CC BY
384
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 330.322; 338.262 DOI: 10.24411/2071-6435-2019-10098
«Геостратегические территории» и «точки роста» в стратегировании пространственного развития Российской Федерации
Одной из значимых институциональных новаций Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года стало введение категории так называемых геостратегических территорий страны и указание на наиболее значимые «точки роста» ее экономики. Утверждение принципа приоритетного развития для отдельных территорий выступает одним из важных инструментов государственной политики регионального развития. Практическая реализация этого принципа позволяет максимально быстро и эффективно осваивать новые пространства хозяйственного и социального развития; выравнивать межрегиональные экономические диспропорции, последовательно обеспечивать интересы национальной и экономической безопасности страны. Однако на практике всякая приоритетность является и достаточно противоречивым инструментом социально-экономической политики государства. Главная проблема здесь заключена в том, чтобы реализация той или иной формы приоритетности не противоречила иным задачам социально-экономического развития страны и ее регионов. В статье рассматриваются сущность принципа приоритетности в пространственном развитии, основные формы (виды) геостратегических территорий, представленные в Стратегии пространственного развития (СПР) Российской Федерации до 2025 года. Авторами оценивается целесообразность и возможность практической реализации такой модели приоритетного развития территорий, ее связь с иными задачами государственной региональной политики.
Ключевые слова: стратегическое планирование, стратегия пространственного развития, геостратегические территории, субъекты Российской Федерации, государственные программы и национальные проекты
Введение
Несмотря на четкие целевые указания в нормативно-правовых документах, предшествовавших появлению Стратегии пространственного развития Российской Федерации [16; 18; 24], в ее итоговом варианте [19] не удалось реализовать те подходы к политике регионального развития, которые были бы основаны на экономической типизации объектов этой политики. Та типизация регионов и территорий, которая фактически представлена в СПР, является не экономической, а, скорее, экономико-географической или даже чисто географической. Подобная типизация применительно к субъектам Рос© О. Б. Иванов, 2019 © Е. М. Бухвальд, 2019
Е. М. Бухвальд
сийской Федерации основана, главным образом, на выделении особого круга «геостратегических территорий России». Это, согласно Стратегии пространственного развития, два типа регионов. Во-первых, приоритетные геостратегические регионы — субъекты Российской Федерации, характеризующиеся эксклав-ным положением (Республика Крым, Севастополь, Калининградская область), а также субъекты Федерации, расположенные на Северном Кавказе, на Дальнем Востоке и в Арктической зоне России, — всего 25 субъектов Российской Федерации. Во-вторых, приграничные геостратегические территории — 22 субъекта Федерации. Итого — 47 субъектов Федерации, то есть более половины их общего числа. При всех территориальных особенностях, а также принимая во внимание различные климатические условия регионов, крайне сложно добиться реализации принципа гибкой, адресной политики регионального развития, тем более, политики, ориентированной на позитивное выравнивание экономики страны как пространства инновационного развития. Да и в целом, трудно рассчитывать на полномасштабность реализации принципа приоритетности, когда число приоритетных объектов даже больше, чем количество «неприоритетных».
Степень исследованности проблемы
Длительное время (особенно в советский период) понятие «государственная политика регионального развития» практически однозначно сводилось к проблематике размещения производительных сил [1]. При этом в советский период специфика экономической политики государства, подвергавшейся существенному идеологическому обрамлению, базировалась на отказе от официального декларирования принципа «приоритетности» в развитии того или иного региона, хотя «де-факто» в практике планирования такая приоритетность постоянно присутствовала [17; 22]. С началом российских экономических и политических реформ общий отход от регулирующей роли государства в экономике и социальной сфере неизбежно проецировался и на политику регионального развития. На длительный срок эта политика сконцентрировалась на осуществлении (скорее декларировании) функций финансового выравнивания, а по существу, в формировании долговременных трендов своего развития российские регионы были отпущены в «свободное плавание». Признаки «приоритетности» в государственной политике регионального развития некоторое время наблюдались именно в сфере межбюджетных отношений в виде «особости» системы финансовых взаимоотношений отдельных субъектов Российской Федерации с федеральным бюджетом [4; 8; 11]. Некоторые признаки приоритетности проглядывались и в действовавшей одно время системе двусторонних договоров и соглашений субъектов Федерации с федеральным центром. Но в целом, как показали Указ Президента Российской Федерации 1996 года «Об основах государственной политики регионального развития...» и известная «Концепция-2020» [12], принцип приоритетности развития отдельных территорий, если и наличествовал, то только в связке с задачей выравнивания социально-экономического развития российских регионов, да и то, как видно из многочисленных исследований, без
серьезных реальных продвижений в этом вопросе [23].
С принятием Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [26] и, особенно, с появлением ряда последующих проектов Стратегии пространственного развития Российской Федерации интерес к проблеме выявления и реализации приоритетов такого развития существенно возрос; обозначился интерес к зарубежному опыту политики пространственного регулирования [2; 9]. По ходу завершения работы над данной Стратегией началась «атака» на нее со стороны региональных руководителей и поддерживавших их ученых-экспертов в двух направлениях.
Во-первых, в плане «доказательства» необходимости включения того ли иного региона (макрорегиона) в состав территорий с геостратегическим статусом. Во-вторых, в направлении расширения списка закрепленных за тем или иным регионом «перспективных специализаций», дающих основания для их государственной поддержки [13; 15]. Однако при этом глубинное исследование сущности принципа приоритетности в пространственном регулировании и путей его практической реализации разностороннего рассмотрения в отечественной экономической литературе практически не получили [14]. Именно этим и можно объяснить то, что в Стратегии пространственного развития суть этого принципа, причины и пути его использования в государственной политике регионального развития пока отражены достаточно поверхностно, вне серьезных экономических мотиваций.
Приоритетность развития и ее пространственная картина
На данный момент статус геостратегических территорий, представленных в Стратегии пространственного развития, не наполнен реальным экономико-правовым содержанием. Это касается не только критериев отбора данных приоритетных территорий, но самое главное, механизмов практической реализации подобной «приоритетности развития». Формально Правительством Российской Федерации этим территориям обещаны «специальные» меры поддержки, однако их конкретное содержание не раскрывается. Ситуация с выбором таких мер поддержки осложняется тем, что многие (хотя и далеко не все) геостратегические территории уже пользуются различными каналами (формами) государственной поддержки. Так, Калининградская область является бенефициаром отдельной государственной программы; здесь также действует особая экономическая зона. Про макрорегион Дальнего Востока и говорить не приходится. Общее количество действующих здесь стратегий, программ, особых территорий и институтов развития территории просто «зашкаливает».
Так, на данный момент в данном макрорегионе действуют такие специализированные институты развития территории, как АО «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона» (100%-й акционер — ВЭБ); АО «Корпорация развития Дальнего Востока» (100%-й акционер — Правительство Российской Федерации, а основная функция — управление территориями опережающего развития); АНО «Агентство по развитию человеческого капитала на Дальнем Востоке» (учредитель — Правительство Российской Федерации); АНО «Агент-
ство Дальнего Востока по привлечению инвестиций и поддержке экспорта» (учредитель — Правительство Российской Федерации). В регионе действует уже почти 20 территорий опережающего социально-экономического развития, хотя не все они оказались реально востребованными отечественными и иностранными инвесторами. Учрежден также «свободный порт» Владивосток и намечено создание еще целого ряда подобных институтов развития. Действует стратегия развития самого ДФО [20] и, кроме того, намечается принятие и такого документа, как «Национальная программа развития Дальнего Востока до 2025 года и на перспективу до 2035 года». Отсюда возникает вопрос: указанный в СПР для регионов Дальнего Востока России статус геостратегической территории является просто неким финализирующим обрамлением уже фактически используемых мер (форм) поддержки социально-экономического развития данного макрорегиона или данный статус призван дополнить эти меры еще некоторыми новациями государственной политики регионального развития [3; 5]?
Теория и практика показывают, что всякие приоритеты, в том числе и в Стратегии пространственного развития являются «обоюдоострым» регулятивным инструментом. В настоящее время для социально-экономического развития Дальнего Востока ставится такая цель, как ускорение темпов роста ВРП макрорегиона до 6% в год. Но каков будет тогда территориальный «расклад» темпов роста по регионам страны в целом? Хотя на регионы Дальнего Востока приходится чуть более 5% совокупного ВРП Российской Федерации, на фоне реально ожидаемых темпов роста в 1—2% для страны в целом такой опережающий рост регионов Дальнего Востока и прочих «геостратегических территорий» неизбежно будет означать, как минимум, экономическую стагнацию для большой группы иных субъектов Российской Федерации.
Здесь явно сказывается факт отсутствия до настоящего времени «базовой» Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. Полагаем, что для соблюдения элементарной логики стратегического планирования в стране следовало бы наложить «вето» на принятие любых стратегических документов субфедерального уровня, рассчитанных на длительный срок действия, до принятия «базовой» Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, если, конечно, считать, что она вообще еще востребована.
Кроме того, при тщательном анализе Стратегии пространственного развития сразу обнаруживается противоречие между двумя ее принципиальными установками: то ли акцент должен быть сделан на опережающем развитии геостратегических территорий, то ли на быстром подъеме территорий, ныне отстающих в своем социально-экономическом развитии. Это связано с тем, что многие отстающие регионы страны (например, везде упоминаемая в этом качестве Ивановская область) в категорию геостратегических не попадают.
Минэкономразвития России произвел отбор субъектов Российской Федерации с низким уровнем социально-экономического развития. При отборе были использованы значения показателей за трехлетний период, в том числе: «среднедушевые денежные доходы населения, скорректированные на коэф-
фициент соотношения стоимости фиксированного набора потребительских товаров и услуг», «численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в% от общей численности населения субъекта Российской Федерации»; «инвестиции в основной капитал (без бюджетных инвестиций) на душу населения, рублей», «уровень безработицы, в%». По итогам рейтинга был сформирован перечень из 10 наименее развитых регионов, в который вошли республики Тыва, Калмыкия, Алтай, Марий Эл, Карелия, Адыгея, Чувашская Республика, Алтайский край, Курганская и Псковская области. Как видно, список включает в себя как «геостратегические», так и прочие регионы.
Для данной группы регионов предполагается разработать «индивидуальные» программы развития; рассмотреть эти программы на заседаниях Правительственной комиссии по региональному развитию, утвердить решением Правительства Российской Федерации, а также обеспечить мониторинг реализации этих программ с представлением ежеквартальных докладов в Правительство Российской Федерации. Сразу возникает вопрос: аналогичная система мер будет распространена на все геостратегические территории или только на некоторые их них?
Соответственно, многие регионы России, попавшие в статус геостратегических или «приоритетных», также далеко не однородны по уровню развития и структуре своей экономики. Это хорошо заметно на примере регионов ДФО. По данным Росстата за 2017 год, по объему ВРП на душу населения различие между максимальным и минимальным значением среди регионов ДФО составляет 7,7 раза; по собственным налоговым и неналоговым доходам консолидированных бюджетов на душу населения — 7,8 раза. При этом по объему ВРП на душу населения среди всех субъектов Российской Федерации 4 региона ДФО занимают достаточно высокие позиции (Сахалинская область — 4 место; Республика Саха (Якутия) — 8 место; Камчатский и Хабаровский края, соответственно, 13 и 19 места). Напротив, Забайкальский край занимает 58 место, а Республика Бурятия — 75 место.
По сути, в результате наложения двух подходов к определению приоритетов государственной политики пространственного регулирования в СПР сложилась некая «шахматка» из 4 категорий субъектов Российской Федерации. Это геостратегические и отстающие в социально-экономическом развитии; геостратегические регионы, имеющие средний и более высокий уровень развития; негеостратегические регионы с низким и, соответственно, негеостратегические регионы с более высоким уровнем развития. Такая запутанная ситуация делает возможность целенаправленной, эффективной государственной политики развития и поддержки российских регионов крайне проблематичной. Источник этой проблематичности в том, что и в одном подходе (геостратегический критерий), и в другом подходе (критерий уровня развития) отсутствуют качественные признаки, характеризующие социально-экономическое положение в том или ином регионе и, соответственно, определяющие формы и масштабы необходимых для него мер содействия.
В частности, имеются в виду такие качественные признаки, как структу-
ра экономики того или иного региона. Например, такие наиболее развитые (по критерию ВРП на душу населения) регионы ДФО, как Сахалинская область и Республика Саха (Якутия) характеризуются при этом достаточно однобокой структурой экономики с сильным «перекосом» в сторону добывающих отраслей. Для этих регионов приоритетность развития — это не только и не столько опережающие темпы роста ВРП (как единственный конкретно выраженный показатель приоритетности развития в СПР), а прежде всего, структурные изменения в их экономике в пользу опережающего развития высокотехнологичных производств. Свои особенности характерны и для иных регионов ДФО, не говоря уже об огромном разнообразии социально-экономических условий в регионах, геостратегический статус которых в СПР определяется исключительно таким географическим признаком, как приграничное месторасположение. Здесь дифференциация количественных и качественных характеристик региональных экономических комплексов еще более значительна, что, соответственно, закономерно привносит еще большее разнообразие в понимание того, что именно для каждого из этих регионов будет означать статус «геостратегической территории» или привилегия «приоритетного развития». Более того, если взять большую группу приграничных регионов России, то хорошо заметно, что для одних из них данный приграничный статус имеет очень важное значение как фактор социально-экономического развития (например, Калининградская область), а для других этот статус весьма несущественен (например, Оренбургская область) [21].
В Стратегии пространственного развития также ставится задача расширения географии и ускорения научно-технологического и инновационного развития России за счет социально-экономического развития перспективных крупных центров экономического роста Российской Федерации — крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций и иных «точек роста». Несмотря на, казалось бы, весьма несложный характер подобной задачи пространственного развития, на деле она также вызывает многочисленные вопросы в плане ее практической реализации. Это связано с тем, что понятие «перспективных крупных центров экономического роста», которые, согласно СПР, якобы, должны «расширить географию» и сообщить ускорение инновационному развитию Российской Федерации, в Стратегии дается в порядке ряда простых перечней, сформированных на базе всего двух показателей—численности населения и потенциально ожидаемого вклада в ускорение экономического роста. В Стратегии пространственного развития эти центры включают в себя следующие объекты.
1. Перспективные крупные центры экономического роста Российской Федерации — города, образующие крупные городские агломерации и крупнейшие городские агломерации, которые обеспечат вклад в экономический рост страны более 1% ежегодно (порядка 20 городов и 2 агломерации — Московская и Санкт-Петербургская).
2. Перспективные центры экономического роста субъектов Российской Федерации, которые обеспечат вклад в экономический рост страны от 0,2% до 1% ежегодно.
2.1. Города и прилегающие к ним муниципальные образования с общей численностью населения более 500 тысяч человек, образующие крупные городские агломерации (22 города и 1 агломерация).
2.2. Города с общей численностью населения менее 500 тысяч человек (порядка 25 городов).
3. Перспективные центры экономического роста субъектов Российской Федерации, которые обеспечат вклад в экономический рост страны до 0,2% ежегодно — города, являющиеся административными центрами субъектов Российской Федерации, и прилегающие к ним муниципальные образования с общей численностью населения менее 500 тысяч человек (32 города).
4. Перспективные минерально-сырьевые и агропромышленные центры.
4.1. Перспективные центры экономического роста субъектов Российской Федерации — минерально-сырьевые центры, которые обеспечат вклад в экономический рост страны более 0,2% ежегодно (муниципальные образования 12 субъектов Российской Федерации).
4.2. Перспективные центры экономического роста субъектов Российской Федерации — агропромышленные центры, которые обеспечат вклад в экономический рост страны более 0,2% ежегодно (муниципальные образования 15 субъектов Российской Федерации).
5. Перспективные центры экономического роста, в которых сложились условия для формирования научно-образовательных центров мирового уровня (примерно 20 городов, включая агломерации).
Будет ли реально работать как инструмент пространственного регулирования такая иерархически сложно построенная система разноуровневых перспективных «центров роста»? Как и в каком порядке эти «центры» получат те или иные формы государственной поддержки, учитывая, что их число также весьма значительно и оказать содействие одновременно всем им едва ли возможно. Можно ли считать, что этими перечнями исчерпывается весь потенциал новых центров экономического роста, и что делать тем городам, которые в этот перечень на данный момент не попали? В действующей СПР видится реальная опасность того, что многие регионы страны либо вообще не попадут в сферу государственной политики пространственного регулирования, либо воздействие этой политики на эти регионы территориально ограничится их «столицами».
Приоритетность развития: от концепции к четкой программе действий
Как мы полагаем, утверждение в СПР наличия в Российской Федерации определенного круга «геостратегических территорий» и «перспективных точек» экономического роста в принципе имеет под собой объективную основу и в целом может дать позитивный эффект для формирования ключевых направлений государственной политики регионального развития. Однако в более прикладном контексте становится очевидным, что в каждом конкретном случае «приоритетное развитие» той или иной территории независимо от ее ранга — это не универсальный шаблон, а «штучный товар», малопригодный для использова-
ния неких единообразных рецептов (инструментов) государственной политики. Собственно, указание на этот подход содержится в самой СПР, где одним из принципов государственного регулирования пространственного развития обозначается дифференцированный подход к направлениям и мерам поддержки социально-экономического развития территорий с учетом демографической ситуации, особенностей системы расселения, уровня и динамики развития экономики и специфических природных условий. Однако на деле применительно к субъектам Российской Федерации в действующей СПР вся дифференциация сводится к делению таковых на «геостратегические» и прочие, что едва ли можно считать реализацией дифференцированного подхода к направлениям и мерам государственной поддержки социально-экономического развития территорий в сколько-нибудь полной мере.
По нашему мнению, для целей эффективного стратегирования пространственного развития концепцию «геостратегических территорий» и «перспективных точек роста» следует существенно конкретизировать и из общей декларативности перевести в плоскость реальной программы действий. Предложенная в действующей версии СПР модель геостратегических территорий двух видов представляется слишком огрубленной, недостаточно привязанной к проблемам и перспективам социально-экономического развития отдельных территорий. Да и сам смысл политики «приоритетного развития» нуждается в более развернутой интерпретации. Можно высказать смелое предположение: неприоритетных регионов в Российской Федерации или регионов, не имеющих геостратегического значения, нет и быть не может. Просто для отдельных регионов или их групп (кластеров) понятие приоритетности закономерно приобретает свой особый смысл, формируя одновременно и соответствующие акценты в государственной политике пространственного регулирования (комментарий 1).
Для преодоления указанного выше дуализма в целевых установках Стратегии пространственного развития, мы полагаем целесообразным оставить связку «приоритетность развития — более высокие темпы экономического роста» только для депрессивных и менее развитых регионов России. Другими словами, более обоснованно обозначить в СПР приоритетность, прежде всего, как инструмент решения задачи позитивного выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации независимо от их территориальной локализации. Во всех остальных случаях трактовать приоритетность как обязательное опережение темпов роста одних регионов страны над другими мы считаем нецелесообразным. В этом смысле темповое обрамление проблемы приоритетности должно быть дополнено специальным акцентом на обеспечении структурных сдвигов в экономике тех регионов, где именно такие сдвиги в перспективе будут иметь решающее значение для утверждения тренда их устойчивого развития и растущего вклада в подъем экономики России в целом. Возможны и иные ключевые признаки, определяющие геостратегический характер того или иного региона, например, его роль как крупнейшего транспортного узла, как ведущего финансового центра. Главное, чтобы эти признаки
являлись основой для разработки целевых мер государственной политики регионального развития в отношении данного субъекта Российской Федерации.
Соответственно, все регионы, за которыми признано целесообразным закрепить геостратегический статус, следует разбить на несколько групп, а именно: а) регионы, темпы роста экономики которых должны устойчиво удерживаться на уровне, выше среднероссийского; б) регионы, в которых необходимо обеспечить особый акцент на структурных преобразованиях в экономике; в) регионы, в которых именно опережающее развитие трансграничных экономических связей должно стать наиболее важным фактором экономического роста; прочие группы.
Многие из названных выше выводов в полной мере проецируются и на попытки реализовать принцип приоритетности развития на субрегиональном уровне через названные выше перспективные точки экономического роста. Прежде всего, вызывают много вопросов как исходные позиции, так и сама практическая реализация данных в Стратегии пространственного развития перечней перспективных «точек роста» в пределах российских регионов. Во-первых, неясно, на какой методологической основе были сделаны количественные оценки предположительного вклада этих «точек роста» в экономический рост страны в целом. Кроме того, хорошо заметно, что, несмотря на имеющиеся декларации, в СПР особого «расширения географии» экономического развития, тем более на инновационной основе, в этих перечнях явно не наблюдается. Все надежды насчет ускорения такого развития по-прежнему вращаются вокруг ограниченного числа уже давно утвердившихся научно-технологических центров страны, сосредоточенных примерно в 20 ее регионах. Если обратится к полному перечню «точек роста» различного ранга, то мы увидим еще большее разнообразие условий и перспектив развития соответствующих территорий. Однако и здесь какие-либо группировки или типизации «точек роста» по наиболее значимым — качественным — признакам практически отсутствуют.
И на этом уровне базовым целевым установкам Стратегии пространственного развития присуща определенная противоречивость. С одной стороны, делается акцент на опережающее развитие «точек роста», которые судя по представленным спискам, в своем абсолютном большинстве уже сейчас представляют собой динамично развивающиеся территориальные социально-экономические комплексы. С другой стороны, СПР как направляющий документ государственной политики регионального развития не может пройти мимо проблем депрессивных территорий и поселений. В современной политике пространственного регулирования эти проблемы преимущественно концентрируется вокруг ситуации с малыми городами России, стагнирующими моногородами, а также с сельскими поселениями, оставшимися в силу тех или иных причин без базы ведения хозяйственной деятельности. Как отмечается в СПР, проблемой пространственного развития экономики страны выступает как раз низкий уровень предпринимательской активности в большинстве малых и средних городов, на сельских территориях за пределами крупных и крупнейших городских агломераций.
Следует отметить, что формально проблема малых и моногородов в Страте-
гии пространственного развития представлена, и этим городам (как, впрочем, и всем, кто так или иначе упоминается в данном документе) обещана государственная поддержка. Однако стратегический ориентир этой поддержки не вполне ясен. В СПР в качестве перспективных точек экономического роста малые и моногорода обозначены не конкретно, а через некоторые ареалы их локализации, например, в виде формулы «Муниципальные образования Кемеровской области, специализирующиеся на добыче угля» (в регионе практически все города, кроме областной столицы, являются моногородами).
Отсюда — закономерный вопрос: является ли целью государственной политики в отношении этих типов поселений их утверждение в качестве «точки роста» экономики регионов или просто сохранение их как пространства элементарного выживания еще остающегося в них населения? Очевидно, что в данном случае понятие «геостратегическое значение» также вполне уместно, однако здесь оно не носит индивидуализированный характер применительно к тому или иному региону или поселению. Применительно к современной ситуации в России малые и моногорода приобретают геостратегический смысл как особая социально-экономическая институция в целом.
Например, геостратегический характер малых городов состоит в том, что они во многом являются хранителями социально-культурного фона многих территорий страны, их традиций, народных ремесел. Геостратегический характер моногородов состоит в том, что большинство из них по-прежнему сохраняет потенциал промышленного возрождения, то есть территорий, способных максимально эффективно действовать и как «точки роста» экономики регионов и как важный фактор поддержания единого экономического пространства страны в целом [7; 8]. Как мы полагаем, этот аспект выделения малых и моногородов России как особой совокупности геостратегических территорий (разумеется, также с учетом их огромного многообразия) также должен быть отражен в СПР.
Однако, как бы ни формировались перечни «геостратегических» территорий и «перспективных точек роста», реализовать их потенциал можно лишь при наличии соответствующего институционально-инструментального аппарата, и при этом ориентированного на специфику условий различных типов таких «точек». На деле же, нельзя не отметить однобокость институциональной стороны действующей версии Стратегии пространственного развития. При наличии ряда названных выше институциональных новаций, отражающих, скорее, объект воздействия (геостратегические территории, отрасли перспективной специализации в регионах), многие важные институционально-инструментальные составляющие политики пространственного регулирования в этом документе почему-то оказались незадействованными [6; 10].
Другими словами, в решении проблемы пространственного регулирования инновационного развития СПР не рассматривает многие важные институты (инструменты), способные так или иначе решить эту проблему; не обращается к проблеме долговременного плана создания и территориальной локализации этих институтов, потребность в чем ощущается уже давно. Отсюда неясно, ка-
кие именно институты (инструменты) государственной политики регионального развития будут «вытягивать» те самые центры экономического роста, перечисление которых дано в Стратегии пространственного развития. Так, СПР не останавливается на «пространственной перспективе» российских наукоградов; не получил достаточного внимания институт особых экономических зон (ОЭЗ), функционирование которого в качестве инструмента территориального развития нуждается в серьезной корректировке. В документе делается акцент на создании территорий (инвестиционных площадок) с особым режимом ведения предпринимательской деятельности, в том числе ТОСЭР (территории опережающего социально-экономического развития). Однако в документе не проясняется, каким будет правовой режим этих «площадок», что будет обеспечивать достаточность привлекаемых туда инвестиций, что уже стало реальной проблемой для целого ряда ТОСЭР, созданных в макрорегионе Дальнего Востока.
Выводы
Нынешний вариант Стратегии пространственного развития, скорее всего, можно рассматривать как «пробный камень» принципиально нового вектора практики государственного долгосрочного стратегического планирования. Рассматривая позитивы и негативы СПР, нельзя не принимать во внимание, что этот важный документ разрабатывался и принимался в отсутствие «базовой» Стратегии социально-экономического развития страны, что во многих аспектах неизбежно придало СПР характер некоего «интуитивного предсказания». В результате, по многим направлениям пространственного стратегирования не удалось сформировать должного баланса геостратегического подхода к территориям и единства экономического пространства страны; приоритетности развития отдельных регионов и их экономического выравнивания в целом; масштабности задач и их институционально-инструментального обеспечения.
Вследствие явно избыточной централизации, представленной в документе модели пространственного стратегирования, таковое в СПР представляется почти как исключительная функция федерального центра при минимальной роли субфедерального звена управления. Не видится полностью убедительным тренд преемственности между сложившимся опытом стратегирования на уровне федеральных округов и макрорегионами как новыми субъектами стратегического планирования. Нельзя оправдать недостаточное внимание СПР к проблематике экономической безопасности регионов России и безопасности пространственного развития страны в целом. Те отсылки к проблемам экономической безопасности, которые имеются в СПР, неконкретны. Эти отсылки слабо корреспондируют со стратегическими документами по безопасности, хотя ключевой Федеральный закон о стратегическом планировании насыщен указаниями на необходимость согласования всех аспектов такого планирования с требованиями национальной безопасности. Нуждается в более развернутом определении и в некоторой индивидуализации смысл признака «геостратегического значения» территорий. По нашему мнению, каждая из таких территорий должна по-
лучить определенный набор признаков, характеризующих ее особое геополитическое значение и вытекающие из этого задачи по социально-экономическому развитию данной территории.
Особо проблемным представляется отсутствие в Стратегии пространственного развития четкого акцента на формировании новой системы государственных программ территориальной направленности. Эксперты многократно высказывали мнение, что принятие СПР должно сформировать основу для существенной корректировки данного блока государственных программ. Однако итоговый вариант СПР практически ничего принципиально нового в этом контексте не предлагает. Что касается указания СПР относительно подготовки и реализации государственных программ социально-экономического развития приоритетных геостратегических территорий Российской Федерации, то без соответствующих разъяснений признать это предложение новацией — на фоне уже действующих региональных стратегий — весьма сложно. По существу, на фоне большого числа задач в сфере пространственного развития экономики, в программном контексте в СПР содержится только одна очевидная новация, а именно намерение осуществить разработку и утверждение государственной программы Российской Федерации комплексного развития сельских территорий. Между тем реально просматривается потребность и в ряде иных государственных программ территориальной направленности, например, по поддержке и развитию малых городов страны.
Стратегия пространственного развития как документ федерального стра-тегирования явно страдает перегруженностью. На наш взгляд, такие мало конкретные указания на центры экономического роста, как, например, «Муниципальные образования К-ской области, специализирующиеся на сельском хозяйстве», вполне можно было бы переадресовать на уровень стратегических документов субъектов Российской Федерации.
В настоящее время рассматривается идея подготовки Стратегии социально-экономического развития страны до 2050 года. Это — еще более сложная задача, и трудно рассчитывать на полный успех в ее решении, если не дано четких разъяснений относительно того, почему не удалось подготовить Стратегию до 2030 года. По нашему мнению, два важнейших документа стратегического планирования. Стратегия социально-экономического развития и Стратегия пространственного развития должны быть синхронизированы во времени, в связи с чем подготовка проекта «базовой» стратегии страны, наряду с системой приоритетных национальных проектов [25], должна стать одной из основ подготовки уточненного варианта всех документов в сфере пространственного стратегиро-вания для Российской Федерации.
Комментарии
1. Так, в числе геостратегических территорий нет городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, стратегическое значение которых для Российской Федерации даже не нуждается в комментариях, хотя и в данном случае нужно говорить о стратегичности особого рода.
Литература
1. Аминица Е. Г., Аминица П. Е., Денисова О. Ю. Эволюция научных взглядов на теорию размещения производительных сил // Экономика региона. 2014. № 2 (38). С. 21-32.
2. Афонцев С., Зубаревич Н. Пространственное развитие как механизм модернизации Республики Казахстан // Вопросы экономики. 2012. № 5. С. 53-58.
3. Дружинин А. Г. Приморские территории в условиях смены геостратегического вектора России: общественно-географический аспект // Ученые записки Крымского федерального университета им. В. И. Вернадского. География. Геология. 2017. Т. 3 (69). № 3-1. С. 43-55.
4. Дубровская Ю. В., Пакулина Д. А. Особенности пространственного развития отечественной экономики на основе ретроспективного анализа // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2018. № 2 (33). С. 5-10.
5. Заусаев В. К., Халиуллина З. А. Мегапроекты в социально-экономическом развитии территорий и решении геостратегических задач Дальнего Востока // ЭКО. 2011. № 1 (439). С. 179-188.
6. Зубаревич Н. В. Стратегия пространственного развития: приоритеты и инструменты // Вопросы экономики. 2019. № 1. С. 135-145.
7. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Моногорода России: от аутсайдеров к лидерам экономического развития // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2017. № 5. С. 7-21.
8. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Стратегическое территориальное планирование в регионах России // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2018. № 3. С. 7-21.
9. Лысов П. В. Управление пространственными социально-экономическими системами: зарубежный опыт // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2014. № 4 (132). С. 123-130.
10. Коломак Е. А., Крюков В. А., Мельникова Л. В., Селиверстов В. Е., Суслов В. И., Суслов Н. И. Стратегия пространственного развития России: ожидания и реалии // Регион: экономика и социология. 2018. № 2 (98). С. 264-287.
11. Коломак Е. А. Пространственное развитие и приоритеты региональной политики // ЭКО. 2014. № 1 (475). С. 41-53.
12. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р. иЯЬ: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 82134/28c7f9e359e8aЮ9d7244d8033c66928fa27e527/ (дата обращения: 22 июля 2019 года).
13. Кузнецова О. В. Проблема выбора приоритетов пространственного развития // Вопросы экономики. 2019. № 1. С. 146-157.
14. Минакир П. А. «Стратегия пространственного развития» в интерьере концепций пространственной организации экономики // Пространственная экономика. 2018. № 4. С. 8—20.
15. Миронова О. А. Геостратегические аспекты пространственного позиционирования регионов Юга России // Economies. Law. State. 2018. № 2 (2). С. 22-29.
16. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года. Утверждены Председателем Правительства Российской Федерации Д. А. Медведевым 29 сентября 2018 года. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_307872/ (дата обращения: 22 июля 2019 года).
17. Полянин А. В. Теории размещения производительных сил и экономики регионов // Экономика и управление. 2011. № 5 (67). С. 51-53.
18. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 года № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации». URL: http://base.garant.ru/ 71170676/ (дата обращения: 22 июля 2019 года).
19. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25312/ (дата обращения: 22 июля 2019 года).
20. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2009 года № 2094-р «О Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года» (вариант от 30 июня 2016 года) URL: https://www.garant.ru/products/ipo/ prime/doc/6632462/. (дата обращения: 22 июля 2019 года).
21. Стариков К. С. Пономарева Т. Н. Анализ процессов концентрации экономической активности в приграничных регионах Российской Федерации // Российское предпринимательство. 2018. Т. 19. № 10. С. 28652880.
22. Сурнина Н. М, Шишкина Е. А. Региональное развитие: смещение пространственных приоритетов и измерителей // Известия Уральского государственного экономического университета. 2015. № 5 (61). С. 69-75.
23. Татаркин А. И. Региональная направленность экономической политики Российской Федерации как института пространственного обустройства территорий // Экономика региона. 2016. Т. 12. № 1. С. 9-27.
24. Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f938e46a4000bf25f9
9c70c69823278591395d7d/ (дата обращения: 22 июля 2019 года).
25. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_297432/ (дата обращения: 22 июля 2019 года).
26. 26. Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 22 июля 2019 года).
References:
1. Aminica E. G., Aminica P. E., Denisova O. Yu. The Evolution of scientific views on the theory of productive forces. Ekonomika regiona [Region's economy], 2014, no. 2 (38), pp. 21-32 (in Russian).
2. Afoncev S., Zubarevich N. Spatial development as a modernization driver for the Republic of Kazakhstan. Voprosy ekonomiki ^roblems of economics], 2012, no. 5, pp. 53-58 (in Russian).
3. Druzhinin A. G. Seaside territories in the conditions of change of the geostra-tegic vector of Russia: social and geographical aspect. Uchenye zapiski Krymsk-ogo federal'nogo universiteta im. V. I. Vernadskogo. Geografiya. Geologiya [Scientific notes of the Crimean Federal University after V. I. Vernadsky. Geography. Geologic], 2017, vol. 3 (69), no. 3-1, pp. 43-55 (in Russian).
4. Dubrovskaya Yu.V., Pakulina D. A. Features of the spatial development of the domestic economy on the basis of retrospective analysis. Vektor nauki Tol'yattinskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Ekonomika i upravlnie [Vector of science; Togliatti state University. Series: Economics and management], 2018, no. 2 (33), pp. 5-10 (in Russian).
5. Zausaev V. K., Haliullina Z. A. Mega-projects in socio-economic development of the territories and in the solution of geo-strategic problems in the Far East of Russia. EKO [ECO], 2011, no. 1 (439), pp. 179-188 (in Russian).
6. Zubarevich N. V. The strategy of spatial development: priorities and instruments. Voprosy ekonomiki [Problems of economics], 2019, no. 1, pp. 135-145 (in Russian).
7. Ivanov O. B., Buhval'd E. M. Monocities of Russia: from outsiders to leaders of economic development. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2017, no. 5, pp. 7-21 (in Russian).
8. Ivanov O. B., Buhval'd E. M. Strategic territorial Planning in Regions of Russia // ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 3, pp. 7-21 (in Russian).
9. Lysov P. V. Management of spatial socio-economic systems: foreign experience. Vestnik Tambovskogo universiteta. Seriya: Gumanitarnye nauki [Bulletin of Tambov University. Series: Humanitarian Sciences], 2014, no. 4 (132), pp.
123-130 (in Russian).
10. Kolomak E. A., Kryukov V. A., Mel'nikova L.V., Seliverstov V. E., Suslov V. I., Suslov N. I. Strategy of spatial development of Russia: expectations and realities. Region: Ekonomika i Sociologiya [Region: Economics and sociology], 2018, no. 2 (98), pp. 264-287 (in Russian).
11. Kolomak E. A. Spatial development and priorities of regional policy. EKO [ECO], 2014, no. 1 (475), pp. 41-53 (in Russian).
12. Koncepciya dolgosrochnogo social'no-ehkonomicheskogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2020goda [The Concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation for the period up to 2020]. Approved by the Order of the Government of the Russian Federation of November, 17th, 2008. No. 1662-p]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_82134/28c7f9e359e8af09d7244d8033c66928fa27e527/ (accessed 22 July, 2019) (in Russian).
13. Kuznecova O. V. The problem of choice of priorities of spatial development. Voprosy ekonomiki [Problems of economics], 2019, no. 1, pp. 146-157 (in Russian).
14. Minakir P. A. «Strategy of spatial development» in the interior of the spatial organization of the economy. Prostranstvennaya ekonomika [Spatial economy], 2018, no. 4, pp. 8-20 (in Russian).
15. Mironova O. A. Geostrategic aspects of spatial positioning of regions of the South of Russia. Economics. Law. State, 2018, no. 2 (2), pp. 22-29 (in Russian).
16. Osnovnye napravleniya deyatel'nosti Pravitel'stva Rossijskoj Federacii na period do 2024goda [The main activities' directions of the Government of the Russian Federation for the period up to 2024]. Approved by the by the Chairman of RF Government D. Medvedev on September, the 29th, 2018. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_307872/ (accessed 22 July, 2019) (in Russian).
17. Polyanin A. V. Theories of localization of productive forces and the economy of regions. Ekonomika i upravlenie [Economy and management], 2011, no. 5 (67), pp. 51-53 (in Russian).
18. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 20 avgusta 2015 g. No.870 «O soderzhanii, sostave, poryadke razrabotki i utverzhdeniya strategii prostranstvennogo raz-vitiya Rossijskoj Federacii, a takzhe o poryadke osushchestvleniya monitoringa i kontrolya ee realizacii» [The Resolution of the Government of the Russian Federation of August, the 20th. 2015. No.870 "On the content, composition, procedure for the development and approval of the spatial development strategy of the Russian Federation, as well as of the procedure for monitoring its implementation"]. Available at: http://base.garant.ru/ 71170676/ (accessed 22 July, 2019) (in Russian).
19. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 13 fevralya 2019 g. No. 207-r «Ob utver-zh-denii Strategii prostranstvennogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2025
goda» [Order of the Government of the Russian Federation of February, the 13th. 2019 "On the approval of The Strategy of spatial development of the Russian Federation for the period until 2025]. Available at: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_25312/ (accessed 22 July, 2019) (in Russian).
20. Rasporyazhenie Pravitel'stva RFot 28dekabrya 2009g. No. 2094-r «O Strategii social'no-ekonomicheskogo razvitiya Dal'nego Vostoka i Bajkal'skogo regiona na period do 2025 g.» (variant ot 30 iyunya 2016 g.) [Order of the Government of the Russian Federation of December, the 28th. 2009. No. 2094-R "On the Strategy of socio-economic development of the Far East and the Baikal region for the period up to 2025" (version of June, 30th. 2016) Available at: https:// www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6632462/ (accessed 22 July, 2019) (in Russian).
21. Starikov K. S. Ponomareva T. N. Analysis of the processes of concentration of economic activity in the border regions of the Russian Federation. Rossi-jskoepredprinimatel'stvo [Russian entrepreneurship], 2018, vol. 19, no. 10, pp. 2865-2880 (in Russian).
22. Surnina N. M., Shishkina E. A. Regional development: shift of spatial priorities and measurers. Izvestiya Ural'skogo gosudarstvennogo ekonomicheskogo uni-versiteta [Proceedings of the Ural state University of economics], 2015, no. 5 (61), pp. 69-75 (in Russian).
23. Tatarkin A. I. Regional orientation of economic policy of the Russian Federation as an institution of spatial arrangement of territories. Ekonomika regiona [Economy of a region], 2016, vol.12, no. 1, pp. 9-27 (in Russian).
24. Ukaz Prezidenta RF ot 16 yanvarya 2017 g. No. 13 «Ob utverzhdenii Osnov gosu-darstvennoj politiki regionalnogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda» [The Decree of the President of the Russian Federation of January, 16th. 2017. No. 13 "On the approval of the state policy of regional development of the Russian Federation for the period up to 2025"]. Available at: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/f938e46a4000bf25f-99c70c69823278591395d7d/ (accessed 22 July, 2019) (in Russian).
25. Ukaz Prezidenta RF ot 7 maya 2018 g. No. 204 «O nacional'nyh celyah i stra-tegicheskih zadachah razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2024goda» /The Decree of the President of the Russian Federation of May, the 7th. 2018. No. 204 "On the national goals and strategic tasks of development of the Russian Federation for the period up to 2024"]. Available at: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_297432/ (accessed 22 July, 2019) (in Russian).
26. 26. Federal'nyj zakon ot 28 iyunya 2014 g. No.172-FZ «O strategicheskom plani-rovanii v Rossijskoj Federacii» [Federal law No.172-FZ of June, the 28th, 2014. "On the strategic planning in the Russian Federation"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed 22 July, 2019) (in Russian).
