CC BY
84
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. XXVII. ГЛОБАЛИСТИКА И ГЕОПОЛИТИКА. 2014. № 1/2
ТЕОРИЯ ГЛОБАЛИСТИКИ И ГЕОПОЛИТИКИ И.А. Алешковский*
ГЛОБАЛИЗАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ И ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ
I.A. Aleshkovsky
GLOBALIZATION PROCESSES AND ISSUES OF REGULATION OF INTERNATIONAL MIGRATION
В статье рассматривается история формирования нормативно-правовой базы регулирования международной миграции на глобальном уровне. Проанализирован феномен двойственного характера миграционной политики на глобальном, региональном и национальном уровнях, обусловленный несовпадением интересов различных акторов системы международных отношений. Приводятся рекомендации по совершенствованию государственной политики в области регулирования миграционных процессов.
Ключевые слова: глобализация, международная миграция населения, миграционная политика, двойственный характер миграционной политики.
The author analyzes the genesis of legal framework of regulating the global international migration, the phenomenon of the dual nature of the migration policy on the global, regional and national levels, which occurs when the interests of the actors of the international relations system contradict. The author gives recommendations on the improvement of the national policy and migration processes regulation.
Key words: globalization, international migration of population, migration policy, duality of the migration policy.
Глобализационные процессы в сочетании со стремительными переменами в глобальных политических и экономических системах способствовали резкой интенсификации международных миграционных потоков во второй половине XX в. и привели к формированию принципиально новой миграционной ситуации в мире. Так, общая численность «классических» международных мигрантов в мире за последние полвека увеличилась более чем в три раза (с 75,46 млн в 1960 г. до 232 млн чел. в 2013 г.), а иностранные граждане стали неотъемлемой частью жизни всех стран мира.
Превращение миграционных потоков в глобальное явление, оказывающее воздействие на все стороны жизни мирового сообщества, обусловили значительное увеличение интереса к проблемам международной миграции со стороны ученых, государственных и политических деятелей, международных общественных орга-
* Алешковский Иван Андреевич — канд. экон. наук, доцент, зам. декана ф-та глобальных процессов МГУ имени М.В. Ломоносова. E-mail: aleshkovski@yandex.ru
низаций, широких слоев общественности. В свою очередь, появилась потребность в совершенствовании инструментов регулирования миграционных процессов на национальном и региональном уровнях, формировании миграционной политики на глобальном уровне, которая представляет собой систему международных договоров, соглашений и других двусторонних и многосторонних нормативно-правовых актов по регулированию межгосударственных территориальных перемещений населения, преследующую социальные, экономические, демографические, геополитические и другие цели.
Проведенный нами анализ показал, что одной из характерных особенностей сложившейся системы мер в области регулирования межгосударственных территориальных перемещений населения стал ее двойственный характер. На современном этапе это отчетливо проявляется на трех уровнях:
- на глобальном (мировом) уровне как результат противоречий между интересами различных акторов системы международных отношений (развитых и развивающихся стран, международных организаций и отдельных государств);
- на региональном и межгосударственном уровне как существование противодействующих тенденций либерализации миграционных режимов внутри интеграционных объединений и одновременного ужесточения миграционной политики по отношению к гражданам третьих стран;
- на национальном уровне (на уровне отдельных государств) как противоречие между социально-демографическими и экономическими интересами, с одной стороны, и соображениями национальной безопасности, с другой.
Глобальный (мировой) уровень миграционной политики
Основу нормативной базы по вопросам регулирования миграционных процессов на межгосударственном уровне составляют международные договоры, соглашения, рекомендации и другие нормативно-правовые акты, которые принимаются на различных заседаниях и конференциях, проводимых под эгидой ведущих международных организаций, прежде всего Организации Объединенных Наций и ее подразделений (ЮНФПА, ЮНКТАД, УВКБ ООН), Международной организации по миграции и Международной организации по труду.
Среди глобальных конференций особое место принадлежит Всемирным конференциям ООН, имеющим межправительственный статус. Всего их было проведено пять, в том числе три по вопросам народонаселения и развития (в 1974 г. в Бухаресте, в 1984 — в Мехико, в 1994 г. — в Каире), на которых были приняты два основополагающих документа, содержащие концептуальные подходы и механизмы реализации миграционной политики: Всемирный план действий в области народонаселения (1974) и Программа действий в области народонаселения и развития (1994).
Во Всемирном плане действий в области народонаселения, в частности, указывается, что «для некоторых стран международная миграция может стать, при определенных обстоятельствах, инструментом демографической политики. По крайней мере, два типа международной миграции представляют значительный интерес для многих стран в мире: миграции трудящихся-мигрантов с низкой квалификацией и миграции квалифицированных рабочих и специалистов. Перемещения неквалифицированных мигрантов часто являются многочисленными и поднимают такие вопросы, как справедливое и надлежащее отношение в странах иммиграции, разру-
шение семейных связей и другие социально-экономические вопросы как в странах эмиграции, так и в странах иммиграции. Миграция квалифицированных рабочих и специалистов приводит к "утечке умов", в основном из развивающихся стран в развитые страны, что в настоящее время становится предметом значительного беспокойства во многих странах мира и международного сообщества в целом. Количество документов по этой проблематике и возрастающий интерес международных организации отражают международную осведомленность по этим вопросам»1.
В числе рекомендаций в области регулирования международной миграции Всемирного плана действий в области народонаселения содержатся следующие:
- правительства и международные организации должны прежде всего облегчать добровольные межгосударственные миграции;
- правительствам, которые рассматривают международную миграцию важной для их развития в краткосрочной или долгосрочной перспективе, рекомендуется проводить двусторонние или многосторонние консультации с целью гармонизации их политики в области международной миграции;
- проблемы беженцев и вынужденно перемещенных лиц, в том числе их право на возвращение домой и право на имущество, должны быть урегулированы в соответствии с принципами Устава ООН, Всеобщей декларацией прав человека и другими международными документами;
- страны, которые сталкиваются с оттоком трудящихся мигрантов и желают сохранить оставшихся работников и/или способствовать возвращению работников, должны прилагать усилия для создания благоприятных возможностей для трудоустройства на национальном уровне;
- страны, принимающие мигрантов, должны обеспечить надлежащее медицинское обслуживание и услуги социального обеспечения для мигрантов и членов их семей, должны гарантировать их физическую безопасность;
- в отношении трудящихся-мигрантов правительствам следует принять меры по предотвращению дискриминации на рынке труда и в обществе, защите прав человека и борьбе с предрассудками в их отношении, устранению препятствий на пути воссоединения их семей;
- правительства принимающих стран должны способствовать постоянным мигрантам сохранять свое культурное наследие, в том числе за счет использования их родного языка;
- законы, направленные на ограничение нелегальной иммиграции, должны относиться не только к нелегальным мигрантам, но и к тем, кто стимулирует или содействует их незаконным действиям, а также должны учитывать международное право и основные права человека;
- правительствам следует иметь в виду гуманитарные соображения в отношении нелегальных мигрантов;
- необходимо принять меры по разработке национальной и международной политики, направленной на предотвращение «утечки умов»;
- развивающимся странам, страдающим от значительной эмиграции квалифицированных рабочих и специалистов, следует предпринять обширные об-
1 Compendium of Recommendations on International Migration and Development: The United Nations Development Agenda and the Global Commission on International Migration Compared. N.Y.: United Nations, 2006. P. 23.
разовательные программы кадрового планирования и инвестиций в научно-технические программы;
- необходимо принять меры для стимулирования возвращения ученых и квалифицированных кадров на конкретные вакансии;
- в странах, где иммиграция имеет долгосрочный характер, предлагается изучить возможности распространения национальных гражданских прав на иммигрантов;
- странам с большим числом трудящихся-мигрантов настоятельно рекомендуется заключить двусторонние или многосторонние соглашения, которые бы регулировали миграцию, вопросы защиты и помощи трудящимся-мигрантам, защищали интересы затронутых миграцией стран2.
На Международной конференции по народонаселению 1984 г. были сформулированы общие рекомендации по разработке политики в области международной
миграции, в их числе содержались следующие:
- политика в области международной миграции должна уважать основные права и свободы человека;
- принимающие страны должны реализовать меры для защиты основных прав человека для всех мигрантов на их территории, обеспечить уважение к их культурной идентичности;
- должны быть приняты меры в целях содействия взаимной интеграции иммигрантов и населения принимающих стран;
- правительствам принимающих стран следует учитывать не только экономические и социальные интересы собственных стран, но и вопросы благополучия мигрантов и их семей, а также демографические последствия миграции;
- правительства стран эмиграции, затронутые продолжающимся оттоком квалифицированных рабочих и специалистов, должны стремиться сохранять таких работников, а также стимулировать их возвращение, в том числе путем развития благоприятной экономической среды и расширения возможностей трудоустройства;
- правительства принимающих стран должны работать в направлении распространения на зарегистрированных трудящихся-мигрантов и сопровождающих членов их семей основных прав, аналогичных правам граждан их стран, в том числе условий трудоустройства, социального обеспечения, участия в профсоюзах, доступа к услугам здравоохранения, образования и другим социальным услугам;
- правительствам принимающих стран предлагается рассмотреть вопрос о принятии мер по содействию нормализации семейной жизни зарегистрированных трудящихся-мигрантов в принимающих странах через воссоединение семей;
- правительства стран происхождения и принимающих стран должны провести информационно-просветительские мероприятия с целью повышения осведомленности мигрантов относительно их правового положения и прав, обеспечить реалистичную оценку положения мигрантов, в том числе о наличии рабочих мест;
- принимающие страны должны признать право мигрантов на объединение, чтобы они могли более эффективно участвовать в жизни принимающего общества, сохраняя свою культурную самобытность;
2тыа. Р. 24-26.
- правительствам стран происхождения и принимающих стран следует поощрять и способствовать широкому распространению информации, направленной на содействие пониманию общественностью и предотвращение любой деятельности, наносящей ущерб вкладу зарегистрированных трудящихся-мигрантов в экономическое развитие и культурный обмен;
- все меры, принятые или осуществляемые странами отправления и прибытия, чтобы уменьшить незаконный въезд, пребывание или трудоустройство нелегальных мигрантов (включая амнистии, другие программы регулирования, пограничный контроль и депортации) должны уважать основные права человека;
- при разработке законов и нормативных актов, направленных на ограничение нелегальной миграции, содержащиеся в них меры, чтобы быть эффективными, должны распространяться не только на нелегальных мигрантов, но и на тех лиц, которые стимулируют и содействуют нелегальной миграции;
- правительства и международные организации должны стремиться найти долгосрочные решения проблем, связанных с беженцами и перемещением беженцев, и работать в направлении устранения причин этих проблем;
- основные права и свободы человека должны быть гарантированы для беженцев и членов их семей, должна быть оказана помощь в развитии возможностей для возвращения к нормальному и продуктивному образу жизни3.
В Программе действий в области народонаселения и развития, принятой в 1994 г. и рассчитанной на двадцать лет, международной миграции посвящена отдельная X глава. В ней, в частности, указывается, что эффективная политика в области международной миграции должна строиться с учетом ограниченных экономических возможностей принимающей страны, влияния миграции на принимающее общество и ее воздействия на страны происхождения. В Программе даны рекомендации в области миграционной политики, в частности:
- правительствам принимающих стран предлагается рассмотреть возможность использования определенных форм временной миграции, таких как краткосрочная миграция и миграция, связанная с осуществлением проектов, в целях повышения квалификации граждан стран происхождения, особенно развивающихся стран и стран с переходной экономикой;
- правительствам рекомендуется обмениваться информацией о своей политике в области международной миграции и правилах, регулирующих въезд и пребывание мигрантов на их территории;
- правительствам предлагается рассмотреть возможность ратификации Международной конвенции о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей4;
- правительствам принимающих стран рекомендуется рассмотреть возможность распространения на зарегистрированных мигрантов, которые удовлетворяют соответствующим требованиям относительно сроков пребывания, и на членов их семей, находящихся в принимающей стране на законных основаниях, одинакового по сравнению со своими гражданами обращения в плане осущест-
3 Ibid. P. 27-30.
4 Конвенция, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1990 г., впервые устанавливала международное определение различных категорий рабочих-мигрантов и представляла собой важный шаг к закреплению ответственности принимающих стран в признании прав мигрантов и обеспечении их защиты. Вступила в силу с 2003 г.
вления основных прав человека, принять соответствующие меры, с тем чтобы избежать любых форм дискриминации в отношении мигрантов;
- правительства принимающих стран должны обеспечивать защиту мигрантов и членов их семей;
- правительствам как принимающих стран, так и стран происхождения следует вводить эффективные санкции против лиц организующих незарегистрированную миграцию, эксплуатирующих незарегистрированных мигрантов или занимающихся торговлей незарегистрированными мигрантами;
- правительства при поддержке соответствующих международных организаций должны препятствовать распространению незарегистрированной миграции путем ознакомления потенциальных мигрантов с юридическими условиями въезда, пребывания и обеспечения занятости в принимающих странах посредством информационной деятельности в странах происхождения;
- правительствам стран происхождения и принимающих стран следует искать удовлетворительное и долгосрочное решение проблем, порождаемых незарегистрированной миграцией, путем проведения двусторонних или многосторонних переговоров, в том числе относительно заключения соглашений о реадмиссии;
- правительства настоятельно призываются соблюдать нормы международного права применительно к беженцам5.
Таким образом, предложенные на Всемирных конференциях по народонаселению рекомендации отражают тот факт, что международная миграция может способствовать формированию нового международного экономического порядка, и признают, что необходимым условием для реализации положительного вклада миграции в развитие принимающих стран является эффективная защита основных прав и свобод человека для всех мигрантов без дискриминации по признаку расы, культуры, религии или пола.
Рекомендации по совершенствованию системы управления процессами международной миграции содержатся и в решениях других всемирных конференций и саммитов, в том числе Всемирных конференций ООН по вопросам окружающей среды и развития (Рио-де-Жанейро, 1992; Йоханнесбург, 2002), Международной конференции по правам человека (Вена, 1993), Всемирного саммита по вопросам социального развития (Копенгаген, 1995), IV Международной конференции по проблемам женщин (Пекин, 1995), Всемирной конференции по проблемам расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и нетерпимости (Дурбан, 2001) и др.
Еще одним важным мероприятием межправительственного характера является Бернская инициатива (2001), в рамках которой была выработана Международная программа регулирования миграционных процессов.
Особого упоминания заслуживают итоговые рекомендации по совершенствованию регулирования международной миграции на национальном, региональном и глобальном уровнях, подготовленные в 2003-2005 гг. под эгидой Глобальной комиссии по вопросам международной миграции6.
5 Программа действий Международной конференции по народонаселению и развитию // Доклад Междунар. конф. по народонаселению и развитию. Каир, 5-13 сентября 1994 г. Нью-Йорк: ООН, 1995.
6Compendium of Recommendations on International Migration and Development. P. 87-121.
Опубликованный Департаментом по экономическим и социальным вопросам Секретариата ООН в 2006 г. «Сборник рекомендаций по вопросам международной миграции и развития» (Compendium of Recommendations on International Migration and Development) характеризует, в какой степени принятые документы способны служить ориентиром для правительств с точки зрения содействия выработке совместных инициатив в области управления международной миграцией.
В сентябре 2006 г. в Нью-Йорке прошел первый Диалог на высоком уровне по вопросам международной миграции и развития, в ходе которого были рассмотрены многоплановые аспекты этой проблемы, включая обмен опытом и информацией о передовой практике в отношении возможных путей максимального увеличения связанных с международной миграцией выгод и уменьшения ее негативных последствий. По его итогам было принято решение о создании Глобального форума по проблемам международной миграции и развития (Global Forum on Migration and Development).
В 2007-2014 гг. в рамках Глобального форума прошло семь совещаний (Бельгия, 2007; Филиппины, 2008; Греция, 2009; Мексика, 2010; Швейцария, 2011; Маврикий, 2012; Швеция, 2014), в которых приняли участие представители более 160 государств — членов ООН и более 45 международных организаций. В 2015 г. мероприятия пройдут в Турции.
Работа Глобального форума позволяет обеспечить систематическое неформальное обсуждение специалистами и лицами, ответственными за принятие решений, актуальных вопросов совершенствования миграционной политики в интересах развития; обмен передовым опытом в этой области; выявить имеющиеся проблемы в регулировании миграционных процессов на национальном, региональном и международном уровнях; обсудить возможности установления партнерских отношений и сотрудничества между странами, международными организациями и диаспорами по вопросам миграции и развития.
В октябре 2013 г. в Нью-Йорке состоялся второй Диалог на высоком уровне по вопросам международной миграции и развития. В принятой по его итогам декларации, в частности, указывается, что представители государств:
- принимают решение действовать в направлении разработки эффективной и всеохватной повестки дня по вопросам международной миграции, включающей в себя аспект развития и обеспечивающей соблюдение прав человека, за счет улучшения деятельности существующих институтов и структур, а также повышения эффективности партнерских связей со всеми заинтересованными сторонами, причастными к международной миграции и развитию, на региональном и глобальном уровнях;
- признают необходимость в таком международном сотрудничестве, которое позволяло бы целостно и всеобъемлющим образом решать проблемы неорганизованной миграции в целях обеспечения безопасной, упорядоченной и организованной миграции при полном соблюдении прав человека;
- признают усилия, прилагаемые международным сообществом, по урегулированию соответствующих аспектов международной миграции и развития на основе различных инициатив как в системе Организации Объединенных Наций, так и в рамках других процессов;
- подтверждают необходимость действенного поощрения соблюдения и защиты прав человека и основных свобод всех мигрантов, особенно женщин и детей,
независимо от их миграционного статуса и решения проблем международной миграции на основе международного, регионального и двустороннего сотрудничества и диалога;
- отмечают в этой связи необходимость принятия надлежащих мер по защите трудящихся женщин-мигрантов во всех секторах, в том числе женщин-мигрантов, работающих в качестве домашней прислуги;
- подчеркивают необходимость соблюдения и поощрения соответствующих международных трудовых норм и соблюдения прав мигрантов на работе;
- рекомендуют государствам-членам сотрудничать в разработке программ мобильности, способствующих безопасной, упорядоченной и организованной миграции, в том числе мобильности рабочей силы7.
Таким образом, итоговые документы конференций и встреч на высшем уровне под эгидой ООН содержат основные направления действий по совершенствованию управления миграционными процессами, а также направлены на извлечение максимальной пользы из процесса миграции с точки зрения развития.
Вместе с тем анализ основных межгосударственных документов в области регулирования миграционных процессов, выявил двойственный характер миграционной политики на глобальном уровне. Двойственность заключается прежде всего в том, что интересы различных акторов системы международных отношений часто входят в противоречие друг с другом. Так, например, существуют противоречия между основными странами эмиграции и странами иммиграции. Как следствие, многие подписанные на международных конференциях документы и соглашения из-за их ратификации незначительным числом стран долгие годы остаются не вступившими в силу или применяются в ограниченном числе стран.
Характерный пример — ситуация с ратификацией международных конвенций, касающихся трудящихся мигрантов и затрагивающих экономические интересы отдельных государств. Так, конвенции Международной организации труда (МОТ) 1949 г. № 97 от «О трудящихся-мигрантах» ратифицировали до настоящего времени только 26% и 1975 г. № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения» — 12% стран. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, принятая в 1990 г., вступила в силу только в 2003 г. и до настоящего времени ратифицирована только 24% стран (табл. 1).
Завершая обсуждение миграционной политики на глобальном уровне, подчеркнем важную особенность в отношении мирового сообщества к проблеме международной миграции — она рассматривается как функция изменяющихся политических, экономических и социальных условий и неотъемлемый элемент развития.
При этом во всех дискуссиях по вопросам миграции просматриваются три ключевые «проблемы»:
1) недостаток достоверных и полных статистических данных по миграции;
2) комплексный характер международной миграции и отсутствие всеобъемлющей теории миграции;
3) сложная взаимосвязь между миграцией и развитием, неполное понимание совокупностей взаимосвязей между миграцией и различными факторами (экономическими, политическими, экологическими и др.).
7 International Migration Policies 2013. N.Y.: United Nations, 2013.
Поиск решения этих проблем необходим для выработки обоснованной миграционной политики, принятия решений по всем актуальным аспектам взаимосвязи миграции и развития, реализации потенциала международной миграции в развитии стран происхождения, транзита и назначения.
Т а б л и ц а 1
Положение с ратификацией международно-правовых документов, касающихся
международной миграции
Договор Год вступления в силу Участники договоров на 19.04.2006 Участники договоров на 01.12.2013
число стран доля стран, % число стран доля стран, %
Конвенция МОТ 1949 г. № 97 «О трудящихся-мигрантах» 1952 45 23 49 26
Конвенция МОТ 1975 г. № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения» 1978 19 10 23 12
Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. 2003 34 17 47 24
Протокол 2000 г. «О предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее» 2003 97 50 157 81
Протокол 2000 г. «Против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху» 2004 89 46 137 71
Конвенция о статусе беженцев 1951 г. 1954 143 73 144 75
Источник: Compendium of Recommendations on International Migration and Development: The United Nations Development Agenda and the Global Commission on International Migration Compared. N.Y.: United Nations, 2006; International Migration Policies 2013. N.Y.: United Nations, 2013.
Региональный уровень миграционной политики
Региональное сотрудничество в сфере управления международной миграцией подразделяется на официальные механизмы, действующие в рамках региональных интеграционных объединений (либерализация мобильности населения как составная часть региональной интеграции), и региональные межгосударственные соглашения (единая миграционная политика в рамках межгосударственных соглашений)8, а также менее формальные механизмы (например, региональные консультативные советы).
8 Как правило, межгосударственные соглашения в области управления миграционными процессами заключаются между странами одного региона. Однако существуют и межрегиональные межгосударственные соглашения. Так, например, между Европейским союзом и Соединенными
Развитие интеграционных процессов между государствами одного региона, как правило, предусматривает и определенную свободу передвижения граждан этих государств через их государственные границы, создание так называемых прозрачных границ.
Наиболее ярким примером управления международной миграцией в рамках регионального интеграционного объединения является режим свободного перемещения граждан и рабочей силы в рамках Европейского союза. В настоящее время граждане стран — членов ЕС могут свободно передвигаться через внутренние межгосударственные границы с различными целями (в том числе для найма на работу или организации предпринимательской деятельности) без ограничения продолжительности пребывания на территории другого государства. Европейский союз также проводит единую политику в отношении иммиграции и предоставления убежища гражданам третьих стран, укрепляет партнерство с основными странами происхождения мигрантов, разрабатывает и принимает меры для обеспечения равного обращения с гражданами третьих стран, проживающими в странах — членах ЕС. Необходимо отметить, что принятые к настоящему времени общеевропейские нормативно-правовые акты в основном касаются правил предоставления убежища и предотвращения нелегальной иммиграции, и лишь некоторые из них рассматривают вопросы легальной иммиграции, в том числе воссоединения семей, привлечения студентов, исследователей и высококвалифицированных трудящихся-мигрантов.
Механизмы регулирования международной миграции, в том числе соглашения о содействии передвижению лиц или трудящихся-мигрантов, действуют и в рамках других региональных интеграционных объединений, включая Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА), Ассоциацию стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Андское сообщество, Южноамериканский общий рынок (МЕРКО-СУР), Содружество независимых государств (СНГ), Экономическое сообщество западноафриканских государств (ЭКОВАС), Центральноафриканское экономическое и валютное сообщество (ЦАЭВС), Евразийский экономический союз и др.
Региональные межгосударственные соглашения представляют собой официальные договоренности о сотрудничестве в области управления миграционными процессами. Согласно проведенному в 2005 г. МОТ обследованию, 66 стран, представляющих доклады, заключили около 600 двусторонних соглашений в области регулирования международной миграции, при этом на долю десяти стран пришлось около половины всех соглашений9. Большинство соглашений (63%) заключены между странами Европы, 11% — между Канадой и США. В основном межгосударственные соглашения касаются программ приглашения трудовых мигрантов, приема стажеров или молодых специалистов, сезонной миграции, вопросов координации материальных прав и выплат в области социального обеспечения, реадмиссии нелегальных иммигрантов, вопросов содействия безопасному и своевременному переводу денежных средств трудящихся-мигрантов.
Так, в Соглашении стран — членов СНГ о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов (1994) указывается, что
Штатами Америки существует соглашение, согласно которому их граждане могут передвигаться по США и ЕС без визы не более трех месяц в течение полугода.
9 Без централизованного регистра межгосударственных соглашений об их количестве судить трудно. По некоторым оценкам, их вдвое больше чем сообщено МОТ (см. подробнее: Compendium of Recommendations on International Migration and Development. P. 100).
«стороны предпринимают необходимые меры с целью предотвращения трудоустройства трудящихся-мигрантов посредниками, не имеющими соответствующих разрешений компетентных органов Стороны выезда на осуществление такой деятельности. Всякое лицо, способствующее тайной или незаконной иммиграции, несет ответственность в соответствии с действующим законодательством Стороны трудоустройства»10. В Соглашении о сотрудничестве государств СНГ в борьбе с незаконной миграцией (1998) указывается, что «правительства государств — участников соглашения рассматривают сотрудничество в борьбе с незаконной миграцией как одно из важных направлений регулирования миграционных процессов»11.
Следует отметить, что двусторонний подход позволяет правительствам действовать более гибко, чем общие соглашения в рамках интеграционных объединений, поскольку условия каждого соглашения можно сформулировать с учетом ситуации в соответствующих странах. Однако с точки зрения регулирования миграционных потоков, отслеживание хода осуществления многочисленных соглашений, содержащих различные положения, увеличивает административное бремя.
Новой формой сотрудничества стали региональные консультативные советы (РКС), число которых многократно возросло с начала 1990-х гг. Одни из первых РКС — межправительственные консультации по вопросам политики в области убежища, беженцев и миграционной политики в Европе, Северной Америке и Австралии, которые стали проводиться с 1985 г. для обсуждения вопросов предоставления убежища. В настоящее время, по данным ООН, в Европе действуют несколько таких советов, в том числе Будапештский процесс, Сёдеркёпинг, Панъевропейский диалог по управлению миграцией и др. Как правило, РКС носят неофициальный характер и их решения, несмотря на то что они получают одобрение участвующих сторон, не являются обязательными. Вместе с тем они содействуют диалогу и обмену информацией, позволяют собрать вместе официальных представителей стран происхождения, транзита и назначения мигрантов, способствуют координации и согласованности действий не только на международном, но и на национальном уровне.
Проведенный нами анализ показал, что двойственный характер миграционной политики на региональном уровне имеет следующие аспекты. Первый состоит в том, что в современном мире в условиях активно развивающихся интеграционных процессов, с одной стороны, происходит либерализация миграционной политики, появляются «прозрачные границы» в рамках региональных союзов, обеспечивается свобода перемещения населения и рабочей силы граждан стран-участниц через внутренние государственные границы этих союзов. С другой стороны, в рамках интеграционных объединений происходит унификация законодательства в области регулирования международной миграции, а также имеет место принятие все более жестких мер в отношении иммигрантов из третьих стран, что обусловлено различными аспектами национальной безопасности (в том числе борьба с угрозами международного терроризма, защита национального рынка труда). Так, например, в настоящее время страны — участницы Шенгенского соглашения внедряют еди-
10 Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15.04.1994 г. URL: http://moscow.iom.int/russian/Legislation/CIS_ LabourMigration_ru.pdf
11 Соглашение о сотрудничестве государств СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 06.03.1998 г. URL: http://ufms-ural.ru/normative_documents/?item=1397&catalog=48
ную визовую информационную систему (ВИС), которая предусматривает снятие отпечатков пальцев заявителей на получение визы.
Второй аспект заключается в том, что интересы и задачи интеграционного объединения в целом могут не совпадать или даже противоречить интересам отдельных участвующих в нем государств. Например, позиция Великобритании с самого начала ее вхождения в ЕС (1973) имела особый ограничительный характер, что затем нашло отражение в том, что она не подписала Шенгенское соглашение. В настоящее время правительство Великобритании рассматривает возможность введения ограничительных мер по отношению к мигрантам из других стран Европейского союза, а также ограничений по их пользованию социальными услугами и системой социальной защиты Великобритании. В Североамериканской зоне свободной торговли (НАФТА) между США, Канадой и Мексикой свобода передвижения граждан, в том числе трудящихся-мигрантов, обеспечивается между США и Канадой, в то время как возможности трудовой миграции мексиканских граждан в эти страны существенно ограничены.
Национальный уровень миграционной политики
На разных исторических этапах в миграционной политике государства преобладает та или другая ее составляющая (эмиграционная или иммиграционная), которая и определяет в целом ее сущность в данный период.
В специальном периодическом издании ООН по демографической политике (World Population Polices Database) содержится отдельный информационный раздел о взглядах национальных правительств на миграцию и о государственной политике в области международной миграции.
Как видно из табл. 2 и 3, в настоящее время только 13% суверенных государств (большая часть из которых расположена в Африке) не регулируют уровень иммиграции. Тогда как политику в отношении эмиграции не проводят 45% государств (в основном страны Африки, Европы и Северной Америки). При этом все развитые страны реализуют меры в области регулирования иммиграции, тогда как эмиграции — только 20%.
Таким образом, в современных условиях в большинстве стран мира преобладающей становится иммиграционная политика, в рамках которой правительства проявляют большой интерес к тому, что собой представляют иммигранты, и предъявляют к въезжающим требования, касающиеся уровня образования, профессии, квалификации, материального состояния, возраста, семейного положения и т.п. На последние характеристики обращают особое внимание как с учетом ситуации на национальном рынке труда и исходя из демографических соображений, так и с учетом аспектов национальной безопасности.
Стоит отметить, что наибольшие изменения, произошедшие в национальной миграционной политике с конца 1950-х гг., связаны именно с ее иммиграционной составляющей. Для государств, традиционно проводящих иммиграционную политику, суть изменений состоит в том, что принятые законы направлены, во-первых, на поощрение иммиграции высококвалифицированных специалистов, во-вторых, на борьбу с нелегальной миграцией.
Анализ законов, принятых в последние годы и направленных на противодействие нелегальной миграции, демонстрирует двойственность политики принимающих государств: с одной стороны, политика в отношении вновь прибывающих
мигрантов становится все более рестриктивной, с другой стороны, проводится политика легализации тех, кто въехал в страну раньше и нелегально трудоустроился. В развитых странах с 1980 по 2014 г. было проведено свыше 30 миграционных амнистий, свыше 10 млн нелегальных иммигрантов амнистированы. Фактически речь идет не об искоренении нелегальной иммиграции, а о легализации тех, кто въехал в страну раньше и нелегально трудоустроился. Так, в 2014 г. Президент США Б. Обама подписал указ о реформе миграционной системы США, предполагающий легализацию свыше 5 млн нелегальных мигрантов. Необходимо отметить, что ряд экспертов высказываются против проведения такого рода кампаний, поскольку последние, по их мнению, лишь увеличивают потенциальные масштабы нелегальной иммиграции.
Т а б л и ц а 2
Взгляды национальных правительств на иммиграционную политику (2011)
Регион Политика в области уровня иммиграции
снижение, % поддержка, % увеличение, % без вмешательства, %
Мир в целом 16 60 11 13
Европа 11 64 25 -
Африка 19 38 2 41
Азия 30 55 12 2
Латинская Америка и Карибский бассейн 12 79 3 6
Северная Америка - 100 - -
Австралия и Океания - 94 6 -
Т а б л и ц а 3
Взгляды национальных правительств на эмиграционную политику (2011)
Регион Политика в области уровня эмиграции
снижение, % поддержка, % увеличение, % без вмешательства, %
Мир в целом 24 22 9 45
Европа 18 14 - 68
Африка 25 15 2 58
Азия 21 29 29 21
Латинская Америка и Карибский бассейн 33 36 - 30
Северная Америка - - - 100
Австралия и Океания 31 19 31 19
Источник: International Migration Policies 2013. N.Y.: United Nations, 2013.
Двойственность миграционной политики на национальном уровне также проявляется в противоречиях экономического, демографического и геополитического характера. Так, в интересах демографического и экономического развития часто представляется необходимым провести либерализацию миграционной политики, в то время как интересы национальной безопасности нередко настаивают на ее уже-
сточении. Последнее противоречие особенно наглядно проявилось после событий 11 сентября 2001 г.
Что касается миграционной политики России, то, с одной стороны, за современный период ее развития (1991-2014 гг.) была создана определенная законодательная база в области регулирования миграционных процессов, а с другой стороны, в России до сих пор нет стратегического видения миграции как положительного явления.
Двойственность миграционной политики России проявляется в том, что на высшем государственном уровне (в частности, в Посланиях Президента России Федеральному собранию РФ) провозглашается тезис о необходимости проведения осмысленной иммиграционной политики, привлечения из-за рубежа наших соотечественников и квалифицированных легальных трудовых ресурсов, тогда как на «исполнительном» уровне отношение государства к управлению миграционными процессами остается во многом полицейским, а сама миграция рассматривается прежде всего как процесс, угрожающий национальной безопасности России. Сохранение такой ситуации идет вразрез с интересами экономического и демографического развития страны. Таким образом, сохраняется потребность в совершенствовании миграционной политики России.
В заключение отметим, что, на наш взгляд, для преодоления двойственного характера миграционной политики правительствам, прежде всего принимающих стран, необходимо осознать, что обеспечение легитимного поля международной миграции и рациональное использование имеющейся у мигрантов квалификации может быть достигнуто только с помощью разумной, стратегически выверенной миграционной политики.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Алешковский И.А. Международная миграция в начале XXI века: Глобальные тенденции и особенности России // Геополитика и безопасность. 2010. № 4 (12).
Алешковский И.А. Тенденции международной миграции населения в современной России в условиях глобализации // Век глобализации. 2011. № 1.
Алешковский И.А., Ионцев В.А. Тенденции международной миграции в глобализирующемся мире // Век глобализации. 2008. № 2.
Доклад Международной конференции по народонаселению и развитию. Каир, 5-13 сентября 1994 г. Нью-Йорк: ООН, 1995. URL: http://www.unfpa.org/sites/default/ files/pub-pdf/icpd_rus.pdf
За справедливый подход к трудящимся-мигрантам в глобальной экономике. Доклад VI Междунар. конф. труда, 92-я сессия, 2004 г. Женева: МОТ, 2004.
Ивахнюк И.В. Международная миграция как ресурс развития (Замечания в связи с глобальной дискуссией) // Век глобализации. 2011. № 1.
Ионцев В.А. Международная миграция: Теория и история изучения // Международная миграция населения: Россия и современный мир. Вып. 3. М.: Диалог-МГУ, 1999.
Руководство по разработке эффективной политики в области трудовой миграции в странах происхождения и назначения. М.: МОМ, 2006.
Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15.04.1994 г. URL: http://moscow.iom.int/russian/Legislation/ CIS_LabourMigration_ru.pdf).
Соглашение о сотрудничестве государств СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 06.03.1998 г. URL: http://ufms-ural.ru/normative_documents/?item=1397&catalog=48
Aleshkovski I., Ivakhniouk I. New Approaches to International Migration Management in Russia in the Early 2000s // International Migration Trends. Scientific Series "International Migration of Population: Russia and the Contemporary World" / Ed. V. Iontsev. Vol. 14. Moscow: Max Press, 2005.
Appleyard R. International Migration Policies: 1950-2000 // International Migration. 2001. Vol. 39 (6).
Compendium of Recommendations on International Migration and Development: The United Nations Development Agenda and the Global Commission on International Migration Compared. N.Y.: United Nations, 2006.
International Migration Policies 2013. N.Y.: United Nations, 2013. Report of the International Conference on Population, Mexico City. 6-14 August 1984. N.Y.: United Nations, 1984.
United Nations Millennium Declaration. In General Assembly resolution 55/2 of 8 September 2000. N.Y.: United Nations, 2000.
World population plan of action. Report of the United Nations World Population Conference, Bucharest. 19-30 August 1974. N.Y.: United Nations, 1975.
