сторонников PFI есть несколько весомых аргументов: партнёрство государственного и частного секторов поощряет инновации, способствует перераспределению рисков и позволяет "отложить" государственные расходы текущего периода. В совокупности эти эффекты улучшают так называемое соотношение "цена-качество" (value for money) по сравнению с традиционным способом финансирования государственных проектов.
В первую очередь, наиболее очевидный эффект ГЧП заключается в том, что оно уменьшает текущие государственные расходы и заменяет их будущими выплатами, согласованными по контракту. Частный подрядчик строит объект на свои деньги, а государство гарантирует определённую плату в течение всего срока эксплуатации объекта. Таким образом, сегодняшние капиталовложения государства становятся завтрашними текущими расходами. Значение этой метаморфозы трудно переоценить: у государства остаются свободные средства, которые оно может потратить по своему усмотрению. Технически это возможно благодаря особенностям бухгалтерского учёта проектов ГЧП: поскольку финансирование проекта осуществляет частный подрядчик, расходы на строительство проекта не отражаются на балансовых счетах как государственные, а переводятся на забалансовый счёт. Такой учёт государственно-частных проектов порой не выдерживает критики со стороны различных специалистов и прессы: всё чаще говорится о том, что правительство занимается креативным бухучётом, скрывая истинные размеры своих расходов. Поэтому под воздействием такой критики всё больше частно-государственных проектов отражается на балансовых счетах госсектора, что, в свою очередь, влияет на фискальную политику государства.
Фискальная же политика Великобритании определяется двумя правилами: золотым (golden rule) и инвестиционным (sustainable investment rule). Первое говорит о том, что правительство должно заимствовать деньги только для инвестиций, в то время как текущие расходы должны покрываться за счёт налогов. Второе правило ограничивает чистый государственный долг 40% ВВП. Если с золотым правилом всё относительно просто: строительство школ и больниц вполне можно назвать инвестициями, а не текущими расходами, то появление
контрактов PFI на государственных балансовых счетах неминуемо приближает государственный долг к критической отметке в 40% ВВП.
В сущности, сейчас это не представляется особенно важным - британскому правительству уже пришлось нарушить оба правила, чтобы поддержать экономику во время финансового кризиса (одна только национализация банка Northern Rock увеличила госдолг на 87 млрд фунтов, что выше совокупной стоимости всех проектов ГЧП, подписанных в Великобритании в течение последних 13 лет (60 млрд фунтов), однако стоит всё же отметить, что если бы ситуация была более стабильной, государственный долг всё равно бы подошёл вплотную к 40-процентному барьеру к 2010-2011 году1.
С недавнего времени правительство представляет себе конкуренцию за предоставление услуг, оказываемых предприятиями общественного пользования, не только как средство борьбы с коррупцией, но и как метод повышения эффективности.
Согласно законодательству Евросоюза, государственно-частные контракты выше определённой суммы должны проходить через процедуру представления заявки на частный подряд на конкурентной основе. Например, во время проведения тендера на строительство частных тюрем Бридженд и Фазакерли (Bridgend and Fazakerley) было получено 60 заявок, а контракт был заключен с консорциумом Securicor/Costain, чьё предложение в 266 миллионов фунтов было на 50 миллионов ниже, чем потребовалось бы государству для самостоятельного строительства тюрьмы Бридженд.2 Существенное снижение стоимости получилось благодаря меньшей стоимости стройматериалов, меньшим операционным издержкам и более дешёвому техническому обслуживанию в долгосрочном периоде. Что касается тюрьмы Фазакерли, контракт был подписан с консорциумом Group4/Tarmac, поскольку государство опасалось, что первая компания не сможет закончить работы качественно и в срок, занимаясь сразу двумя проектами одновременно. Частный сектор не только сумел сделать строительство тюрем более эффективным в финансовом плане, но и завершил строительство за несколько месяцев до срока3.
Безусловно, не все государственно-частные проекты оказываются столь удачными, но опыт PFI показывает: государственный сектор часто не справляется с задачей правильной оценки рисков, в то время как участие частного подрядчика подразумевает перераспределение этих рисков и лучшее ими управление.
Ещё одним преимуществом PFI является перераспределение рисков между государственным и частным секторами. Как уже было отмечено, в то время как традиционный подход к финансированию означает только оплату постройки проекта, государственно-частный метод представляет собой плату за услуги, предоставляемые проектом под контролем частного подрядчика. Таким образом, PFI для государства снижает возможность столкнуться с активом, несоответствующим определённым требованиям. Если проект не пригоден для эксплуа-
1 Budget 2008, Table 5 C 5, p. 184.
2 NAO, The PFI Contracts for Bridgend and Fazakerley Prisons, HC 253 Session 1997/98, 31 October 1997.
3 HC Library, What is a Public Comparator? , SNEP 1017, 13 December 2001.
тации, государство не будет за него платить. Более того, имеет место так называемая прозрачность цен, то есть государственный сектор заранее знает, сколько будет платить по контракту за весь срок полезного использования актива.
Разумеется, не бывает правил без исключения. Если частный подрядчик становится банкротом или даже просто испытывает финансовые трудности, государству дешевле выкупить проект, чем закрывать его и начинать всё заново. Например, бремя перерасхода средств во время реконструкции лондонского метро легло на плечи рядового налогоплательщика, так как главный частный подрядчик, Metronet, был близок к банкротству и проект был выкуплен государством за 2,6 миллиарда фунтов стерлингов.1
Ещё один положительный эффект перераспределения рисков заключается в том, что риск переходит к той стороне договора, которая лучше с ним справится. Для того чтобы привести пример, вновь обратимся к тюремной системе. Во время проектирования первых частных тюрем Тюремная служба (Prison Service), намереваясь снять с себя издержки неполного использования тюремных площадей, рассчитывала платить подрядчикам в соответствии с заполняемо-стью тюрем. Частники отнеслись к этому с негодованием, так как Тюремная служба ответственна за размещение заключённых по тюрьмам. Поэтому оплата рассчитывается на основе свободных тюремных площадей, поскольку подрядчики могут влиять на количество свободных мест в тюрьме (допустим, постройкой новых блоков), но не на количество лиц, приговорённых к тюремному заключению. С другой стороны, если услуги, предоставляемые активом, может потреблять не только государство, решение перенести риск на частный сектор выглядит более чем разумным, так как это позволит подрядчику получать прибыль со стороны, и тем самым снизит необходимые государственные выплаты.
Финансовые выгоды
Если государство подходит к требованиям к проекту с точки зрения достигнутых в будущем результатов, это открывает частному сектору определённый простор для инновационной деятельности во время проектирования. Более того, поскольку для получения выплат от государства подрядчику необходимо не просто закончить строительство, а предоставлять необходимые услуги на должном уровне, ему во время разработки следует учитывать весь срок полезного использования проекта. Это несомненно даёт положительный эффект в отличие от традиционного метода, когда частные подрядчики стремятся минимизировать сметы для скорейшего утверждения работ, что часто выливается в различные проблемы на более поздних стадиях реализации проекта.
Успешность инновационного подхода зависит от типа проекта. Например, согласно исследованиям Счётной палаты (National Audit Office), инновации отлично вписались в схему государственно-частного партнёрства в области тюрем. Этот подход не только снизил строительные издержки, но и дал импульс инновационной деятельности в трёх направлениях: в содержании заключённых
1 The Scrutiny Unit Report: The Private Finance Initiative - Its Rationale and Treatment, June 2008. Р. 12.
(включая надзор, здравоохранение и образование), эффективном управлении персоналом и использовании новых технологий1. С другой стороны, например в строительстве дорог, частные подрядчики не могут использовать весь инновационный потенциал из-за различных ключевых требований, которые они вынуждены соблюдать2.
Кроме того, доказано, что проекты на государственно-частной основе быстрее сдаются в эксплуатацию (точнее, с меньшей задержкой), а также ведут к меньшему перерасходу средств. Февральский отчёт Счётной палаты за 2003 год показывает, что задержка сдачи работы происходит в 24 случаях из 100 государственно-частных проектов, в то время как проекты традиционного метода финансирования не сдаются в срок в 70 случаях из 100. Перерасход сметы в государственных проектах происходит в 73% случаев, а в государственно-частных - в 22%, причём в большинстве из них государственная сторона меняла требования к проекту во время работы3. Причина такой эффективности кроется в условиях государственно-частного договора - подрядчику приходится брать на себя все издержки по превышению сметы и задержке срока сдачи проекта.
Трудности, порождённые кризисом
Любое неоптимальное распределение рисков между секторами зачастую приводит к негативным последствиям. Бизнес привлекает средства для финансирования на рынке долгосрочного ссудного капитала, а стоимость займа зависит от ожиданий инвестора, от оценки прибыльности проекта и, особенно, от вероятности невыполнения обязательств. Все эти риски финансирования, в свою очередь, включаются частными подрядчиками в стоимость проекта. Таким образом, британская программа ГЧП, прекрасно проявившая себя в период экономического роста, с наступлением мирового финансового кризиса дала повод поставить свой потенциал под сомнение.
Механизм государственно-частного партнёрства дал трещину: статистика показывает, что объём сделок ГЧП в 2008 году сократился вдвое, а в денежном эквиваленте, если убрать из рассмотрения один долгосрочный военный проект, снизился на 72%4.
В январском отчёте Счётной палаты за 2009 год говорится о том, что многие государственно-частные проекты по утилизации отходов были отложены из-за "проблем на финансовых рынках". Дело в том, в такой специфической сфере, как утилизация отходов, подрядчики предпочитают работать с инвесторами, уже имеющими за плечами определённый опыт, а количество таких инвесторов, и без того небольшое, существенно сократилось с приходом кризиса. Невыполнение
1 National Audit Office, Operational Performance of PFI prisons, HC (2002-2003) 700, 18 June 2003, para 12.
2 National Audit Office, Private Finance Initiative: The First Four Design, Build, Finance and Operate Roads Contracts, HC (1997-98), 476, 28 January 1998.
3 National Audit Office, PFI: Construction Performance, HC (2002-03) 371 , paras 5-10.
4 HM Treasury, Infrastructure Finance Unit, 2009.
проектов в срок может привести к внушительным штрафам из-за нарушения обязательств, базирующихся на европейских экологических стандартах . Кроме того, ряд государственно-частных проектов в определённой мере зависит от выручки от продаж переработанных материалов, а финансовый кризис привёл к падению спроса на производные продукты.
С определёнными трудностями столкнулось и Министерство здравоохранения Великобритании. Система ГЧП в последние годы окончательно состоялась как основной способ постройки новых больниц на Туманном Альбионе, особенно тогда, когда строительство отражалось на забалансовых счетах. Теперь, когда у банков и инвесторов нет денег, отсутствие какого-либо альтернативного метода финансирования может стать серьёзной проблемой строительства объектов здравоохранения.
Причины такого спада лежат на поверхности. Финансовый кризис нанёс колоссальный ущерб ликвидности банков по всему миру и запустил процесс глобального "дегиринга". Государственно-частные проекты больше не могут рассчитывать на традиционный метод привлечения средств с помощью долгосрочных облигаций, и теперь в большинстве своем зависят от обычных банковских займов на гораздо худших условиях. Немало частных компаний фактически оказалось не в состоянии занять достаточное количество денег для финансирования своих проектов, причём это касается не только новых займов, но и рефинансирования старых. Более того, многие зарубежные банки просто уходят с рынка, чтобы заняться более традиционной деятельностью у себя дома. Самым ярким примером является Commonwealth Bank of Australia, который свернул свою деятельность в Европе, едва успев открыть европейское отделение2.
Такое положение дел вызывает беспокойство, поскольку с течением времени уже стало казаться, что именно государственно-частное партнёрство представляет собой достаточно эффективный способ решения различных проблем, возникающих во время экономических неурядиц.
Принимаемые во время кризиса государственные комплексные меры по противостоянию рецессии обычно предусматривают повышение государственных расходов и заимствований. Некоторые программы включают инвестиции в инфраструктуру: постройку мостов, дорог, больниц, школ и т.д. Контракты с государством во время падения потребительского спроса, по существу, могут для многих явиться последним шансом на выживание.
Вероятно, понимание всего этого обусловило столь решительную реакцию правительства Великобритании по поддержке системы государственно-частного партнёрства.
В марте 2009 года первый заместитель министра финансов Великобритании Айветт Купер (Yvette Cooper) анонсировала помощь со стороны государства: Около 13 млрд ф. госгарантий должны оградить примерно 110 важных проектов от рисков, связанных с ситуацией на мировых финансовых рынках. Государственная поддержка касается и широкого круга инфраструктурных проектов ГЧП:
1 NAO Managing the waste PFI programme 14 January 2009 http://www.nao.org.uk/publications/0809/managing_the_waste_pfi_program.aspx.
2 Infra-News, CBA Cuts European Project Finance Team, December 2008.
3,5 млрд ф. получили сферы по утилизации отходов и охране окружающей среды, 3,1 млрд ф. было отведено для транспорта, а 2,4 млрд ф. досталось программе по строительству школ и прочей инфраструктуры в сфере образования1. Правительство будет кредитовать те проекты, которые испытывают трудности с возвратом долгов в установленные сроки, даже если потребуется покрыть весь основной долг. Такое финансирование является временной и обратимой мерой -оно будет предоставляться под процент, погашаемый в течение жизненного цикла проекта, и только в том случае, когда кредит недоступен на рынке. Кроме того, государство рассчитывает, что частный сектор начнёт досрочно расплачиваться с долгами или рефинансировать их, как только ситуация на финансовых рынках улучшится. Власть намерена действовать не только в партнёрстве с коммерческими банками или как независимый кредитор, она также пригласила Европейский инвестиционный банк для работы на территории Великобритании.
Правительство уверено, что предоставление госгарантий может предотвратить неминуемые задержки и снизить риски, которые повлечёт за собой переход на альтернативные источники финансирования уже после начала строительства. Более того, поддерживаемые проекты, с точки зрения властей, должны помочь решить проблему создания новых рабочих мест и таким образом способствовать скорейшему выходу британской экономики из кризиса. Именно поэтому реализация крупных инфраструктурных проектов считается одной из приоритетных задач. Стоит отметить, что для контроля за предоставлением государственной поддержки (проведением анализа необходимости государственной помощи, определением суммы и сроков кредитов и т.д.), был образован специальный орган - Infrastructure Finance Unit.
Действия правительства получили одобрение экспертов, но одновременно ими был выдвинут ряд предложений, которые власти могли бы реализовать. В частности, директор отделения корпоративных финансов KPMG Джереми Баркер (Jeremy Barker) высказался за включение в пакет государственной поддержки таких мер, как2:
- повышение эффективности предпроектной работы органов власти во время проведения тендерных заявок и использование всех возможностей для отбора лучших из них,
- более гибкий подход к проблеме индексации выплат по проекту, так как большие организации, готовые вкладывать огромные суммы, стараются инвестировать прежде всего в долгосрочные проекты с индексированной по уровню инфляции выручкой,
- нахождение новых видов инвестиционных субсидий, долевого, долгового и мезонинного финансирования. Такой шаг видится ключевым в задаче привлечения институциональных инвесторов, о чём речь пойдёт ниже.
Все эти меры, по замыслу, направлены на воссоздание благоприятных условий на рынке ГЧП, возвращение старых, а также привлечение новых игроков в отрасль. Несмотря на то, что многие инвесторы сейчас решили выйти из игры, они, скорее всего, вернутся с отступлением кризиса. Это объясняется тем, что (за
1 HM Treasury, Safeguarding Government Infrastructure Investment, 2009.
2 KMPG, A Global Crisis in Infrastructure, July 2009.
исключением нехватки ликвидности и прочих сложностей на финансовых рынках) инфраструктура, как класс активов, является беспроигрышным объектом для инвестирования. Например, в докладе компании 81апёаМ&Рооге рассматривается более 5000 инфраструктурных проектов, среди которых только менее одного процента столкнулось в период между 2004 и 2007 годами с проблемой невыполнения обязательств1. Если принять во внимание тот факт, что в этот доклад включены некоторые проекты, реализованные в отраслях и местностях с повышенной степенью риска, можно сделать вывод, что британская Частная финансовая инициатива весьма перспективна. Таким образом, если правительство сумеет подтвердить состоятельность ГЧП и показать свою заинтересованность в реализации подобных проектов, то банки, даже ушедшие с рынка, должны вернуться в отрасль. Но в то же время возвратившиеся банки, существенно потрёпанные финансовым кризисом и "перетряской" отрасли, скорее всего не смогут удовлетворить весь инвестиционный спрос, который будет с течением времени предъявлять стареющая британская инфраструктура . А это значит, что в то время как глобальная рецессия проверяет на прочность традиционные методы реализации проектов ГЧП, перед частным сектором открываются новые возможности.
Главная из них - вход в отрасль институциональных инвесторов, таких как пенсионные фонды и страховые компании, чей горизонт расчёта прибыли может в отличие от обычных коммерческих банков измеряться десятками лет. Кроме того, такие инвесторы делают ставку на нерискованные вложения, и Частная финансовая инициатива с её мощной государственной поддержкой вполне отвечает этим требованиям. Если названные организации справятся с определёнными правовыми барьерами, то они вполне смогут начать осуществлять солидные инвестиции на долгосрочной основе.
* * *
Для государственно-частного партнёрства Великобритании наступают новые времена, когда его способность адаптироваться к изменяющимся условиям рынка будет неоднократно проверена. Ведь в текущей непростой экономической ситуации важна не только решительная и своевременная помощь со стороны государства, но и активный поиск новых форм ГЧП и альтернативных путей финансирования проектов со стороны частного сектора. Если ГЧП не сможет приспособиться к современным экономическим реалиям посткризисного мира, оно так и останется не более чем инструментом снижения государственных издержек, но если же ГЧП выйдет из кризиса на новый этап своего развития, оно может стать надёжной опорой для выхода из глобальной рецессии и многих других стран, способствуя тем самым оздоровлению мировой экономики.
1 Project Finance Consortium study reveals credit performance trends from early 1990's through 2007, Standard&Poors, December 2008.
2 KMPG, A Global Crisis in Infrastructure, July 2009.
