Генезис институтов социально-трудовых отношений Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 332.14

генезис институтов

социально-трудовых отношений

А. В. КАРПУШКИНА,

кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики фирмы и рынков Е-mail: [email protected] Южно-Уральский государственный университет

Статья посвящена генезису институтов социально-трудовых отношений в России, анализируемому по двум параметрам: направлению институциональной траектории и характеру изменений. Выявлено, что для большинства институтов характерно сохранение первоначально выбранной траектории развития при отсутствии явно выраженного характера изменений составляющих их правил и процедур.

Ключевые слова: институт, социально-трудовые отношения, траектория, характер, изменение, правило, процедура.

Институциональная динамика является предметом исследования во множестве работ как зарубежных, так и отечественных экономистов. Вопрос о совершенствовании институтов является, по мнению В. М. Полтеровича, центральным для экономической науки. При этом в последнее столетие именно реформы определяли институциональные изменения в большинстве стран [11, с. 3]. Основываясь на авторских представлениях об институтах социально-трудовых отношений [6], проследим их динамику, порождаемую российскими реформами, в следующем контексте:

- изменение или сохранение первоначально выбранной институциональной траектории;

- характер изменений правил и процедур, составляющих основу института (либерализация, элементарное упорядочивание, ужесточение).

Начальной точкой институциональной траектории служит институт, обладающий прежде всего определенной совокупностью правил и процедур. Если последние с течением времени корректируются, сохраняя суть первоначальной конструкции, то

можно говорить о сохранении институциональной траектории. Если же содержание правил и процедур изменяется принципиальным образом, то речь идет об изменении институциональной траектории. Причем и в первом (корректировка, дополнение), и во втором (введение иных правил и процедур) случаях изменения могут носить характер либерализации, ужесточения или элементарного упорядочивания. С этих позиций осуществлен дальнейший анализ институциональной динамики социально-трудовых отношений.

Формирование институтов социально-трудовых отношений началось под воздействием трансформационных процессов в России в 1990-х гг., что обусловливалось прежде всего кардинальными изменениями отношений собственности. Несмотря на преобразование сущности социально-трудовых отношений, их системообразующей институциональной формой вплоть до 2002 г. являлся Кодекс законов о труде Российской Федерации (КЗоТ), утвержденный Верховным Советом РСФСР 09.12.1971. Он неоднократно подвергался изменениям и дополнениям начиная с 1992 г. Эта редакция исключила самые явные препятствия для развития рыночной экономики, а также положения, противоречащие ратифицированным Россией международным актам. В целом вплоть до 2002 г. институциональное строительство осуществлялось на старом фундаменте, конструкции которого пытались придать рыночный вид многочисленными поправками. С 2002 г. начинается введение в действие новых кодифицированных правил, конституировавших базовые институты социально-трудовых отношений (передачи прав собственности на услуги труда, зарплатообразова-

ния, охраны труда, социального партнерства и т. д.) и обозначивших направление их развития. Применительно к каждому институту выделим наиболее существенные изменения его конструкции.

Правила, процедуры и санкции, составляющие институт передачи прав собственности на услуги труда, определяются исключительно в кодифицированном виде. Формирование данного института началось с изменений КЗоТа в 1992 г. Они касались определения трудового договора, который стал именоваться «договором (контрактом)» и предполагал обязательную письменную форму. Таким образом, институт передачи прав собственности на услуги труда был закреплен в институциональной форме трудового контракта. Однако КЗоТ не определял условия, обязательные для включения в трудовой договор/контракт. Нормы, касающиеся заключения и расторжения трудового договора, с одной стороны, носили чересчур обобщенный характер, не описывая целого ряда важных процедур, с другой — делали всю систему заключения и особенно расторжения трудового договора чрезвычайно жесткой, негибкой. Были дополнительно ограничены возможности заключения срочных трудовых договоров. Инкорпорирование в КЗоТ ряда норм Закона РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» закрепило усложненный порядок увольнений работников с предприятий, попавших в тяжелое экономическое положение, во многих случаях сделало его просто невозможным. Отсюда разнообразные нестандартные способы адаптации российского рынка труда к шокам переходного периода: работа в режиме неполного рабочего времени и вынужденные административные отпуска, вторичная занятость и занятость в неформальном секторе и т. д. [5, с. 141].

Термин «контракт» употреблялся до момента вступления в силу Трудового кодекса РФ, введенного Федеральным законом от 30.12.2001 № 197-ФЗ. Изменения, касающиеся института передачи прав собственности на услуги труда, заключались в детализации правил возникновения и прекращения трудовых отношений, правил, определяющих поведение сторон трудовых отношений. В новом законе, в отличие от КЗоТа РФ, были определены основания возникновения трудовых отношений и их стороны; права и обязанности работников и работодателя; существенные условия трудового договора; возможность заключения трудового договора на неопределенный срок (бессрочный трудовой договор) и на определенный срок не более пяти

лет (срочный трудовой договор); ситуации, когда работодатель вправе заключать срочный трудовой договор; расширенный перечень общих оснований прекращения трудового договора и по инициативе работодателя.

Следующий этап развития трудового законодательства связан с изменениями 2006 г., которые коснулись содержания трудового договора (условия делятся на обязательные для включения в трудовой договор и дополнительные), а также порядка его заключения и прекращения; прав и обязанностей работодателя; срочных трудовых договоров; работы по совместительству.

Таким образом, институт передачи прав собственности на услуги труда формировался на базе институциональных конструкций плановой экономики и унаследовал жесткую регламентацию взаимоотношений сторон социально-трудовых отношений. Первоначально она проявлялась прежде всего в порядке заключения и расторжения трудового договора. Впоследствии формирование правил и процедур данного института развивалось в направлении их детализации и носило характер ужесточения.

Рыночные реформы в России положили начало децентрализованному процессу установления цены труда. Базовые правила института зарпла-тообразования были сформированы посредством изменения положений КЗоТа 1971 г. Они касались минимального размера оплаты труда, порядка и систем оплаты труда различных категорий работников, индексации оплаты труда, норм и сдельных расценок труда, гарантий и компенсаций и т. д. Необходимо отметить, что эти правила носили самый общий характер, что подчеркивало суть происходивших процессов децентрализации в области установления цены труда. Институт зарпла-тообразования включал набор правил и процедур, обязательных для всех участников экономической деятельности: установление минимального размера оплаты труда (МРОТ), коллективно-договорное регулирование процесса зарплатообразования. При этом во внебюджетном секторе экономики процесс зарплатообразования основывался на этих процедурах, а оплата труда работников бюджетной сферы — на тарифной модели с использованием основных элементов тарифной системы (в бюджетном секторе российской экономики с 1992 г. действовала Единая тарифная сетка).

В России с 1992 г. в качестве критерия для установления МРОТ стали использовать понятие «прожиточный минимум» [1]. Необходимо

отметить, что согласно Конвенции Международной организации труда от 03.06.1970 № 131 «Об установлении минимальной заработной платы с особым учетом развивающихся стран» уровень минимальной заработной платы должен обеспечивать прожиточный минимум не только работника, но и его семьи. Однако эта Конвенция до настоящего времени не ратифицирована Российской Федерацией. Начиная с 2000 г. субъекты РФ имеют право устанавливать более высокий, по сравнению со среднероссийским, уровень МРОТ. «Шоковая терапия», породившая феномен гиперинфляции, обусловила необходимость индексации и роста заработной платы. Трудовой кодекс РФ ввел норму, согласно которой МРОТ не может быть ниже прожиточного минимума трудоспособного человека. Достижение этого требования предполагалось осуществлять поэтапно. В Трудовой кодекс РФ в 2006 г. были введены основные понятия и определения оплаты труда (оклад, базовый оклад), уточнен порядок исчисления средней заработной платы, регламентированы оплата времени простоя, возмещение расходов, связанных со служебными поездками работников, выходные пособия, введены санкции за нарушение сроков выплаты заработной платы. Индексация заработной платы должна осуществляться в порядке, установленном коллективными договорами и соглашениями, а в бюджетной сфере — путем повышения минимальных тарифных ставок.

Правила института зарплатообразования в России предусматривают формирование цены труда во внебюджетном секторе экономики посредством коллективно-договорного регулирования. Однако степень их влияния на механизм зарпла-тообразования оценивается как крайне низкая как профсоюзами, так и представителями научного сообщества [3, с. 107].

Изменение правил и процедур зарплатооб-разования в бюджетном секторе экономики было введено в 2002 г. для того, чтобы связать оплату труда бюджетников с качеством их работы. Однако только 05.08.2008 было принято постановление Правительства РФ № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе

Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений», которое обязало все федеральные бюджетные учреждения перейти на новую систему оплаты труда с декабря 2008 г.

Регионам РФ такой переход был рекомендован, хотя формально с 2005 г. единая тарифная сетка действовала только на федеральном уровне, а регионы имели право устанавливать свои региональные системы оплаты труда работников бюджетной сферы. Внедрение новой системы оплаты труда в субъектах РФ началось в основном в конце 2008 — начале 2009 гг. после принятия соответствующих нормативных актов на местах.

Таким образом, изменение правил зарплато-образования в России происходит в направлении детализации и регламентации процедур оплаты труда и установления санкций за их несоблюдение и в целом, по мнению автора, носит характер элементарного упорядочивания.

Институт охраны труда наряду с закреплением основных постулатов в кодифицированном виде воплощает свои правила и процедуры во множестве других институциональных форм. В КЗоТе содержалось около 30 статей, посвященных организации работы по охране труда, предоставлению компенсаций и льгот за тяжелые работы и работы с вредными или опасными условиями труда и т. д. Кроме того, был принят Закон РФ от 06.08.1993 № 5600-1 «Основы законодательства Российской Федерации об охране труда». Постановлением Правительства РФ от 12.08.1994 № 937 «О государственных нормативных требованиях по охране труда в Российской Федерации» установлено, что в Российской Федерации действует система нормативных правовых актов, содержащих единые требования по охране труда. Государственное управление охраной труда с 1995 г. было возложено на федеральный орган исполнительной власти по труду субъектов РФ.

Следующим этапом явилось принятие Федерального закона от 17.07.1999 № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации», где были сформулированы основные принципы государственной политики в области охраны труда. Его введение обусловило процесс законотворчества в области охраны труда на региональном уровне. Этот нормативный акт просуществовал до 2006 г.

В Трудовом кодексе РФ, с учетом внесенных за период его действия поправок, к принципиальным изменениям в области охраны труда можно отнести следующие:

- введены понятия: требования охраны труда, государственная экспертиза условий труда, аттестация рабочих мест;

- введено требование, согласно которому у каждого работодателя, осуществляющего производственную деятельность, численность работников которого превышает 50 чел., создается служба охраны труда или вводится должность специалиста по охране труда, имеющего соответствующую подготовку или опыт работы в этой области;

- по инициативе работников и (или) по инициативе работодателя могут создаваться комитеты (комиссии) по охране труда. Комитет создается на паритетной основе из представителей работодателей, профессиональных союзов и иных уполномоченных работниками представительных органов;

- работодатель обязан проводить аттестацию рабочих мест и информировать работников об условиях труда на рабочих местах, о существующем риске для здоровья и полагающихся им компенсациях и средствах индивидуальной защиты. Контроль за проведением аттестации рабочих мест возлагается на Государственную экспертизу условий труда;

- предусмотрено увеличение средств, направляемых на финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда работодателями (за исключением государственных унитарных предприятий и федеральных учреждений). Такое финансирование осуществляется в размере не менее 0,2 % от суммы затрат на производство продукции (работ, услуг). Однако в процессе формирования института

охраны труда не удалось преодолеть отсутствия экономической заинтересованности работодателей в обеспечении безопасных условий труда работников.

Главным направлением действий по улучшению институциональной конструкции с 2008 г. становится переход к управлению профессиональными рисками.

В приказе Минздравсоцразвития России от 23.10.2008 № 586 «Об утверждении Программы действий по улучшению условий и охраны труда на 2008—2010 годы» указывается на необходимость защиты здоровья работника и обеспечения охраны труда путем внедрения системы управления профессиональными рисками на каждом рабочем месте и вовлечения в управление этими рисками основных сторон социального партнерства —

государства, работодателей и работников [9]. Планируется, что стандарты безопасности труда станут главной частью новой системы, содержащей государственные нормативные требования охраны труда. Кроме того, предполагается принять основополагающие документы в области оценки и управления профессиональными рисками. Это «Положение о системе управления профессиональными рисками в Российской Федерации», «Стандарт по оценке профессиональных рисков», «Порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда и оценки профессиональных рисков, включающий методики оценок и регламенты выполнения работ».

Таким образом, в формировании института охраны труда выявляются следующие закономерности:

- на протяжении всего периода правила и процедуры этого института подвергались корректировкам, целью которых являлось усиление, с одной стороны, нормотворческой и контролирующей роли государства, с другой — ответственности работодателей;

- несмотря на интенсивность внесения изменений, конструкция института малоэффективна. В связи с этим планируется принципиальное изменение правил и процедур, составляющих основу этого института. В период с 1993 г. были приняты два Федеральных закона РФ, десятки поправок к кодифицированным статьям об охране труда. В настоящее время в сфере охраны труда действует около одной тысячи нормативных правовых актов, среди которых межотраслевых правил по охране труда — 30, отраслевых правил по охране труда — 110, государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов — 140, правил безопасности и правил устройства и безопасной эксплуатации — 129, строительных норм и правил и сводов правил по проектированию и строительству — 28, государственных (национальных) стандартов системы безопасности труда (ССБТ) — 554 [7]. Институт защиты трудовых прав в соответствии с КЗоТом в качестве механизма разрешения трудовых споров предполагал обращение сторон трудовых отношений в комиссии по трудовым спорам и суды. Профсоюзы выделялись в качестве субъектов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и правил по охране труда, контролирующих жилищно-бытовое обслуживание работников. Конфликто-генность трудовых отношений очевидна, в связи с чем значима и роль анализируемого института.

По результатам исследований Т. И. Заславской и М.А. Шабановой, проведенных в 2001 г., почти три четверти россиян, считающих, что их права нарушаются, связывали это в первую очередь с характером трудовых отношений [4, с. 25]. При этом результативность избираемых работниками способов правозащитного поведения свидетельствовала о низкой эффективности формальных механизмов защиты трудовых прав [4, с. 26].

Трудовой кодекс РФ ввел новые правила в институт защиты трудовых прав — правила самозащиты трудовых прав работниками. Кроме того, были дополнены и правила защиты трудовых прав профсоюзами. Значимость нововведений подтверждают результаты опросов Всероссийского центра изучения общественного мнения, свидетельствующие о росте в 2009 г. по сравнению с 2001 г. числа тех работников, кто достигал положительного результата в защите своих прав (44 % - 2009 г., 34 % - 2001 г.) [12].

Таким образом, формирование института защиты трудовых прав происходило путем дополнения кодифицированных правил, направленных на формирование у субъектов социально-трудовых отношений практики противодействия девиант-ному поведению на основе формальных правил и процедур.

Институт социального партнерства начинает свое формирование с издания Указа Президента РСФСР от 15.11.1991 № 212 «О социальном партнерстве и разрешении коллективных трудовых споров (конфликтов)». Трансформация социально-трудовых отношений в 1990-х гг., сопровождавшаяся ростом безработицы, забастовочным движением, снижением жизненного уровня работников, потребовала действий, направленных на согласование интересов и сглаживание конфликтов в сфере трудовых отношений. Были приняты Закон РФ от 11.03.1992 № 2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях» и Федеральный закон от 23.11.1995 № 175-ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров». Начинается процесс заключения генеральных, отраслевых и региональных соглашений, с 1993 г. - районных, городских и коллективных. Эти институциональные формы определили цели социального партнерства, конкретизировали его уровни по типам (видам) коллективных договоров и соглашений, ввели соответствующую международным нормам процедуру коллективных переговоров, подготовки и заключения соглашений, установили ответственность сторон за выполнение принимаемых договоренностей, заложили принципы партнерских отношений. В этот же период

начинается становление субъектов социального партнерства - объединений предпринимателей и профсоюзов.

Ученые Академии труда и социальных отношений вторым этапом развития социального партнерства в России считают период с середины 1990-х гг. по 2002 г. [15]. С их точки зрения, в этот период происходило укрепление законодательной базы социального партнерства. Были приняты Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности», Федеральный закон от 01.05.1999 № 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений», региональные законы о социальном партнерстве. В 2000 г. в стране зарегистрировано свыше 300 профсоюзных объединений, наиболее крупным из них являлась Федерация независимых профсоюзов России, объединяющая 47 млн членов [8, с. 214]. На этом этапе в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» общественные объединения работодателей и предпринимателей начинают преобразовываться в некоммерческие объединения. Растет количество соглашений и коллективных договоров, которые были заключены на 4,5 % действовавших предприятий с охватом 49 % работающих в народном хозяйстве страны [8, с. 142]. Однако полное выполнение коллективных соглашений достигалось лишь в 10-20 %, частичное — в 50-60 % обследуемых предприятий [11, с. 144].

Символами третьего этапа являются принятие Трудового кодекса РФ с разделом, посвященным социальному партнерству, принятие Федерального закона от 27.11.2002 № № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей», провозглашение социальной переориентации государственных приоритетов. По мнению автора, на данном этапе модель социального партнерства все в большей степени превращается в трипартизм под патронажем государства. О росте степени эффективности конструкции говорить преждевременно. Остаются причины для недовольства партнеров друг другом.

Таким образом, возникшая в начале 1990-х гг. в России модель института социального партнерства развивается в направлении корректировки норм и правил, представляя собой процесс упорядочивания взаимоотношений социальных партнеров.

Институт внутрифирменной мобильности формировался на основе правил, определяющих преимущественно условия изменения трудовых функций работника.

В КЗоТе он был представлен правилами (условиями) перевода работника на другую работу, т. е. указанием ситуаций, в которых требовалось согласие работника при переводе на другую работу. Кроме того, в кодексе содержались положения о том, что работникам, успешно и добросовестно выполняющим свои трудовые обязанности, предоставляется преимущество при продвижении по работе. Этот постулат, по сути, носил декларативный характер. Также внутрифирменная мобильность регулировалась положениями о порядке аттестации работников, поскольку сохранение или изменение статуса работника в фирменной иерархии связано с подтверждением соответствия его профессиональной компетентности выполняемой работе. Причем единственным документом, регламентирующим в целом этот процесс, являлось Положение о порядке проведения аттестации руководящих, инженерно-технических работников и других специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи, принятое еще в 1973 г.

В целом после принятия нового Трудового кодекса РФ ситуация существенно не изменилась. Были добавлены условия перевода на другую работу в связи с производственной необходимостью и в случае изменения организационных или технологических условий труда. По-прежнему положениями предусматривается аттестация отдельных категорий рабочих и служащих (особенно бюджетного сектора экономики), хотя в принципе в трудовом законодательстве России нет запрета на проведение аттестации и для других категорий рабочих и служащих, которые не подпадают под действие соответствующих централизованных правовых нормативных актов. Но тогда аттестация должна регламентироваться локальным нормативным актом, а результаты этой аттестации могут применяться только в положительном для работников направлении (для увеличения заработной платы, повышения в должности и т. п.). В качестве доказательства, например, обоснованности уменьшения заработной платы, несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе результаты такой аттестации судами пока не признаются.

Таким образом, существует противоречие между теорией управления персоналом и институциональным воплощением внутрифирменной мобильности в России. Теоретические постулаты предполагают свободу работодателя. Исходя из экономического положения фирмы (вовсе не

обязательно, чтобы оно было кризисным), работодатель должен быстро перестроить организацию труда и, если потребуется, изменить конкретные условия труда любого работника. Институциональные ограничения, сформированные начальной конструкцией и дополняющиеся впоследствии, такой свободы не предусматривают.

Институт межфирменной мобильности только начинает развиваться. В 2006 г. в Трудовой кодекс РФ были внесены поправки, согласно которым возможен перевод работника на постоянную работу к другому работодателю по его письменной просьбе или с его согласия (ст. 72.1 ТК РФ). В главе, посвященной особенностям труда спортсменов и тренеров, введенной в 2008 г., предусмотрены условия их перевода к другому работодателю. Кроме того, начиная с 2004 г. идет дискуссия относительно перспектив ратификации Конвенции Международной организации труда № 181 и проблем правового регулирования заемного труда (лизинга и аутстаффинга персонала) в России. Часть научного сообщества и представителей бизнеса выступают за разработку законодательной базы, которая легализовала бы фактически существующий заемный труд в России. Противниками институционализации заемного труда являются профсоюзы. В профильный комитет Государственной Думы был внесен на обсуждение проект Федерального закона «О защите прав работников, нанимаемых частными агентствами занятости с целью предоставления их труда третьим лицам». Результатом стала рекомендация принять законопроект о запрете заемного труда. Депутаты выступили на стороне профсоюзов, сочтя, что такая политика поможет защитить работников от недобросовестных работодателей [13].

Институт внутренней территориальной мобильности содержит правила и процедуры регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и месту жительства. Отмена в 1991—1993 гг. прописки оказалась формальной, переименованной в регистрацию. В 2000-е гг. произошло незначительное смягчение режима прописки. После экономического кризиса 1998—1999 гг. Россия вступила в полосу хозяйственного подъема. В стране возрос спрос на рабочую силу, начался приток иностранных инвестиций. Действующая паспортная и регистрационная система стала тормозом экономического развития. В 2003—2004 гг. были предприняты первые шаги по ее либерализации. Однако основные проблемы так и не были решены, регистрационный режим остался преградой для миграции населения и набора необходимого персонала компаниями

[15, с. 21]. Несмотря на существование законодательного запрета на любое ограничение прав на трудоустройство в отношении не имеющих регистрации граждан, найти официальную работу без регистрации по месту жительства практически невозможно. Помимо этого, в соответствии с п. 2 ст. 3 Закона РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» наличие регистрации по месту жительства является обязательным условием для признания органами службы занятости гражданина безработным. В результате граждан без регистрации в качестве безработных не регистрируют, направление на трудоустройство не дают, пособия по безработице не выплачивают, в активные программы содействия занятости (профессиональное обучение, повышение квалификации, стажировки) не включают. Введение новой процедуры регистрационного учета, а именно возможности с января 2011 г. уведомлять органы государственного регистрационного учета о сроке и месте пребывания по почте или в электронной форме через Интернет, по мнению специалистов фонда «Институт экономики города», неоднозначно. Такие непродуманные нововведения, носящие номинальный характер, не упрощают процедуру, а только создают почву для злоупотреблений [2]. Таким образом, первоначально заданная траектория развития данного института сохраняется, изменения правил и процедур направлены в сторону их либерализации.

Формирование института международной территориальной мобильности начинается с 1992 г., когда была образована Федеральная миграционная служба. Затем на ее базе было создано Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики. В 2002 г. основные функции по реализации миграционной политики были возложены на Федеральную миграционную службу.

Для реализации задач в области миграционной политики в 1992 г. разработана республиканская долговременная программа «Миграция», затем Указом Президента РФ от 09.08.1994 № 1668 одобрена Федеральная миграционная программа. Она действовала до 2002 г., трижды корректировалась, включала четыре основных направления деятельности:

- создание и совершенствование миграционного законодательства;

- прием и размещение вынужденных переселенцев и беженцев, оказание содействия в их обустройстве;

- создание системы иммиграционного контроля;

- разработку механизмов государственного регулирования внешней трудовой миграции.

Были приняты Закон РФ от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» и Закон РФ от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах», изданы Указ Президента РФ от 16.12.1993 № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля» и Указ Президента РФ от 16.12.1993 № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы». Этими законодательными актами введен механизм квотирования привлечения иностранных работников, при этом квота не определялась заранее на предстоящий год, а фиксировалась, исходя из количества заявок, поданных работодателями. Впервые квоту нормативно установили в 2002 г. (определив ее тем самым на 2003 г.) в соответствии с Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Квотировалось не количество разрешений на работу, а количество приглашений иностранным гражданам на въезд в РФ для осуществления трудовой деятельности. Таким образом, приезжающие из безвизовых стран СНГ трудоустраивались без всяких квот, а установленное квотирование касалось только тех, кто въезжал в страну по визам.

Реформа российского миграционного законодательства в части привлечения иностранных работников начинается в 2007 г. В соответствии с новым порядком Правительство РФ осуществляет квотирование выдачи разрешений на работу всем иностранным гражданам. Были предоставлены преимущества в получении разрешений на временное проживание и трудоустройство гражданам иностранных государств, с которыми у Российской Федерации заключены соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан. В соответствии с новым миграционным законодательством иностранные работники, прибывшие в безвизовом порядке, вправе получить разрешение на работу в органах ФМС России самостоятельно. При этом работодатель обязан уведомить о принятии иностранного работника органы ФМС России и органы службы занятости населения. Поскольку законность нахождения в России трудовых мигрантов стала зависеть преимущественно от них самих, была ужесточена их ответственность за незаконное пребывание и трудоустройство, что отразилось в увеличении размеров административных штрафов. В июле 2010 г. вступили в силу новые изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»,

содержащие в качестве принципиальных новшеств введение патентов для мигрантов. Граждане, прибывшие из безвизовых стран, могут осуществлять трудовую деятельность у физических лиц на основании патента без получения разрешения на работу. Круг работ, на которых можно трудиться на основании патента, ограничен семейными, домашними и личными нуждами физических лиц, не связанными с предпринимательской деятельностью. Новая редакция закона предлагает ряд дополнительных льгот в отношении высококвалифицированных иностранных специалистов. Кроме того, в настоящее время обсуждаются вопросы об отмене процедуры квотирования в принципе [14]. Все перечисленное позволяет сделать вывод о тенденции к изменению траектории развития этого института в направлении либерализации его правил и процедур.

Институт занятости начал свое функционирование с принятия в 1991 г. Закона РФ от 19.12.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации». В нем были определены правовые, экономические и организационные основы политики содействия занятости населения. На базе ранее действующих бюро по трудоустройству населения была в 1991 г. создана Федеральная служба занятости населения России. Структура службы представляла собой систему органов, охватывающих все уровни: федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В июне этого же года был создан Государственный фонд занятости населения (ГФЗН), аккумулировавший финансовые ресурсы для последующего финансирования мероприятий по содействию занятости населения. Он просуществовал практически восемь лет и был упразднен в 2001 г. Финансирование ГФЗН стало осуществляться из средств федерального бюджета. Органам службы занятости в связи с изменениями Закона о занятости в 2003 г. была дана возможность оказывать платные услуги работодателям. При этом остались бесплатными услуги, предоставляемые службой занятости населению. Основные полномочия по разработке и реализации государственной политики занятости в 2005 г. были переданы на уровень субъекта Федерации, а финансовое обеспечение исполнения программ занятости стало осуществляться через субвенции из федерального бюджета. На федеральном уровне предполагалось осуществление нормативно-правового регулирования, стратегического планирования, контроля и надзора за осуществлением органами исполнительной власти

субъектов РФ переданных полномочий в области содействия занятости населения. В этот же период начинается разработка административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг на основе стандартов, устанавливающих необходимый уровень их качества и доступности. Министерством здравоохранения и социального развития РФ с 2006 по 2008 г. были приняты и введены в действие девять административных регламентов предоставления государственных услуг в области содействия занятости населения. Со второй половины 2006 г. проводилось их внедрение в деятельность территориальных органов службы занятости населения. В целом изменения института занятости на протяжении всего периода его существования проходили по линии разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в осуществлении политики занятости, при этом суть образующих его правил и перечень процедур подвергались детализирующим корректировкам.

Институт контроля. Надзор за соблюдением законодательства о труде до 1994 г. от имени государства осуществляли профессиональные союзы. Только в 1994 г. создается Федеральная инспекция труда как воплощение организационной формы института контроля. Согласно Положению о федеральной инспекции труда, утвержденному постановлением Правительства РФ от 28.01.2000 № 78, ее основные функции — это обеспечение гарантий конституционного права граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, усиление государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства РФ о труде и охране труда. Следует отметить, что в СССР, вплоть до его распада, не была ратифицирована Конвенция Международной организации труда 1947 г. об инспекции труда, в которой закрепляются принцип государственного надзора за соблюдением законодательства о труде, главенствующая роль государства в регулировании трудовых отношений в обществе и охране здоровья наемных работников при выполнении ими трудовых обязанностей. Только в Трудовом кодексе РФ вводятся положения, содержащие характеристику Федеральной инспекции труда как единой централизованной системы государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, принципов ее деятельности и полномочий. В 2004 г. федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, становится

Федеральная служба по труду и занятости (Рост-руд). Непосредственные же проверки соблюдения трудового законодательства возлагаются на государственные инспекции труда (государственные правовые инспекторы труда и государственные инспекторы по охране труда). В 2007 г. полномочия Роструда корректируются. Из ведения Роструда исключаются государственные службы занятости. В целом формирование института контроля происходит в соответствии с ранее выбранной траекторией в направлении ужесточения ответственности за девиантное поведение.

Институт развития трудового потенциала (накопления человеческого капитала). В настоящее время это единственный институт с очевидным изменением траектории институционального развития, поскольку начиная с сентября 2003 г., с подписания Россией Болонской декларации, принципиальным образом модифицируются правила и процедуры получения профессионального образования. Институциональную траекторию института развития трудового потенциала (накопления человеческого капитала) определяют следующие основные тенденции. Во-первых, появление возможности платного образования как в государственных, так и в частных учебных заведениях. Во-вторых, предоставление учебным заведениям права самостоятельно принимать решения об открытии новых спе-

циальностей и направлений обучения, реализации различных форм обучения при соблюдении ими лицензионных и аккредитационных требований. В-третьих, переход вузов от традиционного для России специалитета к двухуровневой системе образования (бакалавриат — магистратура). По мнению автора, введение процедур лицензирования, аттестации, оценки аккредитационных показателей является свидетельством ужесточения правил и процедур, составляющих основу этого института.

Институт развития рынка труда. Программы развития рынка труда как федерального, так и регионального уровней разрабатываются с середины 1990-х гг. В качестве цели Комплексной программы по созданию и сохранению рабочих мест на 1996—2000 гг., утвержденной Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 768, декларировались повышение уровня и изменение структуры занятости населения на основе создания экономически эффективных рабочих мест в перспективных отраслях экономики. Поскольку финансирование этой программы было ограниченным, существенных изменений в ситуацию с занятостью она не внесла. Следующая федеральная программа «Концепция действий на рынке труда на 2003—2005 годы», одобренная распоряжением Правительства РФ от 06.05.2003 № 568-р, была нацелена на повышение гибкости рынка труда, развитие эффективной занятости на-

Развития трудового потенциала (накопления человеческого капитала)

Охраны труда

Изменение институциональной траектории

Международной территориальной мобильности

Ужесточение

Контроля

Передачи прав собственности на услуги труда

Внутрифирменной мобильности

Межфирменной

мобильности

Эл ем е н т а р н о е ^ я о^я^чивани^

I_

Либерализация

Занятости

Защиты трудовых прав

Социального партнерства

Внутренней территориальной мобильности

Сохранение институциональной траектории

Ря^дития

рынка труда

- Планируется

И^МРНРНИР

— «Декларативный » институт

Позиционирование институтов в системе координат «Направление институциональной траектории /

Характер изменений правил и процедур»

селения, совершенствование системы управления -сферой занятости, создание условий для снижения уровня безработицы и обеспечения социальной поддержки безработных граждан. Будучи по форме программой действий Правительства РФ, по содержанию она была сведена к ведомственной программе службы занятости с ограниченным бюджетом. -В реализацию «Концепции развития рынка труда на 2007—2010 гг.», одобренной Правительством РФ 16.02.2007, вмешался мировой финансовый кризис. Аналогичным образом складывается ситуация и с региональными программами, ставящими своей целью -развитие регионального рынка труда. Таким образом, институт развития рынка труда так и не показал результатов своего реального функционирования.

Основываясь на проведенном анализе, можно сделать следующие выводы:

для большего числа институтов социально-трудовых отношений присуще сохранение первоначальной траектории институционального развития при отсутствии явно выраженного характера изменений их важнейших составляющих (см. рисунок);

консерватизм, запаздывание, сохранение старых, неадекватных процедур и правил (институт охраны труда, защиты трудовых прав, внутрифирменной мобильности, межфирменной мобильности);

наличие «хреодного» эффекта, проявление которого связано с воспроизводством институциональных правил и процедур при отсутствии условий для их эффективного функционирования, что приводит к атрофии института (институт развития рынка труда).

Список литературы

1. Гулечко А. В. Некоторые аспекты законодательства Российской Федерации о прожиточном минимуме. URL: http://niiss.ru/mag11_gulechko.shtml.

2. Заключение Института экономики города на изменения в «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», утвержденные постановлением Правительства РФ от 11.11.2010 № 885. URL: http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=80&mat_id=515.

3. Заработная плата в России: эволюция и дифференциация / под ред. В. Е. Гимпельсона, Р. И. Капе-люшникова. М.: ГУ ВШЭ, 2007.

4. Заславская Т. И., Шабанова М. А. Неправовые трудовые практики и социальные трансформации в России. URL: http://www.i-u. ru/biblio/archive/saslavskaja_net.

5. Капелюшников Р. И. Пластичная модель // Отечественные записки. 2003. № 3.

6. Карпушкина А. В. Институты социально-трудовых отношений: структурно-функциональный анализ // Человек и труд. 2011. № 1.

7. Корж В. А. Реформирование подзаконных нормативных актов: матер. Всероссийской конф., посвященной Всемирному дню охраны труда 06.05.2010. URL: http://www.minzdravsoc.ru/labour/safety/16/ Slajdy_Reformirovanie_NPA-ok. ppt#256,1.

8. Михеев В. А. Основы социального партнерства: теория и политика: учеб. для вузов. М.: Экзамен, 2001.

9. Об утверждении Программы действий по улучшению условий и охраны труда на 2008—2010 годы: приказ Минздравсоцразвития России от 23.10.2008 № 586.

10. Паспортно-регистрационная система Российской Федерации: анализ эффективности / под ред. Б. Л. Панича, Е. В. Ринн СПб: Феникс, 2009.

11. Полтерович В. М. Стратегии институциональных реформ // Экономика и математические методы. 2006. № 1. Т. 42.

12. Профсоюзы и трудящиеся: вместе или порознь? Пресс-выпуск ВЦИОМ № 1231. URL: http://wciom. ru/index.php?id=268&uid=11914.

13. Резникова А. Профсоюзы убедили депутатов запретить заемный труд. URL: http://www. rbcdaily. ru/2011/04/22/focus/562949980124701.

14. ФМС настаивает на отмене квот для гастарбайтеров. URL: http://www.dp.ru/a/2011/04/28/FMS_ nastaivaet_na_otmene.

15. Шулус А. А. Социальное партнерство — российская модель // Социальное партнерство. 2007. № 2.