CC BY
31
УДК 339
Наталья ТОГАНОВА
ФРГ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА
(субсидиарность или концентрация ответственности в "одних руках"?)
Социальное государство диктует свои правила на разных уровнях государственного устройства. Проанализируем два из них: отношения между отдельным гражданином и государством, а также между федеральным центром и субъектами, то есть землями. Чем обусловлен такой дуализм? Допустимо ли их совместное рассмотрение? Дуализм обусловлен тем, что обе плоскости социального государства подчиняются одной логике. Так, если в случае отношений между государством и отдельным гражданином то и дело ставится вопрос, сколько различий между равными перед законом гражданами допустимо, то в случае отношений между федерацией и центром этот вопрос звучит следующим образом: сколько допустимо различий между равными субъектами федерации? Совместное же их рассмотрение возможно, поскольку основные "социальные" государственные услуги предоставляются в ФРГ на земельном и коммунальном уровне. То есть обе плоскости - отношения между центром и землями, а также отношения между государством и гражданами - тесно взаимосвязаны, ведь федеративное устройство есть инструмент реализации социального государства.
Анализ германской ситуации может указать на сложности и проблемы, поджидающие Европейский Союз, если немецкие идеи социального государства завоюют популярность в интеграционном объединении, а ключи к преодолению экономических диспаритетов между странами не будут найдены.
Законодательное закрепление социального государства и федеративных отношений
В конституции Германии - Основном законе - закреплено, что она является социальным и федеративным государством (ст. 20 Основного закона). Обе составляющие детализированы. Остановимся сначала на "социальном", которое описано лишь в общих чертах, поскольку детализация осуществляется на законодательном
© Тоганова Наталья Владимировна - кандидат экономических наук, и.о. завсектора экономики науки и инноваций Института мировой экономики и международных отношений РАН. Адрес. 117997 Москва, Профсоюзная ул., 23. E-mail: [email protected] Ключевые слова: Германия, федеративные отношения, социальное государство. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope120156978
Статья подготовлена в рамках Гранта РГНФ № 14-07-00048a.
уровне. Но этот факт не должен трактоваться как меньшая значимость закреплённых в Основном законе основ для выстраивания социального государства ФРГ. Напротив, малое число упоминаний является причиной широкой дискуссии о том, как следует воплощать в жизнь закреплённые в нём установки. Итак, наравне с тем, что государство является социальным (ст. 20), указывается, что оно также и "социально правовое государство" ("sozialer Rechtsstaat", ст. 28). Из ряда закреплённых в Основном законе положений следует, в каких областях социальное государство должно действовать. Так, например, в Основном законе закреплено, что матери имеют право на заботу и защиту со стороны общественности (ст. 6), государство гарантирует достоинство каждого человека (ст. 1) и равноправие мужчин и женщин (ст. 3), государство должно защищать брак и семью (ст. 6) - все это и ряд других положений напрямую влияют на социальный характер государства: пособия по уходу за ребёнком, социальные пособия для безработных, социальные льготы семьям и пособия на детей. Однако как именно будут реализованы заложенные в конституции положения, это определяется путём нахождения нового оптимального баланса внутри общества. Поэтому дебаты о том, каким должен быть уровень социальных пособий или налогообложения, не утихают, а сам порядок регулярно подвергается пересмотру.
Не менее значимым для оформления социального государства и уровня его расходов представляется положение ст. 72 Основного закона, в котором говорится, что федеральный центр может вмешиваться в дела земельного уровня для установления "равных" или "единообразных" условий жизни (Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse). Это положение влияет на целый спектр вопросов, поскольку сформулировано общим образом. При одной трактовке оно может приводить к росту социальных расходов на инфраструктуру, при другой - лишь концентрироваться на сохранении законодательного единообразия. За всю историю существования ФРГ речь скорее шла о том, что оно становилось поводом для расширения расходов, которые можно отнести к социальным.
Интересно, что попытки представителей новых земель в начале 1990-х годов расширить трактовку "социального государства" внутри Основного закона путём его уточнения при объединении Германии не были одобрены. Складывалось впечатление, что это было намерением воплотить в жизнь радикальные с точки зрения современности идеи социалистического, а не социального государства. Так, одно из них сводилось к тому, что необходимо закрепить "право на работу" в Основном законе. Однако, как было уже отмечено, положения о социальном государстве не подвергались изменениям в конституции, они детализировались на законодательном уровне.
Иначе обстоят дела с федеративными отношениями. Начиная с 1960-х годов наблюдается тенденция к активному вмешательству федерального центра в дела субъектов и коммун, происходит перераспределение полномочий в пользу центра. И всё это находило своё отражение в Основном законе. Как отмечено выше: институт федерального государства регулирует отношения между центром и регионами, но также представляет собой инструмент реализации государственных обязательств перед населением. Поэтому изменение отношений между федерацией и землями является изменением социального государства. Если обобщить претворённые в жизнь с 1960-х годов реформы, то следует отметить, что речь шла о широкомасштабном расширении социального государства - полномочия передавались на федеральный уровень, а региональному уровню вменялось в обязанность оказывать новые, то есть дополнительные социальные услуги или предоставлять "квазисоциальные" услуги, которые гарантируют создание равных условий жизни.
Почему расширение социального государства в Германии прослеживается по изменениям в федеративных отношениях? Дело в том, что оно наравне с такими услугами, как пенсии, выплаты в случае нетрудоспособности и безработицы, пособий по уходу за детьми, охватывает и такие сферы жизни, как образование, здравоохранение, а также множество других услуг и благ, которые влияют на качество жизни и которые предоставляет земельный или даже коммунальный уровень. В качестве такого порогового примера, который, при желании, можно включить в обязательный набор услуг социального государства или напротив не включать, стоит назвать дошкольное образование, которое тесно взаимосвязано с вопросом равноправия женщин.
Расширение социального государства: неоднозначные последствия
Дошкольные учебные заведения помогают воплотить в жизнь несколько положений Основного закона. Во-первых, они гарантируют равноправие мужчин и женщин. Ведь практически отсутствовавшие на протяжении десятилетий детские сады полного рабочего дня в ФРГ (впрочем, как и магазины, работающие вечером после окончания стандартного рабочего дня ) означали, что воспользоваться своим равноправием женщины не могли. Вплоть до конца XX века женщины были вынуждены сидеть дома, а о том, чтобы совмещать работу и семью, не могло идти и речи (в 1950 г. лишь одна четверть замужних женщин ходила на работу, в 1960-1980-х годах таких было чуть менее половины2). Такое положение влияет на жизнь этих женщин и сегодня: Gender Pension Gap в ФРГ составляет 59,6% [Gender Pension Gap], то есть невозможность тогда воспользоваться своими равными по закону правами привела к тому, что финансовое положение этих женщин сегодня менее устойчивое.
В данный момент правительство ФРГ пытается сгладить последствия этого вынужденно неравного положения женщин: в 2014 г. пенсионное законодательство было реформировано. Среди прочих вопросов принятый пакет содержал поправки, согласно которым женщинам, родившим детей до 1992 г., будет предоставляться надбавка - так называемая пенсия матерей (Mutterrente)3. Правящая коалиция говорят о признании таким образом заслуг женщин, которые посвятили себя воспитанию детей, в то время как критики указывают на символизм жеста: надбавка будет составлять около 25 евро в месяц и решить проблему бедности многих женщин, которые из-за отсутствия трудового стажа получают минимальную пенсию, не сможет.
Но нельзя сказать, чтобы меры последних лет были направлены только на ликвидацию последствий вынужденного из-за отсутствия необходимой инфраструктуры неравенства в середине XX века. Германское правительство стремится сделать закреплённое в Основном законе равенство реальностью, ведь даже в XXI веке не-
1 С момента образования ФРГ и до 1989 г. магазины работали до 18.30 по будням и до 14.00 по субботам (с 1957 г. была разрешена "длинная суббота" раз в месяц - магазины работали до 20.30). В 1989 г. ввели еженедельный "длинный четверг", в 1996 г. разрешили по будням торговать до 20.00 и начинать в 6.00). В 2006 г. регулирование времени работы перешло в юрисдикцию земель, поэтому в большинстве магазинам разрешено работать до 24.00 (исключение Саар и Бавария - до 20:00 и Рейн-Ланд Пфальц и Саксония до 22.00).
2 Bundesagentur für Arbeit www.arbeitsagentur.de; Bundeszentrale für politische Bildung www.bpb.de.
3 На самом деле её может получить и мужчина, если он сидел с детьми, так как речь идёт о том, что ещё один год будет засчитан как год по уходу за ребёнком. Но в редчайших случаях речь идёт именно о мужчинах, поэтому надбавку окрестили как "пенсия матерей".
которые проблемы сохраняются. Об этом говорит статистика: в 2012 г. 67,8% женщин трудоспособного возраста работали, тогда как среди мужчин таких было 77,3% [Der Arbeitsmarkt in Deutschland: S. 6.]. Одна из причин этого: отсутствие в ФРГ необходимой инфраструктуры для сочетания воспитания детей и работы. В 2007 г. германское правительство приняло решение о расширении сети детских садов полного рабочего дня (см. табл. 1). С осени 2013 г. все двухлетки получили право на место в детском саду полного рабочего дня. Однако реализовать его оказалось не так просто. Ведь на протяжении десятилетий дошкольные заведения были призваны лишь подготовить ребёнка к школе, а не присмотреть за ним пока его мама (родитель) работает. Поэтому далеко не все дети посещали детские сады, а существовавшие детские заведения были рассчитаны на полдня. На первый взгляд может показаться, что принятое правительством решение обеспечить всех местами, - исключительно положительный шаг. Это так, если мы посмотрим на него только с точки зрения воплощения в жизнь идей социального государства. Но у него есть и негативные стороны, если в поле анализа включить федеративные отношения и защиту самостоятельности земельного уровня. Обязанность открыть необходимое число детских садов тяжёлым бременем легла на коммунальный, а значит, и земельный уровень и ограничивает возможности самостоятельно распоряжаться своими финансовыми ресурсами. Кстати, интересно, что коммунальный уровень, который, разумеется, не успел построить достаточное количество заведений и подготовить нужных специалистов, смог выкрутиться путём дословного исполнения предписанного законом: всем двухлетним детям места предоставили, а вот некоторым трёхлеткам и четырёхлеткам не повезло: им мест не хватило и их родители были вынуждены сидеть с ними дальше, ведь в законе сказано только о двухлетних.
Таблица 1.
Доля детей, посещающих детские сады и ясли (в %, 2012/2013 гг.)_
Германия Старые земли Новые земли
Дети младше трёх лет, посещающие детский сад/ясли (2013 г.) 29,3 24,2 49,8
Дети младше трёх лет, посещающие детский сад/ясли как минимум семь часов в день (% от посещающих, 2013 г.) 15,8 10,4 37,3
Дети от трёх до пяти лет, посещающие детский сад (2012 г.) 89 88,1 93,6
Дети от трёх до пяти лет, посещающие детский сад более 36 часов в неделю (% посещающих, 2012 г.) 41 34 71
Источник: Kindertagesbetreuung regional 2013. Statistische Ämter des Bundes und der Länder. 2013. S. 8, 14. www.statistikportal.de; Kindertagesbetreuung in Deutschland 2012. Statistisches Bundesamt, 2012. S. 12, 14 www.destatis.de.
Коммунальный уровень: финансовое положение
Пример решения по поводу детских садов следует той же логике, что и все предшествовавшие подобные действия социального государства с одновременным наступлением на самостоятельность земельного и/или коммунального уровня и перераспределением власти в пользу центра: право принимать решения центр забирает себе, а земельному и коммунальному уровню остается лишь право их исполнить.
Именно из-за этой тенденции систему федеративных отношений ФРГ нередко называют "унитарный федерацией" [Wachendorfer-Schmidt: S. 117]. Об устойчивом тренде усиления федерального центра можно говорить начиная с конца 1960-х годов. Поворотным моментом стали Совместные задачи федерации и земель, направленные на решение важных, но бывших прежде в вотчине земель областей - высшее образование, развитие сельских регионов и прибрежных территорий и решение экономических проблем отсталых регионов4 (к настоящему времени сохранились лишь последние две). Также решительным шагом в сторону передачи полномочий федерации было реформирование федерализма во второй половине первого десятилетия 2000-х годов [Павлов; Каширских].
Тенденция к вмешательству центра в дела коммунального и земельного уровня сопровождалась расширением бюджета на социальные расходы. Ведь у сторонников различных политических лагерей не было и нет сильных разногласий по поводу значимости социальной политики: "...федерализм не препятствовал разрастанию социальных трат, потому что политические предпочтения основных игроков были схожими и просоциальными, а динамика развития кооперативного федерализма препятствовала "гонке уступок" между регионами в социальной политике" [Manow]. Таким образом, центр делал своё вмешательство более желанным для населения. Интересно, что такой "ход конём" в немецкой истории встречается не первый раз. Так, первопроходство немцев на поприще строительства социального государства в конце XIX века некоторые исследователи объясняют именно желанием федерации найти себе оправдание, получить собственные полномочия и поддержку у простых граждан [Holtrerich: S. 207f.]. Земли пытались воспротивиться этому. В результате сложилась система, когда поступления в бюджеты разных уровней формируются за счёт деления поступлений одних и тех же налогов. То есть система ФРГ противоположна той, что мы наблюдаем в США, где каждый из уровней имеет свои налоги, ставки которых он может регулировать самостоятельно и за счёт поступлений которых выполняет значительную часть своих функций.
Отсутствие собственных поступлений, а также постепенная передача ответственности федеральному центру привели к тому, что земельный и коммунальный уровень начали вести себя всё менее и менее ответственно: расходы превышали поступления, и в результате росли долги. Так, в 2012 г. в среднем задолженность земельного и коммунального уровня составила 9,7 тыс. евро на человека; на первом месте находился Бремен (30,2 тыс. евро), далее следовал Берлин (18,2), Саар (16,1 тыс.); самая низкая задолженность была в Саксонии (2,3 тыс.) и в Баварии (3,4 тыс. евро). Параллельно снижались стимулы сводить бюджет, ведь раз в Основном законе прописано об обязательстве государства предоставлять равные условия населению, то это выполнялось путём трансфертов как сверху вниз, так и между землями (финансовое выравнивание). Финансовое выравнивание сводилось к тому, что на разных уровнях - сначала на уровне поступлений от НДС, а потом и перераспределением поступлений от других основных налогов [Баранова] - государство гарантировало, чтобы все земли располагали примерно равным объёмом средств в расчёте на душу населения (правда, землям-городам из-за особых расходов на инфраструктуру выделяют чуть больше средств, чем обычным землям). В то же самое время ответственная бюджетная политика на уровне земель не поощрялась, ведь
4 Gemeinschaftsaufgaben: (1) Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließlich der Hochschulkliniken, (2) Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, (3) Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes.
значительная часть "заработанных" излишков перераспределялась в ходе финансового выравнивания другим менее ответственным землям. На протяжении последних лет наблюдается снижение числа земель-доноров, что доказывает: институциональные условия препятствуют ответственной бюджетной политике. Так, в 1995 г. было шесть земель-доноров, в 2000 и в 2005 г. - пять, в 2010 г. - четыре, а в 2013 г. - три (Бавария, Баден-Вюртемберг и Гессен). При этом объём перераспределяемых средств вырос с 5 724 до 8 459 млн евро5.
Обозначенные тенденции: ползучее расширение социального государства, передача принятия решений федеративному центру, сужение маневра коммунального и земельного уровня в выборе того, какие услуги они могут (или должны) предоставлять населению, а также снижение ответственности земель - все они вполне устоялись. Однако в последние годы можно говорить о попытках если не переломить их, то хотя бы смягчить и затормозить, правда, в обход реформы федеративных отношений.
Большая личная ответственность граждан, но не земель
Итак, тенденция к усилению социального государства в последнее десятилетие затормозилась. Это связано с изменением взаимоотношений между личностью и государством: произошло перераспределение ответственности. Зададимся вопросом: почему так происходит? На наш взгляд, ответ очевиден: государство потому стремится сократить социальные расходы, которые значительно выросли начиная с 1960-х годов (см. график), что продолжение этой тенденции может негативно отразиться на экономике.
График
Государственные расходы в % ВВП (1960-2013 гг.)
Источник: Bundesfinanzministerium. www.bundesfinanzministerium.de.
1 Данные с сайта Bundesministerium der Finanzen www.bundesfinanzministerium.de.
Однако почему государство выбрало путь уменьшения своего социального статуса за счёт пересмотра отношений с гражданами, а не путём оптимизации других расходов, то есть сокращения трат земельного и (или) коммунального уровня? Причины, видимо, следует искать в институциональных условиях принятия и пересмотра законов, в том числе и конституции, Основного закона, Германии: договориться о пересмотре последнего не удаётся, поскольку сложившаяся ситуация выгодна некоторым землям.
Остановимся подробнее на этой патовой ситуации, препятствующей реформированию федеративных отношений, то есть инструмента предоставления части услуг социального государства. В Германии есть нижняя палата парламента - Бундестаг, и верхняя - Бундесрат. В первой представлены избираемые населением депутаты, во второй - представители земель (количество варьируется от 2 до 6 в зависимости от численности населения земли). Бундесрат участвует в принятии законов, которые затрагивают интересы и финансы земель, то есть в принятии всех ключевых решений правительства. Однако если предпочтения большинства Бундестага диктуются партийной дисциплиной, то есть тем, какую политику преследует находящееся в данный момент у власти правительство, то в Бундесрате складывается иная ситуация. Даже если земельные представители относятся к той же партии (или партиям), которая имеет большинство в Бундестаге, они могут не поддерживать правительственную линию, ведь она может быть невыгодна их землям. То есть речь идет о конфликте земельных и федеральных интересов, который не может быть решён партийной дисциплиной. Бундесрат также будет препятствием для проведения реформ тому правительству, которое не располагает большинством во второй палате. Кроме того, на голосование влияет также и то, что представители одной земли должны голосовать согласованно, дробление земельного голоса не допускается (лишь один раз это правило было нарушено: в 2002 г. представители Бранденбурга проголосовали по разному по поводу изменения в миграционном законодательстве). Мнение земли по тому или иному вопросу может также не подчиняться логике ни одной из партий, если вдруг оно было выработано в результате компромисса между партиями формирующими коалицию в данной земле. Все перечисленные факторы приводят к тому, что мнение земель по тем или иным вопросам может серьёзно отличаться от позиции федерального правительства или партии на федеральном уровне, которую они представляют на региональном.
Но не только описанные выше особенности состава Бундесрата и правил голосования представителей влияют на то, как этот орган голосует. Бундесрат представляет интересы земель (о чём не раз говорилось), а также интересы земельных правительств (что может быть не очевидно на первый взгляд). Интересы земельных правительств расходятся с интересами федерального центра в том, кто должен нести ответственность за экономическое развитие страны и регионов. Так, перераспределение полномочий в пользу федерального центра означает снятие ответственности с земельного уровня. Ряд земель с этим не согласны (Бавария, Гессен последовательно отстаивают сохранение самостоятельности [например, см.: Штойбер]), но большинство земель адаптировалось к институциональным условиям "исполнительного" федерализма. Согласно этим условиям, для сохранения своих кресел местные политики должны заботиться о том, чтобы потребности населения удовлетворялись, даже если для этого необходимо брать долги или влезать в карман других земель (финансовое выравнивание). Ответственное финансовое поведение и сокращение предложений услуг населению вряд ли встретит понимание электората, поэтому земли-бенифициарии в рамках финансового выравнивания не выступают в
принципе за перераспределение полномочий в пользу земель. Некоторые исследователи характеризуют эту ситуацию как joint decision trap [Scharpf]. Что это именно так, подтверждают и политики. Например, Т. Сарацин, когда он уже прекратил работать в правительстве Берлина, заявил в интервью, что систему финансового выравнивания следует реформировать, что она нарушает любые экономические законы [„Der Länderfinanzausgleich war ein Fehler"]. Однако в свою бытность члена земельного правительства он не делал таких заявлений, поскольку Берлин - бенифи-циарий в рамках финансового выравнивания и Берлину существующая система крайне выгодна. Интересно, что и германский электорат уже давно осознал отсутствие реальных значимых полномочий по экономическим вопросам у земельных правительств: выборы в Ландтаги превратились в референдум по оценке проводимой на федеральном уровне политики. Если граждане ею недовольны, то они склонны отдавать голоса за тех, кто находится в оппозиции на федеральном уровне.
Таким образом, сложилась ситуация, когда механизм воплощения в жизнь значительной части идей социального государства в ФРГ практически не поддаётся реформированию и оптимизации. Одним из последних шагов в этом направлении стал запрет на долги для земельного уровня и регламентация объёма задолженности федерального (так называемое ограничение по долгам, Schuldenbremse). Однако будет ли это начинание работать, остаётся под вопросом. Ведь и раньше земли не имели права брать больше долгов, нежели они инвестировали. Дополнительные долги были возможны только в случае непредвиденных чрезвычайных ситуаций. Трактовка последнего всегда спорна, а заимствования в чрезвычайных ситуациях возможны и при новом порядке.
Поэтому реформирование социального государство пошло путём пересмотра отношений между гражданином и государством. Но вначале хотелось бы указать на интересный факт: в рамках реформирования отношений между гражданином и социальным государством удалось оптимизировать один из аспектов работы земельного уровня, хотя это не было непосредственным объектом реформ. В ходе реформ Гарц 4 удалось полностью переосмыслить и поменять алгоритм работы службы занятости. Её деятельность стала более адресной, в неё были привнесены рыночные принципы (к тому же её руководителем был назначен бывший бизнесмен). Возможно, что именно такое вмешательством станет моделью для будущей оптимизации работы госучреждений на земельном и коммунальном уровне (если будет найдено юридическое оправдание подобному поведению федерального центра). Правда, это не имеет ничего общего с идеями субсидиарности, стирает различия между землями, препятствует креативному поиску новых решений и подходов, хотя в некоторых случаях является экономически выгодным.
Но пример службы занятости - исключение. Основной тенденцией стало реформирование системы отношений между государством и непосредственным получателем услуг социального государства - гражданином. Лейтмотив этих реформ - пересмотр того, кому собственно социальное государство должно оказывать подержку, ибо поддержка стала, с одной стороны, более адресной, с другой -государство снизило поддержку менее нуждающимся, наконец, были созданы условия для самостоятельной заботы о своём будущем. Правда, надо сразу оговориться: нельзя сказать, что это движение было полностью линейным, предпринимались также шаги согласно противоположной логике (например, Betreuungsgeld -принятие пособия по уходу за ребёнком, если его воспитывают дома, а не отдают в детский сад).
Остановимся на адресном подходе. В чём он проявился? Прежде всего в том, что государство по-новому очертило группу наиболее незащищенных, то есть тех, кто не может реализовать свои возможности без посторонней помощи. Об этом говорят все меры по поддержке раннего развития: уже упомянутые детские сады полного рабочего дня для детей с двух лет; дополнительные занятия для детей с миграционным прошлым; школы продлённого дня для всех; а также стипендии для школьников старших классов из малообеспеченных семей по принципу студенческих, которые бы позволили им получить полное среднее образование и продолжить своё обучение в университете. Об этой же тенденции свидетельствует и введение страховки по уходу (Pflegeversicherung).
Однако обратная сторона адресности - снижение расходов и выплат в среднем. Самым обсуждаемым стали реформы Гарц 4, которые состояли из целого комплекса мер по снижению выплат безработным (было уменьшено количество пособий, облегчён порядок их расчёта, а для некоторых категорий сократился и объём выплат), а также была осуществлена либерализация рынка труда и упрощён порядок как временной, так и занятости на низкооплачиваемых работах. Согласно этой же логике, прошла реформа медицинского страхования: количество страховых компаний было снижено, государство стремится очертить круг необходимых услуг, то есть тех, которые необходимы и которые поэтому страховка будет покрывать, а за всё остальное предлагается платить либо гражданину самому, либо искать подходящий вариант частного страхования. В пенсионном страховании наблюдается схожая ситуация: государство стремиться к гарантии минимума, тогда как о большем человек должен позаботиться самостоятельно (накопительная пенсия и т. п.).
* * *
О чем говорят описанные выше тенденции? Во-первых, о том, что социальному государству удалось развиться за счёт федеративного начала в Германии. Политическая карьера напрямую зависит от благосклонности электората, которая покупается бонусами социального государства. В то же время (во-вторых), обойти некоторые интересы земель может быть значительно сложнее, нежели обхитрить не столь сплоченный электорат. Это иллюстрирует попытка реформировать финансовое выравнивание, в котором земли-бенифициарии довольно согласованно отстаивали свои интересы, а также реформа трудового законодательства (Гарц 4), которому недовольные группы электората не смогли воспротивиться. Поэтому есть все основания полагать, что в будущем алгоритм пересмотра социальных расходов государства в ФРГ сохранятся: поддержка населения будет становиться все более адресной, а во взаимоотношении с земельным уровнем государство будет стремиться к соблюдению ограничения долгов, то есть к сохранению статус-кво. В-третьих, пример ФРГ показывает, что гарантия каких-либо государственных услуг всему населению вне зависимости от экономического благополучия регионального уровня может означать неконтролируемый рост государственных расходов, а вслед за ними и государственного долга. Поэтому желание единых норм и стандартов, сколь оно ни было бы привлекательным с точки зрения справедливости, может привести к неверным стимулам и обернуться иждивенческим поведением. Как эти сложности, которые, безусловно, встанут на пути ЕС, будут решаться, покажет время. Но уже сейчас можно с уверенностью заявить, что немецкие политики попытаются избежать повтора германской ситуации в общеевропейском формате, ведь иначе именно они станут донором.
Список литературы / References
Баранова К. (2009) Финансовая система и финансовая политика // Германия. Вызовы XXI века. Под ред. В.Б. Белова. М.: Весь мир, 2009. С. 407-480.
Павлов Н. (2007) Германский федерализм: опыт реформирования //ИМЭМО. 2007. № 10. С. 53-63.
Каширских О. (2007) Германский федерализм: от кооперативного к конкурентному // Современная Европа. 2007. № 4. С. 100-113.
Штойбер Э. (2000) Федерализм и разграничение полномочий в Европе: точка зрения Баварии // Современная Европа. 2000. № 4. С. 14-19.
Baranova K. Finansovaja sistema i finansovaja politika // Germanija. VyzovyXXI veka. Eds. V.B. Belov. M.: Ves mir, 2009. S. 407-480.
Pavlov N. Germanskij federalizm: opyt reformirovanija // IMJEMO. 2007. № 10. S. 53-63.
Kashirskikh O. Germanskij federalism: ot kooperativnogo k konkurentnomy // Sovremennaya Evropa. 2007. № 4. S. 100-113.
Stoiber E. Federalizm I razgranichenie polnomochij d Evrope: tochka zrenija Bavarii // Sovremennaya Evropa. 2000. № 4. S. 14-19.
„Der Länderfinanzausgleich war ein Fehler" // Frankfurter Allgemeine Zeitung. 28.01.2012. www.faz.net/aktuell/wirtschaft/thilo-sarrazin-der-laenderfinanzausgleich-war-ein-fehler-11627977.html.
Der Arbeitsmarkt in Deutschland. Frauen und Männer am Arbeitsmarkt im Jahr 2013. Bundesagentur für Arbeit, 2014. www.arbeitsagentur.de.
Gender Pesion Gap. Entwicklung eines Indikators für faire Einkommensperspektiven von Frauen und Männern. Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend. 2011. www.bmfsfj.de.
Holtfrerich C.-L. Rüstung, Reparationen und Sozialstaat. Die Modernisierung des Steuersystems im Ersten Weltkrieg // Mit dem Zehnten fing es an. Hrsg. Schultz U. München, 1986.
Kindertagesbetreuung in Deutschland 2012. Statistisches Bundesamt, 2012. S. 12, 14.
Kindertagesbetreuung regional 2013. Statistische Ämter des Bundes und der Länder. 2013. S. 8, 14.
Manow P. Federalism and the Welfare State: The German Case. ZeS-Arbeitspapier. Nr. 8/2004. http://edoc.vifapol.de/opus/volltexte/2008/385/pdf/AP_08_2004.pdf.
Scharpf F. No Exit from the Joint Decision Trap? Can German Federalism Reform Itself? // EUI Working Paper PSCAS 2005. №24.
Wachendorfer-Schmidt U. Gewinner oder Verlierer?
The Future of Welfare State in Germany (Subsidiarity or Concentration of Responsibility?)
Author. Natalia Toganova, PhD, Head of Science and Innovation, Institute of World Economy and International Relations, Russian Academy of Sciences. Address: Profsoyuznaya Str., 23, Moscow, Russia. E-mail: [email protected]
Abstract. The article analyzes the development of welfare state and federalism in Germany and their interdependence in the last decades. The author points out that the extension of the welfare state challenges the independence on the Land and communal level. However, the increasing expenses of the welfare state for the Land level can be hardly seen well-balanced. The Land level politicians are not interested in their decrease, because their re-election success depends on how far their voters are satisfied with the social policy. Such life beyond the allowed limits can be maintained through equalization of financing the Lands. Under such circumstances, the state is being forced to give up its attempts to reform the mechanism of public expenditure and overview the relationship between the social state and every citizen. The author has come to the conclusion that the German case is important for the ongoing integration in the EU, for it shows where the problems can appear and also gives an idea which positions the German politicians defend in the course of this process.
Key words: Germany, federalism, welfare state.
