CC BY
176
УДК 321, 327, 341.1 Дмитрий ДАНИЛОВ1
ГЛОБАЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ ЕС: ВОСТОЧНЫЙ ВЕКТОР
Аннотация. 28 июня 2016 г. Федерика Могерини, Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности, представила Евросовету новую Глобальную стратегию (ГС/ЕС), заменившую Стратегию безопасности 2003 г. Документ задуман и анонсирован как общая внешнеполитическая платформа Евросоюза, необходимая странам-участницам "в эти трудные и для Европы, и на глобальном уровне времена" как "общий путь вперёд" на основе сплочённости. "Среди прочих вопросов Стратегия затрагивает отношения ЕС - Россия", на чём в сообщении ЕВПС сделан особый акцент - в отличие от текста самой Стратегии. В то же время Евросоюз планирует проводить активную политику Восточного партнёрства, что рассматривается как один из "руководящих принципов" в отношениях с Россией. В статье анализируются политические установки, на основе которых Глобальная стратегия предлагает строить политику ЕС на восточном направлении. Автор ставит вопрос о том, насколько совместимы стратегические амбиции ЕС на постсоветском пространстве с российскими интересами и задачей преодоления кризиса в отношениях Россия - ЕС. "Бескомпромиссный прагматизм", на котором ЕС планирует строить свою внешнюю политику в ближайшие годы, является реакцией на возросшую внутреннюю и внешнюю неопределённость, но не "стратегическим" ответом на современные вызовы. "Избирательное партнёрство" с Россией также не определяет ни "общий путь вперед" для стран ЕС, ни позитивную перспективу развития двусторонних отношений, особенно на пересекающемся пространстве "двух интеграций".
Ключевые слова: Глобальная стратегия, Европейский Союз, ОВПБО, интеграция, европейская безопасность, Россия, Восточное партнёрство, украинский кризис, избирательное сотрудничество, общеевропейское сотрудничество.
Глобальная стратегия ЕС: значение для России
Глобальная стратегия ЕС по внешней политике и политике безопасности "Общее видение, единый подход: сильная Европа" [Shared Vision, 2016] пришла на смену первой Стратегии безопасности Союза "Безопасная Европа в лучшем мире" 2003 г. Дискуссии о пересмотре общей внешнеполитической платформы Союза велись постоянно, но даже в условиях финансово-экономического кризиса и грузинской войны Евросовет принял в декабре 2008 г. лишь некоторые дополнения к Стратегии-
1 © Данилов Дмитрий Александрович - к.э.н., заведующий Отделом европейской безопасности Института Европы РАИ, профессор кафедры интеграционных процессов МГИМО (У) МИД РФ. Адрес: 125009, Россия, Москва, ул. Моховая, 11-3. E-mail: [email protected] DOI: http://dx.doi.org/ 10.15211/soveurope120171021
2003 (Доклад о реализации Европейской стратегии безопасности "Обеспечение безопасности в меняющемся мире"). "Арабская весна" заставила ЕС пересмотреть подходы к политике соседства и на юге, и на востоке, но не формальные рамки Стратегии безопасности.
Это свидетельствует о двух важных обстоятельствах.
Первое. Глобальная стратегия ЕС (ГС/ЕС) стала ответом на столь значимые вызовы, которые потребовали от ЕС действительно субстантивного пересмотра внешнеполитической концепции и повестки. Очевидно, поворотным моментом, после которого прежняя Стратегия ЕС окончательно утратила свой смысл, стал фундаментальный "украинский" кризис европейской безопасности, который ЕС по существу полагает "российским".
Второе. Тем не менее, несмотря на фундаментальные сдвиги, новая Стратегия не обязательно означает "новую политику". Способность ЕС вырабатывать общие концептуальные рамки "политического единства" контрастирует с (не)способностью стран ЕС реализовывать общие договорённости на практике. А долгая жизнь Стратегии-2003 в условиях кардинальных трансформаций и международной среды, и самого Евросоюза, и его партнёров сама по себе изначально девальвирует новорождённый документ.
Поэтому, с одной стороны, ГС/ЕС должна рассматриваться со всей серьёзностью как попытка Евросоюза сформулировать политико-дипломатический ответ на изменившиеся вызовы внешней и внутренней безопасности и на отношения с внешними игроками и партнёрами, но, с другой стороны, как политический документ, который определяет довольно общие рамки "европейского единства", а вовсе не перспективную европейскую политику, в том числе в отношении России и постсоветского пространства.
Для Москвы в связи с этим важно не дистанцироваться от документа, который включает ряд неприятных оценок и положений, а активно работать с ним в диалоге с ЕС и странами-участницами. В тексте ГС/ЕС отражено понимание того, что внешнеполитическая стратегия по определению должна быть ориентирована вовне - на поступательные отношения с партнёрами: "Хрупкий мир требует более уверенного и ответственного Европейского Союза; он требует европейской внешней политики и политики безопасности, ориентированной на внешние связи и смотрящей в будущее" [Shared Vision, 2016: 05]. Россия должна сделать акцент на том, что Глобальная стратегия невозможна без глобальных партнёров, ключевым из которых для ЕС остается Россия. Пять руководящих политических принципов в отношении России, утверждённых Советом ЕС 14 марта 2016 г. и предваряющих ГС [Foreign Affairs Council, 14/03/2016], совсем не представляют ясных ориентиров будущего "восточного" курса ЕС. Если речь идёт не об условиях, на которых Евросоюз готов вести диалог с Россией, а о взаимоотношениях, тогда вряд ли "принципиальный пакет" приемлем для Москвы.
В этой связи вполне очевидно неадекватное отражение "российского фактора" в Глобальной стратегии ЕС.
Во-первых, отношения с Россией рассматриваются только в параграфе "Европейская безопасность", и более нигде Россия не упоминается.
Во-вторых, Россия в этой связи представлена исключительно в негативном контексте, как носитель угроз миру и стабильности в Европе.
В-третьих, вряд ли "Европейская безопасность" может быть сведена лишь к российскому аспекту.
В-четвёртых, отсутствие России в других разделах ГС/ЕС контрастирует с её ролью в международных делах и с пониманием в самом ЕС её стратегической значимости ("Поддержание отношений с Россией представляет собой одну из стратегических задач") [Shared Vision, 2016: 33]. В параграфе "Партнёрство" Евросоюза упоминаются: ООН и её специализированные учреждения, США, НАТО, "региональные организации и разделяющие нашу позицию стратегические партнёры в Азии, Африке и в обеих Америках", АСЕАН, "Группа двадцати", а также гражданское общество и частный сектор. Аналогично для России не нашлось места и в других разделах, в отличие, например, от "Миролюбивых и процветающих стран Средиземноморья, Ближнего Востока и Африки", "трансатлантических отношений" или "взаимосвязи между процветанием Европы и безопасностью в Азии" [Shared Vision, 2016: 34, 36, 38]. (Это, очевидно, контрастирует с новой редакцией Концепции внешней политики России, где ЕС по-прежнему называется важным торгово-экономическим и внешнеполитическим партнёром [Концепция, 2016]).
Поэтому, в-пятых, ГС/ЕС подтверждает, что Россия не только перестала рассматриваться в ЕС как стратегический партнёр, но, по сути, и как партнёр, с которым возможно строить поступательные отношения на основе взаимной заинтересованности. "Стратегическая задача" поддержания отношений ориентирована на поддержание статус-кво в условиях долгосрочного кризиса, на игру с нулевым результатом. Именно поэтому Брюссель не может ответить на вопрос о том, кто будет формировать повестку избирательного взаимодействия, и предлагает Москве свой минимальный список возможных сфер "пересекающихся интересов".
Это, в-шестых, априори подрывает какую-либо мотивацию и заинтересованность ЕС и России во взаимодействии на постсоветском пространстве. Москва может попросту не увидеть в концепции ГС/ЕС своего места на этом пространстве. Второй из пяти руководящих принципов Евросоюза в отношении России (Совет ЕС 14 марта 2016 г.) - "Укрепление отношений с Восточными партнёрами ЕС и другими соседями, особенно в Центральной Азии" [Outcome of the Council: 4] - может быть прочтён не только как не отвечающий её интересам, но даже как антироссийский. Такое "укрепление отношений" ЕС с партнёрами в условиях российско-европейского кризиса не может не восприниматься иначе как продолжение и усиление вектора сдерживания России, причём на приоритетном для нее направлении евразийской интеграции.
GOST (Global Ostpolitik) - Восточная политика в Глобальной стратегии ЕС
Хотя ГС/ЕС признает "экзистенциальный кризис как внутри Европейского Союза, так и за его пределами" [Shared Vision, 2016: 07], она не отражает того, что кризис европейской системы безопасности и российско-европейских отношений обусловлен нараставшими фундаментальными противоречиями между Западом и Востоком, с неразрешенностью дилеммы гармонизации "двух Европ" в рамках "единого и неделимого общеевропейского пространства". ГС/ЕС, таким образом, не формулирует антикризисную программу. Кризис европейской системы безопасности является для ЕС, по сути, внешним, а ОВПБО не рассматриваются критически и тем более как часть этого "внешнего" кризиса. При таком подходе весьма проблематично сформулировать антикризисную стратегию, ориентированную на заинтересованное взаимодействие с внешними партнёрами и с Россией, которая обозначается главным виновником разрушения системы безопасности на Востоке.
Украинский кризис евробезопасности трактуется как "нарушение Россией международного права" в связи с "незаконной аннексией Крыма" и "дестабилизацией
восточной Украины", но не рассматривается как системный конфликт интересов [Shared Vision, 2016: 33]. ЕС исходит из "узкого" понимания, что существенные изменения в его отношениях с Россией возможны лишь при условии полного выполнения Минских соглашений. Москва не только не признаёт себя стороной конфликта, но и считает, что он обусловлен политикой евроатлантической экспансии на постсоветском пространстве, не учитывающей "особые интересы" России. ЕС не нацелен на критический пересмотр ОВПБО на восточном направлении, и ГС/ЕС направлена не на разрешение субстантивного геополитического конфликта, а на ситуативное политико-дипломатическое приспособление к меняющейся среде безопасности. Внутри ЕС нет "консенсуса относительно того, какой европейский порядок мог бы утвердиться после того, как кризис будет преодолен, и по этому вопросу существуют очевидные серьезные разногласия между государствами-членами" [Leonard, 2015].
При таком подходе в условиях системного и крайне острого кризиса в Европе конфликт интересов на пространстве пересекающегося соседства неизбежно будет воспроизводиться по спирали. Россия уже не является для ЕС стратегическим партнёром, но признаётся стратегическим игроком. Однако интересы "стратегического игрока", не корреспондирующие с ЕС, не признаются. Стратегия-2016 не учитывает даже авторитетную внутреннюю рекомендацию, вполне очевидную и прагматичную: "политика Восточного партнёрства ЕС должна более внимательно учитывать российский фактор и лучше отвечать на чувствительные для России моменты, чтобы стать успешной [Wiegand, Gunnar and Schulz, Evelina, 2015: 334]. Вероятно, именно потому, что в условиях нынешнего кризиса отношений эта рекомендация выглядит запоздавшей и нереализуемой в рамках общей политики ЕС.
ЕС принимает на себя обязательство "руководствоваться обострённым чувством ответственности", перестраивая отношения с партнёрами к востоку и югу от своих границ. Но планирует "работать с ключевыми партнёрами, государствами и региональными объединениями, разделяющими наши взгляды" [выделено автором] [Shared Vision, 2016: 17-18]. Такая трактовка "европейской ответственности" лишь усиливает российские озабоченности относительно амбиций и действий Евросоюза на постсоветском пространстве и развития адресного Восточного партнёрства.
Фактически России по-прежнему предлагается согласиться с логикой расширения пространства "стабильности и процветания" вокруг ЕС. Однако неспособность ЕС и России согласовать в течение шести лет до украинского кризиса новое базовое соглашение ясно свидетельствует о том, что их политико-экономические интересы существенно различались и сильно сталкивались на пространстве СНГ. Более того, в ЕС ясно понимают, почему Россия не могла стать частью Восточного партнёрства, но по-прежнему не рассматривают иных эвентуальных опций (вариантов конвергенции "двух интеграций"). Ни украинский кризис, ни учреждение 1 января 2015 г. ЕАЭС не повлияли на эгоцентричную интеграционную философию ЕС: "Для достижения возможной экономической интеграции с Россией может быть использован метод, фактически схожий с тем, который уже применяется по отношению к странам Восточного партнёрства, поскольку Россия также, по-видимому, преследует политические цели, фактически схожие с ЕС с точки зрения экономической интеграции" [Wiegand, Gunnar and Schulz, Evelina, 2015: 349]. Но и эта позиция, в любом случае, остаётся за горизонтом ГС/ЕС, которая, по существу, не видит перспектив восстановления системного сотрудничества с Россией без кардинального изменения её позиции по Украине. Теперь поле для взаимодействия ЕС и России даже в избирательном формате на основе гипотетических "пересекающихся инте-
ресов" будет весьма ограниченно, а конфликтный потенциал увеличится в силу геополитического противостояния. Неудивительно, что ГС/ЕС рассматривает свою восточную политику через призму политического сдерживания России: "Мы укрепим Европейский Союз, повысим устойчивость наших восточных стран-соседей и будем отстаивать их право свободно определять степень сближения с ЕС". [Shared Vision, 2016: 33] По существу "избирательное взаимодействие в сферах пересекающихся интересов" на деле будет преимущественно вынужденным взаимодействием в сферах сталкивающихся интересов - не на пространстве общего соседства, а на спорной территории между "двумя интеграциями".
В то же время в тексте ГС/ЕС заложено и удивительное внутреннее противоречие. Ведь до сих пор в Евросоюзе констатировали, что "суть стратегии ЕС заключается в стремлении изменить других путём экспорта своей модели" (Бископ, 2009: 109), и ГС/ЕС в целом отражает эту философию. Но теперь ЕС парадоксальным образом подвергает ревизии прежнюю формулу, отказываясь от самого себя: "Мы не будем стремиться экспортировать собственную модель; мы, скорее, ожидаем, что опыт различных регионов вдохновит нас". [Shared Vision, 2016: 32] Возникает закономерный вопрос: действительно ли это кардинальное изменение стратегии, и если не экспортировать "европейскую модель", то в чём может заключаться иной политико-экономический метод ЕС? По-видимому, новая формулировка всё же не изменяет принципиальные модальности интеграционной стратегии ЕС, но дозирует "экспортные" амбиции с учётом (ограниченного) трансформационного потенциала, специфики фокусных стран-партнёров и влияния внешних факторов.
Уже первые месяцы "арабской весны" заставили ЕС сменить акцент - с обеспечения стабильности на поддержку демократии в странах соседства (по принципу "большее за большее"). На Восточном партнёрстве (ВП) эти изменения фактически не сказались, но в условиях нынешнего европейского кризиса всё более актуален вопрос о том, насколько эффективен принцип кондициональности в отношениях ЕС с фокусными странами ВП. ГС/ЕС утверждает, что Тунису и Грузии (показательные примеры на Юге и Востоке) в результате их евроориентации "удалось добиться процветания, установления мирных и стабильных демократий", и их "успешный опыт, безусловно, скажется на их регионах" [Shared Vision, 2016: 25]. Однако сами граждане этих государств вряд ли могут согласиться с такой оценкой их процветания в условиях демократии. Другие не совсем удачные примеры политики соседства ЕС и Восточного партнёрства в ГС/ЕС не упоминаются, даже прежняя "история успеха" ВП - Молдова. Вопреки утверждениям о привлекательности Евросоюза и успешности его интеграционно-демократической миссии, становится всё более очевидно, что обновлённый подход к развитию партнёрств не работает не только на Юге, но и на Востоке. Нет ни укрепления стабильности (за счёт про-европейских реформ), ни успехов в продвижении демократических реформ (в условиях возрастающей нестабильности). Брюссель признает экзистенциальный кризис, неоспоримый на фоне Брекзита, но по-прежнему парадоксально утверждает: "Наш Союз предоставил гражданам возможность наслаждаться беспрецедентным уровнем безопасности, демократии и процветания" [Shared Vision, 2016: 18]. В чём этот "беспрецедентный уровень" и почему именно ЕС его предоставил - эти вопросы не могут не подрывать доверие к политике Брюсселя и усиливают евроскептицизм в странах Восточного партнёрства.
ГС/ЕС не видит дилемму "стабильность-демократия" и провозглашает в качестве своего внешнего приоритета "государственную и социальную устойчивость в странах, расположенных к востоку и югу от ЕС", на востоке - "вплоть до Цен-
тральной Азии". [Shared Vision, 2016: 23] Нацеленность на "устойчивость" как некий условный симбиоз между стабильностью и демократией - это технократическая формула, но не практический ориентир. Ведь речь не идёт о критериях устойчивости и способах её обеспечения, тогда как ответственность за сохраняющуюся и потенциальную "неустойчивость" также переносится вовне - на сами фокусные страны и на внешние дестабилизирующие факторы. По логике Брюсселя, Восточная политика ЕС априори предлагает "стабильность и процветание" и не может в силу ориентации на устойчивое развитие партнёров продуцировать "неустойчивость" ни вовне, ни внутри ЕС.
Такой технократический рецепт ("устойчивость") по существу свидетельствует о неспособности Евросоюза отвечать на нынешний внутренний и внешний кризис традиционными методами "мягкой" экспансии. Европейский Союз теряет свою модельную привлекательность и для своего "соседства", и внутри Союза (особенно после Брекзит, но не только), и в силу этого ещё в большей мере для соседства. Причём евроскептицизм на государственном уровне является лишь отражением гораздо более опасных процессов внутренней социально-политической эрозии здания европейской интеграции.
Восточные партнёры Евросоюза согласились с правилами игры ЕС по принципу "большее за большее", но не были готовы к "меньшему". Они вполне справедливо рассматривают политический метод ЕС не как рамки развития взаимных отношений, а как не слишком "мягкий" европейский кнут вместо ожидаемых "морковок" за проевропейские реформы. Многие из фокусных стран ВП разочарованы в её результатах. Они будут продолжать бороться за европейское внимание и ресурсы, но не за "европейские стандарты". С другой стороны, явные провалы и возросшие трудности политики соседства, а также кардинально изменившиеся приоритеты и практическая повестка ОВПБО ЕС снижают желание и способность ЕС продолжать курс на активное продвижение европейской интеграции в восточном направлении. К тому же интерес ЕС всё больше смещается из традиционной сферы ВП в Центральную Азию. Политика "мягкого кнута и жёсткого пряника" ЕС на постсоветском пространстве теряет свою актуальность в прежнем формате, на смену ей приходит "бескомпромиссный прагматизм".
"Бескомпромиссный прагматизм" ЕС: с кем и о чём разговаривать Москве?
Глобальная стратегия признаёт необходимость возврата к прагматичной адресной политике на пространстве соседства: "Бескомпромиссный прагматизм будет определять наши внешние действия в ближайшие годы" [Shared Vision, 2016: 16]. Политика соседства, включая ВП, теряет стратегические ориентиры. Это, в свою очередь, лишает ВП прежнего стержня - обозримой перспективы евроинтеграции. По существу, окончательную ясность в этом вопросе поставили лидеры ЕС на Ев-росовете 15 декабря 2016 г. С учётом референдума в Нидерландах 6 апреля 2016 г., на котором голландцы высказались против ратификации Соглашения об ассоциации ЕС - Украина и последовавших требований правительства М. Рютте обусловить Соглашение рядом дополнительных политических условий, Саммит принял cooтвeтcтвyющee официальное pemeHHe[European Council, 2016: 7-11]. Согласно ему, "Соглашение не предоставляет Украине статус страны-кандидата на вступление в Союз, а также не предоставляет обязательство предоставить такой статус Украине в будущем"; "оно не содержит обязательств со стороны Союза или государств-членов по обеспечению гарантий коллективной безопасности или другой военной помощи или содействия Украине"; гражданам Украины не предоставляется
право на жительство и трудовую деятельность в ЕС. Специально оговаривается, что ключевым условием развития ассоциативных отношений ЕС с Украиной является борьба с коррупцией в этой стране, а в случае невыполнения обязательств по Соглашению (Ст. 478) каждая из сторон имеет право предпринимать соответствующие ответные меры, вплоть до своих обязательств по нему [European Council, 2016: 7-11].
Переводу политики ЕС на восточном направлении в прагматичное русло препятствуют жёсткие политические рамки, утверждённые в ЕС и в блоке пяти руководящих принципов, и в ГС/ЕС. Нет ответа на вопрос, каким образом строить отношения в тупиковой ситуации, когда они обусловлены со стороны ЕС выполнением минских соглашений. И как тогда ЕС рассчитывает "укреплять отношения с Восточными партнёрами ЕС и другими соседями, особенно в Центральной Азии" -без сотрудничества с Россией? Показательно, что принцип "избирательного сотрудничества" при его расшифровке Брюсселем не распространяется на постсоветское пространство.
Российская политика также выстраивается на основе прагматизма, и в этом смысле, казалось бы, Москве могло бы быть проще договариваться с Брюсселем. Но обе стороны уже продемонстрировали свою бескомпромиссность, и игра с нулевым результатом неизбежно усилит конфликт интересов не только на постсоветском пространстве, но и в других регионах и сферах. В этой связи, Россия, очевидно, особенно чувствительно будет относиться к возросшему интересу ЕС к Центральной Азии, где евро-атлантическая активность в условиях развивающейся конфронтации Россия - Запад будет рассматриваться Москвой как вызов национальной безопасности.
Конкуренция восточной активности Евросоюза со стороны России будет продолжать увеличиваться по всем направлениям. Санкции, также как падение цен на энергоносители, не рассматриваются Москвой как временные. Содержание формулы «business as usual is impossible»1 изменилось: если прежде она отражала солидарное давление Запада на Россию, то теперь это факт, одна из координат в системе политического планирования. Период "приспособления" к кризисным отношениям с ЕС/НАТО закончился, началась стратегическая переориентация России в евразийском направлении. В условиях конфронтации с Западом Москва, как ключевой региональный игрок, будет продвигать свои "особые интересы", уже не ориентируясь на кооперативную модель "общих пространств".
Глобальная стратегия отчётливо обозначает ряд новых целевых установок, которые изменяют образ ЕС и увеличивают чувствительность Москвы к его восточной политике. Прежде всего, речь идёт о ясном намерении ЕС усилить своё оборонное измерение: "идея о том, что Европа является исключительно "гражданской державой", не соответствует меняющейся реальности. [...] В случае Европы "мягкая" и "жёсткая" силы неразрывно связаны" [Shared Vision, 2016: 04]. Поэтому если прежде формирование оборонного потенциала ЕС не рассматривалось Москвой как потенциально опасная трансформация, теперь новые амбиции "стратегической автономии" воспринимаются в контексте развивающегося конфликта интересов и потенциального влияния и присутствия на постсоветском пространстве. Например, обретают новое звучание призывы Кишинёва заменить действующую миротворческую миссию в Молдавии/Приднестровье с участием России на международную, желательно под мандатом ЕС. Разрастающийся конфликт между Россией и ЕС по Сирии заставляет рассматривать это в проекции на кризисы на постсоветском пространстве - в активной фазе (украинский), условно-замороженные (Нагорный Ка-
1 "Вести дела как прежде невозможно" (англ.)
рабах), замороженные (Приднестровье, Абхазия, Южная Осетия) и отложенные. Способность России и ЕС активно содействовать урегулированию длительных конфликтов в рамках совместных переговорных форматов снижается. Возвращение к "мезебергскому меморандуму"1 невозможно, а стороны конфликтов вынуждены признать доминирующее влияние внешних факторов на процесс урегулирования в условиях, когда интересы внешних игроков (России и ЕС) не только не совпадают, но и фундаментально конкурируют.
Параметры стратегической автономии ЕС, которую ранее Москва всегда поддерживала, теперь изменились. После подписания "Совместной декларации НАТО - ЕС" на Варшавском саммите альянса 8-9 июля 2016 г. Евросоюз фактически оказывается связанным и политическими, и оперативными установками НАТО. Декларация предусматривает солидарные ответы на "беспрецедентные вызовы" кибер-безопасности и гибридные угрозы, оперативное взаимодействие на море, укрепление коллективной обороны и оперативной совместимости, координацию учений, включая гибридные сценарии [Joint declaration, 2016]. Поэтому новая Стратегия Евросоюза, включая его отношения с восточными соседями и Россией, не может рассматриваться вне контекста политики НАТО, курса альянса на расширение и сдерживание России, а также американского лидерства в Атлантическом сообществе. Такая форма "стратегической автономии ЕС" будет мотивировать защитные реакции Москвы на постсоветском пространстве.
Прагматизм ЕС, конечно, не означает отказ от его общих ценностей и принципов, но как политический метод провоцирует столкновение "национальных прагма-тизмов" внутри ЕС. Это, в свою очередь, ставит перед Россией проблему адресатов её европейской политики. Вероятно, европейским ответом могло бы стать ответственное лидерство, на которое претендует Германия и заявляет об этом в Белой книге по безопасности и обороне (июнь 2016 г.) [White Paper 2016]. Однако сама Германия не справляется с ролью европейского флагмана, а её партнёры не готовы или даже не согласны следовать в фарватере германской "realpolitik". Для ЕС не совсем ясно или, скорее, совсем не ясно, кто всё же будет "отвечать" за восточное направление политики и ВП. Традиционный ответ ЕС - "на основе многостороннего консенсуса" не является прагматическим алгоритмом. Эстония, председатель ЕС во втором полугодии 2017 г., предложила перенести саммит "Восточного партнёрства" из Таллина в Брюссель, чтобы подтвердить, по словам Ю. Лиги, эстонского министра иностранных дел, что ВП является "не только вопросом Восточной Европы, а всего ЕС".
ГС/ЕС ясно демонстрирует, что так называемые "общие рамки", которые предложил Брюссель, не дают ему конкретного "европейского задания" и рычагов, чтобы вырабатывать проактивный восточный курс. К тому же метод прагматизма будет, вероятно, усиливать не ОВПБО на постсоветском пространстве, а межинституциональный дисбаланс внутри ЕС за счёт относительного усиления позиций Евро-комиссии в отношениях с отдельными странами. Веймарский треугольник (Германия-Франция-Польша) уже не позволяет выращивать кристалл общего восточного подхода ЕС. Политическая эволюция Польши (и внутренняя, и внешняя) не позволяет ей претендовать на представительную роль в отношениях ЕС с "восточными партнёрами" и тем более с Россией. Берлин стреножен как коллективным санкци-онным курсом ЕС, так и разрушенными отношениями с Москвой; самостоятельность и гибкость Парижа ослаблена низким рейтингом действующей власти и вы-
1 Меморандум по итогам встречи Президента России Д. Медведева и Федерального канцлера Германии А. Меркель 4-5 июня 2010 года, г. Мезеберг.
нужденной ролью ведомого в политической связке с ключевыми партнёрами (ФРГ, Великобритания, США). Этот внутренний дисбаланс и дефицит лидерства в процессе принятия решений в ЕС усиливает влияние глобальной политической доминанты - США, чья политика ограничивает возможность европейского маневра на российском направлении, на постсоветском пространстве и в Центральной Азии.
Для России это отнюдь не означает возможность игры на европейских разногласиях, чтобы находить развязки в российско-европейских отношениях за счёт договорённостей с европейскими столицами, в чем её традиционно подозревают. Более того, Москва не может рассчитывать на значимые перемены в отношениях ЕС без российско-американской нормализации, которая не просматривается при любых итогах президентских выборов в США. В результате Москва сталкивается с усиливающейся проблемой поиска заинтересованных политико-дипломатических адресатов. Регулярный политический диалог с Брюсселем в обозримой перспективе вряд ли возможен. Брюссель не может к нему вернуться без "Минска", а Москва не будет настаивать, хотя обе стороны подтверждают свою "готовность к диалогу". Его нынешний уровень, интенсивность и потенциальная продуктивность на низком уровне, как и возможности компенсации этого дефицита за счёт межгосударственных отношений России с приоритетными партнёрами в ЕС и Германией, в первую очередь. К тому же политический год будет проблематичен для каких-то разворотов в российско-европейских отношениях: во-первых, он станет периодом адаптации к смене американской администрации, во-вторых, будет мотивирован выборами в ведущих европейских государствах (Франции и Германии), совпадающими с началом электорального президентского цикла в России.
Порог взаимного сдерживания: что впереди?
Россия не может игнорировать, что Европейский Совет пришёл к "очевидному", по словам его председателя Дональда Туска, выводу о том, что "стратегией России является ослабление ЕС" [Remarks by President Donald Tusk, 2016]. Москва не согласна и подчёркивает, что всегда хотела видеть ЕС "сильным, единым, сплочённым и самостоятельным", но если "формула Туска" сохранится, это негативно отразится "на всем комплексе российско-европейского взаимодействия" [Лавров, 2016]. Москва подчёркивает, что речь идёт о том, чтобы не закрывать политические двери перед экономическим сотрудничеством, и что она разочарована в связи с этим не прагматичными, а "политическими" акцентами Германии.
Эти позиции ЕС и России подтверждают вывод о том, что конфронтационный характер их отношений, несмотря на сохраняющийся объём экономических связей, не позволяет рассматривать в обозримой перспективе постсоветское пространство как пространство сотрудничества и сближения. "Партнёрство для модернизации" (2010 г.), которое могло бы стать инструментом для "поступательного сближения двух взаимосвязанных и взаимодополняющих экономик" [Лавров, 2016], провалилось, а евразийский интеграционный проект утратил свой европейский вектор. Жёсткая конкуренция и протекционизм будут в дальнейшем определять экономические отношения Россия - ЕС на постсоветском пространстве. Евразийская интеграция, где Россия стремится закрепить свои лидирующие позиции и где особую роль играет Китай, не будет для ЕС "открытой региональной системой", которую он мог бы "поддерживать", в том числе и в Азии. С потерей перспективы формирования общеевропейских пространств и крайне острого кризиса Восток-Запад геополитическая мотивация превалирует над прагматическими интересами. "Бескомпромиссный прагматизм", декларированный в ГС/ЕС, отражает понимание необхо-
димости отстаивания экономических и политических интересов в парадигме взаимного сдерживания.
Порог взаимного сдерживания на постсоветском пространстве, который увеличивался и до украинского кризиса, теперь перекрывает общеевропейскую перспективу. "Прагматизм" ЕС на постсоветском пространстве и в рамках ЕаР читается Москвой как усиление курса политико-экономической и военно-политической экспансии Запада (ЕС/США/НАТО) в ответ на кризис отношений с Россией.
В период Германского председательства в ОБСЕ в 2016 г. не удалось достичь ничего, что позволяло бы снизить градус конфронтации и наметить линии сближения, хотя Москва демонстрировала его активную поддержку. Минские соглашения зашли в тупик, поскольку Киев в любом случае не хочет или не может идти по пути их выполнения. Договорённость о "дорожных картах" по "Минску-2" означает стремление Нормандской четвёрки прервать опасную паузу, но не путь вперёд. Скорее, наоборот, чем больше детализация "Минска", тем больше возможностей для "гибкости" в его (не)выполнении. Москва в этой ситуации в соответствии с "принципиальными" политическими установками ГС/ЕС и Вашингтона остаётся главным обвиняемым. Но даже гипотетическое и маловероятное выполнение "Минска" уже не станет сигналом для какой-то новой перезагрузки и российско-европейского сближения. Столкновение позиций вокруг сирийского урегулирования, несмотря на общие вызовы международного терроризма и экстремизма, усугубляют фундаментальный конфликт Восток-Запад. Отсылки к успеху иранского досье убеждают в неспособности сторон договориться по другим ключевым проблемам международной безопасности.
Урегулирование длительных постсоветских конфликтов уходит из практической повестки российско-европейских отношений. Попытки бывшей американкой администрации Б. Обамы актуализировать повестку "неукраинских" конфликтов (Приднестровье, Нагорный Карабах, Абхазия, Южная Осетия) рассматривались в Москве отнюдь не как желание способствовать процессу урегулирования, а как попытка укрепить фронт борьбы с "российским империализмом". Конструктивная роль и способность ЕС, даже в рамках переговорных форматов, не просматривается. В этом контексте наметившиеся позитивные сдвиги в отношениях между Россией и ассоциированными Восточными партнёрами ЕС - Молдавией и Грузией, укрепление российского авторитета в армяно-азербайджанском конфликте видятся в Брюсселе как вызов, а не как миротворческая возможность.
Поэтому урегулирование постсоветских конфликтов, нынешних и будущих, не вписывается в повестку отношений ЕС с Россией как сфера "избирательного сотрудничества". ЕС и Россия будут заинтересованы в сохранении взаимоприемлемого статус-кво, в предупреждении эскалации, но не более того, поскольку реальное урегулирование недостижимо вне российско-европейского концерта.
Украина вне зависимости от перспектив "Минска" перестаёт быть главной темой в отношениях Москвы и Брюсселя. Бывшие стратегические партнёры - ЕС и Россия формулируют иную и несовпадающую внешнеполитическую повестку. Для Вашингтона Европа (и Евразия) представляются как татами в спарринге с Путиным, где он должен быть дисквалифицирован. Однако остаётся вопрос, не спровоцирует ли украинский кризис сваливание в военно-политическую конфронтацию. До сих пор оценки были только негативными, убеждающими в возрастающих рисках. Готова ли Европа полагаться на оборонные гарантии США на восточных рубежах НАТО, которые должны погасить эти риски?
Подведём итоги сказанного.
- Только общеевропейское сотрудничество как философия международных отношений может вывести Европу из тупика разгоревшегося конфликта.
- Эта целевая установка должна быть сохранена как несомненный политический ориентир и России, и ЕС, когда "приращение геополитической мощи Евросоюза произошло бы за счёт обоюдовыгодного стратегического партнёрства с Россией" [Громыко, 2016: 16]. Отступление от общеевропейской цели, вне зависимости от "правоты" оппонентов и их реактивного прагматизма, ведёт к общей катастрофе.
- Возвращение к общеевропейской идее возможно лишь на основе урегулирования украинского конфликта.
- Отступление от общеевропейской цели вне зависимости от "правоты" оппонентов и их реактивного прагматизма ведёт к общей катастрофе.
- Постсоветское пространство не является сферой противоборства и геополитической конкуренции, учитывая, прежде всего, интересы граждан стран этого пространства и субъектность государств - членов ООН и ОБСЕ.
- Курс на конвергенцию двух интеграций является единственной прагматичной и неполитизированной платформой преодоления нынешнего, глубокого и крайне опасного кризиса международной системы и российско-европейских отношений.
- "Прагматичное" понимание неспособности продвижения в этом направлении ведёт к раскручиванию спирали конфронтации.
- Возникновение новых кризисов или эскалация существующих, в том числе на постсоветском пространстве перестаёт быть локальной угрозой и угрожает перерастанием в региональные конфликты с участием, по определению ГС/ЕС, "сверхдержав".
- Избирательное сотрудничество Россия - ЕС в условиях субстантивного кризиса и конфликта интересов не может рассматриваться как политический метод, поскольку такие отношения не только не ориентируют стороны на позитивную перспективу развития, но и неизбежно воспроизводят и усиливают конфликт между ними.
- Постсоветское пространство не может быть включено в повестку "избирательного сотрудничества" Евросоюза с Россией вне контекста формирования общих интеграционных пространств и тем более как сфера прагматических договорённостей.
Список литературы
Бископ, Свен. (2009) Основы обновленной Европейской стратегии безопасности / Вестник Международных Организаций, №2(24). Режим доступа: https://iorj.hse.ru/data/2011/01/21/1208902255/European_Security.pdf
Громыко Ал.А. (2016) Структуры соперничества и опыт истории / Современная Европа, №4. С. 6-20.
Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 30 ноября 2016 г.
Лавров: РФ удивлена тем, что Германия следует в фарватере русофобского меньшинства в ЕС / ТАСС, 25 октября 2016 г. - URL: http://tass.ru/politika/3731400
Эстония предлагает перенести саммит "Восточного партнёрства" в Брюссель. / RIA Novosti, 16:2426.10.2016. - URL: https://ria.ru/world/20161026/1480053167.html
References
Biskop, S. (2009) Osnovy obnovlennoy Evropeyskoy strategii besopasnosti / Vestnik Mezhdunarodnykh Organizatsiy, №2(24). - Режим доступа:
https://iorj.hse.ru/data/2011/01/21/1208902255/European_Security.pdf
Gromyko Al.A. (2016) Struktury sopernichestva i opyt istorii / Sovremennaja Evropa, №4. S. 6-20.
Koncepcija vneshnej politiki Rossijskoj Federacii. Utverzhdena Prezidentom Rossijskoj Federacii V.V.Putinym 30 nojabrja 2016 g.
Lavrov: RF udivlena tem, chto Germania sleduet v farvatere rusofobskogo men'shinstva v EC / TASS, October 25, 2016) - URL: http://tass.ru/politika/3731400
Estonia predlagaet perenesti sammit "Vostochnogo partnerstva" v Brussel. / RIA Novosti, 26.10.2016. -URL: https://ria.ru/world/20161026/1480053167.html
European Council meeting (15 December 2016) - Conclusions. - P. 7-11. URL: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2016/12/20161215-euco-conclusions-final_pdf/
Foreign Affairs Council, 14/03/2016. Main results. Russia. - URL: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/fac/2016/03/14/
Joint declaration. By the President of the European Council, the President of the European Commission, and the Secretary General of the North Atlantic Treaty Organization. 08 Jul. 2016 // Офиц. Сайт НАТО. -URL: http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133163.htm?selectedLocale=en
Leonard, Mark. (2015) A vision for the EU's new foreign policy strategy. Commentary. - 24th April, 2015. URL: http://www.ecfr.eu/article/commentary_a_vision_for_the_eus_new_foreign_policy_strategy3006 Outcome of the Council Meeting. 3457th Council meeting Foreign Affairs. Brussels, 14 March 2016. Remarks by President Donald Tusk following the first day of the European council meeting. 21/06/2016. URL: http;//www.consilium. europa.eu/en/press-rleases/2016/10/20-tusk-remarks-press-conference/
Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy. - June 2016. - P.05. - URL: http://eeas.europa.eu/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf
Wiegand, Gunnar and Schulz, Evelina. The EU and Its Eastern Partnership: Political Association and Economic Integration in a Rough Neighbourhood //Herrmann/Simma/Steinz (eds.), Special issue: Trade policy between Law, diplomacy and Scholarship - Liber Amicorum in memoriam horst G. Krenzler. / European Yearbook of International Economic Law. - Springer International, 2015.
White Paper 2016 on German Security Policy and the Future of the Bundeswehr. - Federal Ministry of Defence, June 2016.
EU Global Strategy: Eastern Direction
Author. Danilov D., Candidate of Economics, Head of the Department of European security studies, Institute of Europe, RAS, Professor of the Department of Integration Studies, MGIMO University. Address: 11-3, Mokhovaya str., Moscow, Russia, 125009. E-mail: [email protected]
Abstract: On June 28, 2016 Federica Mogherini, EU High Representative for Foreign Affairs and Security Policy of the European Council presented the Global Strategy (EUGS), replacing the 2003 Security Strategy. The document is intended to consolidate, "in these challenging times, both for Europe and globally", a new F&S policy platform for the EU member-states and to outline "a common way forward". The EEAS statement on the EUGS among its "other issues" emphasizes the EU-Russia relations. The EU intends to step up the Eastern Partnership and to increase its engagement in Central Asia. This is seen as one of the "guiding principles" in relations with Russia. The article analyzes the political principles and objectives, on which the Global Strategy proposes to build the EU's policy eastward. The author raises the question of how compatible are the EU strategic ambitions towards the post-Soviet space with the 'special' Russian interests there, as well as with addressing the crisis in the EU-Russia relations. "Principled pragmatism", proclaimed in the EUGS as an external policy guiding method is rather a reaction to increasing internal and external uncertainties, but not a "strategic" response to the emerging challenges. The "selective engagement" with Russia neither defines a "common way forward", nor the positive future development of bilateral EU-Russia relationship, especially in the contested space between "two integrations".
Key words: Global Strategy, European Union, EFSP, integration, European security, Russia, Eastern Partnership, Ukrainian crisis, selective engagement, European cooperation.
DOI: http://dx.doi.org/ 10.15211/soveurope120171021
