CC BY
3
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
ФОРМИРОВАНИЕ ВЕДОМСТВЕННО-КОРПОРАТИВНОЙ СТРУКТУРЫ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ОПК
ГАНИЧЕВ Николай Александрович, к.э.н., [email protected], старший научный сотрудник, Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН, Москва, Россия
ORCID: 0000-0003-3322-7992; Scopus Author ID: 36660813000 ФРОЛОВ Игорь Эдуардович, д.э.н., [email protected], заместитель директора по научной работе, Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН, Москва, Россия ORCID: 0000-0003-0673-2133; Scopus Author ID: 24337723300
В статье рассматриваются институциональные траектории развития корпоративных структур в российском оборонно-промышленном комплексе, начавшихся с масштабной административной реформы 2004 г. и завершившейся к концу 2010-х годов формированием двухконтурной ведомственно-корпоративной структуры управления комплексом. Институты управления ОПК образуют два уровня, верхний уровень в лице профильных департаментов Минпромторга России межведомственных координационных органов исполняет функции по реализации общей государственной политики в сфере производства высокотехнологичной продукции, а координационно-операционный контур, образованный крупными холдинговыми компаниями и госкорпорациями, сочетает в себе слои взаимодействий как публичных акторов, производящих чистые или смешанные общественные блага, так и корпоративных акторов, для которых основной фактической целью является извлечение доходов и максимизация массы прибыли. Показано, что образовавшийся в результате институциональный феномен в виде гибридных структур для которых сочетание монопсонии в потреблении и вертикально интегрированной монополии в производстве, приводит к размыванию самой формы товарного производства продуктов и услуг и де-факто преобразованию всего производственного-сбытового комплекса ОПК в систему генерации специфических общественных благ, опосредованную через форму квазирыночных отношений, реально лишь затрудняющих реализацию и общественно значимых и корпоративных целевых функций таких структур.
Ключевые слова: институты, институциональная траектория развития, реформы управления, госкорпорации, интегрированные структуры, оборонно-промышленный комплекс, ОПК, высокотехнологичная промышленность
Б01: 10.47711/2076-3182-2024-2-5-38
Введение в задачу и обзор литературы. Развитие российской экономики до 2022 г. во многом определялось доминированием западных институтов, на что неоднократно указывали исследователи, и среди важных механизмов доминирования можно отметить (см., например: [1, с. 62-63]):
- привлечение западного бизнеса к приватизации и управлению российскими компаниями, получение доходов от них и вывод этих доходов за рубеж, включая активное лоббирование западными компаниями пользу своих проектов и противодействие развития в России конкурентных проектов и сфер;
- долларизацию российской экономики и свободное движение средств крупных западных инвесторов на российских финансовых рынках, с выводом их спекулятивных доходов за рубеж;
- включение российских компаний в мировые цепочки создания стоимости, но, как правило, на худших для российской стороны условиях;
- контроль за крупным российским бизнесом на внешних рынках через банки, страхование и перестрахование, рейтинги, аудит, консалтинг и другие аналогичные инструменты обслуживания на зарубежных рынках (включая условия допуска на рынки через сертификацию продукции, санитарные и экологические ограничения), уже что, как оказалось на ходе и формах применения санкций;
- ограничение технологического импорта в сочетании с внешним контролем за генерацией начальных фаз инноваций в России (и их дешевой «скупкой» зачастую вместе с исполнителями) в пользу западных корпораций, имеющих существенно большие возможности для их масштабирования и т.д. и т.п.
Новые условия функционирования российской экономики, начавшиеся складываться после 2022 г., изменили не только условия внешнеторговых связей, переориентировав на взаимодействие
со странами Востока и Юга, но и, на взгляд авторов статьи, уже в ближайшие годы приведут к существенному изменению типов воспроизводства не только инновационно-инвестиционных процессов, формирующих новые технологические инвестиционно-технологические контуры7, но также и к становлению и объективации новых институциональных и финансовых условий воспроизводства российской экономики в целом.
В такой ситуации возникает необходимость поэтапного пересмотра и уточнения даже базовых концептов, которые, казалось бы, давно уже операционализированы в теоретических и прикладных исследованиях. В данной работе продолжено изложение результатов исследований, некоторые из которых были опубликованы в [2, 3], а также в предыдущих томах Научных трудов ИНП РАН2. На данном этапе исследования заново концептуализируется категория «институт».
Мы исходим из традиционного положения, которое заключается в том, что трансформирования отдельных сфер общественной жизни, как правило, тесно связано с изменениями таких социальных регуляторов как институты, которые в самом общем виде являются специфическими формами организации совместной деятельности людей. Однако, уже более столетия, начиная с основополагающих работ Т. Веблена (1899) [4], У. Гамильтона (1919) [5] и Дж. Коммонса (1924) [6], среди экономистов и исследователей иных общественных наук продолжается то затихающая, то вновь вспыхивающая дискуссия об основных коннотациях, признаках и предметных определенно-стях концепта «институт», и до сих пор нет единого понимания этого общественного феномена.
Развитие институциональных теорий сменило как минимум три поколения концептуальных моделей, с помощью которых исследователи пытались определить как смысловое «ядро», так и денотат этого концепта. Так у Т. Веблена природа «институтов» связывается с «привычным образом мысли (habit of thought),
1 Фролов И.Э. и др. Концептуальные основы анализа и прогнозирования инновационно-инвестиционного процесса //Научные труды: Ин-т народнохозяйственного прогнозирования РАН. 2023. Т. 21. № 4. С. 106-131. DOI: 10.47711/2076-3182-2023-4-106-131. С. 112-114.
2 Фролов И.Э. и др. Концептуальные основы анализа и прогнозирования инновационно-инвестиционного процесса // Научные труды: Ин-т народнохозяйственного прогнозирования РАН. 2023. Т. 21. № 4. С. 106-131. DOI: 10.47711/2076-3182-2023-4-106-131. С. 108-111.
руководствуясь которым живут люди» [4, p. 200], близко и у У. Гамильтона: «Институты - это словесный символ для лучшего обозначения группы общественных обычаев (conventions). Они означают преобладающий и постоянный образ мысли, который стал привычным для группы и превратился для народа в обычай ... » [5, p. 311], но уже у Дж. Коммонса происходит сдвиг в социально-правовую плоскость: действия экономических агентов в рамках институционального понимания превращаются в сделку (transaction), где возникает отчуждение и приобретение индивидуумами прав в отличие простого обмена товарами [6, p. 651-652]. В 1950-60-е гг. происходит новый сдвиг: развитие институциональных теорий концентрируется на исследовании факторов и направлений трансформации материальной (технологической) и институциональной структуры экономики и общества в целом, так, например, Дж. Гэлбрейт выдвинул так называемую «теорию нового индустриального общества», где, в частности, для объяснения изменений внутренней природы крупных корпораций, за предшествующие десятилетия, ввел описание разветвленного аппарата носителей специализированных знаний, включающий менеджеров, инженеров, исследователей, который он назвал «техноструктурой» (technostructure) [7]. Техноструктура как институт устанавливает долговременные планомерные связи с техноструктурами других крупных корпораций, гармонизируя условия взаимных поставок, стратегию капиталовложений и специализации; тем самым рыночная конкуренция заменяется формированием особой регулируемой системы, охватывающей тысячи крупнейших корпораций. Экономические кризисы середины и конца 1970-х гг. вызвали новый поворот в сторону разгосударствления и децентрализации, а неоклассические школы перешли в контрнаступление, что породило целый блок новых произведений, называемый условно «неоинституционализмом», и в рамках которого представлен синтез некоторых идей традиционного институционализма и неоклассических теории. В качестве примера можно упомянуть трансакционную теорию организаций, центральным понятием которой является «институт тран-сакционных издержек», как определенного устойчивого явления, которое тормозит распространение «свободных» рыночных
процессов. Речь идет о совокупности расходов, связанных с финансовым обслуживанием деловых межфирменных сделок и контрактов (транзакций). Сами трансакционные издержки непосредственно связаны с «оппортунистическим поведением», которое выражается в уклонении от выполнения условий сделки или совершении действий, которые ведут к компенсационным или страховым выплатам [8, р. 44-52]. Отчасти здесь можно упомянуть и определенную теоретическую реинтерпретацию институциональных аспектов концепции качественной неоднородности ресурсов акад. РАН Ю.В. Яременко в рамках как посткейн-сианской [9, с. 300-337] и даже классической традиции [10].
В новейшее время теоретическая мысль пытается найти синтез между теорией институтов и теорией рынка на путях разработки уже третьего поколения - институционально-эволюционной экономической теории. В качестве наиболее репрезентативных работ в этой сфере исследований можно указать на Д. Норта [11] и Дж. Ходжсона [12], среди российских ученых следует выделить А. Шаститко [13], В. Тамбовцева [14] и Г. Клейнера [15]. Д. Норт, в частности, впервые четко разделяет «институты» и «организации», определяя институт как -«правила игры» [11, р. 19-20]. А. Шаститко добавляет такую форму ограничений как регулятор деятельности плюс «механизм контроля», а Г. Клейнер - аргументирует необходимость отказа от понятия «механизмы принуждения или контроля». Интересным представляется анализ Д. Фролова, выявляющего парадиг-мальные основания неоинституционализма [16] и точка зрения А. Блохина, который, интерпретируя институциональные взаимодействия в СССР, пишет о том, что государство взяло на себя роль монопольного посредника между всеми участниками экономического оборота и «торговалось» с каждым в отдельности хозяйствующим субъектом, в отличии от традиционных «горизонтальных» рыночных отношений [17, с. 45-47].
Резюмируя выше сказанное, заметим, что исследователи по-разному определяют объем понятия «институт», используя группы отличающихся и даже частично несовместимых между собой признаков и отношений между ними. Большинство пытаются его расширить, но некоторые, наоборот, сузить, конкретизировать его содержание. Для ответа на вопрос, а насколько
правомерны такие попытки, одним из авторов статьи было проведено исследование как историко- и социокультурного контекста возникновения и развития понятия «институт», так и была проведена предварительная сборка структурных и предметных определенностей этого теоретического конструкта.
Метатеоретическими и методологическими основаниями исследования послужили концепция объективации, развитая в традициях Д. Лукача [18] и П. Бурдье [19], и исследовательский подход В. Романова [20, 21], суть которого заключается в особом способе редукции семантики теоретических понятий (их предметных определенностей) к исходной практике, приводящей к первоначальному возникновению этих понятий в квази-бытовом контексте и сохраняющейся в инвариантной части (семантическом «ядре» значений, то есть группе предметных определенностей) позднейших «зрелых» понятий, сменивших быто-практический контекст на абстрактно-теоретический5. В свою очередь, для реконструкции траектории «практика-смысл-теоретическое понятие» необходимо восстановить «потенциальный текст», в который включен соответствующий инвариант группы лексических единиц - ансамбль семантических связей, актуализирующихся с разной степенью частоты употребления (вероятности). Соответствующие связи (т.е. устойчивые контексты употребления, в простейшем случае - ассоциативные связи) и распределение их вероятностей
3 Трансформация по В. Романову общезначимых понятий в предицирующие личность
смыслы означает, что все они прямо или косвенно что-то сказывают о субъектной пози-
ции конкретного автора высказывания (текста), одновременно сказываясь и на наших индивидуальных возможностях в их конкретной содержательной определенности. При этом: область возможных автопредикаций ограничена и в разных социумах она имеет свои конкретные историко-культурные очертания, которую можно выделить как устойчивую и актуализирующуюся смысловую зону, обеспечивающую относительное единство коммуникаций сообщества; эту систему можно описать как набор основных опорных предметных определенностей и концептов, определяющих содержательную специфику данной культуры. Ее можно представить в качестве непроявленного «потенциального текста», в котором понятия, благодаря изначально присущим им семантическим связям, заранее «ожидают» и «предполагают» друг друга с разной степенью вероятности. Слова могут вступать друг с другом в отношения обоюдного ожидания по самым различным поводам и на самых различных уровнях человеческой субъективности, начиная с вербально логического и кончая уровнем моторной топологии [21, с. 118-119]. В целом соглашаясь с его схемой возникновения первичных предметных смыслов, метод В. Романова должен быть доработан с учетом того, что: 1) необходимо различать внешний объект и предметность форм деятельности; 2) схемы кинематики движений тела недостаточно для образования предметных определенностей, дополнительно требуется учесть и др. типы взаимодействий (вплоть до психофизиологических); 3) искусственные объекты, подручные человеку, не являются непосредственно вещественными знаками, а представляют собой объективированные структуры форм деятельности. См. также [3].
позволяет делать аргументированные выводы о значении того или иного термина «внутри» культуры, т.е. в связи с «потенциальным текстом», т.е. реальном значении термина [3, 22]. Существенные компоненты исследовательского подхода В. Романова были включены одним из авторов статьи в собственную историко-методоло-гическую процедуру исследования наиболее общих общественных объективаций [23, с. 85-91].
Анализ семантических связей позволил выделить три основных семантических «ядра» контекстов употребления слова «институт» («ядро» правовых отношений, «ядро» организационных отношений, «ядро» социокультурных отношений), которые представлены на рис. 1: первая группа, конституирующая правовые нормы и ре-гулятивы, включает предметные определенности, - «обычай», «устанавливать/установление», «принуждение», «правило» и «порядок»; вторая, связанная с социальными системами, структурами и сословиями, - «учреждать/основывать», «учреждение», «организация»; третья, включающая социальные и культурные отношения, - «образ действия», «поведение» и «научение/наставление».
Исторически связующим звеном выступала правовая традиция Высокого Средневековья (High Middle Ages), в которой на протяжении многих веков западноевропейской культуры развивалось понятие «институт», откуда оно и было заимствовано в общественные и гуманитарные науки Нового времени.
Два выделенных «ядра» смыслов (правовых и организационных отношений) могут быть использованы для прикладных исследований на имеющимся материале, а третий (социокультурных отношений) требует дополнительных исследований.
Предварительные выводы, вытекающие из данного этапа исследования, заключаются в следующем:
1. Институт является специфическим видом транслокальной общественной объективации, которая базируется на общности культурных норм общественных субъектов и образует метауро-вень по отношению к локальным общественным объектам, на которые они могут оказывать воздействие. Иначе говоря, институты не правила и не организации, а де-факто объективация «площадки» (или их совокупности), на которой акторы сложным образом периодически согласовывают изменения правил функционирования подотчетных организаций. В онтическом плане институт
первичен по отношению к конкретному индивиду и выступает механизмом трансформации его действий в типовые формы деятельности, которые поддерживают воспроизводство как института, так и «включение» субъекта в общественные отношения. Ти-пологизация действий индивидов позволяет им создавать новые опредмеченные возможности, которые в условиях расширенного воспроизводства экономических институтов приводят к сокращению издержек воспроизводства материальных условий жизни хозяйствующих, экономических и финансовых субъектов.
2. Следовательно, под общим термином «институт» скрывается, как минимум, два принципиально разных типа общественных феноменов, т.е. разных объективаций. Институты первого типа выступают одним из базисных условий порождения (учреждения) нового общественного субъекта (например, регистрация юридического лица). Иначе, институты этого типа являются инфраструктурным условием существования учреждения (организации). Но уже функционирующие учреждения порождают и воспроизводят «внутри себя» особые субинституты, которые могут быть кодифицированы в виде устава, корпоративных правил и т. п. Общность одного из признаков («существования правил») этих двух типов объективаций и порождает иллюзии о том, что организации можно свести к институциональным объектам. Однако организации представляют собой более сложную общественную объективацию, одним из уровней которой, в частности, обязательно является механизм управления, необходимый для руководства и контроля одновременной, но совместной деятельности индивидов, объединенных, в случае экономических видов деятельности, для производства и распределения какой-либо продукции.
В развитие этих выводов можно более точно ввести концепт «институциональной траектории развития сложной общественной структуры» типа корпорации международного или национального уровня (далее кратко: «институциональная траектория»). Ключевой предметной определенностью концепта «институциональная траектория» станет выявление последовательности / фаз реформирования или трансформации, т.е. изменения типов организационных структур и институциональных условий функционирования этих сложных общественных объективаций за определенный исторический период.
«Ядро» правовых отношений
«Ядро» организационных отношений
«Ядро» социокультурных
отношений акторы
Рис. 1. Схема сопряжения семантических «ядер» понятия «институт»
Следующая часть статьи посвящена частному случаю конкретизации (экземплификации) выше приведенных теоретических положений на примере развития отечественного оборонно-промышленного комплекса (ОПК) не только из-за его очевидной важности для решения непосредственных задач по снабжению Вооруженных сил РФ современным видами вооружений, военной и специальной техники (ВВСТ), но в силу того, что в условиях частичной изоляции российской экономики именно ОПК является местом сосредоточения основных технологических компетенций, потенциально способным стать центром обновления производственной базы других отраслей и вывести российскую экономику на траекторию устойчивого экономического роста [1, 24, 25]. В связи с этим актуальной становится задача выстраивания оптимальной системы институционального управления ОПК, которая позволила бы в новых условиях обеспечить его технологическое сопряжение и синергию с остальными отраслями экономики. Этому вопросу современные российские экономисты уделяют пристальное внимание, и в качестве репрезентативных можно указать на работы: [26-31], однако решение этой задачи невозможно без глубокого изучения особенностей и институциональных ограничений в рамках ведомственно-корпоративной структуры отечественного ОПК, сложившейся в процессе его генезиса и перехода от советской системы директивного управления к рыночной модели функционирования в 1990-е годы и последующий период реформирования комплекса.
Начало специальной военной операции остро поставило вопрос о необходимости дальнейшей реформы системы управления ОПК [32], возможности которой, однако, ограничиваются изначально присущей этой системе институциональными рамками и ограничениями сложившихся форм управления комплексом. Именно задачам анализа институциональных траекторий, начиная с реформы 2004 г. и заканчивая крупными корпоративными поглощениями конца 2010-х годов, которые привели к формированию современной системы управления ОПК, выявлению ее слабых и сильных сторон, которые создают возможности и накладывают ограничения на ее дальнейшее развитие и посвящена данная работа.
Институциональные аспекты реформ российского оборонно-промышленного комплекса (2004-2023 гг.). Началом институциональной траектории современной системы управления ОПК можно считать масштабные административные реформы 2004 г., которые упразднили признанную неэффективной иерархическую систему управления ОПК через министерство и пять промышленных агентств, в ведении которых находились все оборонные предприятия. Эта реформа, которой в 2024 г. исполняется 20 лет, и итоги которой подробно обсуждались на семинарах в ИНП РАН «Образ будущего в теории и практике госу-
4
дарственного управления» , включая анализ воспроизводственных процессов в советской и нынешней российской экономики, положила начало процессу формирования крупных отраслеобра-зующих интегрированных структур (ИС), который в основном завершился к 2019 г., сформировав современную ведомственно-корпоративную структуру управления ОПК.
К началу 2000-х годов в РФ система управления промышленность в целом и ОПК в частности определялась указами Президента № 1176 от 14.08.1996 и № 867 от 17.05.20005 Согласно этим документам, федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) делились на четыре структурно-функциональные группы: министерства; государственные комитеты и федеральные комиссии; федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры; иные федеральные органы исполнительной власти. Однако все эти четыре группы ФОИВов, по факту обладали схожими юридически значимыми признаками, часто дублировали функции друг друга, а бюрократический аппарат рос ускоренными темпами [33, 34].
В мае 2003 г. Президент РФ В. Путин на ежегодном послании Федеральному собранию РФ обозначил проблему избыточности бюрократического аппарата: «...власть в значительной степени
4 Управление воспроизводственными процессами советской экономики и современная государственная экономическая политика / Сост. А.А. Блохин //Научные труды: ИНП РАН. 2024. № 1. С. 6-25. DOI: 10.47711/2076-3182-2024-1-6-25.
5 О системе федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ № 1176 от 14.08.1996 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 34. Ст. 4081. [электронный ресурс]. — URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/9886.
О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ № 867 от 17.05.2000 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 21. Ст. 2168. [электронный ресурс]. — URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/15504 (дата обращения: 30.09.2024).
имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов». «... Правительство провело инвентаризацию функций министерств и ведомств. Насчитало их порядка пяти тысяч»6 и фактически дал старт масштабной административной реформе, ключевым итогом стало формирование более четкой трехуровневой системы управления: федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство, полномочия которых были более строго разграничены7. Федеральные агентства стали осуществлять функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, но им не были делегированы полномочия по контролю и надзору, которые возлагаются на федеральные службы.
Применительно к ОПК существовавшая до 2004 г. система административного управления включала в себя министерство и пять промышленных агентств в ведении которых находились все оборонные предприятия в форме АО и ФГУП. В условиях нечеткого определения полномочий агентств и отсутствия единой стратегии развития ОПК на государственном уровне такая система была неэффективной и неустойчивой. Поскольку агентства пользуясь широкими полномочиями и дублированием функций других ФОИВ проводили оборонно-промышленную политику, сообразуясь с собственными ведомственными интересами, государственная стратегия развития ОПК во многом формировалась как сумма стратегий частных [35].
Административная реформа 2004 г. и последовавшие за ней преобразования в ОПК призваны были изменить эту ситуацию. Преобразования проводились по двум направлениям: административном и корпоративном. С одной стороны проблемы управляемости высокотехнологичными отраслями пытались решать за счет более четкого определения, разграничения и перераспределения полномочий между различными министерствами и другими ведомствами, а также за счет формирования различных межведомственных органов, призванных скоординировать их работу.
6 Послание Президента РФ Федеральному Собранию, 16.05.2003 [электронный ресурс]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_42280/(дата обращения: 30.09.2024).
7 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ № 314 от 9.03.2004 [электронныйресурс]. — URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/20611 (дата обращения: 30.09.2024).
С другой стороны, параллельно этому процессу, в РФ формировались элементы более «гибкой» корпоративной системы управления отраслями ОПК через ряд крупных ИС, которым передавались часть государственных функций. Такие структуры собирали внутри своего контура уже преобразованные из ФГУП в АО предприятия и пытались выстроить их работу исходя, с одной стороны, из критериев рыночной и финансовой эффективности, а, с другой стороны, опираясь на государственную поддержку и работу по линии гособоронзаказа (ГОЗ).
В рамках административного направления реформы в системе управления ОПК после 2004 г. было резко сокращено количество министерств. Минпромнауки РФ было упразднено, а на его базе создано Министерство промышленности и энергетики РФ (Минпромэнерго РФ, МПЭ), которое стало осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного, оборонного и топливно-энергетического комплексов, в сфере науки и техники в интересах обороны и безопасности государства, а также в области развития авиационной техники, технического регулирования и обеспечения единства измерений. Часть функций упраздненного Минпромнауки РФ перешли к Министерству образования и науки РФ, в ведении которого было создано Федеральное агентство по науке и инновациям и Федеральное агентство по образованию. Функции всех основных отраслевых агентств, управляющих ключевыми отраслями ОПК были переданы департаментам Федерального агентства по промышленности (ФАП, Роспром). Также был упразднен Минатом РФ, часть функций которого перешла в Минпром-энерго РФ, а часть во вновь созданное Федеральное агентство по атомной энергии (ФАЭ, Росатом) (рис. 2).
Управление авиационной и ракетно-космической промышленностью было разделено между Роспромом и Федеральным космическим агентством (ФКА, Роскосмос), которое стало уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по обеспечению реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере космической деятельности. В начале 2006 г. Комиссия по военно-промышленным вопросам при Правительстве РФ
была преобразована в Военно-промышленную комиссию (ВПК)^ при Правительстве РФ, которая сразу получила высокий статус9 и стала претендовать на роль единого координационного центра, отвечающего за развитие ОПК. Заключительный этап масштабных административных преобразований системы управления ОПК прошел в 2007-2008 гг., когда были ликвидированы Рос-пром и ФАЭ, а также заново перераспределены функции между Минпромэнерго и Минэкономразвития РФ. Высокотехнологичные отрасли, такие как авиастроение, вертолетостроение, судостроение, электронная промышленность, газотурбинное двига-телестроение стали приоритетами в деятельности Минпромторга РФ. Предприятия ОПК, находившиеся в ведении Роспрома, были переподчинены новым департаментам министерства.
В результате реформ 2004-2008 гг. конструкция федеральных органов управления ОПК стала менее громоздкой, но потребовалось заново выстраивать административное взаимодействие между уполномоченными органами власти и непосредственно предприятиями ОПК. Непродуманность функциональных взаимосвязей между агентствами, службами и министерствами привела к многочисленным административным конфликтам и разбирательствам, ответственность за реформирование комплекса оказалась размытой, что сделало всю систему управления ОПК менее эффективной. Эту проблему пытались решать в 2008-2010 гг. за счет создания многочисленных координационных и совещательных органов70. В результате снизилась оперативность принятия решений по самому широкому
8 О Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ. Указ Президента РФ № 231 от 20.03.2006 [электронный ресурс]. — URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/23559 (дата обращения: 30.09.2024).
9 Ее решения оформляются постановлениями и распоряжениями Правительства РФ за подписью Председателя Правительства РФ и являются обязательны для исполнения федеральными органами власти. Председателю ВПК было предоставлено право внесения в установленном порядке Президенту РФ проектов указов и распоряжений по вопросам, относящимся к компетенции комиссии, минуя стадию рассмотрения проектов в правительстве.
10 В частности в 2008-2010 гг. были созданы: Межведомственная комиссия по поддержке стратегических предприятий и организаций ОПК; Совет генеральных и главных конструкторов, ведущих ученых и специалистов в области высокотехнологичных секторов экономики при Председателе Правительства РФ; Научно-технический совет по реализации мероприятий в области развития оборонно-промышленного комплекса при Минпромторге РФ; Правительственная комиссия по высоким технологиям и инновациям для координации действия федеральных и региональных органов власти и других ведомства по подготовке предложений, связанных с реализацией государственной политики в сфере развития научно-техниче-
кругу вопросов, что создало серьезные проблемы в процессе согласования и выработки единой государственной политики в области развития ОПК. В итоге часть созданных в конце 2000 -начале 2010-х гг. межведомственных комиссий и других органов были ликвидированы77. В результате постоянных достроек и дополнений административная система управления ОПК в РФ в более-менее законченном виде оформилась только к концу 2010-х годов.
Формирование корпоративного уровня управления ОПК. Со
второй половины 2000-х гг. параллельно с завершающим этапом создания административной системы управления ОПК начался активный процесс создания крупных интегрированных структур по отраслевому признаку, которые должны были образовывать координационный и операционный уровни системы управления комплексом, обеспечивая эффективное существование предприятий ОПК в условиях рыночной экономики, и одновременно сохраняя исполнение ими важных государственных функций по генерации общественных благ в сфере обороны и безопасности.
Главная идея формирования таких полукоммерческих структур заключалась в концентрации финансовых потоков гражданского и оборонного секторов ОПК на нескольких направлениях, которые потенциально имели не только важное значение для реализации ГОЗ и обеспечения обороноспособности страны в целом, но и коммерческий потенциал на внешних рынках. Создание холдинговых компаний владеющих акциями предприятий ОПК,
ского комплекса и национальной инновационной системы; Комиссия по повышению устойчивости развития отраслей промышленности и торговли; рабочие группы по мониторингу за финансово-экономическим состоянием организаций, находящихся в перечне системообразующих организаций в области ОПК; Комиссия по модернизации и технологическому развитию экономики России.
11 Наиболее характерным неудачным примером формирования специальных ФОИВ для управления ОПК может служить созданное в 2007 г. Федеральное агентство по заказам и контрактации военной продукции (Рособоронпоставка). (Указ Президента РФ № 119 от 05.02.2007 [электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/24969). Однако наладить его работу должным образом так и не удалось, в результате в 2010 г. Президент РФ перевел агентство в ведение Минобороны РФ, а затем все функции по анализу потребностей и планированию ГОЗа перешли в Управление планирования и организации развития и серийных заказов ВВСТ. Вся первоначальная суть Рособоронпоставки, как самостоятельного органа, осуществляющего внешний контроль за исполнением ГОЗ фактически была окончательно нивелирована и агентство расформировано (Вопросы Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств. Указ Президента РФ № 489 от 14.05.2010 [электронный ресурс]. — URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/31097) (дата обращения: 30.09.2024).
к этому времени уже большей частью акционированных и переведенных в форму АО, создавало юридический базис и дополнительные организационные возможности, которых не было у государства в рамках ведомственной системы подчинения ФГУПов, для проведения более гибкой финансовой и кадровой политики в отношении этих компаний12.
Данное направление институциональных преобразований в ОПК происходило в логике даже не столько коммерческой, сколько финансовой эффективности - повышение капитализации и очистка компаний от непрофильных и неэффективных активов, что в ряде случаев вошло в прямое противоречие с традиционными для ОПК функциями целевой эффективности в части создания нерыночных общественных благ.
Первой компанией такого рода стала «Объединенная авиастроительная корпорация» (ОАК), начало работы которой как самостоятельного юридического лица было запланировано на начало 2007 г. В течение 2007-2008 гг. было принято решение о создании по тому же принципу Объединенной судостроительной корпорации (ОСК) и «Объединенной двигателестроительной корпорация» (ОДК). Эти структуры, как и ОАК, были призваны вывести соответствующие отрасли на «мировой уровень» и устранить конкуренцию между производителями внутри страны.
Параллельно с созданием отраслеобразующих ИС в 20072010 гг. происходило формирование еще одного типа объединений, основанного на принципах государственно-частного партнерства - госкорпораций (ГК). Они получили особый юридический статус некоммерческих организаций, обеспечивающий более плотный контроль со стороны государства, а главное, легитимный механизм осуществления прямой господдержки, позволяющей осуществлять коммерческую деятельность с созданием общественных благ в интересах государства. Федеральный
12 Корпорации, созданные в форме АО, должны были выйти на IPO, разместив часть своих акций на зарубежных торговых площадках и привлечь частных, в том числе иностранных инвесторов, заинтересованных в том, чтобы выйти на перспективный и стабильный, благодаря господдержки, рынок ВВСТ, а также гражданской высокотехнологичной продукции. Крупные корпорации, получили бы возможность опираясь на внешние и внутренние источники финансирования свободно маневрировать средствами внутри своего периметра, поддерживая по мере необходимости как коммерческие перспективные проекты за счет господдержки, так и оборонные и общественно значимые, но убыточные проекты за счет иностранных инвестиций.
закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в явном виде определяет возможность совмещения ими функций хозяйствующих субъектов с функциями и правами органов исполнительной власти различного уровня. Важным прецедентом стало создания ГК «Росатома» ФАЭ13 и передача ей в полном объеме государственных функций и полномочий этого агентства.
Наиболее масштабным и сложным проектом в области создания ГК стало создание уникальной госкорпорации «Российские технологии» на базе ФГУП «Рособоронэкспорт», который с 2007 г. стал единственным посредником в продаже российской высокотехнологичной продукции военного назначения за рубеж. Созданная корпорации «Ростех» стало логичным завершением процесса обособления структуры, занимающейся экспортом ВВТ, как самостоятельного субъекта, обладающего широкими полномочиями, и свободного от прямого контроля со стороны исполнительной власти РФ.
Последней крупной госкорпорацией, созданной в 2015 г. стала ГК «Роскосмос», созданный по примеру ГК «Росатом». Сейчас три эти корпорации, а также несколько крупных отраслеобразу-ющих структур составили основу координационного и операционного уровня институциональной структуры управления ОПК.
Главной особенностью российских отраслеобразующих вертикально интегрированных структур и ГК является их олигопсо-нический характер, обусловленный как их военно-промышленным генезисом, так и спецификой деятельности, ориентированной в существенной части на государство, а в остальном - на корпоративных заказчиков, приобретающих, как правило, уникальные, а не серийные решения. В ряде случаев, связанных с деятельностью ОПК, олигопсония приобретает строго монопсони-ческий характер (то есть государство становится строго единственным приобретателем ряда продуктов и услуг). В результате складывается специфическая структура отрасли, и меняется природа отношений между заказчиками и исполнителями госзаказа и форма производимых отраслями продуктов и услуг [2].
Основные этапы институциональных реформ системы управления ОПК представлены на рис. 2.
13 Федеральный закон № 317-Ф3 от 1.12.2007.
к» к»
Департаменты и управления Минобороны РФ (2010)
.-—-Л Счетная палаш РФ | »
Минобороны РФ
Миттрочторг РФ
ФСТ 12014)
ФЛС (2014)
ФКА
(2008)
ФА11 (21104)
РА В |>АЬ
РА Суд РАСУ (№9)
МГЗР
(200Я]
РйСОбОрОнЗкСпОр I -(2000)
Роскаука (2004)
«Вертолеты России» одк ОАК
ГК «Ростехнологии» (2007)
-► т 1
Минобрнауки РФ (2004)
МПЭ (2004)
Минпромторг РФ (2008)
Еще около 25 крупных ИС 1 "
«Алмаз-Антей»
И
ликвидировано
ОРКК (2014) -► ПС «Роскосмос» (2015)
ФКА (2014)
ВЭЬ РФ
Комиссии и совещательные органы при 11резиденте и 11равительстве РФ (2008-2014) (2007)
Минобрнауки РФ (21110)
ОАЭ (2004)
1К «Росатом» (2007)
ФАНО (20 П-2018)
Рис. 2. Основные изменения в системе административного управления ОПК и научно-технической сферой за 2004-2023 гг.
Сокращения, используемые на рис. 2: ФАП - Федеральное агентство по промышленности; ФКА - Федеральное космическое агентство; ВПК - Военно-промышленная комиссия России;
Комиссия по ВПВ - Комиссия Правительства РФ по военно-промышленным вопросам;
НТС - Научно-технический совет;
МЭР - Министерство экономического развития РФ;
МПЭ - Министерство промышленности, энергетики и природных ресурсов РФ;
ФАЭ - Федеральное агентство по энергетике;
ФСТ - Федеральная служба по тарифам;
ОРКК - Объединенная ракетно-космическая корпорация;
ОДК - Объединенная двигателестроительная корпорация;
ФАС - Федеральная антимонопольная служба;
ФАНО - Федеральное агентство научных организаций;
РАВ - Российское агентство по обычным вооружениям;
РАБ - Российское агентство по боеприпасам;
РАСУ - Российское агентство по системам управления.
Итоги деятельности ключевых интегрированных структур российского ОПК (ИС ОПК). Необходимо отметить, что, несмотря на достаточно успешное функционирование госкорпораций и большинства ИС, в т.ч. и в рамках функции генерации общественных благ и реализации госполитики, лишь немногим из них удалось выйти на уровень операционной рентабельности, и решить задачу генерации стабильного денежного потока, связанного с реализацией гражданской продукции и привлечение частных инвестиций. Далее мы кратко рассмотрим особенности работы ключевых российских корпоративных структур, чтобы понять главные причины неудачи их коммерческих задач.
По состоянию на июль 2020 г. (последние открытые данные) в сфере деятельности Минпромторга РФ находилось более 80% из 1281 организаций оборонного-промышленного комплекса, включенных в Сводный реестр организаций ОПК. Большинство из них при этом были сгруппированы в 40 крупных холдинговых структур, которые выпускали около 84% всей промышленной продукции ОПК [36]. Основные ИС, подведомственные Минпромторгу России, сами входят в состав более крупных холдинговых компаний или госкорпораций, которые постепенно приобретают все большую самостоятельность. Среди крупнейших ИС ОПК, еще не вошедших к 2024 г. в контуры крупных холдингов, можно выделить:
- АО «Концерн воздушно-космической обороны «Алмаз-Антей» (Концерн ВКО «Алмаз-Антей»);
- АО «Объединенная судостроительная корпорация» (ОСК);
- АО «Корпорация «Тактическое ракетное вооружение» (Корпорация ТРВ).
Сводные данные по госкорпорациям и ИС ОПК приведены в Таблице 1.
Таблица 1
Сводные данные оборонно-ориентированных госкорпораций и ключевых ИС ОПК за 2018-2023 гг.
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2023/2018
в разах
ГК «Ростех»
Выпуск, млрд руб. 1642,7 1771,6 1877,8 2063,9 2116,0 2840,0 1,73
Прибыль, млрд руб. 128,1 179,2 111,2 163,5 39,0 60,1 0,47
Инвестиции, млрд руб. н.д. -200,0 204,5 242,1 292,0 527,0 -
ЧЗ, тыс. чел. 529,3 590,6 589,6 591,2 591,6 660,0 1,25
ОАК
Выпуск, млрд руб. 411,6 350,6 431,9 456,2 361,7 476,5 1,16
Прибыль, млрд руб. --30,0 -57,7 -152,0 -17,2 -23,7 -34,8 -
Инвестиции, млрд руб. -46,0 70,3 52,7 73,2 33,1 87,2 1,90
ЧЗ, тыс. чел. 100,7 94,5 90,0 86,2 90,2 93,6 0,93
ГК «Роскосмос»
Выпуск, млрд руб. 352,1 370,2 337,1 360 -384 413,0 1,17
ЧЗ, тыс. чел. 189,5 195,8 181,1 н.д. н.д. 165,5 0,87
ГК «Росатом»
Выпуск, млрд руб. 1033,9 1151,9 1207,4 1462,1 1766,1 2572,0 2,49
Прибыль, млрд руб. 210,0 133,0 157,0 194,2 162,0 257,0 1,22
Выработка электроэнергии
на АЭС, млрд кВт ч 204,28 208,79 215,75 224,44 223,37 217,40 1,06
ЧЗ, тыс. чел. 255,36 266,40 276,06 288,50 329,20 343,20 1,34
В т.ч. Машиностроитель-
ный дивизион ГК
Выпуск, млрд руб. 70,8 75,0 82,7 106,0 115,0 151,0 2,13
ЧЗ, тыс. чел. 17,1 17,9 17,7 18,2 20,4 20,9 1,22
ОСК
Выпуск, млрд руб. 336,30 350,30 338,50 383,80 352,00 -400 1,19
Прибыль, млрд руб. 2,22 0,51 0,01 н.д. -20,00 н.д. -
Инвестиции, млрд руб. 16,60 14,00 18,60 22,80 н.д. н.д. -
ЧЗ, тыс. чел. 95,00 96,00 93,00 -94,00 -105 н.д. -
Выпуск прочих ИС* 849,00 854,00 713,00 945,00 -1060 -1200 1,41
Суммарный выпуск машино-
строительной продукции 3663 3421 3349 3859 -4030 -5000 1,37
Примечания: ОАК с 2019 г. учитывается в консолидированной отчетности ГК «Ростех». Суммарный выпуск исчисляется по заводскому методу и содержит повторный счет, т.к. не учитывает внутри- и межотраслевые связи ОПК. ЧЗ - численность занятых, АЭС - атомные электростанции.
* Экспертные оценки.
Источники: годовые отчеты компаний, интервью их руководителей, расчеты и оценки авторов по данным открытой печати.
Анализ сводных данных по госкорпорациям и ИС ОПК показал, что наиболее успешным из них является ГК «Росатом». Но при этом стоит заметить, что консолидированные приросты продукции госкорпорации год к году непосредственно не являются сопоставимыми, так как атомный холдинг после 2017 г. занимается активной скупкой непрофильных активов, постепенно становясь многопрофильной корпорацией. Например, в публичной отчетности АО «Атомэнергопром» (консолидирующего гражданские активы ГК «Росатом») появился транспортный дивизион (с выпуском 275 млрд руб.), созданный на основе ранее отдельной коммерческой транспортно-логи-стической компании УК «Дело». Что же касается исторически профильной продукции (производство электроэнергии и тепла АЭС), то хотя она и составляет около 35% всей выручки ГК «Росатом» (по итогам 2023 г.), но данные физических приростов выработки электроэнергии, приведенные в Таблице, показывают стагнацию этого вида деятельности.
Особенности институционального устройства и функционирования ГК «Росатом» достаточно подробно раскрыты в [2], здесь лишь отметим, что корпорация занимает в особое место в институциональной структуре российского наукоемкого, высокотехнологичного комплекса, поскольку она, с одной стороны, является уникальным примером сохранения преемственности полномочий и функций одноименного правительственного агентства и использованием административных способов управления, а с другой, за счет ориентации на широкие внешние рынки является самой коммерчески успешной и наименее зависимой от господдержки корпорацией, которая с точки зрения современного институционального дизайна схожа с классическими корпорациями западного типа. Ориентируясь на глобальную конкуренцию по полной цепочке переделов «Росатом» вполне успешно стремится захватить и неядерные наукоёмкие компетенции внутри страны и за рубежом. Таким образом, корпорация избежала характерной для всех остальных российских отраслеобразующих ИС проблемы замыкания на едином государственном заказчике и успешно идет по пути формирования чистого корпоративного игрока по типу General Electric или Westinghause.
Быстрое увеличение выпуска ГК «Ростех» за 2023 г. очевидно связано с резким увеличением ГОЗ, и оно продолжится в 2024 г. и в 2025 г., однако затем объемы выпуска военной продукции, как минимум, стабилизируются (а после завершения активных боевых действий и сократятся), а вот наращивание гражданской высокотехнологичной продукции идет крайне медленно и противоречиво74.
ГК «Ростех» постепенно, начиная со второй половины 2010-х гг., стала вторым по значимости «надотраслевым» институтом в современной системе управления ОПК России, которая не просто забрала у Минпромторга РФ часть государственных функций в сфере ВТС, но и получила в собственность огромное число акционированных предприятий из самых разных сфер производства высокотехнологичной продукции. Она получила право проводить собственную кадровую и финансовую политику в отношении входящих в нее компаний, а также право реструктуризировать организации ОПК и других отраслей экономики, акции которых переданы ей в качестве имущественного взноса РФ, и формировать на их основе холдинговые компании. В совокупности, полученные полномочия позволяют ГК «Ростех» контролировать не только большую часть внешнеторговой деятельности в сфере ВТС, но номенклатуру продукции, а также весь технологический цикл ее производства по своему усмотрению. Таким образом, новая структура фактически превратилась в «неформальное министерство» оборонной промышленности75.
Корпорация «Ростех» стала кульминацией институциональной реформы и наиболее успешным примером «гибридной» структуры, которая за счет доступа к средствам ГОЗ, экспортным оборонным контрактам и мерам прямой господдержки смогла маневрировать средствами для развития сразу нескольких направлений в том числе гражданского производства.
Последовательно увеличивая свои полномочия и контур управления к 2020 г. «Ростех» на сегодняшний день обладает даже более широкими чем Минпромторг РФ возможностями
14 См. стенограмму встречи Президента РФ с главой ГК «Ростех» С. Чемезовым. Источник: http://www.kremlin.ru/events/president/news/74672. (дата обращения 30.09.2024).
15 Ганичев Н.А., Фролов И.Э. Формирование государственной корпорации «Ростехноло-гии»: риски и последствия для высокотехнологичного сектора // Научные труды: ИНП РАН. Т. 7. 2009. С. 198-222.
в сфере управления финансирования и кадровой политики в отношении входящих в нее предприятий, среди которых к 2020 г. оказались практически все ключевые компании из авиационной и радиоэлектронных отраслей, но и промышленности обычных вооружений, спецхимии и боеприпасов.
По состоянию на конец 2021 г. общее количество организаций, аффилированных с ГК «Ростех», в том числе через интегрированные структуры, превышает 80016. Все они объединены в 15 ИС, сформированных по отраслевому признаку, также имеются около 70 организации прямого управления. Более половины холдинговых компаний являются монополистами по производству соответствующей продукции внутри РФ, обеспечивающими полный цикл задач, связанных с тем или иным направлением в развитии техники.
Предприятия ГК «Ростех» выполняют большую часть всех работ по ГОЗ. 45,5% выручки ГК «Ростех» 2021 г. приходится на доходы от продажи гражданской продукции и продукции двойного назначения, чистая прибыль составила 163,5 млрд руб., суммарные инвестиции 242 млрд, а общий объем финансирования НИОКР - 170 млрд руб. Портфель оборонных заказов на протяжении нескольких последних лет стабильно остается в районе 50 млрд долл. в год.
Рост выручки на фоне снижения доходности в 2019 г. связан с окончательной консолидаций в отчетность ГК «Ростех» ОАК, которая находится в крайне затруднительном финансовом положении. ОАК является наиболее характерным примером попытки создать на базе предприятий ОПК крупную публичную корпорацию с перспективой привлечения иностранных инвесторов. В рамках ОАК на сегодняшний день производится вся основная номенклатура конечной продукции российской авиационной промышленности гражданского и военного назначения. Корпорация владеет правами на марки гражданских и военных самолетов «Су», «МиГ», «Ил», «Ту», «Як» и «Бе». На протяжении последних нескольких лет ОАК является стабильно убыточной компанией и не смогла достичь целевых финансовых результатов, обозначенных в стратегии ее
16 Годовой отчет ГК «Ростех» за 2021 год. С. 14.
развития17. Отчасти это обусловлено необходимостью поддержания огромной производственной инфраструктуры, которая при СССР использовалась для производства гражданских авиалайнеров, а затем стала невостребованной. Стабильный доход корпорации, также, как и всем остальным отраслеобразующим ИС в российском ОПК приносят только военные заказы, и экспортные контракты, которые в ОАК реализуют главным образом компания «Сухой» и корпорация «Иркут». Остальные активы ОАК продолжают генерировать значительные убытки. ОАК за все время своего существования не добилась главной цели - выйти на достаточный уровень рентабельности гражданской продукции, стать успешным коммерческим проектом и привлечь иностранных инвесторов. Решать эту задачу корпорация должна была главным образом за счет массового выпуска гражданского авиалайнера SSJ, который был бы востребован как на внутреннем, так и на внешнем рынках. Однако даже при достижении плановых значений по выпуску 30 самолетов этого типа в год в 2017 г. рентабельность по прибыли от продаж ПАО «Гражданские самолеты Сухого» (ПАО ГСС) была отрицательной и составляла -5%18.
После включения ОАК в состав «Ростеха» в корпорации начался новый этап трансформации, который предусматривает дальнейшую централизацию управления, работу над сокращением издержек, «очистке» от избыточных долговых обязательств и углубление научно-конструкторской и производственной кооперации с другими предприятиями «Ростеха».
Несмотря на ряд очевидных проблем в реализации гражданской продукции ГК «Ростех» продолжает последовательно реа-лизовывать главную цель по повышению капитализации своих активов и привлечению частных инвесторов. Все предприятия корпорации были разделены на четыре группы:
- оборонно-промышленные - имеющие стратегическое значение и ограниченные возможности по диверсификации производства, и характеризующиеся высокой степенью зависимости от ГОЗ и прямых мер господдержки;
17 Источник: https://wwwuacrussia.ru/upload/ОАК_Стратцели_2035.pdf (дата обращения 30.09.2024).
18 Консолидированная отчетность АО ГСС: https://e-disdosure.ru/portal'fles.aspx?id=9357&type=5 (дата обращения 30.09.2024).
- стратегически значимые компании, производящие продукцию гражданского и двойного назначения, имеющие значительные возможности для диверсификации производства, но требующие определенной господдержки;
- гражданские компании стратегического назначения, которые не требуют прямой господдержки и могут стать привлекательным объектом для частных инвестиций;
- непрофильные, финансово-неустойчивые и проблемные активы.
В качестве приоритетных целей для оборонно-промышленных активов рассматривается выполнение ГОЗ, ВТС и обеспечение мобилизационных мощностей, а также рост конкурентоспособности производства. Стратегически значимые гражданские активы и предприятия с технологиями двойного назначения нацелены на получение инвестиционного дохода. В качестве основных задач таким предприятиям ставится повышение капитализации и привлечение в их капитал частных инвесторов.
ГК «Роскосмос» с 2023 г. постепенно отыгрывает провалы 2020-2022 гг. (обусловленные в том числе и разрывом международных связей), однако наращивание выпуска напрямую зависит от увеличения объемов и эффективности всех форм господдержки ключевых космических программ, которые, однако, сильно ограничены дефицитным бюджетом.
В целом надо отметить, что суммарное увеличение выпуска машиностроительной продукции госкорпораций и ключевых ИС ОПК в 2018-2023 гг. (в 1,37 раза) меньше, чем инфляционный рост цен на оборонную продукцию (на базе индексов цен производителей). Это объясняется падением объемов выпуска продукции в ОАК и ГК «Роскосмос» в сопоставимых ценах.
Изначально предполагалось, что ГК «Роскосмос» будет развиваться по схожему с «Росатомом» пути правопреемственности от профильного министерства и затем агентства. Также, как и «Росатом», «Роскосмос» объединяет функции федерального органа исполнительной власти, унаследованные от ФКА, и интегрированной производственной структуры высокого уровня -национального монополиста в области создания космических средств и боевой ракетной техники стратегического назначения. Однако в отличие от атомной промышленности, космическая
деятельность в РФ не стала коммерчески успешной. Корпорация «Роскосмос» стала примером воссоздания системы производства общественных благ для нужд государства на базе квазирыночных отношений, которые не смогли создать дополнительного преимущества для компании (подробнее см. [2]). В отличие от «Росатома», большинство из функций которого связаны с высокодоходной коммерческой деятельностью, ГК «Роскосмос», по сути, выполняет по модели аутсорсинга ряд регуляторных функций государства и института развития в сфере космической деятельности, генерируя общественные блага в некоммерческом сегменте космической деятельности (пилотируемые программы поддержка элементов государственной инфраструктуры общего использования и пр.), также как это делало ранее профильное правительственное агентство.
Рассмотрим также положение дел в ключевых сохранивших пока самостоятельность ИС.
Концерн ВКО «Алмаз-Антей» является одной из наиболее старых интегрированных структур в ОПК. Он был учрежден в 2002 г. и первоначально в его состав входило 46 предприятий: заводов, научно-производственных объединений, конструкторских бюро и НИИ, которые занимались разработкой и производством зенитных ракетных комплексов, средств радиолокационной разведки и автоматизированных систем управления. Концерн прошел несколько процедур укрупнения и к концу 2013 г. в него уже входило более 60 предприятий из семнадцати регионов РФ.
На момент завершения всех основных организационных процедур формирования концерна в 2013 г. объем консолидированной выручки «Алмаз-Антей» составлял порядка 360 млрд руб. [37], а в 2019 г. - уже 624,5 млрд руб.19 К 2021 г. «Алмаз-Антей» остался единственной российской компанией, входящей в двадцатку крупнейших оборонных компаний мира по версии авторитетного американского издания Defense News, которое по открытым источникам оценивает выручку концерна в 6,6 млрд долл. (17 место в рейтинге)20.
19 Источник: https://www.vedomosti.ru/technology/articles/2021/06/14/874108-eksport-radioel-ektroniki (дата обращения 30.09.2024).
20 Источник: https://people.defensenews.com/top-100/ (дата обращения 30.09.2024).
Таким образом, при первом рассмотрении ОАО «Концерн ПВО «Алмаз-Антей» может служить положительным примером создания коммерчески эффективной структуры, которая получила высокую оценку в том числе со стороны потенциальных иностранных инвесторов. Однако важно, что произошло это потому, что концерн изначально объединял предприятия, производящие продукцию, востребованную не только на российском, но и на зарубежных рынках.
По данным самого концерна на долю гражданской продукции приходилось порядка 2,3% выручки в 2018 г. и 4,7% в 2019 г.21 Фактически концерн имеет одного главного заказчика в виде государства, которое обеспечивает как ГОЗ для нужд Минобороны РФ, так и сопровождение экспортных контрактов с внешними заказчиками в рамках ВТС.
«Объединенная судостроительная корпорация» (ОСК) является другой ключевой ИС отраслеобразующего типа, не входящей в контур более крупных объединений. Она была учреждена в 2007 г., включала 86 государственных предприятий судостроения из 150 работающих в этой отрасли. К настоящему времени структура корпорации оптимизирована, часть активов ликвидирована, часть включена в состав субхолдингов внутри ее периметра. На сегодняшний день в состав ОСК входят 46 организа-ций22. Однако, на протяжении всего периода своего существования ОСК так и не удалось стать полностью коммерчески эффективной компанией, что видно из её консолидированной отчетности. Доля выручки от продажи гражданской продукции составляет чуть более 20%, а экспорт гражданской продукции приносит компании менее 1% от выручки. В 2023 г. ОСК была передана в доверительное управление банку ВТБ.
В 2023 г. компания сдала заказчикам 25 судов. В 2024 г. планируется передать заказчикам 36 судов гражданского назначения25. Одной из проблем корпорации является то, что за ее периметром остается множество предприятий-комплектаторов и производителей узлов и агрегатов для кораблей и судов. Более 70%
21 Источник: https://www.vedomosti.ru/technology/articles/2021/06/14/874108-eksport-radioel-еЫготЫ (дата обращения 30.09.2024).
22 Источник: https://www.aoosk.ru/companies/ (дата обращения 30.09.2024).
23 ОСК планирует в 2024 году передать заказчикам 36 гражданских судов. Источник:
https://ria.ru/20240115/osk-1921344529.html (дата обращения 30.09.2024).
себестоимости продукции приходится на закупки оборудования и сторонних частных иностранных предприятий24. Даже в перспективе ОСК будет сложно стать конкурентоспособной на мировом рынке25.
Корпорация «Тактическое ракетное вооружение» (ТРВ) была основана в 2002 г. путем акционирования ФГУП ГНПЦ «Звезда-Стрела» с последующей передачей ему в собственность пакетов акций других предприятий из сферы производства управляемых ракет и комплексов вооружения воздушного, наземного, морского базирования. В актуальной статистике Минпромторга России продукция корпорации относится к авиастроительной промышленности. На сегодняшний день корпорация ТРВ объединяет 36 организаций, консолидированная выручка которых по итогам 2019 г. составляла около 230 млрд руб., чистая прибыль порядка 20 млрд руб. На экспорт в 2019 г. было поставлено продукции на 700 млн долл. В 2021 г. ГК «Ростех» передала в состав корпорации еще и НПО «Молния» - бывшего разработчика советского орбитального космического корабля многоразового использования «Буран», и одного из нынешних российских производителей ракет-мишеней.
Наряду с «Алмаз-Антей» корпорация ТРВ входит в международный рейтинг крупнейших производителей вооружения Defense News, занимая в нем 35-е место 2020 г. с выручкой 2,98 млрд долл., а в 2021 г. 42 место с выручкой 3,96 млрд долл.26 По итогам юбилейного 2022 г. отмечается, что «... объем реализации продукции за прошедшие 20 лет увеличился почти в 54 раза, чистая прибыль - почти в 70 раз, средняя зарплата - почти в 10 раз. Производительность труда приблизилась к 5,3 млн руб./год на человека, что является очень хорошим показателем для промышленного сектора. Инвестиции в реконструкцию и модернизацию предприятий только за последние
24 Источник: https://www.vedomosti.ru/business/characters/2021/05/24/871134-lokalizatsiya-eto-voina (дата обращения 30.09.2024).
25 См. также: Фролов И.Э., Тресорук А.А. К вопросу о прогнозировании высокотехнологичных производств в современных условиях: теоретико-методологические аспекты // Научные труды: Ин-т народнохозяйственного прогнозирования РАН. — 2022. — Т.20. — C. 7-40. DOI: 10.47711/2076-318-2022-7-40. URL: https://ecfor.ru/publication/prognoznoe-modelirovanie-funktsionirovaniya-sudostroitelnoj-promyshlennosti-frolov/
26 Источник: https://people.defensenews.com/top-100/ (дата обращения 30.09.2024).
пять лет превысили 80 млрд. руб., из которых более 60 млрд. руб. - собственные средства Корпорации... »27.
Таким образом, к концу второй половины 2010-х гг. в РФ сформировалась относительно устойчивая и работоспособная двухконтурная система управления ОПК, верхний институциональный уровень которой образует Военно-промышленная комиссия России и Минпромторг России в лице своих профильных департаментов, а также ряд межведомственных координационных и совещательных органов власти. Они, помимо генерации прямых организационных и управленческих решений, де-факто реализуют институциональные функции - порождают и контролируют совокупность взаимоувязанных «правил игры», в рамках которых действуют остальные субъекты производства высокотехнологичной продукции. Это, в частности: осуществление общих функций по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг в сфере управления государственным имуществом в ОПК, научно-технической и инновационной деятельности, а также нормативно-правовое регулирование в сфере инновационной и промышленной политики. ВПК и Минпромторг России также занимаются разработкой федеральных законов и иных нормативных правовых актов, целевых программ и пр.
Второй координационно-операционный контур системы управления ОПК образует комплекс госкорпораций и крупных холдинговых компаний (связанных с государством не только в рамках корпоративной структуры но и дополнительными административными нормами), которые непосредственно контролируют процесс производства продукции в рамках корпоративных процедур и обеспечивают реализацию не только государственных задач, но и пытаются максимизировать денежные потоки от коммерческой деятельности, связанной с выпуском и продажей высокотехнологичной продукции военного, гражданского и двойного назначения.
Некоторые результаты исследования. Исследование институциональных траекторий развития структур ОПК показало,
27 Источник: https://armstrade.org/includes/periodics/mainnews/2023/1006/085775675/detail.shtml (дата обращения 30.09.2024).
что процесс реформирования шел максимально активно в 2004-2008 гг., а в 2009-2010 гг. происходила его более «тонкая донастройка». В последующие годы наиболее масштабной реформе подверглась ракетно-космическая промышленность (2014-2016 гг.), но ее преобразование оказалось гораздо менее эффективным, чем реформа атомной промышленности. Масштабная консолидация ОПК практически завершилась к концу 2010-х годов поглощением ГК «Ростех» - ОАК.
Двойной уровень взаимодействий в рамках общего генезиса общественного феномена «институт» (объективации базисного/инфраструктурного уровня и вторичных субинститутов), выявленный в ходе теоретического исследования, фиксируется и на конкретном уровне формирования системы управления российского ОПК, которая четко разделилась на два уровня - ведомственно-административный и корпоративный.
В результате государственное управление оборонно-промышленного комплекса России представляет собой институциональный феномен в виде гибридных структур, в рамках которых сочетание монопсонии в потреблении (фактически единственный заказчик в виде государства) и вертикально интегрированной монополии в производстве, что привело к размыванию классической формы товарного производства и де-факто преобразованию всего производственного-сбытового комплекса ОПК в систему генерации специфических общественных благ, опосредованную через форму квазирыночных отношений. Это, в свою очередь, затрудняет реализацию и общественно значимых и корпоративных целевых функций таких структур.
Внутри самих госкорпораций постоянно встает вопрос об эффективном распределении ресурсов, доступе к рынку заемного капитала и другим инструментам, которые используют частные коммерческие компании, но они зачастую используются для исполнения госзаданий, что ухудшает показатели коммерческой эффективности. Такая ситуация сложилась из-за того, что сформированный гибридный, ведомственно-корпоративный институциональный дизайн ОПК, как правило, не обеспечивает устойчивое функционирование прибыльных гражданских производств, в силу в том числе и объективных внешних геополитических причин, связанных с санкциями.
В условиях стабильного планово-убыточного производства основной номенклатуры гражданской высокотехнологичной продукции существование гибридных корпораций такого типа, по сути, не эффективно, поскольку квазирыночная форма отношений с государством создает дополнительные издержки и проблемы. Возможно, что дальнейшее развитие институционального дизайна ОПК должно проходить в направлении стирания институциональных границ между формированием и размещением госзаказа (публичная функция) и его исполнением корпорацией (корпоративная функция) при сохранении внешних атрибутов, связанных с распределением средств государственного бюджета. Однако, такой вектор развития предполагает сохранение коммерческих функций корпораций ОПК.
Список литературы
1. Россия 2035: к новому качеству национальной экономики /Под ред. чл.-корр. РАН А.А. Широва. М.: Артик Пресс. 2024. 264 с.
2. Пайсон Д.Б., Фролов И.Э., Бендиков М.А. Институциональные особенности развития космической и атомной отраслей /В кн.: Мезоэкономика России: стратегия разбега: монография / под ред. чл.-корр. РАН Г.Б. Клейнера. М.: Изд. дом «Научная библиотека». 2022. С. 148-191. URL: https://www.researchgate.net/publication/367232503_In-stitucionalnye_osobennosti_razvitia_kosmiceskoj_i_atomnoj_otraslejIn_Mezoekonomika_ Rossii_strategia_razbega_monografia_pod_red_cl-korr_RAN_G_B_Klejnera
3. Фролов И.Э. Анализ концепта «институт» в историко-культурном и предметном аспектах: что это дает для понимания динамики социума / После постпозитивизма: сборник научных статей /Научн. ред. и сост. И.Т. Касавин, И.Д. Невважай, Л.В. Ши-повалова, Д.С. Артамонов [Электронный ресурс]. Москва: Изд-во «Русское общество истории и философии науки», 2022. 769 с. С. 136-139. URL: https://www.eli-brary.ru/item.asp?id=49506535
4. Veblen T.B. The Theory of the Leisure Class: An Economic Study of Institutions. N. Y.: Mac-Millan, 1899. - 404 p.
5. Hamilton W.H. The Institutional Approach to Economic Theory // The American Economic Review. 1919. No 9. P. 309-318.
6. Common J.R. Legal Foundations of Capitalism. N.Y.: Macmillan. 1924. 394 p.
7. Гэлбрейт Дж. Новое индустриальное общество. М.: 2004. 602 с.
8. Williamson O.E. The Economic Institutions of Capitalism. Firms, Markets, Relational Contracting. N.Y.: The Free Press, 1985. 450 р.
9. Дзарасов С.С. (Ред). Теория капитала и экономического роста. М.: Изд-во МГУ, 2004. 400 с.
10. Дзарасов Р.С. Теория качественной неоднородности ресурсов акад. Ю.В. Яременко в свете классической школы политической экономии // Проблемы прогнозирования. 2024. № 6 (207). С. 16-27. DOI: 10.47711/0868-6351-207-16-27.
11. North, D.C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, 1990. 152 p.
12. Ходжсон Дж. Экономическая теория и институты. М.: Дело, 2003. 464 с.
13. Шаститко А.Е. и др. Регулирование, предпринимательские риски и экономическое развитие. М.: МГУ им. М.В. Ломоносова. 2021. 86 с.
14. Тамбовцев В.Л. Множественность институционализмов и трудности научной коммуникации // Journal of Institutional Studies. 2022. T. 14. № 1. C. 6-24. DOI: 10.17835/20766297.2022.14.1.006-024
15. Клейнер Г.Б. Системная экономика: шаги развития. М.: Изд. дом «Научная библиотека», 2021. 746 с.
16. Фролов Д.П. От трансакционных издержек — к трансакционной ценности: преодолевая фрикционную парадигму //Вопросы экономики. 2020. № 8. C. 51-81. DOI: 10.32609/ 0042-8736-2020-8-51-81.
17. Блохин А.А. Институциональные условия и факторы модернизации российской экономики. М. МАКС-пресс, 2002. 298 с.
18. Лукач Д. Своеобразие эстетического. Т. 1. М.: 1985. 336 с.
19. Бурдье П. Практический смысл /Пер. с фр.: А.Т. Бикбов, К.Д. Вознесенская, С.Н. Зен-кин, Н.А. Шматко; Отв. ред. пер. и послесл. Н.А. Шматко. СПб.: Алетейя, М.: «Институт экспериментальной социологии», 2001. 562 с. («Gallicinium»).
20. Романов В.Н. Историческое развитие культуры. Проблемы типологии. М.: Наука. 1991. 192 с.
21. Романов В.Н. Исповедь научного работника, или утешение методологией // Сб.: Три подхода к изучению культуры. М.: Изд-во МГУ, 1997. 128 с. С. 93-127.
22. Фролов И.Э., Вархотов Т.А. и др. Предисловие: «памяти О.Б. Кошовец (1972 — 2023)» /В кн. Кошовец О.Н. Образы экономической реальности в науке, политике и публичном пространстве: тенденции XXI века: монография. М. ИЭ РАН, 2023. 3 76 с.
23. Фролов И.Э. Историческая реконструкция возникновения денег и рынка и их теоретико-систематическое описание как экономических объективаций // Экономика в переломные эпохи. История мировой экономики, вып. 6. Сборник статей. M.: ИЭ РАН, 2017. 284 c. С. 75-127. URL: https://ecfor.ru/wp-content/uploads/2018/01/frolov-statia.pdf
24. Черевко В.Е. Оборонно-промышленный комплекс как фактор роста национальной экономики // Экономика и бизнес: теория и практика. 2024. № 7(113). С. 222-225. DOI 10.24412/2411-0450-2024- 7-222-225.
25. Батьковский А.М., Батьковский П.В., Кравчук, Хрусталев Е. Ю. Анализ роли оборонно-промышленного комплекса в экономике России // Экономика и бизнес: теория и практика. 2022. № 5-1(87). С. 85-88. DOI 10.24412/2411-0450-2022-5-1-85-88.
26. Витебский В.Я., Рассадин В.Н. Проблемы правового регулирования военно-технического сотрудничества//Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 41(134). С. 61-65.
27. БендиковМ.А., Пайсон Д.Б. Институциональная система инноваций и основы методологии её проектирования (на примере космической деятельности) // Экономический анализ: теория и практика, 2012, № 4. С. 13-21.
28. Рассадин В.Н. Оборонно-промышленный комплекс в макроэкономическом аспекте. М: МАКС пресс - 2013. 384 с.
29. Балашов А.И., Мартьянова Я.В. Реиндустриализация российской экономики и развитие оборонно-промышленного комплекса // Вопросы экономики. 2015. № 9. С. 1-14. DOI: 10.32609/0042-8736-2015-9-31-44
30. Байдаров Д.Ю., Полосин А.В., Файков Д.Ю. Формирование новой модели отечественной экономики в контексте технологического суверенитета: принципы и механизмы //Вопросы инновационной экономики. 2023. Т. 13. № 2. С. 669-688. DOI 10.18334/ vinec. 13.2.117949
31. Байдаров Д.Ю., Файков Д.Ю. Обоснование комплекса мер по формированию институциональной среды и системы управления диверсификацией оборонно-промышленного комплекса // Управление. 2024. Т. 12. № 2. С. 5-16. DOI 10.26425/2309-3633-2024-12-25-16.
32. Алексеев А.А. Система управления оборонно-промышленным комплексом в условиях санкционного давления // Матрица научного познания. 2024. № 5-2. С. 482-489.
33. Кривельская О.В., Наволоцкий А.А. Административная реформа 2003-2004 годов в контексте изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти // Образование и право. №12 2023. С. 268-272.
34. Гимпельсон В.Е. Численность и состав российской бюрократии: между советской номенклатурой и госслужбой гражданского общества. М.: ГУ-ВШЭ. 2002. 39 с.
35. Пименов В.В. Государственная оборонно-промышленная политика России (1992-2012 годы): этапы становления и развития, механизмы и инструменты реализации. Теория, методология, практика. М.: Граница. 2014. 520 с.
36. Лукинова О.А., Кульнев А.А. Диверсификация оборонно-промышленного комплекса в развитии «Индустрии 4.0» и цифровой экономики Центральной России // Инновационный потенциал современной науки как драйвер устойчивого развития: Сборник
научных статей по итогам международной научно-практической конференции, С-Пе-тербург, 29-30 октября 2021 г. СПбГЭУ. 2021. С. 143-146. 37. Новиков Я.В. Концерн ВКО «Алмаз-Антей» — надежное звено оборонной промышленности России //Вестник Концерна ВКО «Алмаз — Антей». 2016. № 4(19). — С. 4-7.
Для цитирования: Ганичев Н.А., Фролов И.Э. Формирование ведомственно-корпоративной структуры современного российского ОПК // Научные труды. Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН. 2024. № 2. С. 5-38. БО!: 10.47711/2076-3182-2024-2-5-38.
Summary
FORMATION OF THE DEPARTMENTAL-CORPORATE STRUCTURE OF THE MODERN RUSSIAN DEFENSE INDUSTRY
GANICHEV Nikolai A., Cand. Sci. (Econ.), [email protected], Senior Researcher, Institute of Economic Forecasting RAS, Moscow, Russia, ORCID: 0000-0003-3322-7992; Scopus Author ID: 36660813000 FROLOV Igor E., Doct. Sci. (Econ.), [email protected], Deputy Director for Research, Institute of Economic Forecasting RAS, Moscow, Russia, ORCID: 0000-0003-0673-2133; Scopus Author ID: 24337723300
Abstract. The article considers the institutional trajectories of corporate structures development in the Russian defense industrial complex, which started with a large-scale administrative reform in 2004 and ended by the end of the 2010s with the formation of a two-circuit departmental-corporate structure of the complex management. The management institutions of the DIC form two levels, the upper level represented by the relevant departments of the Ministry of Industry and Trade of the RF and interdepartmental coordination bodies performs the functions of implementing the general state policy in the sphere of production of high-tech products, and the coordination and operational circuit formed by large holding companies and state corporations combines layers of interactions of both public actors producing pure or mixed public goods, and corporate actors, for whom the main actual activity is the production of high-tech products. It is shown that the resulting institutional phenomenon in the form of hybrid structures for which the combination of monopsony in consumption and vertically integrated monopoly in production, leads to the erosion of the very form
of commodity production of products and services and de facto transformation of the entire production-sales complex of the military-industrial complex into a system of generation of specific public goods, mediated through the form of quasi-market relations, really only hindering the realization of both publicly important and corporate target functions so as to make it more difficult for the public and corporate actors to achieve their goals.
Keywords: institutions, institutional development trajectory, management reforms, state corporations, integrated structures, defense industrial complex, DIC, high-tech industry
For citation: Ganichev N.A., Frolov I.E. Formation of the Departmental-Corporate Structure of the Modern Russian Defense Industry // Scientific works: Institute of Economic Forecasting of the Russian Academy of Sciences. 2024. No. 2. Pp. 5-38. DOI: 10.47711/2076-3182-2024-2-5-38
