CC BY
271
Н. В. Хвалёва
ФОРМИРОВАНИЕ СБАЛАНСИРОВАННОГО БЮДЖЕТА РЕГИОНА ЧЕРЕЗ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
Ключевые слова: планирование бюджета, метод формирования БОР, сбалансированный бюджет.
Предложено формирование сбалансированного бюджета региона на основе комплекса внедряемых сбалансированных показателей целевых программ.
Keywords: budget planning, a method of budgeting for results, balanced budget.
Proposed formation of a balanced budget in the region based on a set of balanced indicators implemented targeted programs.
Сбалансированное экономическое пространство предусматривает, прежде всего, определение баланса между глобальными целями устойчивого развития региона и уровнем федеральных и региональных возможностей для их достижения в ближайшем будущем с учетом эффективности инвестиций и повышения качества жизни населения региона. Необходимым условием экономического и устойчивого роста региона является устойчивость бюджетной системы. Как показывает практика, традиционные способы формирования бюджета не позволяют в современных условиях обеспечить эффективное использование финансовых ресурсов. Сбалансированность бюджета, его устойчивость к неблагоприятным внешним воздействиям, формирование бездефицитного (профицитного) бюджета вносят существенный вклад в обеспечение стабильности.
Так при различных сценариях социальноэкономического развития республики разработка и использование при формировании проекта бюджета среднесрочного финансового плана, переход к формированию трехлетнего бюджета обеспечивают предсказуемость и преемственность бюджетной политики, способствуют координации бюджетной и денежно-кредитной политик, их устойчивости [1].
За последние годы в указанный процесс внесены значительные нововведения. С этой целью создается такой механизм планирования бюджетных расходов и подготовки проекта бюджета, при котором заранее определяются и формализуются цели, которые должны быть достигнуты в результате расходования бюджетных средств, соответствующие направления (функции) и программы деятельности, а также система показателей, на основе которой будет осуществляться мониторинг степени достижения поставленных целей. Метод формирование бюджета, ориентированного на результат (далее БОР), реализуется посредством внедрения в бюджетный процесс системы соответствующих правил и процедур, создающих для распорядителей и получателей бюджетных средств стимулы к повышению социальной и экономической эффективности использования бюджетных средств [2].
В настоящий момент на федеральном уровне выработан целый набор инструментов реализа-
ции БОР, который может использоваться в муниципальной управленческой практике, - это:
- целевые программы;
- доклады о результатах и основных направлениях деятельности;
- обоснования бюджетных ассигнований;
- муниципальные задания;
- раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;
- формирование реестра расходных обязательств;
-внедрение новых механизмов финансирования бюджетных услуг: нормативно-целевого финансирования, субсидирования потребителя и т.п.;
- программа социально-экономического развития муниципального образования [3].
Республика Татарстан, также как и другие регионы Российской Федерации, не осталась в стороне от указанного процесса. В целях внедрения новых инструментов государственного и финансового управления, внедряемых в бюджетные процессы, в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, их взаимной увязки с другими сферами государственного управления, Министерством финансов Республики Татарстан была разработана Программа реформирования региональных финансов Республики Татарстан. Основной целью Программы реформирования системы управления общественными финансами Республики Татарстан является повышение эффективности использования бюджетных средств [4].
В рамках данного перехода, осуществляемого в соответствии с указанной Программой, в процесс составления бюджета были введены следующие инновационные процедуры:
- среднесрочного планирования;
- составления реестра расходных обязательств Республики Татарстан;
- принятия ведомственных целевых программ.
В этой связи бюджет Республики Татарстан впервые был принят на три финансовых года - 2009 г. и на плановый период 2010 - 2011 гг. В настоящее время в республике стартует формирование бюджета на 2013-2015 годы, что будет очень большой ра-
ботой для всех министерств, муниципалитетов и финансовых органов.
Для составления реестра расходных обязательств Республики Татарстан Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 18.07.2005 № 356 были утверждены:
- форма Реестра расходных обязательств Республики Татарстан (в качестве Приложения);
- порядок ведения Реестра расходных обязательств Республики Татарстан, в соответствии с которым Министерство финансов Республики Татарстан является органом, уполномоченным осуществлять его ведение.
Реестр расходных обязательств Республики Татарстан составляется на основании реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования [5]. Соответственно, в развитие указанного постановления Министерством финансов Республики Татарстан был выпущен приказ от 05.04.2006 № 02-31 «О методических рекомендациях по составлению реестра расходных обязательств субъектами бюджетного планирования».
Положительная тенденция распределения бюджетных средств, ориентированных на результат получила свое развитие и конкретизацию в расширении применения механизма ведомственных целевых программ. Ведомственные целевые программы покрывают не менее чем 50% бюджетных расходов. При этом все ведомственные программы публикуются на интернет-порталах соответствующих органов исполнительной власти Республики Татарстан.
Бюджетный Кодекс РФ выделяются два вида целевых программ: долгосрочные целевые программы и ведомственные целевые программы.
Применительно к долгосрочным целевым программам установлены следующие процедуры:
- долгосрочные целевые программы утверждаются местной администрацией;
- долгосрочные целевые программы должны быть утверждены не позднее одного месяца до дня внесения проекта решения о соответствующем бюджете в законодательный орган;
- объем бюджетных ассигнований на их реализацию утверждается решением о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе целевой статье бюджетных расходов;
- по каждой программе ежегодно должна проводиться оценка эффективности ее реализации, по результатам которой может быть принято решение о сокращении финансирования либо о досрочном прекращении реализации отдельных программ.
Регулирование в Бюджетном Кодексе РФ ведомственных целевых программ носит самый общий характер - установлено, что разработка, утверждение и реализация этих программ осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта либо местной администрацией соответственно.
Более детально данные вопросы применительно к федеральному уровню урегулированы в Постановлении Правительства РФ от 19.04.2005 № 239, которым принято Положение о разработке, ут-
верждении и реализации ведомственных целевых программ.
Целевая программа ведомства должна содержать:
- паспорт программы согласно установленной форме;
- характеристику проблемы (задачи); решение которой осуществляется путем реализации программы, включая анализ причин ее возникновения, целесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне;
- основные цели и задачи программы;
- описание ожидаемых результатов и целевых индикаторов реализации программы;
- перечень и описание программных мероприятий;
- срок реализации программы;
- описание социальных, экономических и экологических последствий реализации программы, общую оценку ее вклада в достижение соответствующей стратегической цели, оценку рисков ее реализации;
- оценку эффективности расходования бюджетных средств;
- методику оценки эффективности программы;
- обоснование потребностей в необходимых ресурсах;
- описание системы управления реализацией программы.
А в Республике Татарстан Постановлением Кабинета Министров РТ от 17.04.2006 № 174 утвержден Порядок разработки утверждения и реализации ведомственных целевых программ. В целях детализации технологии разработки ведомственных программ совместным приказом Министерства финансов Республики Татарстан и Министерства экономики Республики Татарстан от 31.03.2008 № 46/02-33 утверждены методические рекомендации по разработке, утверждению и реализации ведомственных целевых программ, согласно которым данные программы внедряются в бюджетный процесс.
Внедрение программно-целевого принципа при формировании сбалансированного бюджета является одним из положений Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р.
На уровне Российской Федерации в рамках подготовки к переходу на программную классификацию расходов бюджета в действующей бюджетной классификации с 2011 года выделены разделы «Обслуживание государственного и муниципального долга», «Физическая культура и спорт», «Средства массовой информации». Расходы по разделу «Межбюджетные трансферты» распределены по другим разделам в зависимости от их отраслевой принадлежности.
Бюджет Республики Татарстан на 2011, 2012 годы и на плановый период и 2013 года сформирован с учетом указанных изменений бюджетной классификации.
Кроме того, в состав материалов, представленных вместе с проектом федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, было включено аналитическое распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета по государственным программам. Уже в ближайшие годы федеральный бюджет будет утверждаться в разрезе государственных программ в новом виде. Реализация бюджетного планирования по новым принципам в рамках этой концепции потребует изменения порядка составления и утверждения бюджета, а также бюджетной классификации.
С учетом планируемых на федеральном уровне изменений также должны измениться подходы к формированию сбалансированных региональных бюджетов. В Республике Татарстан будет проводиться работа по аналитическому представлению программной структуры бюджета начиная с бюджета на 2012 год. В частности, в 2012 - 2013 годах будет проведена инвентаризация и анализ действующих программ в целях их преобразования в соответствии с новой концепцией. Будут разрабатываться перечни основных направлений расходования бюджетных средств, государственных программ Республики Татарстан (в новом виде), а также программ, включенных в их состав.
Опыт руководства Татарстана по разработке и внедрению федеральных и республиканских целевых программ социально-экономического развития, федеральных адресных (целевых) инвестиционных программ начиная с 2000-х годов позволяет республике иметь сбалансированный и эффективно исполняемый бюджет.
Эти особенности вытекают из системного характера целевых программ социальноэкономического развития регионов, как инструмента государственного воздействия на экономические процессы и разрабатываемых, как взаимоувязанный по ресурсам, исполнителям и срокам реализации комплекс правовых, организационных, научнотехнических, производственно-хозяйственных, экологических, социальных и других мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей и решение связанных с ними задач, в том числе и повышение качества жизни населения республики, которое характеризуется не только его доходами и стоимостью жизни, но и жизненными условиями, состоянием здоровья, уровнем образования, экологией, работой общественного транспорта, личной безопасностью и т.д. [6].
При этом эти программы должны совмещать федеральные стратегические и региональные тактические интересы, финансироваться они должны за счет федерального, регионального бюджетов и внебюджетных источников региона. То есть система построена таким образом: четкие государственные задачи и интересы населения и бизнеса ориентированы на результат.
В начале 90-х годов в связи с формированием концепции сбалансированной системы показателей (BSC) Д. Нортона и Р. Каплана начался новый этап развития стратегического управления.
«Балансировка» стратегии развития предприятия осуществляется посредством системы показателей эффективности.
Концепция 4-х стратегических карт (BSC) Д.Нортона и Р. Каплана предназначена для согласования краткосрочных целей деятельности компании с ее миссией и стратегией на долгосрочную перспективу с помощью определения четырех основных аспектов деятельности: финансовой деятельности; клиентской (отношение с потребителями); организации внутренних бизнес-процессов; обучения и развития [7].
Если мы концепцию Д.Нортона и Р.Каплана перенесем на региональный аспект, то на региональном аспекте стратегические карты заменятся целевыми программами социально-экономического развития региона (далее СЭРР), «балансировка» которых также осуществляется с помощью показателей эффективности. Таким образом, можно считать, что целевые программы СЭРР являются сбалансированными целевыми программами СЭРР. При определении же эффективности целевых программ СЭРР учитываются так же как и в стратегических картах не только экономические аспекты, но и социально-политические, психологические и другие критерии, что можно проследить на примере:
1. Успешно реализованной федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года». (Эта Программа была оценена Счетной палатой Российской Федерации как высокоэффективная и как сказал председатель Счетной палаты Сергей Степашин
- « ...реализация ФЦП в Татарстане могла бы послужить положительным примером для всех регионов нашей страны», ведь за 2000-2006 годы объем ВРП увеличился не в 1,6 раза, как это прогнозировалось, а в 2,8 раза; налоговые поступления увеличились не в 5 раз, а в 13 раз). Прогнозируемые показатели были резко улучшены за счет проявления синергического эффекта от комплексных взаимоувязанных инвестиций в регион [8].
2. Программы социально-экономического развития Республики Татарстан на 2005-2010 гг., которая была также выполнена, за исключением некоторых параметров Программы социальноэкономического развития РТ на 2005-2010 годы из-за влияния мирового финансово-экономического кризиса 2008-2009 годов.
Реализация комплекса программных мероприятий, благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура, рост деловой активности в 2005-2007 годах способствовали выполнению всех показателей, запланированных в Программе социальноэкономического развития Республики Татарстан на 2005-2010 годы. Так, показатель "Качество жизни" превысил программное значение на 0,28 процентных пункта, обеспеченность жильем - на 0,7 кв.м, доля населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума, - меньше, чем планировалось, - на 2,4 процентных пункта. В 2007 году рост ВРП составил 126,7% к уровню 2004 года, что было выше программных значений на 6,1 процентных пункта.
Мировой финансово-экономический кризис прервал позитивную динамику социальноэкономического развития республики, вызвав сокращение производства, спад экономики и снижение социальных показателей во второй половине 20082009 годов, что, соответственно, повлияло на выполнение Программы. В результате не достигнуты запланированные параметры по темпам роста ВРП в сопоставимых ценах к уровню 2004 года (137% против 147,9%), по удельному весу малого предпринимательства в ВРП (25% против 30%), по обеспеченности жильем (22,7% против 20,3%). Интегральный показатель "Качество жизни" составил 0,986 против 1.
В целях минимизации последствий мирового финансово-экономического кризиса, а также для обеспечения стабильной работы реального сектора экономики Правительством Республики Татарстан был разработан ряд антикризисных программ, с учетом развития инновационного развитие регионов и человеческого капитала региона, реализация которых при поддержке федерального центра способствовала обеспечению занятости и, соответственно, снижению напряженности на рынке труда поскольку инновационное развитие регионов включает в себя, кроме сугубо экономических факторов, показатели развития образовательного уровня населения региона.[9].
В настоящее время в Республике Татарстан реализуется Программа социально-экономического развития Республики Татарстан на 2011-2015 годы (утвержденная Законом РТ от 22 апреля 2011 г. № 13-ЗРТ) и программы социально-экономического развития муниципалитетов до 2015 года, которые направлены на сбалансированное развитие их территорий и республики в целом.
В настоящее время «...в республике проводится сбалансированная бюджетная политика», уверен министр финансов РФ (А.Силуанов). Он подчеркнул, что в вопросах бюджетной политики Татарстан всегда являлся передовым и находился на шаг впереди большинства других субъектов Российской Федерации. «По привлечению инвестиций, развитию промышленности, увеличению налоговой базы Татарстан занимает одно из лидирующих мест в России, - заявил Антон Силуанов. - Республика Татарстан также привлекательна и для федеральных средств. Эффект от них в республике больше, чем в других субъектах Российской Федерации»[10].
Особенностью определения эффективности сбалансированных целевых программ СЭРР является то, что в их реализации участвует большое количество структур, интересы которых могут быть разными. Государственные и муниципальные органы заинтересованы в решении целей и задач программы, а коммерческие структуры в окупаемости вложенных в различные проекты и мероприятия программы средств. Те и другие заинтересованы в эффективности сбалансированной целевой программе.
Как считает С Рябухин косвенное количественное выражение оптимизации этих интересов дают следующие показатели:
- объем привлеченных внебюджетных источников финансирования на каждый рубль всех бюджетных средств программы;
- объем привлеченных внебюджетных источников финансирования на каждый рубль федеральных бюджетных средств программы;
- объем привлеченных внебюджетных источников финансирования на каждый рубль региональных бюджетных средств программы;
- объем привлеченных внебюджетных источников финансирования и федеральных бюджетных средств на каждый рубль региональных бюджетных средств программ [11].
Мы согласны с С. Рябухиным, что использование данных показателей позволит дать хотя и не прямую, но достаточно достоверную оценку эффективности федеральных и региональных целевых программ социально-экономического развития регионов. разумеется, как показало научное исследование и опыт только те программы являются эффективными, где значительный удельный вес занимает коммерческий капитал, что можно проследить на примере федеральной целевой программе «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года». В 2006 году программой предусмотрено на 1 рубль средств федерального бюджета привлечение 7,2 рубля средств из консолидированного бюджета Республики Татарстан и из внебюджетных источников.
Исходя из проведенного анализа оценки эффективности управления целевых программ СЭРР для оценки реализации всех целевых программ СЭРР используются следующие основные показатели:
- валовой региональный продукт;
- объем промышленного производства и продукции сельского хозяйства;
- бюджетный эффект и бюджетная эффективность для федерального, регионального и местного бюджетов;
-коммерческий эффект для участников Программы;
- доля показателей реализации Программы в макроэкономических показателях развития региона;
- социальная эффективность;
- эффективность вложения бюджетных средств;
- чистый дисконтированный доход (КРУ) и внутренняя норма рентабельности (1КЯ);
- создание дополнительных рабочих мест и обеспечение занятости населения региона и муниципального образования;
- улучшение экологической ситуации региона и муниципального образования;
- повышение уровня жизни населения региона и муниципального образования.
Оценка эффективности реализации целевых программ осуществляется в соответствии с постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 25.06.2008 № 442, которым утвержден Порядок оценки эффективности долгосрочных и ведомственных целевых программ, разработанный во исполнение постановления Кабинета Министров
Республики Татарстан от 29.11.2007 № 666 «О Программе реформирования региональных финансов Республики Татарстан на 2007 - 2009 годы».
Этим Порядком определяются:
- расчет оценки эффективности реализации целевых программ на основе выполнения индикаторов;
- расчет оценки бюджетной и социальной эффективности инвестиционных программ;
- взаимодействие органов государственной власти Республики Татарстан по вопросам проведения оценки эффективности целевых программ;
- система критериев для досрочного прекращения (изменения) реализации целевых программ.
Таким образом, можно сделать вывод, что при формировании целевых программ СЭРР учитывается многомерность, многоаспектность понятия «эффективность».
Оценка эффективности реализации целевых программ осуществляется ежегодно по итогам их реализации за отчетный год и в целом за весь период реализации путем сравнения фактических значений показателей с их целевыми (плановыми) значениями.
Основная цель целевой программы СЭРР -повышение жизненного уровня населения и создание максимального уровня добавленной стоимости (ВРП) в регионе на рубль вложенных инвестиционных средств и поэтому предлагаем указанные выше показатели дополнить следующими двумя обобщающими показателями:
- общей (экономической) эффективностью использования инвестиций (определяется отношением добавленной стоимости полученной от внедрения проектов к сумме «потребленных» инвестиций (приравненных к амортизации);
- продуктивностью трудовых ресурсов региона (определяется отношением добавленной стоимости к трудовым ресурсам региона).
Данная система показателей облегчит чисто управленческую работу взаимоувязки и формирования целевых программ СЭРР формирования сбалансированного бюджета и для выхода на общие базовые комплексные показатели социальноэкономического развития региона.
Сбалансированное развитие региона - это, пожалуй, единственная возможность определить возможное эффективное ресурсопотребление (за счет бюджетных и внебюджетных источников) для того, чтобы сохранить на заданном уровне социальную стабильность и найти новые рынки для экономического роста.
Кроме того, считаем, что необходимым условием результативного (эффективного) стратегического развития регионов является формирование сбалансированного бюджета и экономического пространства региона на основе комплекса сбалансированных экономических показателей целевой программы СЭРР, как основного инструмента научной обоснованности решения проблемы.
Литература
1. Гайзатуллин Р.Р. Доклад о результатах и основных
направлениях деятельности Министерства финансов Республики Татарстан на 2012-2014 годы. [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
Ы1е://ттйп.1а1аге1ап.ги,свободный.
2. Актуальные вопросы развития муниципальных образований /Под общ. ред. проф. И.Н. Барцица, поф. В.В. Баку-шева. - М.: Изд-во РАГС, 2008.- 320с.
3. Сафина А.В., Вагизова Н.Г Реализация федеральной практики внедрения и использования инструментов БОР в субъектах РФ на примере Республики Татарстан //Вестник Казан. технол. ун-та. - 2012. № 3. - С 165-169.
4. Гайзатуллин Р.Р. Совершенствование механизма формирования доходов бюджетов РФ и РТ //Вестник Казан. технол. ун-та. - 2008. № 4. - С 194-197.
5. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 18.08.2009 №567 «О ведении реестра расходных обязательств Республики Татарстан».
6. Федеральная целевая программа «Социальноэкономическое развитие РТ до 2006г», включая подпрограмму «Сохранение и развитие исторического центра г. Казани». - Казань: Изд-во «Дом печати». - 2003. - 160 с.
7. Забирова Л.М. Стратегическое управление персоналом организации/Л. М. Забирова. - Казань: Казан. ун-т, 2011. -386 с.
8. Хвалёва Н.В. Эффективность управления социальноэкономическим развитием муниципальных образований и федеральные целевые программы /Н.В. Хвалёва //Государственная и муниципальная служба: история и современность (проблемы кадровой политики): статья. Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная 10-летию Академии гос. и муниципал. управления при Президенте РТ/ науч. ред. А.Н.Ершов. - Казань: Центр инновационных технологий, 2007. - Ч. I. 461-465 с.
9. Гарафиев И.З. Оценка развития инновационного человеческого капитала региона (на примере производства кокса и нефтепродуктов) //Вестник Казан. технол. ун-та. -2011. № 22. - С 231-239.
10. Силуанов А.Г. Доклад на Совместном заседание кол-
легий Министрества финансов РТ, Управления Федеральной налоговой службы по РТ, Управления Федерального казначейства по РТ 23.12.2011. [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
Ы1е://ттйп.1а1аге1ап.ги,свободный.
11. Рябухин С.Н. Федеральные целевые программы развития регионов страны (пробле-мы разработки, финансирования, оценки эффективности и контроля за реализацией) /С. Рябухин. - М.: Институт экономики РАН, 2002. - 96 с.
© Н. В. Хвалёва - канд. экон. наук, заслуженный экономист РТ, доц. каф. инновационного предпринимательства и финансового менеджмента КНИТУ, [email protected].
