CC BY
31
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
^^ Актуальные проблемы гражданского права ^^
ГАЗОВАЯ ОТРАСЛЬ УКРАИНЫ: ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
А. С. ЛАЛЕТИНА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и трудового права Российского государственного торгово-экономического университета. Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право E-mail: [email protected] Рецензент: доктор юридических наук Р.А. Курбанов
Аннотация. Рассматривается законодательство Украины о газоснабжении и нормы нового Закона Украины «О принципах функционирования рынка природного газа» от 8 июля 2010 г. №2467-VI.
Ключевые слова: Украина, законодательство, природный газ, газовые предприятия, транспортировка газа, распределение газа, разделение активов.
GAS SECTOR OF UKRAINE: MATTERS OF LEGAL REGULATION
A.S. LALETINA,
candidate of Law, associate Professor of the Department of Civil and Labor Law at Russian State University of Trade and Economics
Annotation. This article is dedicated to the Ukrainian gas distribution legislation and norms of the new Ukrainian law №2467-VI «About natural gas marketing principals of functioning» dated 8th of July 2010. Keywords: Ukraine, legislation. Natural gas, gas transportation, gas distribution, legal unbundling.
Газотранспортная система (ГТС) Украины — вторая в Европе и одна из крупнейших в мире; ее общая протяженность 37,6 тыс. км, в том числе магистральных газопроводов 22,2 тыс. км. Годовая пропускная способность ГТС на входе 290 млрд куб. м, на выходе 175 млрд куб. м. Газотранспортная система обеспечивает подачу природного газа промышленным предприятиям и коммунальным потребителям Украины, а также транзит российского и среднеазиатского газа в Западную и Восточную Европу, на Балканы и в Турцию.
Инфраструктура ГТС Украины включает 81 компрессорную станцию с 765 газоперекачивающими агрегатами (ГПА) общей мощностью 5,6 млн кВт. В состав ГТС входят также 1 600 газораспределительных станций и 13 подземных хранилищ газа, 6 приграничных газоизмерительных станций и 89 автомобильных газонаполнительных станций1.
19 января 2009 г. ОАО «Газпром» и НАК «На-фтогаз Украины» подписали два контракта:
♦ купли-продажи природного газа на период с 2009 по 2019 г.;
♦ об объемах и условиях транзита природного газа через территорию Украины на период 2009—2019 гг.2
Предпосылкой вступления Украины в ЕС является выполнение задания по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС, как это закреплено в ст. 51 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Европейскими сообществами и Украиной от 14 июня 1994 г.; Стратегией интеграции Украины в ЕС, утвержденной Указом Президента Украины от 11 июня 1998 г. № 615/98; Законом Украины «Об общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза»3, которым (в том числе) предусмотрено создание эффективной нормативной правовой базы функционирования либерализированных энергетических
1 Халатов А. А., Костенко Д.А. Какие газотурбинные двигатели необходимы газотранспортной системе Украины? // Газотурбинные технологии. 2008. № 5. С. 22.
2 URL: http://www.vedomosti.ru/research/getpreview/ 36/236/-289D_GAS.pdf
3 Закон Украины «Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского союза» // Вщомосп Верховноi Ради (ВВР). 2004. № 29. Ст. 367.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права
рынков Украины и системы их государственного регулирования с учетом требований законодательства ЕС4. 1 декабря 2005 г. в рамках саммита Украина — ЕС был подписан Меморандум о взаимопонимании в отношении сотрудничества между Украиной и Европейским союзом в энергетической отрасли.
Пункт 2.3. Меморандума обязывает Украину создать или усилить роль уже существующих органов (организаций) (institutions), действующих на открытом газовом рынке, в частности:
а) орган регулирования энергетики, независимый от газовой промышленности, и имеющий полномочия (responsibilities) не меньшие, чем это предусмотрено Газовой директивой ЕС — к концу 2006 г.;
б) оператора газотранспортной системы, отвечающего критериям Газовой Директивы и свободного от иных функций, не связанных с транспортировкой газа — к концу 2006 г.
24 сентября 2010 г. Украина присоединилась к Договору об Энергетическом Сообществе, приняв на себя обязательство о реформировании правового регулирования транспортировки газа по трубопроводам на основе Второй газовой директивы ЕС.
При проведении реформы законодательства Украины о рынке природного газа и развития рынка электроэнергии следует разработать основные средства и механизмы образования и реформирования рынков газа и электроэнергии.
Распоряжением Кабинета Министров Украины № 1417-р от 21 октября 2009 г. была одобрена «Концепция развития, модернизации и переоснащения газотранспортной системы Украины на 2009—2015 гг.». В Концепции изложены направления инвестиционной деятельности. Прежде всего, делается акцент на модернизацию линейной системы ГТС, модернизацию компрессорных и распределительных станций. Финансирование мероприятий, направленных на реализацию Концепции, предполагается осуществлять за счет собственных средств НАК «Нафтогаз Украины», а также с привлечением других источников (привлечение средств государственного бюджета не предполагается). Таким источником могут стать иностранные инвестиции.
Очевидно, что сложившаяся ситуация является катализатором восприятия Украиной норм права ЕС.
Дочерняя компания «Укртрансгаз» была создана согласно Постановлению Кабинета Министров Украины от 24 июля 1998 г. «О разграничении функций по добыче, транспортировке, хранению и реализации природного газа».
Правовые, экономические и организационные основы деятельности в сфере трубопроводного транспорта устанавливает Закон Украины «О трубопроводном транспорте» от 15 мая 1996 г. № 192/96-ВР5, согласно которому:
1) трубопроводный транспорт делится на магистральный и промысловый (ст. 2);
2) законодательство Украины о трубопроводном транспорте регулируется Законом Украины «О транспорте» (ст. 3);
3) сферой действия Закона «О трубопроводном транспорте» являются отношения в сфере строительства и функционирования (проектирование, строительство, капитальный ремонт и реконструкция) трубопроводного транспорта, установление гарантий безопасности жизни и здоровья населения;
4) особенностью субъектного состава отношений в сфере производства и оборота природного газа по Закону Украины «О природном газе» является наличие специфических субъектов — предприятий трубопроводного транспорта, которые, с одной стороны, характеризуются общим правовым режимом, подпадая под действия Закона Украины «О предприятиях в Украине», а с другой, — особенности правового режима предприятий трубопроводного транспорта устанавливаются Законом «О трубопроводном транспорте» и издающимися на его основе актами Кабинета Министров Украины.
Статья 5 Закона очерчивает достаточно широкий круг потенциальных субъектов правовых отношений в сфере трубопроводного транспорта, однако реальными участниками правовых отношений могут выступать лишь поименованные в законе предприятия, осуществляющие поставку, хранение, транспортировку и распределение газа.
Магистральный трубопровод определен в ст. 1 данного нормативного акта как «технологический комплекс, функционирующий как единая
4 Голикова С.В. Законодательное обеспечение объединения электроэнергетического и газового рынков Украины с рынками Центральной и Восточной Европы // Энергетическое право. 2008. № 2. С. 33—37.
5 Вщомосп Верховно! Ради (ВВР). 1996. № 29. Ст. 139.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права
система, в который входит отдельный трубопровод со всеми объектами и сооружениями, связанными с ним единым технологическим процессом, или несколько трубопроводов, которыми осуществляются транзитные, межгосударственные, межрегиональные поставки продуктов транспортировки потребителям, или другие трубопроводы, спроектированные и построенные согласно государственным строительным требованиям по магистральным трубопроводам».
Данное определение имеет ряд недостатков. Руководствуясь им, к магистральному трубопроводу можно отнести практически любой трубопровод.
Законом Украины «О принципах функционирования рынка природного газа» от 8 июля 2010 г. № 2467^16 (далее — Закон № 2467) были определены правовые, экономические и организационные принципы функционирования рынка природного газа. Соответствие Закона «Об основах функционирования рынка природного газа» положениям Директивы 2003/55 ЕС прямо подтверждено в Письме Министерства топлива и энергетики Украины от 2 сентября 2010 г. № 08/31-18277.
Законом также раскрывается понятие вертикально интегрированной хозяйственной организации как хозяйствующего субъекта, образованного специально в соответствии с законодательством с целью осуществления хозяйственной деятельности на рынке природного газа и выполняющего как минимум одну из следующих функций: транспортировка, распределение или хранение природного газа, и как минимум одну из функций его поставки или добычи (производства).
Данное определение согласуется с требованием Второй газовой директивы о необходимости разделения предприятий такого рода.
Собственник природного газа — это лицо, независимо от формы его собственности и сферы управления, которому принадлежит природный газ на праве собственности, в том числе на основе договоров о совместной деятельности.
Предприятия в сфере газоснабжения подразделяются положениями Закона Украины «О принципах функционирования рынка природного газа» на следующие.
1. Газодобывающее предприятие — субъект хозяйствования, который на основании специ-
ального разрешения на пользование недрами добывает природный газ на территории Украины и в пределах ее континентального шельфа и (или) исключительной (морской) экономической зоны.
Согласно п. 1 ст. 62 Хозяйственного кодекса Украины8, предприятие — это самостоятельный субъект хозяйствования, образованный компетентным органом или органом местного самоуправления, или иными субъектами для удовлетворения потребностей путем систематического осуществления производственной, научно-исследовательской, торговой, иной хозяйственной деятельности в порядке, предусмотренном Хозяйственным кодексом и иными законами.
2. Газосберегающее предприятие — субъект хозяйствования, который на основании лицензии осуществляет закачивание, сбережение и отбор газа.
3. Газоснабжающее предприятие — субъект хозяйствования, который на основании лицензии осуществляет снабжение природным газом непосредственно потребителей в соответствии с заключенными договорами.
4. Газораспределяющее предприятие — субъект хозяйствования, который на основании лицензии осуществляет транспортировку природного газа по газораспределительным сетям непосредственно потребителям, в собственности или в пользовании которого находятся ГРС и иные производственные объекты, и который осуществляет в отношении них функции оперативно-технологического управления;
♦ газораспределяющим предприятиям запрещена иная деятельность кроме распределения газа, в том числе поставка и транспортировка.
5. Газотранспортное предприятие — субъект хозяйствования, который на основании лицензии осуществляет транспортировку природного газа по магистральным газопроводам, которые находятся у него в собственности или пользовании, и который осуществляет в отношении них функции оперативно-технологического управления.
Газотранспортным предприятиям запрещено осуществлять деятельность по добыче и поставке природного газа.
6 Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни (ВВР). 2010. № 48. Ст. 566.
7 URL: http://sharepoint.chamber.ua/FuelEnergy/Documents/ 1.%20Projects/09_02_FuelMinistry_Gas_Market.pdf.
8 Господарський Кодекс Укра!ни // Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни (ВВР). 2003. № 18, 19—22. Ст.144. 22 декабря 2010 г.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права
6. Гарантирующий поставщик — назначенное в определенном Кабинетом Министров Украины порядке газоснабжающее предприятие, которое не имеет права отказать потребителю в заключении договора на поставку природного газа.
7. Потребитель — юридическое лицо или физическое лицо-предприниматель, получающее природный газ в соответствии с договором о снабжении природным газом и использующее его в качестве топлива или сырья; квалифицированный потребитель — потребитель, уровень квалификации которого отвечает степени, определенной Национальной комиссией регулирования электроэнергетики (НКРЭ) Украины, и который имеет право свободно покупать газ у любого поставщика.
8. Оператор Единой газотранспортной системы Украины — газотранспортное предприятие, на которое решением центрального органа исполнительной власти с целью обеспечения и реализации государственной политики в нефтегазовом комплексе возложены функции оперативно-диспетчерского управления по транспортировке, сбережению и распределению природного газа.
Функции оператора Единой газотранспортной системы Украины выполняет НАК «Нафто-газ Украины»9.
НАК «Нафтогаз Украины» является, согласно положениям нового Закона Украины «О принципах функционирования рынка природного газа», вертикально интегрированной хозяйственной организацией, в которой объединена деятельность по добыче природного газа (дочерние компании «Укр-газдобыча», ГАО «Черноморнефтегаз», ОАО «Укр-нафта»), транспортировке (дочерняя компания «Укртрансгаз»), распределению и поставке (дочерняя компания «Газ Украины»).
Структура НАК «Нафтогаз Украины» заранее предполагала юридическое отделение деятельности по транспортировке от деятельности по добыче и поставке природного газа. Согласно Постановлению Кабинета Министров № 1173 от 24 июля 1998, функции по добыче, транспортировке, хранению и реализации природного газа разделены именно путем создания дочерних компаний «Нафтогаза».
С 1 января 2012 г. право свободно покупать газ у любого поставщика должен получить ограниченный круг потребителей, определенный НКРЭ
(речь идет о так называемых квалифицированных потребителях; чрезвычайно распространено мнение о том, что такой статус изначально получат крупные промышленные предприятия10), а остальные категории потребителей смогут свободно выбирать поставщиков газа с 1 января 2015 г.
Нельзя не отметить того, что определение потребителя, содержащееся в тексте Закона Украины «О принципах функционирования рынка природного газа», не включает в себя физическое лицо, не являющееся предпринимателем. Далее п. 17 ст. 1 Закона четко отделяет бытовых потребителей природного газа (население) от остальных потребителей (будущих «квалифицированных» потребителей).
Вместе с тем, следующий пункт той же статьи определяет поставку газа именно как реализацию его потребителям. В этой связи отделение бытовых потребителей от остальных (квалифицированных) потребителей выглядит несколько абсурдным — получается, что поставка газа населению юридически невозможна.
Закон Украины «О принципах функционирования рынка природного газа» различает поставку и распределение газа, однако аналогии с разграничением в российском законодательстве поставки газа и газоснабжения в данном случае неуместны, потому что распределение газа определено в п. 21 ст. 1 Закона как деятельность с целью доставки газа потребителям.
Несколько иное понимание термина «потребитель» закреплено в постановлении НКРЭ № 12 от 13 января 2010 г. «Об утверждении лицензионных условий осуществления хозяйственной деятельности по распределению природного и нефтяного газа»11. В п. 1.3. данного постановления в числе потребителей названы и физические лица, не являющиеся предпринимателями. Данные субъекты прямо названы сторонами договора поставки.
Заказчик в терминологии данного Закона — субъект рынка природного газа, который на основании договора заказывает предоставление услуг по транспортировке и распределению природного
9 Приказ Министерства топлива и энергетики Украины от 5 ноября 2010 г. № 463 «О назначении оператора Единой газотранспортной системы Украины».
10 Малиновский А. Закон о газовом рынке: новые перспективы? // «Зеркало недели». 2010, 20 нояб.
11 «Урядовий кур'ер». 2010. 26 янв.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права
газа потребителям, его транзиту по территории Украины или хранению в подземных хранилищах.
В соответствии с положениями Газовой директивы ЕС и п. 2.3 Меморандума о взаимопонимании в отношении сотрудничества между Украиной и Европейским Союзом в энергетической отрасли, полномочия Национальной комиссии регулирования электроэнергетики Украины как органа исполнительной власти, регулирующего отношения между субъектами рынка природного газа, были существенно расширены.
Государственное регулирование в сфере газоснабжения осуществляется Кабинетом Министров Украины, Национальной комиссией регулирования электроэнергетики Украины (НКРЭ) и центральными органами исполнительной власти.
Статьи 7, 9, 13, 14 и 15 Закона Украины «О принципах функционирования рынка природного газа» гарантирован свободный и равный доступ к ГТС Украины (к магистральным газопроводам и распределительным газовым сетям, а также к мощностям для хранения газа — ПХГ).
В доступе может быть отказано лишь в случаях: а) отсутствия свободной пропускной мощности; б) нарушения заказчиком требований относительно порядка доступа к ГТС; в) временного ограничения доступа к сети, предусмотренного Порядком доступа к ГТС, который должен быть утвержден НКРЭ.
Наличие или отсутствие свободной пропускной мощности определяется по методике, утвержденной Министерством топлива и энергетики Украины.
До принятия Закона Украины «О принципах функционирования рынка природного газа» порядок доступа к ГТС Украины регулировался приказом НАК «Нафтогаз» № 79 от 26 марта 2001 г.
Важно отметить, что, с точки зрения закона, свободный и равный доступ к ГТС Украины должен предоставляться как для поставок газа потребителям Украины, так и для его транзита через территорию страны. Последний аспект означает, что украинская сторона обязана обеспечивать транзит газа через свою территорию не только для «Газпрома», но и в случае получения соответствующих заявок, для других заинтересованных субъектов хозяйствования, в том числе европейских компаний, причем на равных условиях.
Поскольку закон не содержит каких-либо переходных положений относительно предоставления доступа к ГТС Украины, с формально-юридической точки зрения право на свободный и равный доступ возникает с даты вступления закона в силу, т.е. с 24 июля 2010 г.
Необходимо заметить, что практическая реализация права на доступ к украинской ГТС наталкивается на ряд препятствий. Так, до сих пор не утверждены Порядок доступа к ГТС Украины (который должен быть утвержден НКРЭ) и Методика определения наличия или отсутствия свободной пропускной мощности ГТС Украины (которая должна быть утверждена Министерством топлива и энергетики Украины). Указанные порядок и методика после их принятия продемонстрируют, каким практическим содержанием будет наполнен принцип свободного и равного доступа к ГТС Украины12.
По мнению А. Малиновского, закрепление в законе принципа свободного и равного доступа к ГТС Украины (магистральным газопроводам) для транзита газа потребует пересмотра заключенных между НАК «Нафтогаз Украины» и ОАО «Газпром» Транзитного договора от 19 января 2009 г. (в частности, необходимо будет перейти на принцип заказанных мощностей, т.е. на принцип «take or pay») и технического соглашения — контрактов, de facto монополизирующих доступ «Газпрома» к ГТС Украины. Фактически, речь идет о создании условий для перенесения с западной на восточную границу Украины точки передачи газа от «Газпрома» к европейским покупателям, вследствие чего транзит по территории Украины предназначенного для ЕС газа можно будет осуществлять на основании контрактов между «Нафтогазом» и европейскими покупателями российского газа13.
Обеспечение свободного и равного доступа к ГТС Украины напрямую зависит от реализации положений, закрепленных в ст. 16 и 17 Закона, где речь идет о принципе разделения деятельности по транспортировке или распределению газа и деятельности по его добыче и поставке. На предотвращение подобной ситуации и на создание действительно конкурентной среды на газовом
12 Малиновский А. Указ. соч.
13 URL: http://www.zn.ua/newspaper/articles/ 61492#article.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права
рынке и направлен указанный принцип «эффективного разделения».
Согласно положениям ст. 16 Закона, газораспределительное предприятие не может осуществлять деятельность по добыче, поставке, хранению и транспортировке газа. Статья 16 Закона запрещает газотранспортным предприятиям осуществлять добычу и поставку природного газа.
Газотранспортное и газораспределительное предприятие, будучи частью вертикально интегрированной хозяйственной организации, должны быть юридически и организационно независимыми от иных видов деятельности, не связанных с транспортировкой и распределением газа.
Проведение в Украине «газового разделения» позволит положить начало сотрудничеству с европейскими газовыми компаниями (в том числе предоставлять им услуги по европейским расценкам). В частности, европейские компании неоднократно заявляли о готовности использовать для собственных нужд украинские подземные хранилища газа в случае, если деятельность по хранению газа будет отделена от других видов деятельности в газовой отрасли. В целом же, осуществление «газового разделения» вместе с обеспечением свободного доступа к газовым сетям даст значительные стимулы для компаний из ЕС вкладывать средства в расширение украинской ГТС (именно такой подход обеспечит европейской стороне реальное право управления участком ГТС, который будет построен на ее средства)14.
При анализе положений закона о газовом разделении внимание привлекает то, что в ст. 16 речь идет о «разделении функций транспортировки, распределения и поставки газа». Однако в разд. VI Закона, помимо прочего определяющем и временные рамки проведения «газового разделения», говорится уже только о «разделении функций по распределению и поставке», т.е. выпадает функция транспортировки.
Основным положительным последствием Закона является закрепление в нем трех базовых принципов, являющихся ключевыми: 1) свободный выбор потребителями поставщиков газа;
2) свободный и равный доступ к газовым сетям (магистральным газопроводам и внутренним газораспределительным сетям) и к мощностям для хранения газа; 3) отделение деятельности по транспортировке газа от деятельности по его добыче и поставке, а также отделение деятельности по распределению газа от деятельности по его добыче, поставке, хранению и транспортировке (так называемое эффективное разделение).
Значительная часть положений Закона носит рамочный или отсылочный характер. В документе, в основном, зафиксированы правовые принципы регулирования отношений в газовой отрасли и предусмотрено, что конкретные нормы должны быть дополнительно разработаны и приняты на подзаконном уровне.
Литература
1. Конституция Украины (Конститущя Укра!-ни) // Вщомост Верховно! Ради Укра!ни (ВВР). 1996. № 30. Ст. 141.
2. Хозяйственный Кодекс Украины (Госпо-дарський Кодекс Украши) // Вщомосп Верховно! Ради Украши (ВВР). 2003. № 18, 19—22, ст. 144. 22 дек. 2010 г.
3. Закон Украины «О принципах функционирования рынка природного газа» от 8 июля 2010 г. № 2467-VI // Вщомосп Верховно! Ради Украши (ВВР). 2010. № 48. Ст. 566.
4. Голикова С.В. Законодательное обеспечение объединения электроэнергетического и газового рынков Украины с рынками Центральной и Восточной Европы // Энергетическое право. 2008. № 2.
5. Малиновский А. Закон о газовом рынке: новые перспективы? // «Зеркало недели». 2010, 20 нояб.
6. Сапрыкин В. Газовый сектор Украины, quo vadis? // «Зеркало недели». 2011, 18 февр.
7. Халатов А.А., Костенко Д.А. Какие газотурбинные двигатели необходимы газотранспортной системе Украины? // Газотурбинные технологии. 2008. № 5.
URL: http://www.zn.ua/newspaper/articles/ 61492#article.
