CC BY
108
Лариса ШВЕЦ
«гибкая власть» и административная реформа в стратегии рыночных преобразований
Несколько лет проведения административной реформы в современной России показали ее сильные и слабые стороны, а также позволили прояснить по крайней мере для «потребителя реформы» ее идеологию.
Стержневой стороной этой идеологии оказалось стремление повсеместно выстраивать «вертикаль власти», командноадминистративную машину, которая действует жестко, однозначно, в соответствии с заложенными в нее программами-регламентами и соподчиненной системой принятия решений. Вместе с этим обозначилась и основная коллизия данной идеологии, связанная с растущим отчуждением человеческого фактора от власти как внутри нее самой, так и вне ее. Все это заставляет более внимательно разобраться с самой идеологией реформы. Тем более что подобные коллизии оказываются не новыми как для отечественной, так и для международной политической практики. В частности, серьезные размышления и дискуссии вызвала недавно вышедшая книга Джозефа С. Ная «Гибкая власть»1. В ней обсуждаются подобные коллизии, связанные с различной эффективностью той или иной формы власти: «Командная власть — способность изменять то, что делают другие (ассоциируемая автором с «жесткой властью». — Л . Ш . ), — может базироваться на принуждении или побуждении, кооперирующая власть (ассоциируемая с «гибкой властью». — Л . Ш . ) — это способность придавать форму тому, чего хотят, этот тип власти базируется на привлекательности чьих-либо культуры и ценностей»2.
В связи с этим имеет смысл проанализировать проблемы современной административной реформы и прежде всего ее идеологии с позиций современных концепций власти и управления и практического опыта.
Анализ теоретических оснований и практики осуществления современных административных реформ показывает, что здесь скоординированно решаются проблемы взаимодействия «властной вертикали» и «властной горизонтали». При этом в последние десятилетия в мировой практике все большее внимание уделяется процессам децентрализации власти. Основой такой переакцентировки выступает более глубокий анализ соотношения доминирования и влияния во власти.
Анализ различных типов властвования показывает, что во многом даже различающиеся типологии основываются на различном соотношении разных форм доминирования и влияния. Если доминирование отражает как бы вертикальную проекцию власти (отсюда все чаще употребляемое словосочетание «властная вертикаль», отражающее наличие ситуации соподчинения и соподчиненнос-ти), то влияние затрагивает горизонтальную ее проекцию (отсюда выражение «властная горизонталь», фиксирующее не сопод-
ШВЕЦ Лариса Георгиевна — к. ф. н., доцент кафедры
государственного и муниципального управления СевероКавказской академии государственной службы
1 Дж. С. Най. Гибкая власть. М. — Новосибирск, 2006
2 Там же, стр. 33
чиненное, но тем не менее находящееся все же во властной зависимости отношение). Власть, образно говоря, оказывается «молекулярным соединением» таких более элементарных составляющих, как доминирование и влияние. Весь вопрос в удельном весе каждой из составляющих и в каких формах — нормальных или девиантных они соотносятся. Принято говорить о таких девиантных формах, как различные проявления теневой власти, в которых отдельные субъекты, группы влияния стараются перехватить каналы публичного, официального властвования для реализации собственных частных (иногда и криминальных) целей.
Наиболее глубоким и эффективным способом предотвращения такого рода девиаций и борьбы с ними выступают легитимация различных каналов влияния, правовая их регламентация и контроль за ее реализацией. В системе современной государственной власти такой подход нашел отражение в концепциях государственного менеджмента1, предлагающих разные версии демократизации системы государственной власти, расширения каналов влияния на нее гражданского общества и отдельных его субъектов. Выдвинутые в 80-90-е годы XX в. прежде всего в работах Г. Саймона, Д. Смитбурга, В. Томпсона, Д. Осборна, Т. Гэблера данные концепции сделали акцент на методах диалога во взаимодействии объекта и субъекта государственной власти и управления, децентрализации и снижения уровня доминирования в пользу влияния государственного управления, что впоследствии нашло отражение и в новой терминологии — понятии «руководство» (governance), заменяющем прежнее «администрирование» (administration). Данные подходы не были чисто академическими, а нашли свое практическое воплощение в реформах государственного управления ряда ведущих государств2.
Многие отмеченные концептуальные подходы закладывались, на наш взгляд, и в современную российскую администра-
1 Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998, Osborne D., Gaebler T. Reinventing government. Addison-Wesley, 1992 г. Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях. М., 1995
2 Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт. М.,
2003
тивную реформу. Однако реализация их оказалась неполной и неравномерной.
Это и привело к тому, что основные задачи нашей реформы пока не решены. В лучшем случае можно говорить о прохождении ее первого этапа в 2004—2005 гг. и переходе на второй этап, охватывающий период 2006—2008 гг. и вплоть до 2010 г.3 Однако учитывая наметившиеся угрозы, связанные с ростом технологических опасностей и приближающимся периодом смены власти, нужно вести речь о завершении к 2008 г. основных мероприятий современной административной реформы и внесении в нее возможных корректив, о которых речь пойдет ниже. Прежде всего затрагиваются проблемы реформирования на региональном уровне и те из них, на которые не обращается должного внимания.
Оценивая те меры, которые уже приняты в рамках первого этапа административной реформы, следует подчеркнуть, что основной их недостаток заключается в том, что это реформы сверху. В них не учитывались не только потребности и интересы основной массы граждан, но и самих госслужащих. Поэтому для граждан — это «неизвестная реформа», а госслужащие выступают не только инертной составляющей, но и в какой-то мере механизмом ее торможения. Это, в частности, подтверждают данные, полученные исследовательской группой СКАГС (Игнатов В. Г., Понеделков А. В., Старостин А. М., Лысенко В. Д., Швец Л. Г.). В данном исследовании конца 2004 г., в частности, говорилось:
«Изучение отношения самого чиновничества регионального уровня к реформированию показало весьма диверсифицированную картину. В ней фиксируются примерно равные группы (до 40%) респондентов, которые с воодушевлением верят в управленческий эффект реформ, с энтузиазмом относятся к их проведению, и почти такая же по объему группа «скептиков» и «негативистов», поддержки от которых ожидать не приходится (до 20% относятся к так называемому болоту —
3 Концепция административной реформы в Российской Федерации. Собрание законодательства РФ. 2005, № 46, ст. 4720. Задание получено: «Освежить административную реформу»
«Известия», 2006, 3 апреля (№ 57). Необходимов А. Верхушка айсберга. «Наша власть: дела и лица», 2005, № 12, стр. 34—37
Таблица 1
Распределение ответов на вопрос: «Если выделять факторы, способствующие повышению эффективности регионального уровня власти, то какие из них вы считаете наиболее важными?»
№ п/п Варианты ответов % ответов
1. Высокопрофессиональная команда 51,1
2. Наличие сильного лидера 44,1
3. Хорошо организованная система кадровой политики 39,5
4. Хорошо отлаженная система контроля за исполнением принятых решений 32,5
5. Обеспечение финансовыми и материальными ресурсами 31,7
6. Выстроенность нормативно-правовой базы 18,6
7. Другие варианты ответов 5-17
равнодушным или инертным людям либо скрывающим свою позицию).
Такого рода соотношение в субъективном факторе складывается явно не в пользу реформ и по меньшей мере будет выступать одним из главных механизмов торможения в их проведении»1.
Данные нашего исследования, проведенного годом спустя — в ноябре 2005 г., выявили, что существенных сдвигов к лучшему не произошло и более того — вряд ли их следует ожидать, поскольку в самой концепции административной реформы основной акцент сделан на организационных и нормативно-правовых аспектах и практически неучтенной оказалась кадровая, человеческая ее составляющая. Это подтверждают и социологические срезы, сделанные в 2006 г.
Безусловно правилен расчет разработчиков реформы, сделанный на дальнейшую рационализацию госслужбы и усиление ее открытости (оптимизация численности и функций госуправления, введение четких критериев оценки эффективности, стандартов управленческих и иных услуг). Однако следует иметь в виду, что сами по себе шаги к этому обеспечиваются не законами, указами, инструкциями, подсчетами функций и созданием новых организационных структур, а организаци-
1 Игнатов В., Понеделков А., Старостин А. Административная реформа в России: шаг вперед, два шага... «Власть», 2005, № 9, стр. 4—5
онной культурой, профессионализмом и мотивированностью тех людей, деятельность которых и должна составлять содержание реформированного госуправления. Поэтому наряду с известным выражением о недопустимости «вливать новое вино в старые мехи» следует помнить и о том, что и «старое вино в новых мехах» не улучшает, а ухудшает свои свойства.
Если обратиться к нашим исследованиям 2005—2006 гг., то хотелось бы отметить экспертную оценку руководителей и специалистов региональной госслужбы тех факторов, которые способствуют (или наоборот — снижают) эффективность госуправления и госслужбы, и особо остановиться на роли культурно-образовательной поддержки профессиональной деятельности госслужащих.
В нашем опросе были представлены около 200 экспертов-госслужащих из 10 регионов Северного Кавказа, в том числе 46% из них являются специалистами, 54% — руководители разного уровня. Иными словами, данная выборка представляет репрезентативно позиции управленческого слоя региональной госслужбы.
На характерный вопрос: «Если выделять факторы, способствующие повышению эффективности регионального уровня власти, то какие из них вы считаете наиболее важными?» — на ведущие позиции респонденты вывели факторы, относящиеся к субъектной составляющей (табл. 1).
Таблица 2
Распределение ответов на вопрос: «Отметьте, пожалуйста, факторы, снижающие эффективность действий региональных властей»
№ п/п Варианты ответов % ответов
1. Коррупция 48
2. Бюрократизация органов власти 39.5
3. Слабая финансовая и материальная база 34.8
4. Недостаточно развитая нормативно-правовая база 31
5. Отрыв власти от народа 29.4
6. Низкий профессионализм служащих, исполнителей 29.4
7. Недостаток конструктивных идей 20.1
8. Другие варианты ответов 5-16
Таблица 3
Распределение ответов на вопрос: «Какие меры следует предпринять для повышения действенности региональных властей?»
№ п/п Варианты ответов % ответов
1. Улучшить отбор административных кадров, сделав упор на профессиональную компетентность и деловитость 44,1
2. Ввести обязательную личную ответственность служащих всех рангов за невыполнение своих служебных поручений 41,8
3. Провести самые жесткие акции против организованной преступности 29,4
4. Передать часть полномочий органам местного самоуправления 23,2
5. Ввести контроль за деятельностью властей сверху с правом приостановления решений 22,4
6. Практиковать периодические отчеты первых руководителей в трудовых коллективах 16,2
7. Другие варианты ответов 1-3
Иными словами, в экспертной оценке со стороны основного субъекта реформы в качестве приоритетных позиций в реформировании отражаются иные, нежели выделенные основными заказчиками и разработчиками концепции реформы. И мы полностью согласились с экспертами.
Дополняют приведенные оценки ответы на вопрос: «Отметьте, пожалуйста, факторы, снижающие эффективность действий региональных властей» (табл. 2).
Из приведенных вариантов, вызвавших наибольшие предпочтения экспертов, можно сделать основной вывод: прежде
чем проводить мероприятия административной реформы, необходимо подготовить «строительную площадку». В список основных подготовительных мероприятий и следовало бы отнести приведенные позиции. Этот вывод подтверждают ответы на контрольный вопрос: «Какие меры следует предпринять для повышения действенности региональных властей?» (табл. 3).
Анализ данных предпочтений приводит к выводу о воспроизводстве той же примерно ситуации, о которой часто упоминалось в последние годы советского периода и которая получила в свое
Таблица 4
Распределение ответов на вопрос: «Какие условия, на ваш взгляд, необходимо изменить для дальнейшей профессионализации госслужбы?»
№ п/п Варианты ответов % ответов
1. Систему карьерного продвижения 27.9
2. Систему профессиональных требований к служащим 27.1
3. Систему оценки персонала 26.3
4. Систему обучения и повышения квалификации 26.3
5. Работу с резервом 24.8
6. Нормативно-правовую базу 23.2
7. Другие варианты ответов 19-20
Таблица 5
Распределение ответов на вопрос: «Что, на ваш взгляд,, препятствует развитию профессионализма руководителей?»
№ п/п Варианты ответов % ответов
1. Протекционизм в отборе кадров 41,8
2. Коррупция 41,8
3. Частые реорганизации 31,0
4. Оплата труда 29,4
5. Текучесть кадров 27,9
6. Несовершенство карьерного продвижения 24,3
7. Субъективизм в оценке руководителей 15,5
8. Неразвитость административной культуры 12,4
9. Другие варианты ответов 1-4
время обозначение в виде аббревиатуры НЭП — наведение элементарного порядка в управлении. Ибо управление, включая и государственное, не дает должного эффекта, если в нем не работают такие существенно важные звенья, как контроль за работой исполнителей принятого решения и руководителей за его качество, управленческая ответственность, санкции за неисполнение и позитивная мотивация качественной управленческой деятельности.
В то же время, коль скоро речь идет об административной реформе на всех уровнях, необходимо подчеркнуть, что новая матрица управления, система управленческих ролей может быть освоена профессионально подготовленными руководителями и исполнителями. Между тем
именно относительно состояния данного звена имеются наибольшие сомнения. Они подтверждаются данными уже упомянутого исследования, а также общественным мнением.
Так, на вопрос «Какие условия, на ваш взгляд, необходимо изменить для дальнейшей профессионализации госслуж-бы?» наши эксперты дали следующие ответы (табл. 4).
Анализируя лидирующую группу выбранных и предложенных респондентами вариантов ответов, видно, что они следуют не столько приоритетам реформы, сколько теоретическим и сформированным на основе собственного управленческого опыта требованиям теории управления, которая в современных условиях делает основной акцент на под-
Таблица 6
Распределение ответов на вопрос: «Какие факторы, на ваш взгляд, способствуют развитию профессионализма руководителей?»
№ п/п Варианты ответов % ответов
1. Опыт службы 55.0
2. Образование 51.9
3. Систематическое повышение квалификации 40.0
4. Материальное стимулирование 34.8
5. Система служебного роста 27.1
6. Строгий отбор на госслужбу 24.3
7. Другие варианты ответов 4-16
боре и подготовке персонала (человеческий капитал).
А что же препятствует именно так выстроенной иерархии действий? Рассматривая собственную управленческую среду и собственную практику, эксперты указали на эти препятствия (табл. 5).
Видно, что система госуправления, с точки зрения самих руководителей и специалистов госслужбы находится в «облаке» дисфункций и помех, которые препятствуют даже установлению стабильной административно-профессиональной среды. Если устранить все эти дисфункционально-управленческие факторы, то начнут реализовываться и программы, нацеленные на высокопрофессиональную деятельность и реализацию тех управленческих подходов, которые заложены в концепцию административной реформы.
Пока же не предпринимается серьезных мер такого рода. Концепция государственной кадровой политики до сих пор отсутствует, специализированный орган по управлению персоналом государственной гражданской службы, несмотря на уже более двух лет действующий закон «О государственной гражданской службе в РФ» и содержащий такую норму, не создан. Закон «О борьбе с коррупцией» всячески тормозится с принятием в Госдуме. Не упорядочена система подготовки гражданских госслужащих. Последнее весьма существенно, ибо среди мер конструктивного порядка, направленных на повышение профессионализма и управленческой эффективности руководителей и специалистов госслужбы, эксперты указывают прежде
всего на образование и опыт, что дается непрерывной карьерой (табл. 6).
В определенной мере должны способствовать продвижению в указанном направлении указ президента РФ от 28.12.2006 (№ 1474) и утвержденное им положение «О порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими РФ», а также подготовленные правительством РФ постановление «О программе государственного органа по профессиональному развитию государственных гражданских служащих РФ» и положение «О стажировке государственных гражданских служащих РФ». Речь теперь идет об их скорейшем принятии и реализации.
Что касается дальнейших успехов или трудностей в проведении административной реформы в целом, то здесь сложилась достаточно жесткая взаимозависимость от состояния субъектной ее составляющей. Однако если не сделать оперативной переакцентировки в ее мероприятиях в свете тех предложений, которые изложены выше, то события здесь будут развиваться по сценарию, который описывается известной пословицей: «Собака лает, а караван идет». Естественно, что в первой роли находится экспертное сообщество.
Резюмируя сказанное и сопоставляя приведенные выше данные с намеченной стратегией административной реформы1, следует обратить внимание на три мало-учитываемых здесь ключевых момен-
1 Концепция административной реформы в Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации. 2005, № 46, ст. 4720
та, дальнейшее игнорирование которых приводит к торможению и блокированию административной реформы:
1. Мероприятия реформы, в особенности при ее осуществлении на региональном уровне, практически не учитывают особенностей организационной среды в сфере государственного администрирования, которая оказывает существенное влияние на содержание деятельности государственных институтов и чиновников в уже новом административном формате. Основной особенностью этой среды по сей день является сочетание формальных и неформальных административных практик, причем пока еще в соотношении в пользу последних. Речь идет о таких широко распространенных действиях, как коррупция и всевозможные «откаты», «телефонное право», лоббирование частных и собственных интересов в ущерб общегосударственным при принятии решений, культивирование командно-кланового подхода в управлении, упор на подбор «удобных» и «своих» людей, и других. В итоге при переформатировании государственных институтов и функций в процессе административной реформы большая часть новаций лишь имитируется, а основной объем административной деятельности реализуется по-прежнему в режиме неформальных и теневых практик. Почему? Это и есть одна из основных проблем неэффективности административной реформы, наличие которой показывает, что речь должна вестись о преобразованиях в широкой организационной и социальной среде современной России, поскольку в аналогичные проблемы упирается не только государство, но и большинство социальных и политических институтов.
Наступила пора внести существенные корректировки в стратегию рыночных реформ, которые в итоге уводили бы от теневых и неформальных отношений, а не приумножали бы их.
2. Особого внимания требует работа по воспитанию, образованию и мотивированию современного российского чиновника. На сегодня так и не сложилось ни адекватной времени и потребностям
общества государственной идеологии, ни общегосударственной концепции кадровой политики в области государственной службы. Без подобного целеполагания не удается сформировать единую организационную среду в области государственного администрирования.
3. Меры по осуществлению административной реформы должны быть направлены не только на выстраивание властной вертикали и четкой чиновной иерархии, но и дополняться мерами по выстраиванию «горизонтали власти». Речь идет и о макроаспекте — отстраивании отношений госслужбы и госуправления с институтами гражданского общества и их переводе в открытый и публичный режим, а также и о микроаспекте — развитии «внутрипроизводственной демократии» в системе государственного управления.
Иными словами, следует говорить о развитии партисипативных методов и подходов в системе государственного управления1 и развитии государственнообщественных и общественно-государственных систем в управлении.
Основными условиями развития пар-тисипативных процессов являются демократизация социальных отношений, сориентированность общесоциальных и отраслевых целей на развитие показателей человеческого потенциала, развитие организационной культуры и переход от бюрократически-иерархического к адаптивному ее типу.
Включение партисипативных методов и подходов в систему государственного управления в итоге позволит сочетать методы государственного администрирования с демократизацией, ведущие в итоге к укреплению связей государственной власти с институтами гражданского общества, к постепенному вытеснению теневых и неформальных практик в госуправлении, являющихся основным источником государственной неэффективности и дисфункций в управлении.
1 Швец Л. Г., Старостин А. М. Партисипативная парадигма управления. Региональная государственная служба. Ростов н/Д., 1995. Швец Л. Г., Самыгин С. И. и др. Управление персоналом. Учебник. М. — Ростов н/Д., 2006, гл. 2
