CC BY
336
$
201 0 ’ 0 2_________________________ВЛАСТЬ___________________________________37
Валерий ЮДИН
государственная политика рф в отношении коренных малочисленных народов севера на современном этапе
В статье рассматривается государственная политика в отношении коренных малочисленных народов Севера на современном этапе развития Российской Федерации.
In the article the state policy in respect of indigenous peoples of the North of the Russian Federation at the present stage is analyzed.
Ключевые слова:
коренной народ, государственная политика; indigenous peoples, state policy.
На современном этапе развития федерализма одним из главных принципов политики в отношении народов Севера в Российской Федерации провозглашен принцип «развития партнерских отношений». Суть его заключается в признании правосубъектности коренных малочисленных народов Севера (КМНС), их права на собственный выбор пути развития и на участие в разработке и реализации государственных и других программ по развитию территорий их проживания и традиционного природопользования.
Современный этап государственной политики в отношении КМНС мы разделяем на постсоветский (с конца 1980-х гг. до начала XXI в.) и современный (с начала XXI в. до настоящего времени) этапы. На этапе постсоветских трансформаций начинают формироваться предпосылки нового понимания статуса коренных народов. Государственная политика в отношении малочисленных народов Севера изменилась: «В одночасье и государство, и многочисленные организации, которые занимались народами Севера, отошли от них и оставили их одних с системой наступающего “дикого капитализма”»1. Проанализировав в основных чертах политику государства в отношении КМНС в постперестроечный период, мы пришли к выводу, что в это время происходил постепенный отход от патернализма, когда все вопросы жизнедеятельности малочисленных народов решались государством без учета их собственного мнения. Однако в этот период стала формироваться новая политика, что позволяет нам назвать его «переходом от патернализма к формированию партнерских отношений».
На современном этапе продолжается развитие контуров, заданных в перестроечное и постперестроечное время. Главной целью государственной политики в отношении КМНС на данном этапе является развитие «партнерских отношений».
Постановление Верховного Совета СССР «О неотложных мерах экологического оздоровления страны» от 27 ноября 1989 г. рекомендовало осуществить в 1990 г. закрепление территорий традиционного природопользования, не подлежащих отчуждению под промышленное освоение, за коренными народами Севера2. С начала 1990-х гг. изменилось официальное название, определяющее аборигенов Севера. Название «малые народности Севера» было
1 Таксаками Ч.М. Народы Сибири в XX веке: социально-экономическое и культурное развитие // Экология этнических культур Сибири накануне XXI века. - СПб., 2006, с. 134. [email protected] 2 Ведомости Съезда народных депутатов СССР. — М., 1989, с. 487
ЮДИН Валерий Иванович — к.полит.н., докторант Академии труда и социальных отношений
38 ВЛАСТЬ 201 0 ’ 0 2
заменено на «коренные малочисленные народы Севера», их список увеличился с 26 до 30 народов. К их числу были дополнительно отнесены кумандинцы, телеуты, тоджинцы и шорцы1.
Конституция РФ 1993 г. создала предпосылки для формирования особого статуса коренных малочисленных народов Севера. Так, в гл. 3 «Федеративное устройство» народам Севера уделено внимание в трех статьях. Статья 65 предусматривает наличие в составе РФ как федеративного государства автономных округов. Статья 69 «...гарантирует права малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ». Статья 72, п. «м» закрепляет «защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей».
В конце 1980-х гг. были образованы региональные ассоциации КМНС и всесоюзная ассоциация, которая в 1993 г. была преобразована в ныне действующую Ассоциацию коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Депутаты из числа коренных народов Севера участвуют в формировании российского законодательства.
В 1994 г. прекратилось финансирование отраслей традиционного хозяйства КМНС2. Взамен заключены соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Госкомсевером России и Ассоциацией КМНС (1996), между Минрегионом РФ и Ассоциацией КМНС (1999). Аналогичные соглашения заключаются между администрациями регионов и региональными ассоциациями коренных народов3.
Конкретные права и гарантии коренных малочисленных народов Севера закреплены в международных документах. При этом особое значение имеют юридически обязательные документы, то есть
1 Современное положение и перспективы развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ : независимый экспертный доклад / ред. В.А. Тишков. — Новосибирск : Изд-во Института археологии и этнографии СО РАН, 2004, с. 14.
2 Технология социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера // Международный общественный фонд содействия экономическому и социальному развитию КМНС. - М. : Издательство МГАПИ, 1999, с. 6.
3 Аракчаа К.Д., Зайдфудим П.Х. Коренные
малочисленные народы Севера - М. : Научная
книга, 1999, с. 91, 96.
подписанные РФ и являющиеся, в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ от 15 июля 1995 г. «О международных договорах РФ», составной частью ее правовой системы. Так, к ним относятся международные документы, защищающие национальные меньшинства от дискриминации и других видов притеснения: Устав ООН (ст. 1), «Международный пакт о гражданских и политических правах» (ст. 27); международная конвенция 1965 г. «О ликвидации всех форм расовой дискриминации»; конвенция ООН 1948 г. «О предупреждении геноцида и наказания за него»; Устав Совета Европы (ст. 3); европейская конвенция «О защите прав и основных свобод» 1950 г. (ст. 14); международные документы, закрепляющие права национальных меньшинств в области образования, культуры, языка, религии, например, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г.; международные документы, непосредственно нацеленные на защиту прав и интересов коренных народов: конвенция 1992 г. «О биологическом разнообразии», конвенция 1946 г. «По регулированию китобойного промысла»4.
Базовое значение для КМНС имеет закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ»5. В нем разграничиваются предметы ведения и полномочия РФ и ее субъектов по защите прав КМНС, закрепляются правомочия органов государственной власти и местного самоуправления, а также коллективные и индивидуальные права коренных народов (например, право на территориальное самоуправление, создание общин, квотированное представительство в законодательных органах власти субъектов РФ и органах местного самоуправления, замену военной службы альтернативной).
КМНС гарантируются условия, при которых они могут полнее реализовать свои избирательные права (за счет допущения отклонения до 40% от средней нормы представительства избирателей по округам в местах компактного проживания
4 Современное положение и перспективы развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ : независимый экспертный доклад / ред. В.А. Тишков. — Новосибирск : Изд-во Института археологии и этнографии СО РАН, 2004, с. 129.
5 СЗ РФ 1999 № 18, ст. 2208.
малочисленных народов)1. КМНС гарантируется право на общинное самоуправ-ление2, учет этнических интересов и компенсации (в виде платежей, поступающих в бюджеты субъектов РФ при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов)3.
Ряд законов закрепляют эксклюзивные права на пользование землями, лесным фондом, особо охраняемыми территориями, животным миром4. КМНС гарантируется государственная поддержка экономики и культуры (постановление Правительства РФ от 27.07.2001 № 564 «О Федеральной целевой программе “Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года”»), что обеспечивается принятием федеральных программ экономического и социального развития КМНС, финансируемых за счет средств федерального бюджета.
Гарантируется право на национальнокультурные автономии путем самоопределения в форме общинного объединения граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры5; право на получение образования на родном языке и на обучение по программе, дополненной национально-региональ-
1 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» // СЗ РФ, 2002, № 24, ст. 2253.
2 Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» //СЗ РФ, 2000, № 30, ст. 3122.
3 См. ст. 7 Федерального закона № 225 в редакции от 29.12.2004 «О соглашениях о разделе продукции» // СЗ РФ, 1996, № 1, ст. 18.
4 Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3, ст. 7, 31, 68, 78, 95, 97 // СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4147; закон РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; Лесной кодекс РФ от 04 декабря 2006 г. № 200-ФЗ, ст. 48; Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» // СЗ РФ, 2001, № 20, ст. 1972; Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ст. 10 // СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3018.
5 Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ
«О национально-культурной автономии» // СЗ
РФ, 1996, № 25, ст. 2965.
ным компонентом6; право на сохранение и развитие культурно-национальной самобытности7; право на использование и развитие национальных языков8.
В Федеральном Собрании, высшем законодательном органе РФ, вопросами КМНС занимаются, главным образом, комитеты по Северу и по делам национальностей Государственной Думы РФ (нижней палаты Федерального Собрания) и Комитет по делам Севера и малочисленных народов, находящийся в Совете Федерации (верхней палате парламента).
Рассмотрим региональный уровень управления КМНС. Народы Севера проживают в республиках, автономных округах, краях, областях. Существует мнение, что в автономных округах и республиках больше внимания уделяется защите прав КМНС. В соответствии с Конституцией (ст. 72), эти вопросы находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов, независимо от того, область это, республика или округ, что специально оговорено (ст. 72, п. 2). Так, в статье сказано, что защита прав национальных меньшинств (б) «в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа». В независимом экспертном докладе «Современное положение и перспективы развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» данное явление прокомментировано следующим образом: «Асимметрия в их статусе в сфере политики по отношению к коренным народам существует в большей степени в представлениях людей и никогда не подкреплена законодательно. Лишь в силу субъективных причин, связанных с активностью общественных организаций, популистских высказываний различных политиков, создаются представления, что в республиках и автономных округах положение коренных малочисленных народов лучше, чем в областях и краях».
Как правило, в подобном случае апеллируют к опыту Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого АО и Республики Саха
6 Федеральный закон РФ от 13 января 1996 г. № 12-Фз «Об образовании» //СЗ РФ, 1996, № 3, ст. 150.
7 Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства РФ о культуре», ст. 20, 21, 22, 23, 24 // СЗ РФ, 1992, № 46, ст. 2615.
8 Закон РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов РФ» //СЗ РФ, 1991, № 31, ст. 3804.
(Якутия) для доказательства данного тезиса. Действительно, вышеперечисленные субъекты являются лидерами в области защиты прав коренных малочисленных народов. Но, как отмечают многие исследователи, это есть результат субъективных факторов, а не диспропорций в федеральном законодательстве. Каждый субъект РФ может многое сделать для защиты малочисленных народов. С другой стороны, во избежание диспропорций в положении КМНС в разных субъектах РФ необходимо увеличить роль федеральной власти в решении проблем коренных народов. Прежде всего, это касается сферы управления ресурсами, так как органы власти субъектов РФ часто в большей степени зависят от промышленных компаний, работающих на их территории. При возникновении конфликтов из-за территорий между промышленными предприятиями и коренными народами органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления с большей вероятностью находятся на стороне промышленников.
Сегодня сложилась правовая база для развития самоуправления коренных малочисленных народов. В Конституции РФ сказано, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130) с учетом «исторических и иных местных традиций» (ст. 131).
Статья 11 Федерального закона № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» от 30 апреля 1999 г. гласит, что «в целях социально-экономического и культурного развития, защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а также для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, лица, относящиеся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания вправе, в соответствии с федеральными законами, осуществлять территориальное общественное самоуправление малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных традиций».
20 июля 2000 г. был принят Федеральный закон № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока РФ». Данный закон устанавливает общие принципы организации и деятельности общин, определяет правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления. В 2001 г. был принят Федеральный закон № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока». Он определяет правовой режим таких территорий, причем «правовые отношения в этом случае регулируются как законодательством, так и обычаями коренных малочисленных на-родов»1. Самоуправление необходимо аборигенам для собственного развития, для решения вопросов общинного значения, развития традиционного хозяйства и культуры, языка, создания социальной защиты своих членов. При этом использование традиционных механизмов самоорганизации или создание ее новых эффективных форм даст возможность для оптимизации государственного управления через установление диалога коренных народов, организованных в общины, с органами власти и промышленными предприятиями.
Таким образом, главной задачей системы социальной защиты населения на современном этапе является формирование «партнерских отношений» между государством и КМНС. Это также являлось одной из стратегических целей 1-го Международного десятилетия коренных малочисленных народов мира, провозглашенного ООН в 1995—2004 гг. Суть партнерских отношений — признание за коренными малочисленными народами их правосубъектности, признание их права на собственный выбор пути развития и существования, права на участие в разработке и реализации государственных и других программ и проектов по развитию территорий их проживания и традиционного природо-пользования2. Вторым аспектом государственной политики в отношении КМНС является признание приоритетности международного права по защите коренных народов Севера по отношению к закону РФ (см. ст. 15, п. 4 Конституции РФ).
1 Современное положение и перспективы развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ : независимый экспертный доклад / ред. В.А. Тишков. — Новосибирск : Изд-во Института археологии и этнографии СО РАН, 2004, с. 113—117.
2 Аракчаа К.Д., Зайдфудим П.Х. Указ. соч., с. 91.
