CC BY-NC-ND
345
ФРАНЦИЯ И ПРОБЛЕМЫ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Д.А. Бида
Статья посвящена роли Франции в процессе западноевропейской интеграции во второй половине XX в. Автор рассматривает создание первых трех Европейских сообществ в правовом и, частично, историческом аспектах и анализирует проекты и методы европейской интеграции на начальном этапе. Особое внимание уделяется выявлению основных тенденций европейского строительства, заложенных при создании трех первых сообществ и реализуемых в дальнейшем.
Ключевые слова: европейская интеграция, декларация Шумана, Парижский договор, Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), ком-мутарный метод, план Плевена, Римские договоры, ЕЭС, Евроатом.
Создание Европейского союза - одно из крупнейших событий XX в., которое привело к существенным изменениям в общественной жизни в Европе.
Идея единой Европы возникла в процессе длительного исторического развития, отмеченного периодами раздробленности и объединения европейского пространства, и лишь к середине XX в. она получила свое реальное воплощение. Инициатором активизации данного процесса стала Франция.
На рубеже 1940-1950-х годов Франция столкнулась с целым комплексом нерешенных внешнеполитических проблем. Наиболее острыми из них являлись германский вопрос и послевоенное экономическое развитие Франции. Нестабильная международная обстановка, характеризовавшаяся окончательным расколом Германии на два новых государства, подписанием Североатлантического
© Бида Д.А., 2012
пакта, созданием СССР ядерной бомбы поставила французское правительство перед необходимостью найти «новую формулу французской политики», которая позволила бы разрубить «гордиев узел» нерешенных проблем1. Таковая нашлась достаточно быстро: уже в апреле 1950 г. появился вполне реальный проект, автором которого стал Жан Моннэ, в то время - Генеральный комиссар по планированию Французской Республики, а затем - первый Председатель Высшего органа ЕОУС (1952-1955 гг.).
Проект разрабатывался Ж. Моннэ и группой его единомышленников, в которую входили: заместитель Генерального комиссара по вопросам планирования Э. Ирш, профессор международного права, юрисконсульт министерства иностранных дел П. Рейтер, эксперт по экономическим вопросам П. Ури2. Проект предполагал объединение двух базовых отраслей промышленности - угольной и сталелитейной - Франции и ФРГ. Однако, по мнению Моннэ, поставить угольную и сталелитейную промышленность нескольких стран под общий контроль было бы слишком простым предложением. Необходимо было определить институциональную форму будущего объединения и механизмы принятия решений. В этом Моннэ помогли П. Рейтер, Э. Ирш и П. Ури. Именно они предложили и развили идею создания наднациональной структуры -Высшего руководящего органа - для управления объединенными отраслями промышленности. В учреждении такой структуры они видели начало процесса реального строительства единой экономической, а затем и политической Европы3.
Речь шла, таким образом, о добровольном ограничении государственного суверенитета европейских стран, учреждении нового - наднационального - уровня политической власти, в ведение которого должны были перейти две, в то время ключевые, отрасли промышленности.
План Моннэ готовился в обстановке строгой секретности, консультации с правительством не проводились. Однако для осуществления требовалось правительственное вмешательство. Поэтому после того, как план был закончен, Моннэ стал искать человека, который смог бы убедить французский кабинет министров принять проект и выдвинуть такое предложение от имени правительства4.
Таким человеком стал министр иностранных дел Франции Робер Шуман. 9 мая 1950 г. Р. Шуман выступил на пресс-конференции со своей, ставшей впоследствии знаменитой, декларацией. Предложения, озвученные им в декларации от лица своего правительства, в настоящее время принято называть «планом Шумана»,
а дату его оглашения отмечать как «День Европы» (официальный праздник Европейского союза).
Декларация Шумана не ограничивалась исключительно текущими инициативами (урегулирование франко-германского конфликта), но и предлагала цельную концепцию строительства единой Европы, которая определяет дальнейшее развитие и углубление европейской интеграции. Эта концепция известна сейчас под названием «коммутарный метод» - в отличие от «межправительственного метода», принятого в международных организациях и основанного на традиционных формах дипломатии и сотрудничества государств-участников без какого бы то ни было ограничения их самостоятельности, суверенитета5.
«Коммутарный метод», разработанный Ж. Моннэ и его единомышленниками, включает в себя следующие основные положения6.
Во-первых, поэтапность. Федерация как конечная цель интеграционного процесса не означает немедленного учреждения Соединенных Штатов Европы. План Шумана рассчитан на время, на развитие сотрудничества в отдельных областях, которое должно способствовать сближению людей и их взглядов. «Европа не возникает сразу целостной конструкцией. Она появится через конкретные мероприятия, которые сначала создадут общность интересов» - заявил французский министр7.
Во-вторых, федеративная цель. Как указывалось в декларации: «объединение угля и стали обеспечит немедленное возведение общих основ экономического развития, первого этапа строительства европейской федерации, необходимой для сохранения мира»8.
В-третьих, интеграция как способ решения общественных проблем. Одно из главных отличий плана Шумана от предыдущих проектов единой Европы - его ориентированность на конкретные практические задачи. Объединять Европу не ради «высокой идеи», а чтобы сделать лучше жизнь людей.
В-четвертых, ограничение государственного суверенитета и создание наднациональных органов власти. «Коммутарный метод» интеграции предполагал объединение Европы в рамках единой организации, наделенной наднациональными полномочиями. Государства при этом не исчезают, но передают часть своих суверенных прав наднациональным институтам.
Таким образом, для достижения конечной цели - образования федерации - предлагался новый подход, согласно которому объединение должно было произойти не одномоментно, а в результате достижения конкретных практических успехов в установленных
сферах сотрудничества, и постепенной передачи функций национальных государств наднациональным институтам. Нельзя не согласиться с мнением, утвердившимся среди отечественных исследователей: декларация Шумана легла в основу французской европейской политики и всего последующего развития процесса европейского объединения9.
Реализация первого этапа плана Шумана заняла около двух лет. Вскоре после оглашения знаменитой декларации в Париже открылась межправительственная конференция по выработке текста договора об учреждении Европейской организации угля и стали. Французскую делегацию возглавил Ж. Моннэ.
Парижская конференция длилась десять месяцев. Сторонам предстояло достичь компромисса по многим вопросам, поскольку речь шла о создании новой европейской структуры, которой страны-члены должны были делегировать часть своего суверенитета. Поэтому наиболее остро встал вопрос об институциональной системе организации.
План Шумана предполагал лишь учреждение Высшего руководящего органа, состоявшего из представителей государств -членов ЕОУС и действовавшего независимо от национальных правительств. Однако существование только одного этого органа не устроило бы представителей «малых стран» - Бенилюкса, опасавшихся диктата со стороны Франции и ФРГ. По их требованию в рамках организации угля и стали было решено создать орган, представлявший правительства стран-участниц - специальный Совет Министров10.
Уже к началу августа 1950 г. комитет юристов конференции, возглавляемый П. Рейтером, в общих чертах разработал всю систему институтов новой европейской организации: помимо Высшего руководящего органа и специального Совета Министров, предусматривалось также учреждение общей Ассамблеи, состоящей из представителей национальных парламентов, и Суда.
К 1951 г. стороны урегулировали все нерешенные вопросы: количество членов Высшего руководящего органа, необходимый кворум для принятия решений, количество голосов, принадлежащих каждой из стран-участниц в Ассамблее и др.
18 апреля 1951 г. в Париже состоялось торжественное подписание Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС, неофициальное название - Парижский договор). Документ вступил в силу после его ратификации всеми участниками 23 июля 1952 г.
Сторонами Договора о ЕОУС и, соответственно, членами новой организации выступили шесть стран Западной Европы: Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция и ФРГ. К участию в ЕОУС активно приглашалась и Великобритания, однако правительство этой страны в тот момент еще не было готово к подобному шагу.
Как и предполагалось по плану Шумана, Договор о ЕОУС охватывал все три важнейшие сферы общественной жизни, которые одновременно становились и сферами интеграционного процесса.
В экономической сфере предусматривалось слияние национальных хозяйств в общий рынок, который распространялся только на угледобычу и сталелитейное производство. Помимо учреждения общего рынка, устанавливались и его гарантии (например, отмена импортных и экспортных пошлин, а также количественные ограничения на движение товаров). Правовой режим общего рынка одновременно включал в себя единообразное регулирование ключевых аспектов экономической деятельности (ценовая политика, охрана конкуренции и др.).
В политической сфере Договор предусматривал создание общих наднациональных институтов, к которым относились: Высший руководящий орган и состоящий при нем Консультативный комитет, общая Ассамблея, специальный Совет Министров и Суд.
Главным среди них стал Высший руководящий орган, обладающий как правотворческими, так и административными полномочиями. Он включал девять человек, выбираемых правительствами государств-членов сроком на 6 лет, которые должны были действовать независимо и принимать решения большинством голосов. Решения, принимаемые Высшим органом, являлись обязательными.
В отличие от Высшего органа, специальный Совет Министров был создан в качестве органа выражения интересов государств-членов. Он состоял из министров иностранных дел или министров экономики стран-членов и являлся, тем самым, межгосударственным органом. Его полномочия носили весьма ограниченный характер, в частности, его согласия требовали некоторые решения Высшего органа.
Общая Ассамблея - еще один орган ЕОУС, обладающий наднациональной природой - не обладала законодательными полномочиями, но могла давать свои заключения по различным вопросам, касающимся функционирования ЕОУС. Кроме того, члены Ассамблеи, избираемые национальными парламентами из числа
своих депутатов, имели право выносить вотум недоверия Высшему органу.
Органом судебной власти ЕОУС стал наднациональный Суд, который был призван обеспечить законное истолкование и применение Договора, а также разрешать споры между Высшим органом и правительствами или гражданами стран-участниц.
Таким образом, Парижским договором был создан наднациональный институциональный механизм, который продолжает действовать и сейчас, но уже в рамках Европейского союза. Институциональная модель ЕОУС будет использоваться в дальнейшем и станет прообразом институтов других Сообществ, а затем и ЕС в целом11.
Необходимо отметить, что система институтов ЕОУС включала в себя органы двух типов: межгосударственного - Совет Министров и наднационального - Высший руководящий орган, Ассамблею и Суд. Поэтому суть всех последующих преобразований институтов будет заключаться в том, полномочия какого типа институтов следует расширять. Сторонники конфедеративного подхода выступали за усиление межгосударственных институтов, а приверженцы строительства федерации - за наднациональные учреждения12.
Создание ЕОУС положило основу интеграционным процессам и в юридической сфере. Именно с Парижского договора начала формироваться новая правовая система - право Европейского союза, первым источником которого стал Договор о ЕОУС. Наделение ЕОУС правосубъектностью, в том числе международной, послужило основой еще одной группы источников - международных договоров, которые ЕОУС заключает от имени всех своих стран с другими государствами и международными организациями.
Наряду с проектом экономической интеграции, выдвинутым Р. Шуманом в 1949 г. и успешно реализованным в 1952 г., была предпринята попытка интеграции в другой сфере - военно-политической.
В июне 1950 г., через пять дней после открытия Парижской конференции по разработке Договора о ЕОУС, началась Корейская война, что потребовало сосредоточия усилий уже в военно-политическом плане. В сложившихся обстоятельствах вопросы экономической интеграции тесно переплелись с проблемами укрепления безопасности и повышения обороноспособности Европы и даже, на каком-то этапе, зависели от ее решения13. Успешная реализация плана Шумана была поставлена под угрозу.
Под давлением США, которые провозгласили перевооружение ФРГ условием предоставления кредитов, необходимых Европе для военных нужд и увеличения численности американских контин-гентов на континенте, а также в условиях реальной угрозы срыва реализации плана Шумана Германией, Франция, стремившаяся не допустить воссоздание национальной немецкой армии, была вновь вынуждена предложить свое решение проблемы.
Поиск решения был поручен премьер-министру Франции Р. Плевену. Однако и в этот раз Ж. Моннэ, стремясь убедить французское правительство в необходимости урегулировать вопрос о перевооружении ФРГ в духе плана Шумана, предложил новое оригинальное решение. Предложение Ж. Моннэ заключалось в создании европейской армии с единым командованием (предполагалось учреждение должности министра обороны), вооружением и финансированием, и поставленной под управление наднационального органа14. Группа его единомышленников (Э. Ирш, П. Рейтер, П. Ури, а также Э. Альфон) стала разрабатывать конкретный проект, так же как весной 1950 г.
Таким образом, Моннэ уже во второй раз выступил инициатором проекта, ставшего для Франции выходом из сложной международной ситуации. Новый французский план, выдвинутый вновь от имени правительства Франции, являлся продолжением начатого 9 мая 1950 г. процесса франко-германского сближения, сохранял за страной инициативу в деле построения единой Европы и позволял продолжить переговоры о создании ЕОУС.
Проект по созданию единой европейской армии вошел в историю как «план Плевена», озвученный им от имени французского правительства в сентябре 1950 г. на совещании Комитета обороны НАТО в Нью-Йорке. С февраля 1951 г. началось заседание европейской комиссии по вооружениям, которая должна была выработать текст договора. В переговорах участвовали представители тех шести стран, которые подписали Договор о ЕОУС. Переговоры шли нелегко, часто спотыкаясь на технических проблемах сотрудничества, которое должно было включать немецкие формирова-ния15. В конечном итоге согласие было достигнуто. 27 мая 1952 г. был подписан Договор об учреждении Европейского оборонительного сообщества (ЕОС). Договор предусматривал объединение армий, флотов и воздушных сил шести подписавших стран (в том числе и 12 дивизий ФРГ) с целью проведения единой оборонной политики, основанной на создании наднациональных органов и общего бюджета.
В институциональном плане Договор о ЕОС мало чем отличался от Договора о ЕОУС. По выражению Ж. Моннэ, составители ограничились лишь тем, что «скопировали применительно к европейской армии механизмы плана Шумана», «институты были такими же, только исполнители - другими»16. Конечно, было важно, чтобы новая организация являлась логическим продолжением предыдущей и усиливала федералистские структуры, но, учитывая различные цели организаций, подобная симметрия была явно неуместной.
Тем не менее плану Плевена не суждено было осуществиться. С самого начала проект вызвал обширные дискуссии, как в правительственных, так и в общественных кругах. Однако его шаткость стала особенно очевидной на этапе ратификации, который Договор так и не смог преодолеть. Более того, именно Франция, выступившая с инициативой его образования, усилиями голлистов и коммунистов, которые по разным причинам выступали против федеративной направленности Договора, отказалась его ратифицировать17. Договор не вступил в силу, несмотря на то, что страны Бенилюкса и ФРГ его уже одобрили.
После провала плана Плевена Франция оказалась в состоянии замешательства. Раскол французского общества поставил точку в реализации плана военной и политической интеграции. Однако успешное функционирование ЕОУС показал высокую эффективность секторальной экономической интеграции. Положительный пример первой наднациональной организации подтолкнул сторонников единой Европы во Франции и других странах - членах ЕОУС к мысли о продолжении европейского объединения с помощью того же секторального подхода, который был положен в основу ЕОУС, а именно: через расширение полномочий Организации угля и стали. Выразителями этой идеи стали Ж. Моннэ и министр иностранных дел Бельгии П.-А. Спаак.
По мнению Моннэ, нужно было действовать в рамках ЕОУС, постепенно расширяя ее рамки, причем расширять там, где это было действительно необходимо. В первую очередь речь шла о транспорте и электроэнергии. Что касается атомной энергии, то Ж. Моннэ считал совершенно закономерным создание «специализированного международного учреждения, наподобие Высшего органа ЕОУС, для развития атомной энергии в мирных целях»18.
Со своим планом расширения компетенции ЕОУС за счет транспортной сферы и создания нового европейского сообщества (Евроатома) Ж. Моннэ как председатель Высшего руководящего
органа ЕОУС обратился к П.-А. Спааку, предложив озвучить его на официальном уровне, поскольку после провала ЕОС Франция больше не подходила на роль вдохновителя европейской интеграции.
Однако инициатива П.-А. Спаака была воспринята достаточно прохладно. Более смелое предложение, как ни странно, поступило из Бенилюкса. Министр иностранных дел Нидерландов, Й. Бейен, выступил с критикой секторального подхода к европейскому объединению и предложил создать наднациональное сообщество, целью которого бы стала экономическая всеотраслевая интеграция Западной Европы19.
Видя явную благосклонность правительств «шестерки» к предложению Й. Бейена, Моннэ решил изменить свой проект секторальной интеграции. Новый план предусматривал поэтапное формирование таможенного союза, ведущего к общей интеграции, на что согласились бы партнеры Франции, и создание нового Верховного органа по атомной промышленности, в котором Франция была заинтересована больше других20. В отличие от предложения Бейна, этот проект предполагал двигаться к единому экономическому пространству этапами, т. е. опять же через сотрудничество в отдельных сферах.
После нескольких консультаций Моннэ со Спааком и Бейеном был составлен меморандум стран Бенилюкса, в основу которого все же легли идеи голландского министра. Моннэ в итоге согласился с его предложениями, которые «шли чуть дальше и чуть быстрее», чем его собственные21. Документ был поставлен на повестку дня конференции министров иностранных дел государств ЕОУС, проходившей в итальянском городе Мессина в 1955 г. По итогам этой конференции был создан межправительственный комитет под председательством П.-А. Спаака, которому поручалось определить пути реализации задуманного и выработать проекты договоров.
Таким образом, Мессинская конференция положила начало новому этапу строительства единой Европы. Работа межправительственного комитете, продолжавшаяся почти два года, завершилась подписанием 25 марта 1957 г. в Риме двух соглашений - об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и создании Европейского Сообщества по атомной энергии (Евро-атом). По месту их подписания они вошли в историю европейской интеграции под названием «Римские договоры».
Договор о ЕЭС перенес принципы, установленные в ЕОУС на всю сферу экономических отношений.
В экономической сфере создавался общий рынок, который охватывал все отрасли и секторы хозяйств (кроме угля и стали). С учетом масштаба преобразований был установлен переходный период - 12 лет, в течение которого принципы общего рынка должны были вводиться в действие. Помимо общего рынка, в ведение ЕЭС перешли разработка и осуществление общей политики в различных сферах экономической и социальной жизни: общей аграрной, транспортной политики и т. д.
В институциональном плане построение ЕЭС своеобразно и оригинально. Одни институты создавались изначально только для ЕЭС, а другие были общими для всех трех сообществ. По характеру органы ЕЭС, также как и органы ЕОУС, можно разделить на межправительственные и наднациональные.
Основные институты ЕЭС.
1. Совет - главный правотворческий орган, состоящий, как и ЕОУС, из представителей национальных правительств. Его основные функции: координация общей экономической политики государств-членов, принятие и исполнение решений в установленных рамках.
2. Комиссия - главный исполнительный орган, занимающийся текущим управлением делами ЕЭС. Этот орган, по сути, является аналогом Высшего руководящего органа ЕОУС. Его основная задача определялась весьма объемно - обеспечивать надлежащее функционирование и развитие общего рынка.
3. Европейская парламентская ассамблея - общая для всех трех сообществ - призвана осуществлять лишь функции консультации и контроля. Таким образом, ее статус по сравнению с ЕОУС не претерпел существенных изменений.
4. Суд Европейских сообществ обеспечивает единообразие права ЕЭС. Его создание в качестве общего для всех сообществ было предопределено достаточно успешной и активной деятельностью Суда ЕОУС. Компетенция нового Суда определена гораздо шире, а его роль в укреплении правопорядка сообществ существенно возросла. Суд Европейских сообществ стал во многих отношениях символом правопорядка сообществ22.
В юридической сфере еще в большей степени, чем Парижский договор, Договор о ЕЭС открыл путь для наднационального правотворчества институтов, посредством нормативных актов, судебных прецедентов и международных договоров сообщества. При этом нормы права, создаваемые в рамках ЕЭС, имели своим предметом гораздо более широкий круг общественных
отношений (вся хозяйственная сфера и вопросы социального характера)23.
Одновременно с ЕЭС появилась и третья наднациональная организация - Евроатом. По причине одновременного подписания двух Римских договоров, два сообщества носят практически идентичный характер. Особенно это касается статуса институтов Евроатома (Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд), а также видов и порядка принятия ими правовых актов. Отличия имеются, главным образом, в экономической сфере. Евроатом, как и ЕОУС, был секторальной интеграционной структурой. Основным здесь является не общий рынок, хотя он тоже был создан. Приоритетное значение в рамках Евроатома имеют вопросы научного исследования и промышленного использования ядерной энергии. Договор о Евроатоме содержит также положения в области права собственности на ядерные материалы, которое переходило к Евроатому, а осуществлять правомочия собственника и другие действия в области снабжения было поручено специальному учреждению Ев-роатома - Агентству.
Таким образом, к концу 1950-х годов в Западной Европе было создано три Европейских сообщества общеэкономической (ЕЭС) и специальной компетенции (ЕОУС и Евроатом), которые позднее, уже в 1990-е годы, вместе послужили первой и главной опорой Европейского союза. Наиболее важным из них являлось Европейское экономическое сообщество, которое было призвано осуществлять общую политику во всех областях экономической и социальной жизни государств-членов. Именно успешное функционирование общего рынка, созданного в рамках ЕЭС, рассматривалось как непременное условие не только экономической интеграции, но и дальнейшей европейской интеграции вообще.
Франция, решая свои внутри- и внешнеполитические проблемы, инициировала процесс объединения Европы, заложила основу этого процесса и во многом определила его дальнейшее развитие. Жан Моннэ, стоявший у истоков европейской интеграции, на каждом этапе развития Сообществ и при каждом кризисе находился за кулисами европейской политики и, с упорством защищая европейское строительство, предлагал действия, которые нужно было срочно предпринять. Ж. Моннэ не обязательно было быть автором выдвигаемых им идей. Его вкладом было определение общего направления деятельности предлагаемых институтов, методов их создания и умение определить подходящий момент и убедить в целесообразности своего предложения. Многочисленными исследо-
вателями истории европейской интеграции Ж. Моннэ единогласно назван главным «архитектором», «отцом-основателем» Европейских сообществ. Решающий вклад этой личности в процесс объединения Европы был отмечен присвоением ему в 1976 г. звания «почетный гражданин Европы».
Примечания
1 Чеснова И.Е. Франция и проблемы западноевропейской интеграции в годы IV Республики: 1946-1958 гг. Дис. ... канд. ист. наук. М., 2003. С. 94.
2 Болдырева О.М. Жан Монне. У истоков единой Европы. Елец, 2008. С. 57.
3 Чеснова И.Е. Указ. соч. С. 98.
4 Монне Ж. Реальность и политика. Мемуары. М.: Московская школа политических исследований, 2001. С. 369.
5 Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Юристъ, 2002. С. 69.
6 Там же.
7 Цит. по: Чеснова И.Е. Указ. соч. С. 101.
8 Шуман Р. За Европу. М., 2002. С. 92.
9 Канинская Г.Н., Наумова Н.Н. История западноевропейской интеграции. Ярославль, 1998. С. 12.
10 Маевский Ю.А. Франция и «малая Европа»: Планы и реальность. М., 1987. С. 58.
11 Blumanne C, Dubouis L. Droit institutionnel de l'Union européenne. P., 2004. P. 123.
12 Татарчук Н.Б. Проблема углубления европейской интеграции: Дебаты во французском парламенте (1997-1999). М., 2008. С. 15.
13 Монне Ж. Указ. соч. С. 415.
14 Blumanne C, Dubouis L. Op. cit. P. 154.
15 Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. М.: Юристъ. 1998. С. 52.
16 Монне Ж . Указ. соч. С. 443.
17 Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 53.
18 Монне Ж. Указ соч. С. 494.
19 Чеснова И.Е. Указ. соч. С. 198.
20 Blumanne C., Dubouis L. Op. cit. P. 166.
21 Монне Ж. Указ. соч. С. 498.
22 Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 63.
23 Право Европейского Союза. С. 75.
