CC BY
18
Е. В. МАХОТКИНА*
Елена Владимировна Махоткина — аспирантка Санкт-Петербургского государственного университета водных коммуникаций по специальности экономика и управление народным хозяйством на кафедре международного бизнеса, менеджмента и туризма.
Окончила Санкт-Петербургский государственный университет
водных коммуникаций в 2006 г. ^ ^ ^
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО (ГЧП) КАК ЭТАП ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА В ЭКОНОМИЧЕСКОМ
РАЗВИТИИ**
В мировой практике на протяжении многих десятилетий вырабатывалась определенная схема взаимоотношений между государством и бизнесом. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могли существенно зависеть как от национальных особенностей рыночных отношений, так и от зрелости экономики в целом.
В последнее же время наблюдается тенденция перехода к особому, качественно новому этапу взаимодействия бизнеса и власти, получившему название «государственно-частное партнерство». Ключевым моментом в понимании данных отношений выступает термин «партнерство», которое строится на основании кооперации государственных и частных структур, создаваемых под определенные цели и опирающихся на соответствующие договоренности сторон. Накопленный опыт зарубежных стран показывает возможность выделения основных черт ГЧП, которые отличали бы его от других форм взаимодействия государства с бизнесом. Данные отличия заключаются в следующем:
— определенные и достаточно длительные сроки действия соглашений о партнерстве; проекты обычно создаются под конкретный объект, который должен быть завершен к определенному сроку;
— специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или же совместное инвестирование нескольких участников;
— реализация партнерских отношений в условиях конкурсной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками;
— специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиции интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта — разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление и реализация услуг потребителям;
— разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон1.
Анализируя отношения в рамках ГЧП, не следует определять доминирующую позицию государства над частным сектором, необходимо воспринимать отношения государственного и частного секторов как некий альянс взаимодействия двух структур, направленный, во-первых, на развитие стратегически важных отраслей промышленности, а, во-вторых, на обеспечение общественных услуг. Необходимо также понимать, что каждая из сторон партнерства преследует свои собственные цели, так, государство заинтересовано в повышении качества предоставляемых услуг населению, а частный сектор — в получении прибыли, но конечной целью в данном взаимодействии выступает успешная реализация конкретного проекта.
Таким образом, каждая из сторон вносит свой собственный вклад в проект.
В рамках ГЧП государство выступает собственником, получает возможность исполнения прямых функций, сместив акценты с конкретных проблем, например по строительству и эксплуатации объектов, на административно-контрольные функции, благодаря чему может предоставить частному сектору сферу хозяйственной деятельности, оставив за собой рычаги регулирования и контроля. В связи с этим партнерские взаимоотношения государства и бизнеса следует рассматривать как перераспределение прав собственности и ответственности между его участниками.
Для глубокого понимания и четкого представления схемы реализации партнерств на практике необходимо сначала разобраться в формах, моделях и механизмах ГЧП, которых в мировой практике сложилось большое разнообразие.
Самыми распространенными формами ГЧП являются: «контракты на выполнение работ, на оказание общественных услуг, на управление и поставку продукции для государственных нужд, на оказание
* © Е. В. Махоткина, 2008
Статья публикуется по рекомендации кандидата экономических наук, профессора В. В. Медникова.
технической помощи»2; договоры об аренде; соглашения о разделе продукции, совместные предприятия и концессии.
Мировой опыт в рамках реализации проектов ГЧП позволяет выделить базовые модели, характеризующиеся определенными формами отношений собственности, управления и финансирования.
Собственность Управление Финансирование
Модель оператора Частная/ государственная Частное Частное
Модель кооперации Частная/ государственная Частное/ государственное Частное/ государственное
Модель концессии Государственная Частное/ государственное Частное/ государственное
Модель договорная Частная/ государственная Частное Частное
Модель лизинга Частная Частное/ государственное Частное/ государственное
Схема 1. Базовые модели государственно-частного партнерства3.
Важно заметить, что на практике базовые модели в чистом виде встречаются редко, чаще наблюдается их симбиоз.
Разнообразны и механизмы ГЧП, наиболее распространенными среди которых являются:
BOT (Build, Operate, Transfer — строительство — эксплуатация/управление — передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По истечении срока объект возвращается государству. Концессионер получает право использования, но не владения объектом, собственником которого является государство.
BOOT (Build, Own, Operate, Transfer — строительство — владение — эксплуатация/управление — передача). В этом случае частный партнер получает не только правомочие пользования, но и владения объектом в течение срока соглашения, по истечении которого он передается публичной власти.
Обратный BOOT, власть в данном случае финансирует и возводит инфраструктурный объект, а затем передает его в доверительное управление частному партнеру с правом постепенно выкупить его в свою собственность.
BTO (Build, Transfer, Operate — строительство — передача — эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта публичной власти сразу по завершении строительства. После приема государством он переходит в пользование частного партнера, но без передачи ему права владения.
BOO (Build, Own, Operate — строительство — владение — эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект по истечении срока соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.
BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer — строительство — эксплуатация/управление — обслуживание — передача). При использовании этого механизма специальный акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.
DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer — проектирование — строительство — владение — эксплуатация/управление — передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование4.
Таким образом, вышеперечисленные формы, модели и механизмы ГЧП показывают возможность использования частного сектора в решении государственных задач на уровне партнера.
Опыт зарубежных стран демонстрирует необходимость и целесообразность использования ГЧП. Насколько эффективной может быть политика государства в данном направлении, показывает опыт Китая, на примере программы по строительству национальной магистральной системы скоростных дорог (НМССД); следующим примером может служить правительство американского штата Гавайи, передавшее в собственность частным компаниям здания местных школ, которые за свой счет провели полную реконструкцию учебных заведений, а затем передали их в лизинг правительству штата с правом выкупа в конце срока аренды; в Канаде правильно подобранные формы ГЧП способствовали стимулированию рынка электронной коммерции и развитию широкополосного доступа в Интернет.
Практика использования проектов ГЧП имеет не только положительные примеры, но и демонстрирует отрицательный опыт взаимодействия государства с частным сектором — это проект, который был реализован на территории РФ под названием «Сахалин-2». В интервью журналистам из стран — членов «Большой восьмерки» В. В. Путин заявил, что компания «Газпром» спасла проект «Сахалин-2», поскольку договор по проекту не соответствовал интересам России. «Вы знаете, это колониальный договор, не имеющий абсолютно ничего общего с интересами РФ. Мне остается только сожалеть, что в начале 1990-х годов российские чиновники позволяли себе такие выходки, за которые их вообще-то нужно было бы посадить в тюрьму. Исполнение этого договора вело к тому, что Россия в течение длительного периода времени позволяла эксплуатировать свои природные ресурсы и ничего не получала взамен». По его словам, если бы «наши партнеры еще и исполняли свои обязательства должным образом, то тогда, конечно, у нас не было бы никаких шансов исправить это положение»5. Однако компании, подчеркнул В. В. Путин, сами виноваты в том, что нарушили экологическое законодательство.
Этот негативный опыт еще раз доказывает, что специальной проблемой для успешного развития ГЧП является эффективное распределение прав, обязанностей и сфер ответственности между частными партнерами и государством. Особенности государственного регулирования партнерских отношений с бизнесом определяются в значительной мере контрактными отношениями. Такое партнерство требует адекватного совершенствования самого контрактного механизма, гарантий соблюдения сторонами своих обязательств, механизмов разделения рисков и распределения доходов.
Реализация проектов ГЧП является сложной задачей, успех которой, помимо наличия соответствующей нормативной базы, зависит от правильной оценки экономической обоснованности проектов, а также, в не меньшей степени, от их верного структурирования и четкой координации работы всех сторон.
ГЧП является перспективным инструментом, который органы власти могут использовать для повышения эффективности выполнения своих функций по предоставлению услуг населению. Поскольку ГЧП не разовая договоренность о поставке услуг, подход к выстраиванию отношений бизнеса и власти, по определению, должен быть стратегическим. Таким образом, данная основа может способствовать развитию одной из новых форм совместной работы бизнеса и государства.
ЛИТЕРАТУРА
1 Государство и бизнес: институциональные аспекты. — М.: ИМЭМО РАН, 2006. — С. 40.
2 Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. — М.: Наука, 2005. — С. 28-32.
3 Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен, 2004, № 2. — С. 13.
4 Шарингер Л. Указ. соч.
5 http://www.utro.ru/news/2007/06/04/053074.shtml
