CC BY
140
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСУЩЕСТВЛ
ЕНИЯ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
М.М. Филъ*
ФОРМЫ И МЕТОДЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ НАУКИ
В современном государстве сфера науки - одна из составляющих так называемой социально-культурной области, основной характеристикой которой является то, что она объединяет отрасли, не относящиеся к материальному производству. Российская научная отрасль с момента своего возникновения в XVIII в. и до настоящего времени с организационной точки зрения остается преимущественно государственной и в связи с этим находится под государственным управлением, осуществляемым в тех же формах и с помощью тех же методов, которые исполнительная власть использует в других социально-культурных областях.
Анализ нормативных актов, регулирующих сферу научной деятельности, показывает, что для регламентации возникающих в этой сфере отношений используются как прямые (административные), так и непрямые (косвенные, регулирующие) методы административного воздействия. Примером прямого метода служит жестко урегулированная процедура защиты диссертаций на соискание ученых степеней (требования, которым должны соответствовать диссертации, порядок представления, защиты диссертаций, порядок лишения, восстановления ученых степеней, рассмотрения апелляций, требования к лицам, допускаемым к соисканию ученых
* Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН. 110
Труды Института государства и права Российской академии наук № 4/2015
степеней доктора и кандидата наук, и другие требования, относящиеся к процедуре соискания и присвоения ученых степеней). Применяемый в государственном управлении научной сферой метод косвенного, непрямого воздействия предполагает создание ситуации, при которой объекту, на который направлены действия исполнительной власти, предоставляется некоторая свобода выбора. В качестве примера можно привести механизм оценки результативности деятельности научных организаций, предусматривающий применение к этим организациям различных критериев оценки, по результатам соответствия которым научные организации могут быть отнесены к одной из трех категорий. Отнесение научной организации к высшей категории означает для нее некоторые финансовые преимущества перед остальными научными организациями. Логика оценки заключается в том, что научные организации должны стремиться к получению высшей оценки и к соответствию тем критериям, которые будут этому способствовать.
Методы убеждения и стимулирования также используются при управляющем воздействии на сферу научной деятельности, в частности, различные виды поощрения: моральное поощрение (например, присвоение звания «заслуженный деятель науки Российской Федерации»), материальное стимулирование (например, присуждение различных государственных премий за достижения в области науки и техники). Используются также меры статутного стимулирования, такие, например, как пожизненные ежемесячные денежные выплаты лицам, избранным в члены государственных академий наук.
Методы государственного управления неразрывно связаны с формами государственного управления, поскольку зачастую сама форма определяет применяемый метод управления, и наоборот, необходимость применения определенного метода диктует необходимость использования конкретной формы1. В сфере государственного управления научной отраслью применяются все формы управленческих действий: правовые и неправовые, правоустанавливающие, правоприменительные и регулятивные.
В качестве правовых форм управленческих действий следует назвать принятие нормативных правовых актов и индивидуальных
1 См.: Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право: Учебник. М., 2009. С. 268.
правовых актов. В ряде случаев федеральные законы прямо обязывают органы исполнительной власти урегулировать своим нормативным правовым актом те или иные отношения в сфере научной деятельности. Так, согласно предписаниям Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»2 Правительство РФ разработало и утвердило ряд нормативных правовых актов, регулирующих функционирование государственной системы научной аттестации, подготовки и повышения квалификации научных кадров. Примерами индивидуальных правовых актов может служить Указ Президента РФ от 8 июля 2013 г. № 618 «О президенте Российской академии наук»3.
В целях управленческого воздействия на сферу науки используется и такая форма, как административный договор. Например, между Федеральным агентством научных организаций и федеральным государственным бюджетным учреждением «Российская академия наук» было заключено Соглашение о сотрудничестве (подписано 10 сентября 2014 г.), которое по предлагаемой учеными классификации можно отнести к административным договорам о
4
компетенции и о сотрудничестве .
К неправовым формам управленческой деятельности обычно относят организационные действия и действия по материально-техническому обеспечению, например полномочия Минобрнауки России по организационно-техническому обеспечению деятельности Высшей аттестационной комиссии при Министерстве или полномочие Федерального агентства научных организаций по организации конгрессов, конференций, семинаров, выставок в сфере науки, закрепленные в положениях об этих органах исполнительной власти.
С точки зрения содержания управленческих действий в сфере руководства наукой преобладают регулятивные формы управления, при использовании которых реализуются позитивные функции управления: государственное регулирование, прогнозирование, планирование, координация, руководство, распорядительство, кадровая, материально-техническая, финансово-обеспечительная
2 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
3 СЗ РФ. 2013. № 28. Ст. 3819.
4 См.: Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. № 7.
и т.д.5, государственная информация, государственные программы, государственные заказы и государственные контракты, регулирование профессиональной подготовки, налоговая политика и др.6 Сюда же можно отнести функцию построения системы федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию государственной научной и научно-технической политики.
При выборе методов и форм воздействия на сферу науки возникает необходимость либо учитывать, либо игнорировать особенности сферы научной деятельности как объекта государственного управления.
Как показывает практика, выбор методов и форм государственного управления наукой определяется преимущественно тем, что государство является учредителем и собственником имущества подавляющего большинства научных организаций. Именно в связи с этим исполнительная власть склонна к использованию преимущественно методов прямого административного воздействия на отношения в сфере науки. В то же время, выбирая методы и формы управляющего воздействия, органы исполнительной власти должны принимать во внимание специфику научной деятельности, заключающуюся в таких ее особенностях, как традиционно применяемое в данной сфере научное самоуправление, самоорганизация, независимость от власти в выражении своего мнения и формировании позиции (академические свободы), свобода научного творчества.
В развитие положений ст. 44 Конституции РФ Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» установил (ст. 3), что органы государственной власти РФ гарантируют субъектам научной и (или) научно-технической деятельности свободу творчества, предоставляя им право выбора направлений и методов проведения научных исследований и экспериментальных разработок. Это положение касается только выбора методов проведения исследований. При выборе же направлений исследований государство ставит исследователей перед необходимостью ориентироваться на приоритетные направления развития науки, технологий и техники и перечень критических технологий РФ, утвержден-
5 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2008. С. 369.
6 См.: Институты административного права (третьи «Лазаревские чтения») // Государство и право. 1999. № 10. С. 15.
ные Указом Президента РФ от 7 июля 2011 г. № 899', чтобы гарантированно получить средства на их проведение из государственного бюджета. Причем в период с 2009 по 2014 г. это требование распространялось не только на прикладные научные исследования (как в настоящее время), но и на фундаментальные. Приоритетные направления и критические технологии ориентированы в основном на исследования в конкурентоспособных для России в мировом масштабе областях научных исследований (оборона, космос и т.п.). Общественные и гуманитарные науки занимают в них крайне ограниченное место, что не способствует развитию исследований в этих направлениях. В таких условиях провозглашение свободы выбора направлений исследований остается в определенной степени декларацией.
Одним из базовых принципов организации научной деятельности традиционно является научное самоуправление. Этот принцип широко применялся в организации и управлении фундаментальными исследованиями в сфере академической науки. И в советское время, и современной России до 2007 г. отечественная академия наук (АН СССР, РАН) самостоятельно избирала своего президента, разрабатывала и утверждала свой устав, определяла свою структуру, создавала и ликвидировала подведомственные организации, являлась в отношении этих организаций главным распорядителем бюджетных средств, проверяла деятельность указанных организаций и утверждала их отчеты, определяла направления научных исследований, утверждала планы научно-исследовательских работ подведомственных научных организаций.
Апеллируя к тому, что большая часть из этих функций не относится напрямую к управлению собственно научной деятельностью, государство в 2013 г. приступило к реформе государственных академий наук, сутью которой явилось «освобождение» академической науки от не свойственных ей функций по управлению имуществом и финансами академических научных организаций, для чего эти организации были переданы в ведение специально созданного для целей управления их деятельностью Федерального агентства научных организаций (ФАНО), подчиняющегося Правительству РФ.
7 СЗ РФ. 2011. № 28. Ст. 4168. 114
Но управление научной деятельностью - это не только управление имуществом и финансовыми потоками, это также определение направлений и планирование научных исследований, принятие решений об отнесении научных направлений к неперспективным, квалифицированная оценка деятельности научных организаций и научных работников. Тем не менее в ходе академической реформы именно эти функции были закреплены за ФАНО.
Очевидно, что подобные функции орган исполнительной власти самостоятельно, без привлечения управляемых субъектов научной деятельности осуществлять не может. Поэтому в Положении о ФАНО было закреплено, что перечисленные выше функции по управлению научной деятельностью подведомственных ФАНО (бывших академических) организаций Агентство осуществляет «с учетом позиции» Российской академии наук, при этом механизм согласования позиций ФАНО и РАН определен не был. Только спустя почти год после принятия Федерального закона от 27 сентября 2013 г. № 253-Ф3 «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»8 между ФАНО и РАН было заключено упоминавшееся выше Соглашение, определившее направления их сотрудничества. В целях выполнения данного Соглашения ФАНО и РАН подписали ряд регламентов по взаимодействию в сфере управления научной деятельностью. При этом к числу действий, которые РАН может осуществлять только согласно регламентам, относятся и не имеющие прямого отношения к управлению финансами и имуществом, например взаимодействие со средствами массовой информации. Определение направлений научных исследований, проводимых научными организациями, также согласно регламенту взаимодействия РАН и ФАНО при формировании государственных заданий оказалось под контролем исполнительной власти.
Но даже при наличии Соглашения и регламентов при взаимодействии ФАНО и РАН в рассматриваемой сфере часто возникают конфликты и разногласия. Так как и ФАНО, и РАН подведомственны Правительству РФ, оно должно выступать арбитром в спорах между ними. Механизм преодоления разногласий при использовании «двух ключей» в управлении академической наукой
8 СЗ РФ. 2013. № 39. Ст. 4883.
(один - у ФАНО, другой - у РАН) закреплен в Правилах координации деятельности федерального агентства научных организаций и федерального государственного бюджетного учреждения «Российская академия наук», утвержденных постановлением Правительства РФ от 29 мая 2015 г. № 522 «О некоторых вопросах деятельности Федерального агентства научных организаций и федерального государственного бюджетного учреждения «Российская академия наук»9. Согласно этим Правилам разногласия преодолеваются с помощью Правительства РФ, которое в целях координации деятельности ФАНО и РАН по управлению научной сферой издает нормативные правовые акты, проводит по просьбе ФАНО или РАН совещания, образует координационные и совещательные органы.
Как уже отмечалось выше, государство ввело в сфере научной деятельности оценку результативности деятельности научных организаций. При этом будут использоваться как наукометрические, так и экспертные оценки, данные референтными группами экспертов. Относительно механизмов такой оценки ведутся дискуссии, многое подвергается критике. Например, для отнесения научной организации к первой категории требуется, чтобы проводимые ею исследования отвечали мировому уровню, но как исполнительная власть будет определять этот «мировой уровень», не установлено. Невозможно, указывают специалисты, требовать от отечественных научных организаций, чтобы они отвечали мировому уровню, в то время как на финансирование всей академической науки в России тратится столько же средств, сколько на Западе на один солидный университет, а производительность труда в российской науке по объективным причинам (например, устаревший приборный парк) несопоставима с зарубежной.
Одними из критериев, по которым оценивается деятельность научной организации, признаны публикационная активность и ци-тируемость публикаций работающих в ней ученых. Этому критерию придается такое важное значение, что в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»10 перед исполнительной властью поставлена задача обеспечить увеличение доли публикаций российских исследователей в общем количестве публикаций в
9 СЗ РФ. 2015. № 23. Ст. 3326.
10 СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2336. 116
мировых научных журналах, индексируемых в базе данных «Сеть науки» (WEB of Science), до 2,44%. Показатели публикационной активности и цитируемости занимают одно из основных мест в перечне показателей, по которым оценивается результативность дея-
«11 Г)
тельности научных организаций . В то же время к механизмам такой оценки представители научного сообщества относятся неоднозначно, опасаясь, что область добывания научных результатов превратится в область добывания индекса цитирования12.
Исполнительная власть проявляет большую заинтересованность в реструктуризации сети российских научных организаций. ФАНО, вопреки Положению о нем, приступило к этой деятельности без учета позиции РАН13. Это заставляет предполагать, что истинной целью реструктуризации является сокращение числа бюджетополучателей, на чем много лет настаивают органы исполнительной власти. Но в таком случае достаточно установить норматив ежегодного сокращения числа научных организаций и нет необходимости устраивать дымовую завесу из оценок эффективности деятельности научных организаций14. Уже известно о создании в ряде регионов России на базе 200 бывших академических научных организаций 24 укрупненных исследовательских образований, в которые объединяются организации, ведущие исследования в совершенно различных научных направлениях. Они переходят из ведения субъектов РФ в ведение Российской Федерации. Реструктуризация - самое конфликтное направление академической реформы, и не только потому, что это чревато закрытием научных организаций и увольнением научных работников. По мнению ученых, такая реструктуризация означает монополизацию научных исследований в регионах единственной научной организацией, а научные сотрудники в регионах лишаются возможности выбора места работы. Это
11 Оценка результативности деятельности научных организаций регулируется постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2009 г. № 312, приказами Министерства образования и науки РФ от 5 марта 2014 г. № 161 и № 162, от 2 февраля 2015 г. № 40.
12 См.: интервью с академиком В. Васильевым // URL: http://www.saveras.ru/archives/11331 (дата обращения: 10.09.2015).
13 См.: постановление Президиума РАН от 23 сентября 2014 г. № 117 // URL: www.ras.ru (дата обращения: 10.09.2015).
14 См.: интервью заместителя президента РАН В. Иванова // URL: http://regnum.ru/news/innovatio/1933145.html (дата обращения: 10.09.2015).
приведет к распаду науки во многих регионах. Утверждается также, что федерализация региональной науки породит новое этнокультурное напряжение в национальных республиках15.
Свои сложности есть и в механизмах оценки деятельности научных работников, осуществляемой при их регулярной аттестации и при подготовке ими отчетов. Согласно нормативным правовым актам, регулирующим в настоящее время порядок аттестации, решающая роль в ее прохождении принадлежит публикационной активности научного сотрудника. Квалификационные характеристики по должностям научных работников устанавливают необходимое количество научных трудов, при наличии которых научный сотрудник может рассчитывать на переаттестацию в соответствующей должности. Но в сфере научной деятельности существуют как субъективные, так и объективные причины недостижения необходимых показателей. Например, творческий кризис ученого (вполне возможный в сфере интеллектуальной научной деятельности), банальное отсутствие у научных организаций финансовых средств для публикации трудов своих сотрудников. К тому же научные работники в некоторых научных направлениях загружены деятельностью, которая в нормативных правовых актах органов исполнительной власти не учитывается как подготовка научных трудов (подготовка разнообразных аналитических, экспертных материалов и справок, которые потом направляются чаще всего в федеральные органы исполнительной власти и используются этими органами по их усмотрению). Эта ситуация только усугубится в связи с тем, что одной из главных функций РАН признана экспертная деятельность, и теперь она будет осуществлять ее через свои бывшие научные организации на основании государственного задания. На подготовку требуемого количества научных трудов времени у научных работников станет еще меньше.
В ходе реформы академического сектора науки исполнительная власть собирается принципиально изменить сложившиеся механизмы финансирования фундаментальных научных исследований и порядок формирования государственных заданий научным организациям. Анализ проектов нормативных актов, призванных урегулировать эти вопросы, показывает, что государственное зада-
15 См.: Лапин Н. Фундаментальная наука на грани срыва // Независимая газета. 2015. 27 мая. 118
ние на проведение исследований научной организацией будет формироваться учредителем «на конкурентной основе», средства будут на такой основе распределяться между исследованиями, проводимыми по директивной тематике (установленной учредителем), по инициативной тематике (предложенной научной организацией), и исследованиями «ведущих исследователей», достигших высоких научных результатов, а также между проектами по обеспечению научной инфраструктуры научной организации. Объем бюджетных средств, выделяемых на эти направления, также фиксирован: на инициативную тематику - не менее 60%, на финансовое обеспечение «ведущих исследователей» - не менее 15% от общего объема субсидий, выделяемых научной организации. Для выполнения исследований по директивным тематикам учредитель назначает исполнителя (научную организацию) без конкурса. Объем финансирования по данному направлению определяется, во-первых, на основании внутриорганизационного конкурса, во-вторых, в зависимости от оценки результативности деятельности научной организации. Таким образом базовое финансирование научных организаций (и без того незначительное) должно быть максимально сокращено. Видные российские ученые, критикуя такой подход, отмечают, что конкурсное финансирование должно играть роль вспомогательного источника, а базовое финансирование следует, напротив, развивать как необходимое условие сохранения научной среды. Тотальный переход на конкурсное финансирование приведет, по их мнению, к закрытию «неперспективных», с точки зрения исполнительной власти, научных направлений, сокращению (фактически прекращению) их финансирования, увольнению научных работников.
Оценивая реформу финансирования научных исследований, научное сообщество отмечает, что вместо административного регулирования распределения средств необходимо поэтапно разрабатывать, опробовать и внедрять новую концепцию формирования государственного задания, которая обеспечивала бы решение научными учреждениями актуальных задач развития государства16. При этом указывается, что изменение действующего законодательства в части финансирования и регулирования труда научных работников
16 См.: Заявление Совета директоров научных организаций ФАНО России о новых подходах к финансированию науки // URL: http://fano.gov.ru/ru/official/news/index.php?id_4=25039; http://www.saveras.ru/archives/11384 (дата обращения: 07.09.2015).
должно учитывать особенности исследовательской деятельности и что для каждой научной программы или каждого научного проекта может быть установлена своя система оценки результативности его выполнения, которая бы отвечала особенностям конкретной области знания.
В современных непростых экономических обстоятельствах перед исполнительной властью поставлена задача поднять уровень оплаты труда в сфере научной деятельности17 не менее чем на 1/3 за счет внутренних ресурсов отрасли. Очевидно, что в совокупности с правилом финансовой поддержки «ведущих исследователей» решение этой задачи приведет к массовым увольнениям научного пролетариата.
Особое значение при реформировании академической науки придавалось регулированию механизмов решения кадровых вопросов. Абсолютного права избрания президента Российская академия наук лишилась еще в 2006 г., когда было введено правило, согласно которому избранный общим собранием Академии президент РАН должен утверждаться в должности Президентом РФ. В ходе академической реформы этот порядок изменился: президента РАН будет утверждать в должности Правительство РФ как учредитель Академии. Изменился и порядок избрания директоров научных организаций. Ранее директор академического института избирался на общем собрании отделения РАН с учетом обсуждения кандидатов в директора на собрании научных сотрудников академической научной организации и утверждался в должности президиумом РАН. В настоящее время директор подведомственной ФАНО научной организации тоже избирается коллективом научной организации, но отбор кандидатур на эту должность ужесточился и отрегулирован в мельчайших деталях. Нормативно закреплен круг субъектов, обладающих правом выдвигать кандидатуры для избрания на должность директора института, к числу которых относятся ученый совет научной организации, отделения РАН, группа членов РАН, а также президиум Совета при Президенте РФ по науке и образованию. Кандидатуры, из которых коллектив научной организации вправе избрать директора, проходят согласование не только с
17 См.: Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2334. 120
президиумом РАН, но и с Комиссией по кадровым вопросам Совета при Президенте РФ по науке и образованию. Избрание возможно только из числа кандидатур, одобренных Комиссией. Нет никаких гарантий, что Комиссия одобрит выдвинутую, например, ученым советом научной организации, отделением РАН или группой академиков РАН кандидатуру, и в этом случае к выборам будут допущены только кандидаты, выдвинутые президиумом Совета при Президенте РФ по науке и образованию.
В процессе реформы академической науки одной из функций Российской академии наук была признана экспертная деятельность. Экспертная деятельность наиболее эффективна, если осуществляется независимыми экспертами и независимыми экспертными организациями. Особенно это важно в отношении экспертизы масштабных государственных проектов и программ, разрабатываемых органами исполнительной власти. Именно поэтому столь ценен принцип независимости науки от власти. Когда-то АН СССР находилась в ведении Совета Министров СССР (Правительства СССР) и не зависела от иных органов власти, в том числе от Государственного комитета СССР по науке и технике, с которым она успешно взаимодействовала. Сейчас формально РАН тоже находится в ведении Правительства РФ, но без согласования своих действий с федеральными органами исполнительной власти (ФАНО, Минобрнауки России) Российская академия наук обойтись не может.
Красноречивым примером ограничения независимости академической науки от власти служит урегулирование взаимодействия ФАНО и РАН со средствами массовой информации специальным Регламентом от 15 января 2015 г. Цель регулирования взаимодействия - согласование действий ФАНО и РАН по информационной поддержке совместно проводимых ими мероприятий с участием средств массовой информации. В Регламенте определено, какие материалы могут входить в число информационных о деятельности ФАНО и РАН, которые могут распространяться на мероприятиях с участием средств массовой информации. В этот пакет помимо прочего включены интервью. Предусматривается, что при проведении таких мероприятий РАН должна согласовать с ФАНО пакет информационных материалов, готовящихся к передаче в средства массовой информации, а также кандидатуры выступающих. Как можно заранее согласовать спонтанно даваемое при общении со
средствами массовой информации интервью, остается непонятным, если только не исходить из того, что интервьюируемый не всегда будет говорить то, что думает.
Ученые, близко наблюдающие процессы, проходящие в ходе нынешней реформы отечественной фундаментальной науки, отмечают, что у государства фактически отсутствует четкая научная и научно-техническая политика, в своих действиях в отношении научной отрасли оно руководствуется не обозначенными легально целями. Это можно проиллюстрировать на примере регулирования гражданско-правового статуса государственных академий наук. Несмотря на то, что он был определен еще в 1996 г. Законом «О науке и государственной научно-технической политике», исполнительная власть неоднократно призывала привести этот статус в соответствие с законодательством РФ. Позиция исполнительной власти заключалась в категорическом неприятии того, что РАН фактически осуществляла правомочиями учредителя и собственника имущества подведомственных ей организаций. Исключительное право на такие полномочия по российскому законодательству принадлежит лишь органам исполнительной власти (хотя из этого правила имеются исключения). Именно вокруг вопроса о закреплении за РАН или о лишении ее указанных правомочий шла борьба в течение последних 20 лет. Постановлением Правительства РФ от 5 мая 2012 г. № 450, ныне утратившим силу, государственные академии наук были наконец наделены правом осуществлять правомочия учредителя подведомственных бюджетных учреждений и собственника закрепленного за этими учреждениями федерального имущества. Это правомочие государственных академий наук было подтверждено Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 240-ФЗ . Казалось бы, вопрос урегулирован, но спустя полгода достоянием общественности стал законопроект о реформировании академической науки, проведенный через все законодательные органы всего за три месяца сразу в двух чтениях. 27 сентября 2013 г. закон, получивший название «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», был принят. Первый его вариант предполагал ликвидацию РАН, что с трудом удалось предотвратить. Государственную научную полити-
18 СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 5). Ст. 6963. 122
ку, дозволяющую такие молниеносные кардинальные смены курса (от наделения академий правомочиями учредителя и собственника до почти ликвидации академий наук) никак нельзя назвать логичной.
Складывается впечатление, что реформа академической науки направлена на то, чтобы встроить академическую науку в административную систему (вертикаль), для чего насаждается административно-хозяйственная схема управления научными организациями. Исполнительная власть не склонна считаться с особенностями организации научной деятельности, учитывает их крайне неохотно, с опозданием, дозированно, под давлением обстоятельств. Главная задача исполнительной власти в настоящее время - в кратчайшие сроки интенсифицировать научную деятельность в целях получения от нее максимальной экономической отдачи. При этом не учитывается, что за предыдущие 25 лет государство немало сделало для того, чтобы теперь любая деятельность в этом направлении оказалась безуспешной.
Практика государственного управления научной деятельностью показывает, что, с одной стороны, отказ от принципа научного самоуправления нецелесообразен и непродуктивен. Исполнительная власть вынуждена привлекать к управлению научными исследованиями субъектов научной деятельности, в частности РАН. С другой стороны, очевидно, что научное самоуправление в последние годы находится под серьезным давлением со стороны исполнительной власти, которая стремится деятельность по управлению научными исследованиями взять под тотальный государственный контроль, предельно ее зарегулировать, лишить академическую науку независимости, поставить ее в полное свое подчинение.
Сейчас за влияние на принятие государственных решений в отношении реформы академической науки борются между собой Министерство образования и науки РФ и ФАНО. Правительство РФ, как учредитель РАН, принимает меры по координации взаимоотношений ФАНО и РАН. Президент РФ занимает место «над схваткой», давая поручения для решения насущных проблем, возникающих в ходе реформирования. РАН вынуждена участвовать в этом, чтобы отстаивать интересы развития науки.
По некоторым данным, реформу академической науки в организационном плане нельзя считать законченной. Об этом свидетельствуют различные выдвигающиеся и обсуждающиеся идеи - от
передачи РАН в ведение Минобрнауки России (что предлагается этим министерством и что окончательно лишит ее статуса независимого научного учреждения) до воссоздания органа исполнительной власти, аналогичного Государственному комитету СССР по науке и технике, с которым отечественная Академия наук эффективно сотрудничала всю вторую половину ХХ в. (предлагается научным сообществом).
На данном этапе можно констатировать, что реформа привела к разрастанию аппарата исполнительной власти, вовлеченного в механизмы государственного управления наукой, дальнейшей бюрократизации этих механизмов, росту административного бумаго-творчества19, слому устоявшейся в России структуры научных организаций, сокращению (за счет увольнения) численности научных кадров, дальнейшему ограничению научного самоуправления и академических свобод.
Библиография
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2008.
Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право: Учебник. М., 2009.
Иванов В.В. Блицкригом по науке //
URL: http://www.savetas.ru/archives/11317.
Институты административного права (третьи «Лазаревские чтения») // Государство и право. 1999. № 10.
Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. № 7.
Лапин Н. Фундаментальная наука на грани срыва // Независимая газета. 2015. 27 мая.
19 См.: Иванов В.В. Блицкригом по науке // URL:
http://www.saveras.ru/archives/11317 (дата обращения: 10.09.2015).
