CC BY
319
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 2
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ДРАЙВЕР ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА
БОЖАРЕНКО О.Ю.,
аспирант,
Ростовский государственный экономический университет (РИНХ),
e-mail: [email protected]
В статье доказывается необходимость формирования и развития государственно-частного партнерства как драйвера экономического роста России. Рассматриваются особенности форм российского государственночастного партнерства, факторы, сдерживающие его развитие, проблемы и противоречия. Выявляются основные направления повышения эффективности партнерских отношений в России.
Ключевые слова: модернизация экономики; национальная инновационная система; государственночастное партнерство; концессия; принципы партнерства.
In the article necessity of formation and development of state-private partnership as driver of economic growth of Russia is proved. Features of forms of the Russian state-private partnership, the factors constraining its development, problems and contradictions are considered. The basic directions of increasing of efficiency of partner relations in Russia are allocated.
Keywords: economy modernization; national innovative system; state-private partnership; concession; partnership principles.
Коды классификатора JEL: H44, 016.
Поставленная задача модернизации экономики страны требует самого пристального внимания к поддержке инноваций. Любая новая система отношений, как показала неоинституциональная теория, требует создания необходимых ей институтов. Они могут складываться как стихийно, так и сознательно путем оформления (законодательного закрепления) имеющихся неформальных отношений или путем создания новых институтов, специально предназначенных для продвижения жизненно необходимых начинаний.
В рамках складывающейся так называемой «новой экономики», основанной на инновациях, общемировая практика демонстрирует необходимость формирования национальной инновационной системы (НИС) [3], представляющей собой совокупное единство государственных, частных, общественных организаций и методов их взаимодействия, в рамках которых осуществляется деятельность по созданию, хранению, распространению и воспроизводству научно-технических знаний и технологий. Национальная инновационная система формирует такую систему взаимоотношений науки, промышленности и общества, когда инновации служат основой развития экономики, а потребности инновационного развития, в свою очередь, во многом определяют и стимулируют важнейшие направления развития научной деятельности.
Конечно, в рамках такой общей модели НИС могут формироваться определенные национальные особенности. Обычно они проявляются в большей или меньшей роли государства и частного сектора в выполнении названных функций, а также роли крупного и малого бизнеса в этих процессах, в соотношении фундаментальных и прикладных исследований и разработок, в динамике развития отраслевой и региональной структур инновационной деятельности
Одним из самых спорных остается вопрос о соотношении роли государства и частного бизнеса в реализации этих новых тенденций. Научные споры о роли государства в экономике нельзя считать закончившимися, поскольку периодически они вспыхивают в те или иные периоды времени, чаще всего в связи с новыми поворотными моментами в развитии страны. И это особенно характерно для условий современной России, где решаются задачи модернизации экономики.
Но общие споры на эту тему должны перейти в более конкретную плоскость. Необходимо ответить на следующий вопрос: какой механизм должен быть создан, чтобы эффективно обеспечить взаимодействие государственных и рыночных рычагов в развитии инновационной экономики? Ответ на этот вопрос найден — одним из таких институтов в мире стало государственно-частное партнерство — ГЧП, которое представляет собой совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. Действительно, государственно-частное партнерство во второй половине XX в. получило развитие в США, Европе и других странах. Даже в Канаде и Великобритании, в странах, которые, казалось бы, являются цитаделями классического либерального капитализма, на этих принципах реализуется до 20% инвестиционных проектов [2].
© О.Ю. Божаренко, 2012
В России государственно-частное партнерство привлекло к себе внимание только примерно с 2002 г. и, к сожалению, данные вопросы в нашей стране пока ни в теоретическом, ни в практическом плане не являются хорошо проработанными. Россия остается далеко позади в использовании этого института, несмотря на исторически присущие традиции активного участия государства в экономике, а также несмотря на крайнюю актуальность данной проблематики в условиях необходимости модернизации российской экономики. Ведь любой инвестиционный проект общегосударственного значения, основанный как на государственных приоритетах, так и индивидуальных интересах частного бизнеса, в трудных условиях нынешней российской экономики имеет значительно больше шансов на успех в сравнении с обычными крупными инвестиционными проектами.
Что же мешает активному развитию процессов создания и развития ГЧП? Следует отметить, что к первой группе проблем относится именно недостаточная теоретическая проработанность данных вопросов в отечественной науке, в силу того, что существуют определенные опасения: не приведет ли создание ГЧП к еще большей бюрократизации, коррупции или каким-либо другим проблемам.
Каковы же объективные основы, необходимость создания государственно-частного партнерства? Несомненно, что именно партнерство с частным бизнесом позволит власти:
• привлечь в государственный сектор экономики дополнительные ресурсы, и в первую очередь инвестиции,
• ослабить остроту бюджетных проблем,
• переложить на предпринимательский сектор основную часть рисков и
• в то же время сохранить объекты пользования в государственной собственности.
В такой системе отношений происходит объединение ресурсов и потенциалов двух хозяйствующих субъектов. Действительно, это так, но такое во многом утилитарное представление приводит к довольно узкому пониманию причин возникновения и сущности ГЧП. Так, ряд авторов заявляет: «Причины изобретения этого многим непонятного института — недостаток бюджетных средств на развитие ряда социально значимых сфер экономики, трудности с дальнейшим повышением налогов, ростом государственных заимствований и одновременно с этим — рост недовольства населения качеством предоставляемых государством услуг» [5]. Поэтому формирование ГЧП в основном и предлагается в отраслях, производящих публичные блага и близких к естественным монополиям — обычно это отрасли инфраструктуры: строительство дорог, модернизация аэропортов, железных дорог, электростанций, в первую очередь именно с точки зрения определенной разгрузки бюджета государства без проведения приватизации. То есть развитие ГЧП рассматривается довольно узко — как альтернатива приватизации.
Конечно, развитие инфраструктуры крайне важно для модернизации нашей экономики, так как именно инфраструктура создает условия для всех других производств. Но, тем не менее, на наш взгляд, следует исходить из более широкого подхода в понимании ГЧП как современного института. Следует более полно рассматривать возможности использования преимуществ объединенных усилий государства и бизнеса не только в традиционных отраслях, которыми занимается государство, но и в новейших видах производств, венчурных проектах и т.п., что позволяет более быстро и эффективно осуществлять переход к инновационному развитию страны. Именно сочетание преимуществ государственной ответственности и частной предприимчивости дает более высокую отдачу за счет синергии их усилий в инновационных процессах, за счет более высокой эффективности и высокого профессионализма в принятии решений.
Однако при создании и функционировании ГЧП возможно проявление определенных недостатков, которые можно отнести к категории неэкономических издержек:
• может иметь место асимметрия информации у государственных и частных партнеров, что может привести к различным расхождениям в реализации финансовых интересов;
• на практике подчас проявляются элементы оппортунизма в поведении партнеров, то есть нечестные намерения, например, частного партнера;
• часто из-за опасности передачи рисков частному сектору и из-за невозможности рассчитать доходность и составить разумный бизнес-план с учетом всех наложенных государством ограничений частный бизнес отказывает участвовать в конкурсах;
• и, наоборот, при попытках учесть все варианты будущего развития событий, все возможные риски создаются крайне сложные, громоздкие модели ГЧП;
• существует риск олигополизации поставляющих отраслей;
• еще одна проблема — в случае возможного банкротства частного партнера спасение ГЧП ложится на государство, что уже на первоначальной стадии создания этого института может поставить под сомнение необходимость и возможность его развития [1].
Государственно-частное партнерство прежде всего является формой взаимодействия двух сторон, где должна быть определена мотивация как государства, так и частного инвестора к участию в ГЧП. Для эффективного развития механизма государственно-частного партнерства необходимо, чтобы усилия всех участников партнерства были направлены не только на решение вопросов, связанных с экономической сферой отношений, но и на решение неизбежно возникающих социальных проблем.
Подводя итог, можно сделать вывод, что классически к государственно-частному партнерству следует относить любое общественно значимое предоставление услуг или производство товаров, в том числе инновационных, для общенациональных интересов развития экономики страны, и только в том случае оно будет успешным, если будет основано:
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 2
28
ОЮ. БОЖАРЕНКО
Таблица 1
Мотивация сторон в государственно-частном партнерстве (ГЧП)1
Мотивация государства в ГЧП Мотивация частного инвестора в ГЧП
При сохранении объекта в общественной собственности позволяет передавать его во владение и пользование частному сектору на возвратной основе при соблюдении строгого контроля за деятельностью частной компании; частная компания получает в долговременное владение и пользование государственные активы, ей не принадлежащие, часто — на льготных условиях;
Позволяет переложить функции строительства, эксплуатации, содержания объектов общественной собственности, в первую очередь в сфере производственной и социальной инфраструктуры, на частный сектор; вкладывая инвестиции, предприниматель имеет достаточные гарантии их возврата, поскольку государство как его партнер несет определенные?
Позволяет обеспечить техническое и технологическое развитие государственных и муниципальных производств, объектов и услуг; риски по обеспечению минимального уровня рентабельности. В отдельных случаях (проекты в сфере водо-, газо-, теплоснабжения) государство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета оператору при условии улучшения им качества обслуживания;
Позволяет создать условия и предпосылки для эффективного функционирования производственных объектов, находящихся в общественной собственности, оптимального управления ими, рациональной эксплуатации природных ресурсов, защиты окружающей среды; частная компания, обладая хозяйственной свободой, может за счет повышения производительности труда, нововведений увеличивать общую прибыльность бизнеса во время действия срока контракта с государством.
Позволяет прерывать действие контракта в случае нарушения частной компанией его условий и положений, возвращать объект в государственное управление или передавать его другому хозяйствующему субъекту;
Позволяет более полно реализовывать принципы социальной справедливости при оптимизации государственного вмешательства в экономику;
Позволяет формировать конкурентные рынки в сфере отдельных сегментов государственной и муниципальной собственности.
♦ на объединении активов и управленческих навыков как государственных, так и частных институтов;
♦ на извлечении обоюдной выгоды, выражающейся в экономии бюджетных средств и в получении обеими сторонами ГЧП прибыли как от использования государственных активов, так и прибыли на частный капитал;
♦ с таким разделением прибыли, что у обеих сторон одновременно появляется мотив добиваться успеха реализуемого проекта;
♦ с таким разделением рисков между партнерами — государством и предпринимателями, что ни один из них не оказывается более защищенным от неудач проекта, чем другой.
В таком случае для поощрения привлечения частного капитала государство предоставляет общественно значимым проектам бюджетные вложения или квази-деньги, к которым можно отнести налоговые льготы, дотации и т.п. Но самым ценным для частного капитала становится само право (по сути монопольное) участвовать в каком-либо значимом проекте и во всем, что с ним дополнительно связано. В обмен на это государство требует права вмешательства в дела бизнеса, например, тарифное и ценовое регулирование или неценовые ограничения и т.п.
Вторая группа проблем, влияющая на трудности развития ГЧП в России, связана со слабой юридической проработанностью этих вопросов в российском законодательстве. До сих пор не существует общероссийского закона о ГЧП (лишь в ряде региональных законов имеются некоторые вставки о ГЧП). В рамках РФ отдельно создан лишь Закон о концессиях как одной из важнейших форм ГЧП, но специалисты отмечают его слабое применение на практике. Это связано еще и с тем, что необходимы и другие подзаконные нормативные акты — инструкции, положения, типовые договоры (инвестиционные, концессионные, на строительство, эксплуатацию и т.п.), разрабатываемые в агентствах и службах.
И последнее, и главное — не создан единый государственный орган, который бы был уполномочен выполнять функции оценки, согласования, утверждения и контроля соответствующих проектов ГЧП. В целом создание юридической базы для ГЧП предусматривает ясность позиции относительно собственности (распределения прав), структуры налогообложения, что представляет значительную сложность при многостороннем и многофункциональном партнерстве, а также относительно вопросов урегулирования потенциальных конфликтов интересов. То есть требуется целая система законодательных актов, касающаяся всех сторон создания, деятельности или прекращения деятельности ГЧП.
Предлагаются следующие базовые модели ГЧП:
Таблица 2
Базовые модели государственно-частного партнерства [4]
Собственность Управление Финансирование
Модель оператора Частная / государственная Частное Частное
Модель кооперации Частная / государственная Частное/ государственное Частное/государственное
Модель концессии Государственная Частное/ государственное Частное/ государственное
Модель договорная Частная/ государственная Частное Частное
Модель лизинга Частная Частное/государственное Частное/ государственное
1 Составлено автором.
Третья группа проблем основывается на тех общих недостатках инвестиционного поля в России, которые во многом присущи и другим постсоциалистическим странам. Это и низкая степень доверия иностранных инвесторов, и слабость национальных рынков капитала, и медленное увеличение доходов, и традиционно неэффективные методы управления в государственных органах, скромная покупательская способность потребителей, что, в частности, имеет большое значение для пользователей строящихся платных автомагистралей.
Но, несмотря на все эти трудности, проведенный анализ все же показывает, что в России уже заложен фундамент такой большой институциональной структуры, как ГЧП в виде целого ряда современных, перспективных форм и инструментов. К ним можно отнести:
• создание Инвестиционного фонда РФ (несмотря на то, что недостатком его является консервативная и громоздкая процедура утверждения заявок, высокий «барьер входа» — проекты от 5 млрд руб., что существенно ограничивает возможности развития ГЧП в менее масштабных, но не менее значимых проектах);
• банк развития на базе Внешэкономбанка (за ним прямо закреплена функция участника рынка ГЧП);
• государственные корпорации;
• особые экономические зоны;
• Российская венчурная компания и др.;
• концессии.
Проведение комплексного анализа государственно-частного партнерства как драйвера активизации экономического роста позволит сделать ряд выводов:
■/ выявлены особенности инфраструктурных проектов в связи с моделями построения экономической системы;
определены основные принципы государственно-частного партнерства как для государства, так и для частного
бизнеса;
определена мотивация к государственно-частному партнерству как государства, так и частного инвестора; определены основополагающие принципы разработки методики оценки эффективности государственно-частного партнерства;
выявлены основные направления повышения эффективности партнерских отношений в России.
В качестве общего вывода следует отметить, что государственно-частное партнерство действительно является эффективным механизмом повышения конкурентоспособности национальной экономики на основе привлечения значительных инвестиций для модернизации имеющихся и создания новых производственных мощностей, для освоения новейших технологий, в том числе и в управлении. В качестве важнейшего направления решения проблем создания и использования ГЧП как института модернизации экономики России можно признать разработку единой федеральной концепции развития ГЧП, в которой правительство должно объявить о своих планах и проектах, а также об условиях их реализации и которая должна быть дополнена целым рядом более конкретных программ с детализированными мероприятиями, где будет определено разделение рисков и ответственности и определены четкие правила игры партнеров.
ЛИТЕРАТУРА
1. Антонова К.А. Государственно-частное партнерство: современные подходы // Экономика и управление. 2010. № 3. С. 49-51
2. Государственно-частное партнерство в мировой практике и Российский опыт // Экономические науки. 2009. № 61. С. 112-117.
3. Касьянова А.К., Ченцова М.В. На пути к экономике знаний: общетеоретический и институциональный подходы. М., 2008.
4. ШарингерЛ. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. М., 2010. № 2. С. 13.
5. http://council.gov.ru/fLles/joumalsf/item/20090925133219.pdf.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 2
