Формирование системы бюджетного регулирования в регионе Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 336.15

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РЕГИОНЕ

Терентьева Ирина Викторовна

Муромский институт (филиал) Владимирского государственного университета

кандидат экономических наук, доцент

e-mail: terentieva-murom@yandex. ru

Аннотация. В работе рассматривается методика бюджетного

регулирования на региональном уровне, способствующая развитию хозяйственной инициативы органов местного самоуправления, сокращению количества дотационных территорий и устранению нерациональных встречных финансовых потоков в регионе.

Ключевые слова: бюджетное регулирование, регулирующие налоги, дотации, бюджетная обеспеченность, финансовое выравнивание.

Formation of system of budgetary regulation in region Terentieva Irina Viktorovna

Abstract In the work the methodology of budgetary regulation at territorial level is considered. It is directed on development of the economic initiative of local authorities, reduction of quantity of the territories receiving grants, and elimination of irrational counter financial flows in region.

Key words: the budgetary regulation, regulating taxes, grants, budgetary security, financial alignment.

Необходимость использования бюджетного регулирования обусловлена существующей в настоящее время значительной асимметрией уровня социально-экономического развития территорий в России и соответственно невозможностью вертикального и горизонтального выравнивания территорий с разным налоговым потенциалом только за счет закрепленных на постоянной основе доходов. Однако используемые на региональном уровне механизмы бюджетного регулирования, как показывают исследования, не лишены недостатков: нередко ведут к появлению искусственной дотационности территорий и иждивенческих тенденций со стороны органов местного самоуправления, формированию нерациональных встречных финансовых потоков в регионе. Поэтому вопросы совершенствования бюджетного регулирования на территориальном уровне, особенно в современных условиях, приобретают определяющее значение.

Традиционно в бюджетном регулировании выделяют налоговую (регулирующие налоги) и дотационную составляющие. По мнению А.Г. Игудина, нельзя согласиться с теми, кто не видят существенной разницы между ними [1, с. 11]. Осуществление бюджетного регулирования за счет налоговой составляющей сохраняет заинтересованность органов местного самоуправления

в полном и своевременном сборе федеральных и региональных налогов, так как для получения своей доли налогов необходимо обеспечить полностью поступление их в бюджетную систему. В то время как дотационная составляющая бюджетного регулирования лишена стимулирующих свойств, создает у органов местного самоуправления иждивенческие настроения. Закономерно ставится вопрос о целесообразности выделения дотаций муниципальному образованию при наличии сопоставимого объема налоговых ресурсов, собираемых на его территории. Данный вопрос тесно связан с проблемой нерациональных встречных финансовых потоков: средства

муниципального образования сначала направляются в региональный бюджет в виде отчислений от налогов, а затем возвращаются оттуда в виде дотаций, что искусственно увеличивает количество дотационных территорий, которые потенциально могли обеспечивать себя сами. В связи с этим: «в случаях, когда на территориях не имеется достаточного налогового потенциала и поэтому отсутствует возможность отрегулировать территориальные бюджеты за счет отчислений от налогов, используется метод дотаций» [2, с. 196]. Таким образом, в бюджетном регулировании приоритет должен отдаваться налоговой составляющей, к дотациям следует прибегать в последнюю очередь.

По вопросу единых или дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов целесообразной представляется позиция, согласно которой единый подход к территориям должен заключаться не в одинаковых (единых) размерах нормативов отчислений, а в единых методиках их исчисления. Единые для всех территорий нормативы отчислений от регулирующих налогов препятствуют выполнению последними в полной мере своей регулирующей функции. Дифференцированные нормативы позволяют учитывать особенности каждой территории, обеспечивая не только вертикальное, но и горизонтальное выравнивание. Однако в данном случае важно устранить субъективный фактор при дифференциации нормативов налогов.

Основываясь на вышеизложенных базовых положениях, нами предлагается следующая методика бюджетного регулирования на уровне субъекта Федерации. Предполагается, что данная методика может использоваться как на уровне «субъект Федерации - муниципальные районы (городские округа)», так и на уровне «муниципальный район - городские и сельские поселения». Для простоты изложения возьмем один уровень: субъект Федерации - муниципальные районы и городские округа (далее по тексту -муниципальные образования).

1. Расчет объема средств бюджетного регулирования

Исходя из базового положения о том, что любой уровень власти должен располагать доходными источниками, достаточными для выполнения возложенных на него расходных обязательств, объем средств бюджетного регулирования в регионе должен быть не меньше суммарного объема не обеспеченных собственными доходами суммарных расходов муниципальных образований:

п п

СБР > X Р, - Е Дс. ,

г=1 г =1

где СБР - объем средств бюджетного регулирования в регионе.

Рг - суммарные нормативные расходы г-го муниципального образования по учтенному перечню отраслей (управление, правоохранительная деятельность, сельское хозяйство, охрана окружающей природной среды, жилищнокоммунальное хозяйство, транспорт, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, образование, культура и искусство, здравоохранение, социальное обеспечение, прочие расходы), рассчитанные на основании установленного в регионе разграничения расходных полномочий. Р; не включает расходы, осуществляемые за счет целевых субвенций и субсидий, передаваемых из вышестоящих бюджетов.

Дсг - собственные доходы г-го муниципального образования, включающие местные налоги и сборы, закрепленные налоги, неналоговые доходы и доходы от платных услуг. Отчисления от федеральных и региональных налогов должны закрепляться по единым нормативам на долгосрочной основе (не менее трех лет).

п - количество муниципальных образований в регионе.

Основной задачей бюджетного регулирования в регионе является нахождение оптимального соотношения между выравниванием приведенных к сопоставимым условиям среднедушевых налоговых доходов муниципальных образований для обеспечения равного и гарантированного доступа граждан к основным бюджетным услугам и созданием условий и стимулов для эффективной управленческой деятельности на местах. Соответственно в методике бюджетного регулирования выделяются выравнивающий и стимулирующий компоненты.

2. Выравнивание среднедушевых налоговых доходов

1 этап: применяется механизм «отрицательных трансфертов» в отношении тех муниципальных образований, у которых в отчетном году расчетные налоговые доходы по единым нормативам превышают установленный субъектом Федерации уровень:

Не Не

ОТ. = й • (-----г---к--) • Ч. • ИБР. (2)

г Ч г • ИБР г Ч г г (2)

г > - ОТ' - о 5 ( Не' 2 Не)

при к > 2 и -----------£ 0,5 • (-------2-----),

р Ч г ИБР г Ч г ИБР г Ч

где ОТг - величина «отрицательного трансферта» для г-го муниципального образования;

Нег - налоговый потенциал г-го муниципального образования по единым нормативам отчислений;

Не - суммарный налоговый потенциал муниципальных образований региона по единым нормативам отчислений;

Чг - численность населения г-го муниципального образования;

Ч - численность населения региона;

ИБРг - индекс бюджетных расходов г-го муниципального образования;

к - критерий изъятия «отрицательных трансфертов»;

й - доля изъятия превышения налоговых доходов по единым нормативам данного муниципального образования установленного уровня.

«Отрицательный трансферт» целесообразно изымать только у тех муниципальных образований, которые заведомо могут обеспечить свои расходные потребности за счет местных и закрепленных налоговых доходов. При этом к должен устанавливаться таким образом, чтобы устранялись существенные диспропорции (выровнять которые за счет дополнительных нормативов от федеральных и региональных налогов на временной основе достаточно сложно).

2 этап: выравнивание осуществляется за счет ежегодно устанавливаемых дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, передаваемых муниципальным образованиям на дифференцированной основе. Для формализованного определения нормативов отчислений муниципальным образованиям решается следующая задача оптимизации:

т

Е Нд п'гп + Не г Д ■ = —-------------

Ч. ИБР.

Г1 закр £ ГИ £ Г1 тах , (3)

где Дг - приведенные к сопоставимым условиям среднедушевые налоговые доходы г-го муниципального образования;

Нд;1 - налоговый потенциал г-го муниципального образования по 1-му налогу из определенного перечня (т) федеральных и региональных налогов, по которым устанавливаются дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты на временной основе;

Гц - расчетная величина норматива (ставки) 1-го налога для г-го муниципального образования;

Г1 закр - норматив (ставка) 1-го налога, закрепляемый за местными бюджетами;

Г1 тах - максимальный норматив (ставка) 1-го налога, передаваемый на местный уровень;

Уа (Дг) - коэффициент вариации приведенных среднедушевых налоговых доходов муниципальных образований региона.

Как видно из системы (3), основным критерием (целевой функцией) дифференциации нормативов является минимизация коэффициента вариации среднедушевых налоговых доходов муниципальных образований региона, приведенных к сопоставимым условиям. Коэффициент вариации выбран в качестве критерия, поскольку он характеризует колеблемость признака (приведенных среднедушевых доходов) в совокупности (муниципальные образования региона), и его минимизация означает стремление к однородности признака в совокупности, то есть выравнивание приведенных к сопоставимым условиям налоговых доходов на душу населения в регионе.

3 этап: выравнивание происходит за счет трансфертов из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований региона (ФФПМО).

Использование трансфертов обусловлено объективной необходимостью финансовой поддержки муниципальных образований, обладающих слабым налоговым потенциалом, среднедушевые доходы которых даже при максимальных дополнительных нормативах (ставках) федеральных и региональных налогов, передаваемых на временной основе, находятся на низком уровне.

Величина трансферта 1-тому муниципальному образованию (Тг) определяется следующим образом:

п

т, = (Дв„р -Д,)• чИБР ; ФФПМО = Xт, . (4)

г=1

Величина среднедушевых налоговых доходов (Двыр), до которой производится выравнивание, определяется методом итераций (подбора параметра), исходя из полученного по формуле (6) объема ФФПМО:

п

X (Двыр - Дг) • Чг ИБР = ФФПМО , (5)

г=1

п пт

ФФПМО = СБР + XОТ,. - XXНди (п, -Гзакр) . (6)

г=1 г=1 /=1

Объем ФФПМО варьируется в зависимости от используемого максимального ограничения г в системе (3). Так, целесообразно, чтобы г/ тах соответствовало максимальному нормативу /-го налога, зачисляемого в консолидированный бюджет региона, если:

1) получаемый при этом объем ФФПМО обеспечивает приемлемый уровень выравнивания (Двыр);

2) ФФПМО = 0 и при этом приведенные среднедушевые налоговые доходы слабых муниципальных образований находятся на приемлемом уровне (выравнивание только за счет налоговой составляющей бюджетного регулирования).

Целесообразно уменьшать максимальное ограничение нормативов (ставок) налогов г по сравнению с максимальными нормативами, зачисляемыми в консолидированный бюджет региона, если:

1) объем ФФПМО не обеспечивает приемлемый уровень выравнивания

(Двыр);

2) ФФПМО = 0 и при этом приведенные к сопоставимым условиям налоговые доходы на душу населения слабых муниципальных образований очень низкие;

3) объем передаваемых местным бюджетам дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов на временной основе по расчетным нормативам превышает средства бюджетного регулирования с учетом «отрицательных трансфертов»:

п п /п

СБР+£ ОТ, < ££ Нд • (г - г„кр)

г=1 г =1 /=1

3. Стимулирующий механизм

В качестве стимулирующего компонента бюджетного регулирования предлагается создать специальный фонд стимулирования развития муниципальных образований региона (ФСРМО), особенностью которого является то, что средства из него будут передаваться в виде прироста дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов (в виде трансфертов только для территорий, которым налоги по дополнительным нормативам переданы полностью) муниципальным образованиям, увеличившим налоговый потенциал в отчетном году по сравнению с базовым:

т

£ Нд„ ■ гд ц = щ- ФСРМО , (7)

/ =1

где Гаи - прирост (увеличение) дополнительного норматива /-го налога; wi - вклад (доля) г-го муниципального образования в общий рост налогового потенциала в регионе в отчетном году по сравнению с базовым.

Величина фонда ФСРМО определяется региональными органами власти в зависимости от того, какое соотношение «выравнивание - стимулирование» является наиболее приемлемым для региона:

п п /п

СБР + £ ОТ г = ££ Нд „ • (г„ - г31кр) + ФФПМО + ФСРМО (8)

закр

г=1 г=1 /=1

Выравнивающий компонент Стимулирующий компонент

Стимулирующим фактором является также то, что выравниванию не подвергаются неналоговые доходы, чтобы не снижать заинтересованности к их наращиванию на местном уровне.

Преимущества предлагаемой методики бюджетного регулирования

1. Бюджетное регулирование основывается на максимальном использовании собственных доходных возможностей территорий, трансферты же выделяются только в случае недостаточности налогового потенциала муниципальных образований.

2. Дифференциация ежегодно устанавливаемых дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, передаваемых местным бюджетам, производится исключительно на формализованной основе.

3. Особенностью методики является ее гибкость - региональные органы власти имеют возможность определять необходимое соотношение «выравнивание - стимулирование».

Моделирование бюджетного регулирования по предлагаемой методике на примере Владимирской области показало, что при одном и том же объеме средств бюджетного регулирования (в предлагаемой и в действующей методике) потенциал увеличения налоговой составляющей составил около 20% [3]. При этом минимальный размер приведенных среднедушевых налоговых доходов составил 3136,5 руб./чел. (коэффициент вариации - 23,9%), в то время как в действующей в области методике - соответственно 2896,3 руб./чел. (коэффициент вариации - 31,3%).

Эффект от использования предлагаемой методики:

Во-первых, значительно (приблизительно в 2 раза) сокращается количество дотационных муниципальных образований.

Во-вторых, устраняются нерациональные встречные финансовые потоки в бюджетном регулировании. Предлагаемая методика позволяет свести к нулю (при выравнивании до среднего по области уровня) нерациональные встречные финансовые потоки в бюджетном регулировании. Это создает заинтересованность в максимальном использовании собственного налогового потенциала органами местного самоуправления, сокращает «иждивенчество», придает оперативность бюджетному процессу на местах.

Таким образом, предлагаемая методика бюджетного регулирования является достаточно перспективной для использования в среднесрочном периоде.

Список литературы:

1. Игудин А.Г. Некоторые проблемы межбюджетных отношений // Финансы. - № 5. - 2003. - С. 11.

2. Поляк Г.Б. Территориальные финансы. - М.: Вузовский учебник, 2003. -С. 196.

3. Терентьева И.В. Новые подходы в бюджетном регулировании: методические положения и оценка перспектив / Инновации в управлении:

монография / под общ. ред. Н.В. Чайковской. - Муром: Изд.-полиграфический центр МИ ВлГУ, 2008. - С. 249-271.