CC BY
144
Кряжков В.А. Законодательство об общинах коренных малочисленных народов Севера как развивающаяся система // Государство и право. 2015. № 11. С.49-58.
Постатейный комментарий к главам 1-5 Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. Л. В. Санниковой. М., «Статут», 2015. 662 с. Подготовлен для системы Консультант-плюс.
Сойфер Т. В. Община коренных малочисленных народов Российской Федерации как форма некоммерческой корпорации // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2016. № 3. С. 39-43.
Серова О. А. Новые виды некоммерческих организаций: публичные элементы в правовом статусе казачьих компаний и общин коренных малочисленных народов// Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 7. С. 39-44.
Смирнова Т. Неправильный народ // Невское время. 2000. № 20 (2143). URL: http://www.vottovaara.ru/saami.html.
Ушницкий Р. Р. О гражданско-правовых проблемах квалификации и регулирования отношений, связанных с участием в общинах коренных малочисленных народов // Вестник гражданского права. 2017. № 1. С. 96-114.
Сведения об авторе
Полищук-Молодоженя Татьяна Романовна
кандидат юридических наук, доцент кафедры экономики и управления, социологии и юриспруденции МАГУ
Polishchuk-Molodozhenya Tatiana Romanovna
PhD (law), associate Professor of the Department of Economics and Management, Sociology and Law
РСН: 10.25702/КБС.2307-5252.2018.9.2.128-141
УДК 332.012:332.025:333.1
А. Н. Чапаргина, А. А. Гасникова
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: ОТ ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ ИДЕИ
К РАБОТАЮЩЕЙ ПРАКТИКЕ
Аннотация
Для успешного применения государственно-частного партнерства (ГЧП) как важного механизма решения социально-экономических задач необходимо преодоление конфликта интересов государства и бизнеса, который приобретает особую остроту в условиях нестабильной экономической ситуации, дефицита бюджетных средств и недостаточного развития региональной инфраструктуры. В статье раскрываются основные вопросы организации ГЧП, представлен анализ нормативно-правового и информационного обеспечения данного механизма. Проведена оценка рейтингов северных регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства за 2013-2016 гг. Особое внимание уделено практике реализации проектов ГЧП на региональном уровне. Исследована структура проектов ГЧП по объему частных инвестиций, по уровню и сферам реализации. Концептуально обоснованы предложения по дальнейшему развитию механизма ГЧП. Сделаны выводы, что в целях активного использования данного механизма сотрудничества на региональном уровне необходимо развитие единой
системы контроля и мониторинга проектов ГЧП, повышение инвестиционной привлекательности региона в целом, привлечение дополнительных финансовых инструментов для финансирования проектов, повышение уровня доступности информации о проектах ГЧП.
Ключевые слова:
государство; бизнес; общество; согласование интересов; государственно-частное партнерство; региональное развитие; северные регион.
A. N. Chapargina, A. A. Gasnikova
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS:
FROM THEORETICAL IDEAS TO WORKING PRACTICE
Abstract
Using of public-private partnership (PPP) as a mechanism of solving socio-economic problems requires coming out of a conflict of interests between the state and business. This conflict becomes more serious in the context of an uncertain economic environment, limited public funds and "lack of regional infrastructure". The article considers the main issues of organisation of PPP, and provides the analysis of legislative environment and information support of this mechanism. Ratings of the north regions of Russia on the PPP development level in 2013-2016 are analysed. Much attention is paid to the practice of PPP at the regional level. The structures of PPP projects on the volume of private investments, on the level of realisation and on industries are examined. The conceptual proposals on further development of the PPP are substantiated. It is concluded that the development of the control and monitoring system for PPP projects, increasing the investment attractiveness of the region, involving additional financial instruments for project financing, and increasing availability of information about PPP are required in order to active use this mechanism at the regional level.
Key words:
state; business, society; alignment of interests, public-private partnerships, regional development, Northern regions
Проблема конфликта интересов государства и бизнеса
В современных условиях развития российской экономики усиливаются противоречия между частными и общественными интересами. Они могут как дополнять друг друга, так и быть противоположными. Основной интерес бизнеса заключается в максимизации прибыли. Основной интерес государства — это обеспечение устойчивого социально-экономического развития, что отражено в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р. В этом документе в качестве стратегической цели указано «достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан» [Концепция..., 2008]. В перечне основных приоритетов социально-экономического развития страны, приведенном в Концепции, первую позицию занимают высокие стандарты благосостояния человека, вторую - социальное благополучие и согласие, и уже потом идут экономика лидерства и инноваций, сбалансированное пространственное
развитие, экономика, конкурентоспособная на мировом уровне, институты экономической свободы и справедливости, безопасность граждан и общества.
Анализ главных целей стратегий социально-экономического развития некоторых субъектов Федерации, проведенный в работе [Региональная экономика..., 2013], показал их сходство в том, что в них на первое место поставлено улучшение качества жизни населения на основе экономического развития.
Таким образом, с точки зрения государства очевидна высокая роль социальной составляющей социально-экономического развития страны и отдельных субъектов Федерации. Однако обеспечение достойной социальной составляющей невозможно без развития производства и сферы услуг, то есть без экономического развития, которое зависит во многом от инициативы частного бизнеса.
Вышесказанное обосновывает необходимость искать баланс интересов государства и бизнеса для реализации социально значимых проектов. Вариантом решения проблемы нахождения такого баланса является государственно-частное партнерство (ГЧП). Развитие механизма ГЧП в регионе позволит решать первостепенные задачи социально-экономического развития, привлекать частные инвестиции в экономику региона, обеспечивать эффективное использование имущества, находящегося в собственности региональных органов власти, повышать качество товаров и услуг, предоставляемых потребителям.
Особенности взаимодействия государства и бизнеса на условиях ГЧП
На сегодняшний день существует множество определений государственно-частного партнерства. Оно рассматривается как совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях; как правовой механизм согласования интересов и обеспечения взаимодействия государства и бизнеса; как механизм, посредством которого возможна реализация не только приоритетных инвестиционных проектов, но и развитие инфраструктуры, совершенствование социальной сферы региона.
Варнавский В. Г., один из первых российских исследователей ГЧП, определяет его как «юридически закреплённую форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности» [Варнавский, 2011].
С точки зрения авторов наиболее полное понятие ГЧП закреплено в законе № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступившем в силу с 1 января 2016 года. Согласно закону № 224-ФЗ под государственно-частным партнерством, муниципально-частным партнерством понимается «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения
органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» [Федеральный закон..., 2015]. Несмотря на то, что в законе нет разграничения понятий государственного и муниципального частного партнерства, в нем четко конкретизированы предмет сотрудничества, а также цель и условия его организации.
Сторонами соглашения о партнерстве выступают публичный и частный партнер. Публичным партнером в проекте является государство или регион (субъект Федерации), от имени которого выступает глава региона или иной уполномоченный орган. Частным партнером выступает российское юридическое лицо, с которым заключено соглашение о ГЧП.
Главное преимущество государственно-частного партнерства заключается в том, что оно позволяет объединить усилия двух сторон, сконцентрировать ресурсы, минимизировать риски и за счет этого достичь роста эффективности действий.
Отметим, что ГЧП — это не простое сложение ресурсов и распределение рисков. В первую очередь, для организации партнерства власти и бизнеса в форме ГЧП необходимо достигнуть баланса интересов и целей участников. Объединяясь в форме ГЧП, государство в лице органов власти и частный партнер преследуют совершенно разные цели. Частный партнер стремится к росту своего бизнеса, максимизации прибыли и эффективному использованию ресурсов. Государство как представитель общественных интересов стремится обеспечить, прежде всего, устойчивое социально-экономическое развитие региона при условии повышения эффективности использования бюджетных средств. Кроме этого, у государства, особенно на уровне субъекта Федерации, может не хватать средств на реализацию социально значимых проектов, а частные предприятия могут быть не заинтересованы в таких проектах вследствие отсутствия или недостаточно высокой прибыли от этой деятельности.
В качестве примера можно привести ситуацию, описанную в работе [Шишацкий и др., 2016]. Несмотря на то, что около Хатангского сельского поселения (в Красноярском крае) имеются значительные запасы каменных углей, топливо для нужд поселения приходится завозить из других районов страны, что создаёт высокие риски для жизнеобеспечения местного населения и стоит очень дорого. Между тем, использование ресурсов Котуйского угольного месторождения (в 40 км от Хатанги) позволит снизить затраты на обеспечение углем и повысит надёжность теплоснабжения экономики и населения района. Однако региональный и местный бюджеты не могут выступить инвестором в разработку указанного месторождения из-за ограниченности своих финансовых возможностей, а для частного инвестора данный проект не интересен, поскольку связанная с его реализацией экономия бюджетных средств на «северный завоз» не пойдет на формирование его прибыли. Как способ решить проблему финансирования проекта освоения Котуйского угольного месторождения рассматривается именно создание действенного механизма государственно-частного партнёрства [Шишацкий и др., 2016].
Таким образом, ГЧП представляет собой объединение ресурсов и распределение рисков, а также особую конфигурацию интересов и прав партнеров, интеграция которых в результате может привести к новому синергетическому эффекту в экономике региона. Преимущества, которые несет ГЧП, оказываются положительными не только для экономики, но и для населения
региона. ГЧП позволяет создавать и развивать инфраструктуру региона, улучшать обслуживание населения, повышать качество государственных услуг, способствует снижению цен на производимые товары, ведёт к созданию дополнительных рабочих мест.
Нормативно-правовое и информационное обеспечение ГЧП в России
Для эффективной реализации проектов на основе ГЧП требуется его хорошо проработанное нормативно-правовое обеспечение. При этом еще менее десяти лет назад не было даже устоявшегося названия рассматриваемого механизма. Так, в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной в 2008 году, говорилось о необходимости развития «частно-государственного партнерства». Однако в дальнейшем это название видоизменилось, и стал использоваться термин «государственно-частное партнерство».
На уровне субъектов Федерации законы о ГЧП начали появляться в 2000-х годах. По данным на 2015 год в России действовал 71 закон субъекта РФ в сфере государственно-частного партнерства [Единая информационная., 2017]. К этому времени уже давно была очевидна необходимость принятия федерального закона, регулирующего применение рассматриваемого механизма взаимодействия государства и частных предприятий.
Проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве» был подготовлен ещё в 2012 году [Министерство экономического., 2012], однако он нуждался в доработке. Только спустя три года был принят федеральный закон от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Согласование интересов государства, бизнеса и общества, эффективное использование объединенных ресурсов, справедливое распределение рисков между участниками при реализации социально значимых проектов на основе ГЧП — сложные задачи. Для нормативно-правового обеспечения их решения одного федерального закона недостаточно, поэтому в его развитие был принят ряд подзаконных актов (приказов Минэкономразвития России, постановлений Правительства РФ), регламентирующих порядок организации предварительных переговоров, проведение оценки эффективности реализации проектов, предварительный отбор частного партнера и другие вопросы. Важное место в системе нормативно-правового регулирования занимает федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», поскольку большинство проектов на основе ГЧП реализуются именно в форме таких соглашений.
После принятия федерального закона № 224-ФЗ и нормативно-правовых актов, развивающих изложенные в нем основы регулирования ГЧП, перед субъектами Федерации встала задача привести свое региональное законодательство в соответствие с федеральным. Часть из них признали принятые ранее региональные законы о ГЧП утратившими силу с целью избежать дублирования федерального законодательства или противоречия ему. К числу таких регионов, например, относятся Республика Карелия, Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Камчатский край, Мурманская область. В этих регионах законы о ГЧП были приняты в период с 2010 по 2014 гг. и утратили свою силу в 2016 году [Электронный фонд., 2017].
Ключевые направления деятельности регионов по адаптации к положениям Федерального закона № 224-ФЗ включали следующие [Министерство экономического..., 2016]:
- До 1 января 2016 года необходимо было определить уполномоченный орган субъекта РФ в сфере ГЧП, а также порядок реализации им своих полномочий.
- В нормативных правовых актах субъектов РФ следовало регламентировать полномочия, переданные законодателем на региональный уровень, в том числе полномочия руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ по принятию решения о реализации проекта ГЧП. Также требовалось разработать регламент взаимодействия между публичным партнером и уполномоченным органом.
- До 1 июля 2016 года необходимо было привести региональное законодательство в сфере ГЧП в соответствие с Законом № 224-ФЗ. Поскольку Федеральным законом полностью регламентированы все процедуры, связанные с рассмотрением, оценкой, конкурсными процедурами и заключением соглашений ГЧП, то в случае отсутствия регионального закона о ГЧП, его принятие считалось нецелесообразным. Было признано, что одной из важнейших задач региональных законов о ГЧП и соответствующих подзаконных правовых актов является детализация и дополнение списка полномочий регионального Правительства, который являлся открытым.
Дополнительно на региональном уровне предусматривалась возможность принятия следующих мер [Министерство экономического., 2016]:
- регламентирование порядка межведомственного взаимодействия на этапе разработки и рассмотрения предложения о реализации проекта ГЧП, при организации конкурсных процедур для отбора частного партнера и осуществления контроля за исполнением соглашения;
- определение дополнительных мер налогового и иного стимулирования частных инвесторов для применения механизмов ГЧП;
- подготовка рекомендаций по повышению качества подготовки проектов;
- интегрирование данных о потребностях субъекта в инфраструктурных инвестициях и формирование перечня объектов, в отношении которых планируется заключение соглашений о ГЧП.
Таким образом, процесс формирования нормативно-правого обеспечения ГЧП в России начинался «снизу» — то есть на уровне субъектов Федерации, которые, стремясь решить проблемы социально-экономического развития, искали пути построения эффективного взаимодействия региональной власти и бизнеса. Однако после принятия Федерального закона № 224-ФЗ этот процесс стал происходить «сверху». Регламентирование процедур на федеральном уровне и приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным свидетельствует о переходе к системному подходу к развитию нормативно-правового обеспечения ГЧП в России.
Помимо решения законодательных вопросов в нашей стране предпринимаются шаги по повышению информированности бизнеса и общества и по пропаганде ГЧП. На настоящий момент создан Интернет-сайт Единой информационной системы ГЧП в РФ (www.pppi.ru), на котором представлена информация о законодательной базе в данной сфере, об осуществляемых
проектов в разрезе регионов и отраслей, представлены аналитические материалы, даны ссылки на ресурсы о ГЧП в сети Интернет.
С целью консолидации усилий участников рынка, направленных на развитие общественной инфраструктуры с применением механизмов ГЧП, была создана ассоциация «Центр развития государственно-частного партнерства» (www.pppcenter.ru). Эта организация проводит экспертизы нормативно-правовых актов в сфере инвестиций и развития инфраструктуры; реализует исследовательские проекты в сфере ГЧП; сотрудничает с субъектами и муниципальными образованиями РФ, а также с зарубежными институтами развития ГЧП. В начале 2013 г. по инициативе Центра развития ГЧП учреждено первое в стране Коммуникационное агентство «ГЧП -ИНФО», которое организует масштабные деловые мероприятия, проводит маркетинговые и аналитические исследования, проводит мониторинги, реализует проекты комплексного информационного сопровождения в сфере ГЧП. С 2013 г. по инициативе Торгово-промышленной палаты РФ и Центра развития ГЧП выпускается «ГЧП Журнал» — единственное в России издание, посвященное вопросам модернизации инфраструктуры и развития ГЧП. В подготовке выпусков номера принимают участие профильные федеральные министры и их заместители, депутаты Государственной Думы, главы субъектов РФ, руководители государственных компаний и корпораций, а также ведущие эксперты в сфере ГЧП.
Таким образом, на сегодняшний день становление института ГЧП в России прошло этап зарождения и перешло на этап развития. Внимание к этому механизму осуществления хозяйственной деятельности особенно велико в регионах Севера, для которых характерны более высокие затраты на развитие социальной инфраструктуры и большие издержки производства ввиду холодного климата и суровых условий хозяйствования в целом. Кроме этого, в большинстве северных регионов основной объем прибыли (до 90 %) формируют крупные градообразующие предприятия, входящие в структуру холдингов, управляющие компании которых зарегистрированы чаще всего вне региона. Последние, в свою очередь, не заинтересованы в осуществлении вложений в региональное развитие. Соответственно основные финансовые потоки, заработанные на территории региона, выводятся из него [Чапаргина, 2012].
В этих условиях усугубляется проблема конфликта интересов государства и частного бизнеса при реализации социально значимых проектов. И именно ГЧП может стать для северных регионов тем самым механизмом, который позволит преодолеть эти конфликты. Данная позиция нашла отражение в документах федерального уровня, направленных на развитие арктических регионов России. Так, в «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» прямо сказано: «государственная политика Российской Федерации в Арктике проводится посредством целенаправленной и скоординированной деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций в соответствии с их полномочиями и сферами деятельности на принципах государственно-частного партнерства, а также в рамках сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями» [Основы., 2008]. Механизм реализации «Стратегии развития Арктической зоны Российской
Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» предусматривает системное взаимодействие государства, коммерческих и некоммерческих организаций, гражданского общества с использованием механизмов государственно-частного партнерства при реализации ключевых инвестиционных проектов [Стратегия развития., 2013].
Оценка возможностей расширения применения ГЧП в северных и арктических регионах требует анализа достигнутого уровня развития этого механизма и выявление направлений его совершенствования.
Анализ развития ГЧП в северных регионах
Для оценки уровня развития ГЧП в северных регионах был использован Рейтинг развития регионов по уровню ГЧП, разработанный Центром развития государственно-частного партнерства. Расчет рейтинга основан на информации, которую регионы самостоятельно вносят в специализированную систему сбора данных, также используются данные из открытых источников — это сайт www.torgi.gov.ru и данные Росстата [Единая информационная., 2017].
При составлении рейтинга регионов за 2013/2014 и 2014/2015 гг. учитывались следующие факторы: развитость институциональной среды; опыт реализации проектов государственно-частного партнерства; инвестиционная привлекательность региона. В методику, применяемую при составлении рейтинга 2015/2016 гг. были внесены следующие изменения:
1. Фактор «Инвестиционная привлекательность», рассчитываемый в 2014 г. на основании данных рейтингового агентства «Эксперт РА», заменен фактором «Институциональная среда», состоящим из 10 показателей, что делает методику расчета более ориентированной на деятельность региональных органов власти по развитию сферы ГЧП.
2. Добавлен фактор «Нормативно-правовая база», который включает 5 показателей, оценивающих деятельность региона по развитию региональной нормативно-правовой базы в соответствии с требованиями федерального закона о ГЧП.
3. Изменились максимальные значения в баллах, которые можно набрать по каждому из факторов [Единая информационная., 2017].
По мнению авторов, несмотря на внесенные изменения в методику расчета рейтинга, анализ его динамики представляется полезным и целесообразным, поскольку позволяет отследить основные тенденции развития ГЧП в рассматриваемых регионах и сравнить их со среднероссийским уровнем (рис. 1). При этом следует иметь в виду не только изменение некоторых составляющих рейтинга, но и изменение веса этих составляющих в интегральной оценке. Так, с принятием федерального закона о ГЧП сильное изменение претерпела такая составляющая рейтинга, как институциональная среда. Этот фактор был разделен на два: собственно институциональная среда и нормативно-правовое обеспечение, которое отражает происходящие изменения в нормативно-правовых актах субъектов РФ в сфере ГЧП и приведение их в соответствие с нормами федерального законодательства.
Начиная с 2014 г. (а в 6 регионах — с 2013 г.) во всех северных регионах рейтинг уровня развития ГЧП показал отрицательную динамику, что соответствовало и общероссийской тенденции. Возможно, это связано с исключением из факторов, учитываемых при расчете рейтинга, фактора
«инвестиционная привлекательность». Кроме этого, свою роль сыграло замедление темпов роста российской экономики в целом и потеря интереса у потенциальных инвесторов к долгосрочным проектам на региональном и муниципальном уровне.
Рис. 1. Рейтинг северных регионов по уровню развития ГЧП, % Источник: составлено авторами на основе [Единая информационная., 2017]
В 2015/2016 гг. только в 6 из 13 рассматриваемых регионов общий рейтинг превышал или равнялся среднероссийскому, а именно в республиках Коми и Саха, Архангельской и Мурманской областях, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах. Перечисленные регионы характеризуются более высоким уровнем развития институциональной среды, позволяющим применять механизмы ГЧП, и имеют больший опыт реализации проектов по сравнению с другими северными регионами (рис. 2).
Рис. 2. Значения составляющих общего рейтинга северных регионов в 2015/2016 году, % Источник: рассчитано и составлено авторами на основе [Единая информационная., 2017]
Чукотский АО является северным регионом с минимальным рейтингом в течение всего анализируемого периода. Низкое значение общего рейтинга (1,8 %) в 2015/2016 гг. связано с отсутствием опыта реализации проектов ГЧП, неразвитостью нормативно-правового обеспечения, а также очень низким показателем развития институциональной среды. Опыт реализации проектов ГЧП отсутствует в Республике Карелия и Магаданской области, которые также не отличаются высоким рейтингом в течение всего исследуемого периода [Гасникова, 2017].
В случае дальневосточных регионов, следует отметить, что проблемы привлечения средств со стороны государства и инвестиций со стороны бизнеса связаны не только со степенью сложности реализации и недостаточно высокой рентабельностью проектов, но и вызваны спецификой как таковой территории Дальнего Востока — к примеру, низким платежеспособным спросом, малочисленным населением, чрезмерной протяженностью регионов, сильной удаленностью от Москвы [ИА «Восток России», 2016].
Наиболее весомым показателем рейтинга является опыт реализации проектов, так как считается, что каждый последующий ГЧП-проект повышает соответствующие управленческие компетенции и позитивно влияет на развитие механизмов ГЧП в регионе. Рассмотрим его более подробно. Для этого воспользуемся данными Единой информационной системы государственно-частного партнерства в Российской Федерации [Единая информационная., 2016].
При анализе опыта регионов учитывались только те проекты, в которых объем частных инвестиций на стадии создания объекта составлял более 1 млн руб. Всего в северных регионах в настоящее время реализуется 86 удовлетворяющих этому условию проектов с суммарным объемом частных инвестиций более 162 млрд руб. (табл. 1). При этом в Магаданской области, Республике Карелия и Чукотском автономном округе подобных проектов государственно-частного партнёрства в настоящее время нет.
В разрезе северных регионов большинство ГЧП-проектов имеют муниципальный статус (46 проектов), а также присутствуют региональные проекты (16 проектов) и муниципальные с региональным участием (24 проекта). Основными отраслевыми направлениями использования ГЧП в северных регионах являются транспортные, инфраструктурные проекты, проекты в коммунальной и энергетической сферах, социальные проекты. То есть ГЧП востребовано в сферах, без которых невозможно нормальное функционирование социально-экономической системы и обеспечение достойного уровня жизни населения региона. Одной из таких сфер является энергетика. В работе [Гасникова, 2013] сделан вывод, что в случае возникновения противоречия рыночных принципов и социальной роли энергообеспечения, приоритет в государственном регулировании электроэнергетики следует отдавать последнему. Однако применение ГЧП может позволить в рамках необходимого государственного регулирования обеспечить интересы частных инвесторов в энергетические объекты без ущемления интересов населения и социально значимых потребителей энергии. Тем более, что у частных инвесторов появляется интерес к этой сфере: примером может служить Камчатский край, в котором реализуется 8 муниципальных ГЧП-проектов в энергетической сфере.
Таблица 1
Основные характеристики проектов ГЧП в северных регионах, объем частных инвестиций которых на стадии создания объекта превышает 1 млн руб.
Субъекты РФ Количество и уровень Сферы Объем инвестиций,
реализации проектов проектов млн руб.
Республика Карелия
Республика Коми 2 региональных Транспортная социальная 4 850
Республика Саха (Якутия) 1 муниципальный 21 муниципальный с региональным участием 7 региональных Энергетическая коммунальная социальная 13 565*
Республика Тыва 2 региональных Социальная 200
Камчатский край 8 муниципальных Энергетическая 4 343
Архангельская область 21 муниципальный Коммунальная 795*
Магаданская область
Мурманская область 1 региональный Коммунальная 1 250
Сахалинская область 3 муниципальных с региональным участием Энергетическая Коммунальная 2 285
Ненецкий АО 1 муниципальный Коммунальная 13
Чукотский АО
Ханты-Мансийский АО 10 муниципальных 1 региональный Энергетическая Коммунальная Социальная 14 986
Ямало-Ненецкий АО 5 муниципальных 3 региональных Энергетическая Транспортная Коммунальная Социальная 120 214
Всего по северным 86 - 162 501
регионам
*Нет данных об объеме инвестиций: в Республике Саха — по одному проекту, в Архангельской области — по 3 проектам. Источник: составлено авторами на основе [Единая информационная 2016].
Наиболее активным регионом по количеству реализации проектов является Республика Саха (Якутия). В ней наибольшую долю занимают проекты в социальной сфере — выполняется 21 проект по детским садам, их реализация происходит комплексно с декабря 2015 года. Общий размер частных инвестиций в Республике составил 13,565 млрд руб.
По объему частных инвестиций выделяется Ямало-Ненецкий округ, в котором более 120 млрд руб. частного инвестирования приходится всего на 8 проектов. Данная ситуация объясняется тем, что в Ямало-Ненецком автономном округе сейчас реализуется самый крупный проект на территории северных регионов — создание и эксплуатация железнодорожной линии необщего пользования «Бованенково-Сабетта». Согласно данным Единой информационной системы ГЧП в России, срок реализации проекта составит
21 год, общий объем инвестиций — более 113 млрд руб. Соглашение о государственно-частном партнерстве подписано в конце декабря 2015 года между Правительством Ямало-Ненецкого автономного округа и ООО «ВИС ТрансСтрой» [Единая информационная., 2016].
Проведенный анализ показывает, что государственно-частное партнерство на территории северных регионов в целом постепенно развивается. Реализуются проекты в различных отраслях с активным привлечением частных инвестиций как на региональном, так и муниципальном уровнях. Проводится работа по актуализации нормативно-правовой базы в сфере ГЧП. Тем не менее, в некоторых северных регионах этот механизм используется явно недостаточно. Таким регионам как Магаданская область, Республика Карелия, Ненецкий АО, Чукотский АО, Республика Тыва, рекомендуется развивать нормативно-правовое обеспечение ГЧП и активнее привлекать частные предприятия для реализации проектов на основе этого механизма.
Выводы
Итак, в современных условиях нахождение баланса интересов и объединение на этой основе ресурсов бизнеса и государства для реализации социально значимых проектов играет особо значимую роль в северных регионах, в которых затраты на жизнеобеспечение населения и ведение хозяйственной деятельности объективно выше.
В России ГЧП прошло этап становления, однако его дальнейшее развитие тормозится общим замедлением роста экономики и снижением заинтересованности бизнеса в долгосрочных проектах. Тем не менее, исходя из данных исследования, можно говорить о перспективах развития данной формы взаимоотношений государства и бизнеса. Для этого, в первую очередь необходимо совершенствовать нормы федерального закона о ГЧП на основе конкретных реализованных проектов, формировать системный подход к сфере ГЧП в регионах, расширять инструменты финансирования проектов ГЧП (например, предоставлять инвесторам гарантии возврата средств) и формировать инвестиционно привлекательные условия в целом.
Положительную роль сыграет развитие единой системы контроля и мониторинга проектов ГЧП на уровне субъектов Федерации, в рамках которой будет отслеживаться весь ход выполнения проектов от подписания соглашения до завершения работ. Необходимо развивать взаимодействие региональной власти и представителей бизнеса, осуществлять информирование бизнеса о потенциальных проектах, которые могут быть реализованы на основе ГЧП. Это возможно посредством создания специализированного информационного ресурса в сети Интернет или раздела на официальном сайте региона, где в открытом доступе будет представлен перечень объектов, в отношении которых планируется заключение соглашений о государственно-частном партнерстве.
Для дальнейшего повышения уровня доступности информации о проектах ГЧП возможно создание площадок для открытой дискуссии представителей власти и бизнеса, привлечение населения (общественные слушания) с целью выявить возможные проблемы на стадии обсуждения проектов и найти компромисс (достичь баланса интересов). Допустимо создание условий для проведения неформального диалога заинтересованных сторон до заключения соглашения о ГЧП.
Таким образом, в условиях нестабильности экономики применение механизма ГЧП на региональном уровне будет способствовать эффективному использованию инвестиционных ресурсов государства и бизнеса, создавая синергетический эффект от объединения усилий, и позволит достичь баланса интересов всех субъектов экономической деятельности в регионе (государство-бизнес-общество) .
Список литературы и источников
Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. 2011. № 9. С. 41-50.
Гасникова А. А. В поисках эффективных мер, направленных на развитие электроэнергетики европейского Севера // Север и рынок: формирование экономического порядка. 2013. № 3. С. 16-20.
Гасникова А. А., Чапаргина А. Н. Государственно-частное партнерство в северных регионах России // Наука Красноярья. 2017. Т. 6. № 2. С. 114-131.
Единая информационная система государственно-частного партнерства в Российской Федерации, 2017. Рейтинг регионов. URL: http://www.pppi.ru/regions (дата обращения: 12.01.2017).
Единая информационная система государственно-частного партнерства в Российской Федерации, 2016. База проектов. URL: http://www.pppi.ru/projects (дата обращения: 22.12.2016).
ИА «Восток России», 2016. ГЧП в ручном режиме. 2016. URL: http://www.eastrussia.ru/material/gchp-v-ruchnom-rezhime (дата обращения: 28.01.2017).
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года // Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
Министерство экономического развития РФ, 2012. Проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве». URL:
http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/doc20120622_01 5 (дата обращения: 12.01.2017).
Министерство экономического развития РФ, 2016. Ключевые направления деятельности регионов по адаптации к положениям Федерального закона № 224-ФЗ. URL:
http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/regional (дата
обращения: 13.01.2017).
Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу // Утверждены Президентом РФ 18.09.2008 № Пр-1969.
Региональная экономика и вопросы североведения / Под науч. редакцией д.э.н., проф. В. С. Селина, д.э.н. Т. П. Скуфьиной. Апатиты: Изд-во КНЦ РАН, 2013.
Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года // Утверждена Президентом РФ, 2013.
Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской
Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2015. 17 июля. № 156.
Чапаргина А. Н. Влияние инвестиционной подсистемы на социально-экономическое развитие региона // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2012. № 1. С. 147-155.
Шишацкий Н. Г., Брюханова Е. А., Ефимов В. С., Матвеев А. М. Стратегическое позиционирование арктического региона как объекта территориального развития (на примере Хатангско-Анабарского региона) // Арктика и Север. 2016. № 25. С. 173-195.
Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. 2017. URL: http://docs.cntd.ru (дата обращения: 12.01.2017).
Сведения об авторах Чапаргина Анастасия Николаевна
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник
Института экономических проблем им. Г.П. Лузина Кольского научного центра РАН
Гасникова Анастасия Александровна
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник
Института экономических проблем им. Г.П. Лузина Кольского научного центра РАН. Chapargina Anastasia Nikolaevna
PhD (Economics), Senior Research Fellow of the Institute for Economic Studies of the Kola Science Centre, RAS
Gasnikova Anastasia Aleksandrovna
PhD (Economics), Senior Research Fellow of the Institute for Economic Studies of the Kola Science Centre, RAS
