CC BY
51
УДК 343.2
Потапова Лариса Витальевна Potapova Larisa Vitalievna
старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3) senior teacher of the department of civil law and process
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Государственная политика по отношению к деятельности потребительских кооперативов на территории Среднего Поволжья во 2-й половине XIX — начале XX века
State policy in relation to activity of consumer cooperatives in the territory of Central Volga Area in the 2nd half of XIX — the beginning of the XX century
В настоящей статье автором обобщены результаты исследований по вопросам деятельности государственных учреждений по регулированию работы потребительских кооперативных обществ на территории Среднего Поволжья в конце XIX — начале XX века.
Ключевые слова: потребительская кооперация, устав, кооперативный закон, образование кооперативов.
In this article the author generalized the results of the researches on the issues of activity of public institutions on regulation of work of consumer cooperative societies in the territory of Central Volga area at the end of XIX — at the beginning of the XX century.
Keywords: consumer cooperation, law, formation of the cooperatives.
charter, cooperative
Изучение становления и развития кооперативов всегда находилось в центре исследований, проводимых как в дореволюционный период, так и в советское время, и в постсоветский период. Отношение исследователей к историческим проблемам функционирования потребительской кооперации всегда зависело от основных направлений проводимой в тот или иной период государственной политики по отношению к потребкооперации, особенностей социально-экономического развития страны, региона.
Сегодня мы испытываем сложности в законотворчестве и правоприменительной практике по проблемам кооперации потому, что у государства нет вполне ясной программы поддержки кооперативного сектора, четкого представления о направлениях его развития.
Во всем мире кооперативы выполняли и выполняют большие социальные задачи: борьбу с нищетой и безработицей, создание новых рабочих мест, способствование поднятию образовательного, культурного уровня своих работников; повышение жизненного уровня населения.
В России также следует обратить внимание на кооперативное движение. Необходимо, чтобы все осознали, что кооперативы, использующие в своей деятельности выработанные 150 лет назад и живущие до сих пор принципы и ценности кооператив-
ной демократии, способны внести свой весомый вклад в решение многих экономических и социальных проблем страны. Кооперативам, конечно, нужна поддержка государства, но еще больше они нуждаются в том, чтобы им не мешали, искусственно не создавали преграды на пути объединения людей в организации, основным девизом которых являются совместное участие и взаимопомощь, демократия и разумная экономическая выгода. По мере дальнейшего развития рыночных отношений и соблюдения классических кооперативных принципов будут формироваться необходимые условия, при которых потребительская кооперация станет для населения основной реальной формой удовлетворения своих экономических и культурных потребностей.
Предпосылками возникновения первых потребительских обществ в России были низкие экономические условия (плохие условия работы, нехватка продуктов питания и т. д.). Во второй половине XIX — начале XX века в регионе складываются необходимые идейные, социально-экономические и юридические предпосылки возникновения кооперативного движения. Также значительную роль в экономическом развитии России играли государственные органы. Они во многом инициировали зарождение потребительской кооперации в стране. Кооперативное движение рассматривалось как
одно из средств, с помощью которого можно улучшить экономическое положение страны.
Потребительские кооперативы стали появляться гораздо позднее, нежели получившие массовое распространение в России ссудно-сберегательные и кредитные товарищества. Неопытность крестьян вкупе с нежеланием властей поддержать совершенно новое для них дело привели к банкротству первых, вновь открытых обществ. Показателен в этом отношении печальный опыт первого в России потребительского товарищества, открытого в с. Ошта Олонецкой губернии 7 апреля 1870 года Первоначально оно отвечало чаяниям бедного крестьянства, не имевшего в условиях холодного климата ни хорошей земли, ни достаточных заработков. На 1 июня в обществе насчитывалось 132 члена, оборотный капитал составил 1626 рублей. Сразу после открытия дела общества шли достаточно успешно: капитал в течение 3 лет вырос до 7127 рублей, число членов до 222 человек. Однако открытие при обществе кожевенного завода и просчеты председателя правления, выразившиеся в игнорировании конъюнктуры рынка обувных изделий региона, несвоевременные расчеты с поставщиками, в конечном счете привели к его банкротству. По мнению A.B. Меркулова, «крестьяне в первом сельском потребительском обществе не пожелали или не сумели стать хозяевами своего дела, и общество разорилось» [1, с. 36—37]
B последующем попытки открыть потребительские кооперативы в других регионах также не имели успеха. Главными причинами неудач являлись недостаток у первооткрывателей потребительской кооперации предпринимательского опыта, полное отсутствие какой-либо законодательной базы, регламентирующей этот совершенно новый вид предпринимательской деятельности, а также абсолютная неразвитость товарно-денежных отношений в пореформенной деревне.
Условия, в которых стало возможным массовое открытие потребительских обществ, появились значительно позднее, в 1890-е годы. Именно в этот период в российской деревне завершается переход от натурального хозяйства к денежному. При этом крестьянин пытается заработать деньги за счет реализации на рынке своей продукции. Все его первоначальные попытки выйти на рынок самостоятельно завершаются, в основном, безуспешно.
Большая часть крестьян попадала в зависимость от перекупщика, ростовщика, спекулянта, то есть тех лиц, которые сами ничего не производили, но жили при этом за счет крестьянского труда. К этому можно присовокупить произвол местных властей, которые сразу опутали крестьян поборами. В результате крестьянство было вынуждено отдавать продукцию на реализацию фактически за бесценок.
Если с конца 1890 года потребительская кооперация получила свое развитие в основном на фабриках и заводах, то есть на территории городов, то после первой русской революции 1905—1907 годов центр развития потребительской кооперации
переместился в деревню. Уже в 1910 г., по данным В.Ф. Томианца, из 211 обществ, зарегистрированных в России, 169 были сельскими, 88 — заводскими, 11 — городскими и 1 — железнодорожным [2, с. 405].
Если в течение первого периода потребительскую кооперацию организовывали в основном представители земств и сельская интеллигенция, то в 1905—1908 годы основные элементы процесса создания и функционирования потребительских кооперативов находились в руках крестьянства. Наибольшее количество потребительских кооперативов возникло в 1908—1914 годы, не зря этот период считается временем ее наиболее бурного развития.
С проникновением кооперативных идей в российское общество и созданием первых сельскохозяйственных кооперативов формируется кооперативное законодательство. Активное участие в его разработке принимало правительство. Утверждение вновь открываемых кооперативных организаций осуществлялось правами министерств, в ведении которых находились те или иные виды кооперативов.
Стала формироваться законодательная основа деятельности общества потребителей, но и к ним отношение властей было далеко не однозначным. Учитывая довольно низкую организацию внутренней торговли и активность торгово-ростовщического посредничества, правительство вынуждено было считаться с необходимостью организации снабжения населения продовольствием и предметами первой необходимости через кооперативы. Потребительские кооперативы являлись важным способом снабжения крестьян, ремесленников и кустарей необходимыми орудиями производства.
Отношение властей к организации потребительской кооперации было двояким. С одной стороны, власти были вынуждены считаться с необходимостью организации снабжения населения продовольствием и предметами первой необходимости, учитывая довольно низкую организацию внутренней торговли и засилье торгово-ростовщического посредничества. Не следует также забывать о том, что потребительские кооперативы являлись важным средством снабжения крестьян, ремесленников и кустарей необходимыми орудиями производства, так как торговля в деревне была неразвита. С другой стороны, правительство также опасалось, что общества потребителей вместо сугубо экономической направленности своей деятельности, для чего они и были предназначены, начнут содействовать общественно-политическому развитию населения и росту оппозиционных настроений.
Правительство попыталось сразу же после появления первых потребительских товариществ упорядочить и взять под контроль деятельность зарождающейся потребительской кооперации. Она была подчинена Министерству внутренних дел, тогда как кредитная и ссудно-сберегательная — Министерству финансов. В 1887 году МВД издало так
называемый Нормальный устав потребительских обществ, который впоследствии несколько раз редактировался. Правительство в лице МВД разработало комплекс требований к работе потребительских обществ. Общая полиция в губерниях должна была следовать ему неукоснительно. Согласно требованиям вышеупомянутого документа к товарам в кооперативной лавке предъявлялись повышенные требования, они должны были быть хорошего качества и продаваться точным весом. Продажа товаров должна была осуществляться за наличный расчет, а не в кредит, по средней рыночной цене, а не по заготовительной. Прибыль должна была возвращаться потребителю разными способами, но только не за счет понижения цены товара. Чиновники МВД, ответственные за работу данных организаций, провели ряд обследований работы потребкооперации на местах и по итогам проведенного анализа пришли к выводу о соблюдении всех этих правил. Данные меры должны были защитить потребительские общества от растрат и так недостаточных финансовых средств. Материальная заинтересованность членов в работе кооперативной лавки должна была обеспечиваться в результате распределения между ними основной части прибыли пропорционально сумме закупленных товаров (по забору) [3, с. 15].
Устав 1887 года создавал экономическую основу для устойчивого экономического развития потребительских обществ. Но была в этом деле и другая сторона. Правительственные структуры в немалой степени опасались, что общества потребителей выйдут из-под контроля и будут содействовать общественно-политической деятельности населения, росту оппозиционных настроений. Эти опасения были отражены и в новом «нормальном» уставе потребительских обществ, о котором говорилось выше. Устав, с одной стороны, расширял деятельность обществ, но в то же время ужесточал административный контроль над ними и практически лишал их всяческой кредитоспособности. В соответствии с уставом общества потребителей учреждались с целью доставления своим членам по возможно дешевой цене или по умеренным рыночным ценам различных предметов потребления и домашнего обихода и предоставления членам возможности из прибылей от операций общества делать сбережения.
Осуществить указанные цели общество могло за счет своих средств, а точнее оборотного капитала, поскольку существовавший дополнительный запасный капитал предназначался исключительно на пополнение убытков, могущих произойти по операциям. Большинство же потребительских обществ были сельскими, а значит немногочисленными, вступительная плата в них не превышала 1 рублей и пай 5—10 рублей. Поэтому, как правило, они располагали незначительными оборотными средствами. Общая сумма долговых обязательств не должна была превышать суммы вступительных взносов и паевого капитала [4, с.367—371]. Тем не менее, несмотря на ограничительный характер «нормаль-
ного» устава от 13 мая 1897 года, он внес порядок в дело организации потребительских обществ, подтверждением чему стал быстрый рост их количества в деревне.
Устав, регламентируя хозяйственную сторону, провозглашал и превентивные запретительные меры. В параграфе 30 говорилось: «...о месте и времени каждого общего собрания, а также о предметах, надлежащих его обсуждению, правление... заблаговременно доводит до сведения начальника местной полиции». В примечании разъяснялось, что «на общих собраниях могут быть обсуждаемы лишь вопросы, значащиеся в приглашении на собрании, имеющие непосредственное отношение к определенной уставом деятельности общества, и притом только те, о которых доведено до сведения начальника местной полиции». Внести изменения или дополнения в устав было так же трудно, как и открыть новое общество. «Предложения об изменении или дополнении... устава, — представляются на утверждение правительству в установленном порядке, с объяснением причин и соображений, вызывающих таковые изменения или дополнения в уставе».
Вопросы, связанные с процессом создания кооперативов и их деятельностью, находились в компетенции губернаторов, что, с одной стороны, несколько унифицировало всю процедуру утверждения потребительских обществ и ускоряло ее; а с другой, фактически отдавало право распоряжаться кооперативами местной администрации. Губернатор в любое время мог провести ревизию дел общества на предмет наличия беспорядков и нарушений устава. Процедура закрытия общества была полностью подчинена министру внутренних дел. Несмотря на это, потребительская кооперация вступила в новую стадию развития. После принятия устава в деревне наблюдается быстрый рост обществ потребителей.
С начала XX века начался новый этап роста кооперативного движения, которое после 1905—1906 годов переживало настоящий бум. По темпам увеличения количества кооперативов Россия выходит на одно из первых мест в мире. Общая численность кооперативов за первое пятилетие нового века увеличилась приблизительно с 1722 до 3468, к 1912 году — до 17496, к 1914 году — до 29197, охватив более 10,5 млн домохозяев [5, с. 186]. Расширялись и операции потребительских кооперативов, росли их оборотные капиталы. Кооперация активно укрепляла свои позиции. В этих условиях негативное влияние на развитие кооперации оказывало отсутствие единого кооперативного законодательства и административная мелочная регламентация действовавших «Положений».
В результате к 1908 году в основном завершается кодификация нормативных актов, определявших структуру и принципы действия складывавшейся потребительски-кооперативной системы, ее виды, направления и характер деятельности. Однако кооперативное законодательство России того време-
ТРИБУНЙ МОЛОДОГО УЧЕНОГО
ни продолжало страдать ведомственностью, обособленностью правительственных «узаконений» и распоряжений. В самостоятельности кооперации, ее определенной автономности правительство видело опасность для политического режима.
Общий закон о кооперации отсутствовал, что было выгодно правительственным кругам. Однако кооперативная общественность сделала все возможное для его разработки. Основные положения общего кооперативного закона рассматривались на всех Всероссийских кооперативных съездах: Московском (1908 г.), Санкт-Петербургском (1912 г.), Киевском (1913 г.). Кооператоры требовали явочного порядка учреждения кооперативов, предоставления права свободного объединения кооперативов в союзы и проведения съездов, признания за ними права заниматься вопросами духовного совершенствования своих членов. Однако правительство, испугавшись роста массового кооперативного движения, стало чинить всяческие препятствия.
В России изначально сложился разрешительный (получение необходимого разрешения от определенного чиновника) порядок учреждения кооперативов. Подобный порядок привел к расширению круга лиц или административных органов, обладавших правом рассмотрения этого важного вопроса. Вопросами кооперации занимались различные ведомства: кредитные кооперативы находились в ведении Министерства финансов, потребительские — Министерства внутренних дел, сельскохозяйственные общества — Министерства земледелия. После утверждения нормальных уставов с середины 90-х годов XIX века все вопросы, касавшиеся кооперативов, были переданы на места, в компетенцию губернаторов. Губернаторы могли разрешить открытие того или иного потребительского кооператива только на основе, как было уже ранее отмечено, так называемого «нормального» устава, который в отличие от «образцовых» или «примерных», появившихся лишь в 1917 году, не допускал возможности внесения даже самых незначительных изменений. В случае если устав предполагаемого к открытию потребительского общества не соответствовал нормальному, вопрос о регистрации решался только Управлением по делам мелкого кредита, что значительно затягивало процедуру открытия нового общества (товарищества) потребителей порой на 2—3 года [6, с. 9]. Однако и после получения разрешения кооперативы попадали под пристальный контроль местных властей и полиции. Во всех уставах сохранилось право министров, губернаторов и градоначальников закрывать кооперативы «при обнаружении в них чего-либо противного государственному порядку и общественной безопасности и нравственности» [7, с. 59].
Кооперативное движение находилось под негласным полицейским надзором. Циркуляром Министерства внутренних дел от 5 апреля 1909 года № 64261 предписывалось осуществлять за ними «особо бдительное наблюдение» [8, с. 36]. Такой
разрешительный принцип организации кооперативов, при котором то или иное решение всецело зависело от воли центральной или местной администрации, являлся сдерживающим фактором в развитии кооперации. Вместе с тем необходимо отметить, что надзорные функции государства распространялись лишь на политическую составляющую деятельности кооперации, экономическая сторона государство в такой степени не интересовала.
Правительственная политика по отношению к потребительской кооперации стала изменяться с 1914 года, когда государство стало больше финансировать потребительские общества и фактически сняло необоснованные ограничения. Об этом свидетельствует динамика роста потребительских обществ в сравнении с кредитно-финансовой, промысловой и ссудно-сберегательной кооперацией в период 1914—1917 годов в целом по стране. Наибольший рост отмечался в отношении кредитных и ссудно-сберегательных обществ, а наименьший — промысловой кооперации. Потребительская же кооперация занимала срединное положение по общим количественным показателям, однако в течение 1915—1917 годов ее показатели возросли в 4 раза. Если все потребительские общества в 1914 году объединяли 1 млн 300 тыс. крестьянских хозяйств, то уже в 1916 году — 3,5 млн хозяйств [9, с. 23].
Общий закон о кооперации был принят Временным правительством после свержения царского режима в марте 1917 года. Под ним стояла подпись Министра торговли кооператора С.Н. Про-коповича. В отличие от законодательства царской России, новый закон разворачивал широчайшее поле для деятельности потребительской кооперации. В нем отсутствовали необоснованные запреты и мелочная регламентация деятельности кооперативов. Провозглашались лишь основные начала их организации и деятельности (самопомощь, самодеятельность, самоуправление, взаимная ответственность). Вся специфика отдельных видов ассоциаций должна была получить свое отражение в Примерных уставах, вырабатываемых самими кооперативными учреждениями [10, с. 7].
Новый кооперативный закон состоял из следующих основных положений:
1. Кооперативный закон становился единым для всех видов кооперации.
2. Устанавливался явочный порядок открытия кооперативов. И лишь для того, чтобы пользоваться правами юридического лица, то есть иметь право купли и продажи, заключение договоров и защиты своих интересов в судах, уставы или договоры товариществ должны были представляться в окружной суд для внесения в реестр.
3. Наряду с экономической деятельностью кооперативным товариществам предоставлялось право широкой культурно-просветительской работы, право содействовать росту не только материального, но и духовного уровня жизни своих членов [11, с. 973].
Закон «О съездах представителей кооперативных учреждений», завершивший процесс создания
законодательства в области кооперации в России, был принят 1 августа 1917 года. Закон провозглашал, что в союзы могут объединяться как кооперативы одного типа, так и разнородные по своим целям и задачам, причем могут образовываться и союзы союзов — региональные, отраслевые и всероссийские. При Всероссийском съезде представителей кооперативных объединений учреждался Совет съездов — исполнительный орган съезда. В Совет поступали сведения о каждом акте регистрации устава. Все кооперативы, даже не входившие в союзы, обязаны были посылать сюда свои балансы и годовые отчеты [12]. Таким образом, Совету придавался характер общегосударственного кооперативного центра.
К сожалению, новое кооперативное законодательство не было реализовано на практике, хотя открыло широкие возможности для развития кооперации. Оно отвечало самым передовым стандартам мирового кооперативного опыта и могло дать новый толчок кооперативному движению, повысив его значимость в социально-экономической и политической жизни страны. Но большевистским руководством созданные новым законодательством возможности реализованы не были.
На пути создания кооперативных союзов потребительских обществ стояли немалые организационные трудности. Во-первых, царская администрация так и не создала для потребительской кооперации образцовый либо примерный устав. Для создания кооперативного союза потребительских обществ необходимо было направить в Министерство Внутренних дел (г. Петроград) пакет документов (после 1914 года). Документы там «ходили» и рассматривались от полугода до 2 лет. При создании союза потребительских обществ «по договору», общее собрание вновь создаваемого союза делегировало своим избранникам, вошедшим в правление нового союза, определенные полномочия, заверенные местным нотариусом. Это была своеобразная «лазейка» в «море бюрократических проволочек».
Во-вторых, объединение по договору было сопряжено со значительными трудностями в их последующей работе, так как они не являлись юридическими лицами, поэтому совершать им различные финансовые операции было чрезвычайно затруднительно.
В-третьих, союзы потребительских обществ, создаваемые как продукт народной инициативы, были разномастными. Некоторые из них объединяли потребительские общества целого уезда, другие — несколько товариществ отдельных сел и т. д.
В-четвертых, союзы по договору имели значительно меньше общих прав, чем союзы по уставу. По статье 2127-1 (Том X Свода законов, изд. в 1887 году) «...предметом товарищества могут быть всякого рода полезные и общему благу не противные предприятия по торговле, по застрахованию, по перевозкам и вообще по какой-либо промышленности». Получается, что под эту деятельность не
подпадали культурно-просветительные мероприятия, руководство кооперативным народным образованием, здравоохранением и т. д.
Правительство в определенной степени было озабочено улучшением работы потребительской кооперации. Для улучшения, в свою очередь, необходимо было создать условия для привлечения дополнительных оборотных средств. Дополнительными средствами являлись вступительная плата, членские взносы, займы, которые берет правление с разрешения общего собрания.
Однако существовали необоснованные ограничения, которые препятствовали развитию потребительской кооперации. Так, например, в § 7 устава потребительских обществ (приложение) было указано, что займы не должны были превышать суммы вступительных взносов и паевого капитала. До войны потребительские общества обходили это ограничение, трактуя денежные займы как финансовые средства в наличных либо безналичных деньгах, поэтому брали подтоварные кредиты.
В силу исключительных условий товарного рынка в военное время отпуск товаров в кредит совершенно прекратился, и вот здесь потребительская кооперация столкнулась с реально существующими организационными трудностями, обусловленными ограничениями. В частности было внесено изменение, которое разрешило брать денежные кредиты для производства торгово-посреднических операций на суммы, не превышающие десятикратного размера уставного капитала товарищества. Данное решение было поддержано после недолгих проволочек руководством МВД и Советом министров России [13, с. 276].
Проведенное исследование позволяет судить о неоднозначности поведения государственных и местных властей по отношению к кооперации. Такие основополагающие кооперативные принципы, как независимость, самоуправляемость, всесос-ловность рассматривались некоторыми земскими начальниками как посягательство на их власть в деревне, как удар по их престижу.
«Близорукая» политика правительства привела к тому, что многомиллионные массы членов кооперации не стали его реальной опорой, а были настроены по отношению к правительственным учреждениям резко враждебно. Оно упустило шанс решительной и последовательной реформой кооперативного законодательства приблизить к себе кооперативное движение.
Примечания
1. Меркулов A.B. Исторический очерк потребительской кооперации в России. М., 1915.
2. Тотомианц В.Ф. Кооперация в русской деревне. М., 1912.
3. Тотомианц В.Ф. Кооперация: История, принципы, форма, значение. Франкфурт-на-Майне, 1961.
4. Хрестоматия по истории СССР. 1861 — 1917 / под ред. В.Г. Тюкавкина. М., 1990.
5. КорелинА.П. Кооперативное законодательство в России и западный опыт // Отечественная история. 1996. № 2.
6. ПоволоцкийЛ.И. Русское кооперативное законодательство. М., 1924.
7. Нормальный устав для местных сельскохозяйственных обществ // ПСЗ РИ. Собр. III. Т. 18. № 15032. СПб., 1907.
8. Антропов И.А. Лекции по русскому кооперативному праву. Казань, 1918.
9. Сергеев Н. Потребительская кооперация. Рост потребительской кооперации // Вестник мелкого кредита. 1918. № 1.
10. Собрание узаконений и распоряжений Правительства. 31 марта 1917 г. 1918. № 72.
11. Генкин Д.М. О кооперативном законе // Вестник мелкого кредита. 1917. № 28—29.
12. Собрание узаконений и распоряжений Правительства. 1 сентября 1917 г. № 208.
13. Увеличение оборотных средств потребительских обществ // Союз потребителей. 1916. № 7—8.
Notes
1. MerkulovA.V. Historical sketch of consumer cooperatives in Russia. Moscow, 1915.
2. Totomiants V.F. Cooperation in the Russian village. Moscow, 1912.
3. Totomiants V.F. Cooperation: History, principles, form, value. Frankfort-on-the-Main, 1961.
4. Anthology of the history USSR. 1861 — 1917 / under the editorship of V.G. Tyukavkin. Moscow, 1990.
5. Korelin A.P. The cooperative legislation in Russia and the western experience // National history. 1996. № 2.
6. Povolotsky L.I. Russian cooperative legislation. Moscow, 1924.
7. The normal charter for local agricultural societies // PSZ Russian Empire. Sobr. III. Vol. 18. № 15032. St. Petersburg, 1907.
8. AntropovI.A. Lectures on Russian cooperative law. Kazan, 1918.
9. SergeevN. Consumer cooperation. The growth of consumer cooperatives // Bulletin of the small loans. 1918. № 1.
10. The collection of statutes and orders of the Government. March 31, 1917. № 72. 1918.
11. Genkin D.M. On cooperative law // Bulletin of small loans. 1917. № 28—29.
12. Collection of legalizations and Government orders. On September 1, 1917. № 208.
13. The increase in working capital consumer societies // Consumers Union. 1916. № 7—8.
