CC BY
9УДК 332.14
ФОРМИРОВАНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫХ ДОКУМЕНТОВ В СИСТЕМЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ МОНОГОРОДОВ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАДАЧИ, МЕТОДИКА, ОРГАНИЗАЦИЯ
М. О. Гладких Воронежский государственный университет Поступила в редакцию 15 мая 2014 г.
Аннотация: в статье выявлены особенности формирования программно-целевых документов в системе стратегического планирования моногородов Воронежской области; установлены положительные и отрицательные моменты, свойственные процессу формирования программно-целевых документов в моногородах Воронежской области.
Ключевые слова: моногород, стратегия социально-экономического развития, программа комплексного социально-экономического развития, комплексный план модернизации моногорода (КПММ), комплексный инвестиционный план.
Abstract: article shows peculiarities of formation of program-target documents in the strategic planning of Voronezh region's monocities. The positive and negative aspects inherent in the process of formation of program-target documents in Voronezh region's monocities.
Key words: monotown, strategy of socio-economic development, comprehensive program of socio-economic development, comprehensive modernization plan monotown (С'MPM^), comprehensive investment plan.
Программы комплексного социально-экономического развития любых муниципальных образований, в том числе и моногородов, разрабатываются в рамках системы стратегического планирования. В общем виде систему документов стратегического планирования в моногороде можно представить следующим образом (рисунок) [1].
Следует подчеркнуть, что Программа комплексного социально-экономического развития играет одну из ключевых ролей в данной системе стратегического планирования. Именно на уровне Программы целевые стратегические установки получают воплощение на практике. Кроме того, особая роль комплексной Программы заключается в том, что она позволяет увязать совокупность разнообразных мероприятий по ресурсам, исполнителям и срокам их реализации.
Прежде чем приступить к непосредственному анализу особенностей формирования программ комплексного социально-экономического развития моногородов Воронежской области, отметим, что Министерством регионального развития РФ разработаны Методические рекомендации по формированию программ среднесрочного социально-экономического развития монопрофильных муниципальных образований [2].
© Гладких М. О., 2014
В соответствии с указанными рекомендациями Программу следует разрабатывать как «комплексный документ, содержащий мероприятия, направленные на социально-экономическое развитие моногорода с учетом имеющихся социальных и инфраструктурных ограничений, а также текущей и прогнозируемой экономической ситуации» [там же].
На основании данного положения можно сделать вывод о том, что основной задачей формирования Программы является разработка комплекса мероприятий, способствующих социально-экономическому развитию моногорода. Причем при разработке таких мероприятий необходимо учитывать не только текущую, но и прогнозируемую экономическую ситуацию.
В Методических рекомендациях, разработанных Министерством регионального развития, содержатся также основные принципы, которыми следует руководствоваться в процессе формирования Программы:
1) учитывать цели социально-экономического развития, показатели (индикаторы) их достижения и положения действующих нормативных правовых актов;
2) обеспечить комплексный подход к решению вопросов социально-экономического развития моногородов;
Инвестиционные проекты
Рисунок. Иерархия документов стратегического планирования в управлении социально-экономическим развитием моногорода
3) установить для Программы измеримые результаты ее реализации;
4) обеспечить интеграцию муниципальных регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) мер для достижения целей Программы;
5) определить орган исполнительной власти, ответственный за реализацию Программы (достижение конечных результатов);
6) обеспечить наличие у ответственного исполнителя, соисполнителей и участников реализации Программы полномочий и ресурсов, необходимых и достаточных для достижения целей Программы;
7) обеспечить проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации Программ, в том числе внешней экспертизы с привлечением независимых экспертов, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации Программы [там же].
Цели и задачи Программы определяют, исходя из следующих требований: специфичность, конкретность, измеримость, достижимость, релевант-
ность, - с учетом возможности проверки и подтверждения их достижения или решения. Для этого рекомендуется сформировать показатели (индикаторы), характеризующие достижение целей, и показатели, характеризующие решение задач.
Следует привести обоснование состава и значений показателей (индикаторов) и оценку влияния внешних факторов и условий на их достижение. При планировании сохранения текущих значений показателей (индикаторов) либо ухудшения значений показателей (индикаторов) в течение реализации Программы в составе обосновывающих материалов рекомендуется представлять отдельное обоснование предлагаемых значений показателей (индикаторов) Программы и необходимые расчеты к нему.
В Программе устанавливают запланированные по годам количественные значения показателей (индикаторов), измеряемые или рассчитываемые по утвержденным методикам.
При разработке Программы оцениваются показатели в следующих сферах: демографическая ситуация, труд и занятость, промышленное производство, сельское хозяйство, строительство, рынок товаров и услуг, малое и среднее предпринимательство, инвестиции, финансы, уровень жизни населения, развитие социальной сферы, охрана окружающей среды.
Организационную структуру управления Программой следует формировать как механизм разделения ответственности за принятие и выполнение конкретных решений.
В целях предупреждения возникновения проблем и отклонений хода реализации Программы от запланированного уровня проводится мониторинг результатов реализации Программы.
Объектом мониторинга определяют наступление контрольных событий Программы в установленные сроки.
В целях осуществления контроля за реализацией Программы формируют отчет о ходе реализации и оценке эффективности Программы (годовой отчет). Для годового отчета используют следующую структуру: результаты реализации Программы, достигнутые за отчетный год; результаты реализации основных мероприятий; результаты реализации мер правового регулирования; результаты использования бюджетных ассигнований и иных средств на реализацию мероприятий Программы; информация о внесенных ответственным исполнителем изменений в Программу; предложения по дальнейшей реализации Программы.
Основные мероприятия Программы реализуются в соответствии со сроками, установленными Программой, учитывая, что изменение сроков и стоимости реализации основных мероприятий Программы может привести к корректировке Программы.
Для выявления степени достижения запланированных результатов Программы в отчетном году фактически достигнутые значения показателей сопоставляют с их плановыми значениями.
В случае выявления отклонений фактических результатов в отчетном году от запланированных на этот год рекомендуется с указанием нереализованных или реализованных не в полной мере мероприятий Программы представлять аргументированное обоснование причин:
- отклонения достигнутых в отчетном периоде значений показателей от плановых, а также изменений в связи с этим плановых значений показателей на предстоящий период;
- значительного недовыполнения одних показателей в сочетании с перевыполнением других или значительного перевыполнения по большинству плановых показателей в отчетном периоде;
- возникновения экономии бюджетных ассигнований на реализацию Программы в отчетном году;
- исполнения плана реализации Программы в отчетном периоде с нарушением запланированных
сроков, в том числе невыполнения (нарушения сроков выполнения) контрольных событий Программы [там же].
Рассмотрев общие требования к формированию программ комплексного социально-экономического развития моногородов, обратимся к опыту муниципальных образований Воронежской области в данной сфере.
В соответствии с перечнем, утвержденным Министерством регионального развития РФ, в Воронежской области 4 муниципальных образования относятся к моногородам, а именно: г. Нововоронеж (градообразующее предприятие - Нововоронежская АЭС - филиал ОАО «Концерн Росэнергоатом»), г. Россошь (градообразующее предприятие -ОАО «Минудобрения»), г. Семилуки (градообразующее предприятие - ОАО «Семилукский огнеупорный завод»), г. Павловск (градообразующее предприятие - ОАО «Павловскгранит») [3].
Следует отметить, что из 4 моногородов, находящихся на территории Воронежской области, лишь в г. Нововоронеже разработаны Комплексная программа социально-экономического развития (ее реализация завершена в конце 2013 г.) и Комплексный инвестиционный план (КИП) модернизации. В г. Россоши и Семилуки отсутствуют Программы, но разработаны КИП. Что касается г. Павловска, то на его территории отсутствуют комплексные программные документы: не разработаны ни Программа, ни КИП. Данное обстоятельство позволяет сделать вывод о том, что на территории Воронежской области не в полной мере задействован потенциал программно-целевых методов управления в решении ключевых проблем моногородов.
Если обратиться к Программе комплексного социально-экономического развития г. Нововоро-нежа [4], то она была утверждена до разработки вышерассмотренных методических рекомендаций. Тем не менее, считаем целесообразным проанализировать, в какой степени она соответствует требованиям, установленным Министерством регионального развития РФ.
В качестве основания для разработки Программы комплексного социально-экономического развития г. Нововоронежа, помимо муниципальных правовых актов, приняты Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», постановление администрации Воронежской области от 27 февраля 2009 г. № 138 «О порядке разработки и реализации областных целевых программ». Полагаем, что данной право-
вой базы недостаточно. На наш взгляд, необходимо учитывать те цели и задачи, которые, в частности, позиционированы в Программе социально-экономического развития Воронежской области. Кроме того, немаловажную роль, с нашей точки зрения, играет учет положений государственной программы России «Региональная политика и федеративные отношения», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26 марта 2013 г. № 435-р. И это только некоторые примеры правовых актов, которые в перспективе должны быть приняты за основу при формировании программ комплексного социально-экономического развития моногородов.
Что касается интеграции регулятивных и финансовых мер, которую рекомендуется обеспечить для достижения целей Программы, то она в определенной степени реализована в Программе комплексного социально-экономического развития г. Нововоронежа. В данной Программе предусматривалось проведение нормативно-правовых преобразований (т.е. регулятивных мер) по следующим направлениям: реформирование местного самоуправления; создание прозрачных и стабильных условий для осуществления экономической деятельности, стимулирующих развитие производства и предпринимательства, притока инвестиций; создание условий для развития социальной и инженерной инфраструктур городского округа; создание муниципальных автономных учреждений, территориальных общественных самоуправлений; переход к «результативному управлению» и программно-целевому бюджету, повышение качества управления финансами.
Финансовой основой реализации Программы в основном являлись средства местного бюджета и внебюджетные средства (средства физических и юридических лиц, кредиты коммерческих банков, иные средства). При этом в Программе комплексного социально-экономического развития г. Ново-воронежа учитывался прогноз поступления субсидий из федерального и областного бюджетов в рамках федеральных, областных целевых программ, мер государственной поддержки субъектов инвестиционной деятельности, других мер на основе соглашений (договоров) между участниками финансового обеспечения.
Таким образом, можно заметить точки пересечения регулятивных и финансовых мер. Так, например, переход к управлению, ориентированному на результат (регулятивная мера), способствовал более эффективному использованию предоставленных субсидий или привлеченных внебюджет-
ных средств (финансовые меры). А создание прозрачных и стабильных условий осуществления экономической деятельности, условий для развития социальной и инженерной инфраструктур городского округа (регулятивные меры) способствовало привлечению дополнительных инвестиций со стороны физических и юридических лиц (финансовые меры).
Контроль за исполнением Программы осуществлялся администрацией городского округа город Нововоронеж в рамках проведения полугодового мониторинга. При этом администрация городского округа город Нововоронеж одновременно выступала в роли разработчика и ответственного исполнителя Программы. Полагаем, что для объективной оценки эффективности реализации Программы этого недостаточно и необходимо привлекать независимых экспертов.
Отметим, что помимо структурных подразделений администрации, в качестве исполнителей отдельных разделов Программы позиционировались также предприятия и организации г. Новово-ронежа. При этом ответственность за достижение отдельных целевых показателей Программы была распределена между структурными подразделениями администрации г. Нововоронежа, что соответствует рекомендациям Министерства регионального развития РФ.
Относительно показателей результативности Программы комплексного социально-экономического развития г. Нововоронежа можно сказать, что их состав достаточно разнообразен и включает 25 показателей, распределенных по следующим блокам: экономический рост, доходы населения, здоровье, дополнительное образование детей, образование (общее), физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, доступность и качество жилья, организация муниципального управления. Но, несмотря на разнообразие показателей эффективности, в данной Программе отсутствует обоснование их состава. При этом не вполне понятен алгоритм определения прогнозных значений целевых показателей, так как отсутствует утвержденная методика определения плановых показателей.
Резюмируя, отметим положительные и отрицательные моменты, наблюдаемые при формировании Программы комплексного социально-экономического развития г. Нововоронежа. К числу положительных, на наш взгляд, можно отнести попытки интеграции регулятивных и финансовых мер и закрепления ответственности за достиже-
ние целевых показателей Программы за представителями исполнительных органов власти муниципального образования. В числе негативных моментов, по нашему мнению, следует отметить: недостаточный учет положений правовых актов регионального и федерального уровня при разработке Программы; недостаточный контроль за исполнением Программы (в частности, не привлекаются независимые эксперты); отсутствует обоснование состава показателей для оценки эффективности реализации Программы; отсутствует утвержденная методика определения плановых показателей.
Если обратиться к таким моногородам Воронежской области, как Семилуки и Россошь, то, как уже упоминалось, в них отсутствуют Программы комплексного социально-экономического развития, но при этом разработаны КИП.
Необходимо отметить, что КИП г. Нововороне-жа [5], Семилуки [6] и Россошь [7] являются несколько иными по своей сущности, чем Программа комплексного социально-экономического развития г. Нововоронежа. В КИП изначально заложен более узкий круг целей и задач, ориентированных, прежде всего, на решение проблем градообразующего предприятия и повышение степени диверсификации экономики моногорода. Как следствие, в данных документах предлагается более узкий спектр программных мероприятий. Соответственно, можно сделать вывод о том, что в КИП недостаточно реализуется комплексный подход к управлению социально-экономическим развитием моногорода.
Заметим, что в КИП более широко позиционируется правовая база, которая служила основой при их формировании. Так, например, КИП г. Россоши разрабатывался с учетом положений Закона Российской Федерации от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»; Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2020 г., утвержденной законом Воронежской области от 30 июня 2010 г. № 65-ОЗ; Программы социально-экономического развития Воронежской области на 2010-2014 гг., утвержденной законом Воронежской области от 24 декабря 2010 г. № 134-ОЗ и др.
Если проанализировать организационное обеспечение и механизм контроля за реализацией КИП, то по сравнению с Программой социально-экономического развития г. Нововоронежа в рассмотренных нами КИП данные моменты зафиксированы
более четко. Организационная структура управления КИП включает руководителя реализации КИП, координатора реализации КИП, руководителя направления КИП и исполнителей. При этом в документе позиционируются задачи, полномочия и ответственность данных лиц, что отсутствует в Программе.
К процессу мониторинга за ходом реализации КИП привлекается только рабочая группа, созданная в рамках администрации. Соответственно, не привлекаются независимые эксперты, что, на наш взгляд, препятствует получению объективных оценок об эффективности реализации КИП.
Что касается показателей эффективности реализации КИП, то в КИП г. Семилуки позиционируется 11 таких показателей, в КИП г. Россо-ши - 14 показателей, в КИП г. Нововоронежа - 15. Причем все они привязаны к градообразующему предприятию и характеризуют только состояние экономики. При этом не оцениваются изменения социального характера (т.е. изменения в уровне и качестве жизни населения), которые планируется получить по итогам реализации программных мероприятий.
Следует подчеркнуть, что в указанных КИП, как и в Программе комплексного социально-экономического развития г. Нововоронежа, отсутствует обоснование данного перечня показателей и методика определения их плановых значений.
При анализе особенностей формирования КИП также было установлено, что представленные в них проекты рассматриваются более обособленно, если сравнивать с Программой. Такой вывод можно сделать на основании того, что для каждого проекта, включенного в состав КИП, отдельно определяется эффективность на основании расчета их окупаемости. Методика оценки окупаемости отдельных проектов приведена в КИП. Но при этом необходимо акцентировать внимание на том, что окупаемость характеризует только экономический эффект. Для большинства проектов КИП не оцениваются социальные последствия их реализации.
На наш взгляд, такое обособление проектов в рамках КИП не позволяет увязать экономическую и социальную составляющие развития моногорода. В связи с этим можно констатировать, что КИП не должен заменять собой Программу комплексного социально-экономического моногорода. Полагаем, что в современных условиях развития моногородов должны формироваться оба программных документа (т.е. и Программа, и
КИП). Причем основная задача органов управления монопрофильными муниципальными образованиями состоит в том, чтобы обеспечить взаимодополняемость и взаимосвязь данных документов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Широков А. Н. Методические рекомендации по стратегическому планированию в муниципальных образованиях / А. Н. Широков, С. Н. Юркова. - Режим доступа: http://municipal-sd.ru/sites/default/.../Methodo-logical_recommendations_7.doc
2. Методические рекомендации по формированию программ среднесрочного социально-экономического развития монопрофильных муниципальных образований : приказ Министерства регионального развития РФ от 3 июля 2013 г. № 282. - Режим доступа: http://www. minregion.ru/activities/689/690/2946.html
Воронежский государственный университет ГладкихМ. О., аспирант кафедры экономики и управления организациями
E-mail: [email protected] Тел.: 8-950-768-77-99
3. Перечень моногородов (по состоянию на 26 июля 2013 г.). - Режим доступа: http:IIwww.minregion.ruI activitiesI689I690I2931.html
4. Программа комплексного социально-экономического развития городского округа город Нововоронеж Воронежской области на 2009-2013 годы. - Режим доступа: http:IInew-voronezh.ruI?node_id=11760
5. Комплексный инвестиционный план модернизации городского округа город Нововоронеж Воронежской области на период до 2016 года. - Режим доступа: http:II new-voronezh.ruI?node_id=8575
6. Комплексный инвестиционный план модернизации города Семилуки Воронежской области на период до 2015 года. - Режим доступа: http:IIsemiluki-gorod.ruI deputatIdocI2013IKIP1305.pdf
7. Комплексный инвестиционный план модернизации г. Россошь Россошанского муниципального района Воронежской области на период до 2015 года. - Режим доступа: http:IIwww.rossosh.infoIdocsI2653.doc
Voronezh State University
Gladkih M. O., Post-graduate Student of the Economy and Management of the Organization Department
E-mail: [email protected]
Те1: 8-950-768-77-99
