CC BY
3УДК 351.741(571.66)
П.А. Черкашин
Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации,
Москва, 125993 e-mail: cherkashin2140@mail.ru
ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В 20-Е ГОДЫ В РСФСР И КАМЧАТСКОЙ ГУБЕРНИИ
В статье рассмотрены основные этапы создания органов внутренних дел после окончания гражданской войны как на территории советского государства, так и на территории Камчатской губернии. Отражены основные нормативные акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел, исследованы специфические вопросы функционирования милиции на территории Камчатской губернии.
Ключевые слова: милиция, наркомат, органы внутренних дел, Камчатская губерния, правопорядок.
P.A. Cherkashin
Management Academy of the Ministry of the Interior of the Russian Federation,
Moscow, 125993 e-mail: cherkashin2140@mail.ru
FORMATION OF INTERNAL AFFAIRS BODIES IN THE 1920S IN THE RSFSR AND KAMCHATKA PROVINCE
The article considers the main stages of the creation of internal affairs bodies after the end of the civil war, both on the territory of the Soviet state and on the territory of the Kamchatka province. The main normative acts regulating the activities of the internal affairs bodies are reflected, the specific issues of the functioning of the police in the territory of the Kamchatka province are investigated.
Key words: police, People's Commissariat, internal affairs bodies, Kamchatka province, law and order.
После завершения гражданской войны и интервенции важным этапов государственного строительства молодого советского государства стало создание органов правопорядка. Если в годы Гражданской войны сотрудники органов охраны общественного правопорядка приравнивались к статусу военнослужащих, то декретом от 1922 г., утвердившим «Положение о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР», правоохранительные органы получили статус административно-исполнительного органа Советов [1]. Созданный Наркомат должен был стать основным механизмом контроля за организацией, деятельностью и исполнением постановлений и распоряжений власти в области экономической и административной политики.
«Положение о НКВД РСФСР», утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР в марте 1927 г., заложило основу для дальнейшего развития системы охраны общественного порядка. В соответствии с данным положением структура наркомата в себя включала: общее управление, Центральное административное управление, Главное управление мест заключения, Главное управление коммунального хозяйства. Но в течение непродолжительного промежутка времени НКВД вновь был подвергнут реорганизации. Центральное административное управление было упразднено, а вместо него созданы три относительно автономных отдела: административного надзора, милиции и уголовного розыска, что свидетельствует о спонтанном подходе к формированию Наркомата в этот период [2]. В 1922 г. после образования СССР управление правопорядком было отнесено к полномочиям союзных республик. Однако в условиях союзного государства многие задачи охраны правопорядка эффективно можно было решить только в рамках координации деятельности всех республиканских органов власти. Поэтому основным механизмом сотрудничества органов НКВД стали всесоюзные совещания наркомов внутренних дел республик. Такой
правоохранительный орган, как милиция, начиная с 1922 г. функционировал как организационная структура Наркомата внутренних дел. Но в связи с переходом к НЭП структура советской милиции была существенно изменена. В 1921 г. были упразднены следственно-розыскная милиция, водная, железнодорожная, промышленная и продовольственная милиция. В 1922 г. из органов милиции были выделены структуры уголовного розыска в отдельное управление Угро НКВД. В «Положении о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР» от 1922 г. появился отдельный раздел о рабоче-крестьянской милиции, в котором определялись основные направления деятельности, структура и функциональные обязанности Главного управления рабоче-крестьянской милиции, а также губернских, городских и уездных управлений милиции [2].
В 1923 г. вместо Организационно-административного управления, Главного управления милиции и Отдела уголовного розыска было создано Центральное административное управление НКВД РСФСР, в результате чего более чем вдвое были сокращены штаты и на 30% - расходы на содержание аппарата [2].
Реформа органов внутренних дел на местах, и прежде всего органов милиции, была проведена в несколько этапов. До 1923 г. они действовали, руководствуясь «Положением об отделах управления», утвержденным в начале 1920 г. СНК РСФСР. Но уже в 1923 г. на сессии ВЦИК было принято решение о прекращении деятельности отделов управления уездных исполкомов и о передаче их функций в управления милиции. В соответствии с декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 1925 г. отделы управления при исполнительных комитетах замещались административными отделами, структура которых включала в себя: общий подотдел, подотдел милиции, подотдел уголовного розыска и подотдел инспекции мест заключения. На местном уровне аналогичные изменения были осуществлены осенью 1926 г. [2].
В феврале 1924 г. СНК РСФСР было принято постановление о ведомственной милиции, которая финансировалась за счет учреждений, охраняемых на основе договора. В задачи ведомственной милиции вменялось: охрана государственных предприятий, организаций и учреждений; поддержание общественного порядка на их территории; производство дознания по уголовным делам, возникающим на охраняемых объектах [1]. Кадровая проблема в органах внутренних дел была наиболее трудно разрешимой в данный период. В апреле 1922 г. был утвержден порядок, по которому на службу в органы правопорядка могли зачисляться только те бывшие сотрудники полиции и жандармерии, которые были восстановлены в правах гражданства. Это в итоге привело к тому, что вместо повышения профессионализма за счет «старых специалистов» стала применяться практика их поиска и увольнение из милиции, несмотря на то, что их численность оказалось незначительной [4].
В 1922 г. вступили в действие новые правила материального поощрения милиционеров по охране общественного порядка и борьбе с криминалом. Эти правила предполагали премирование работников НКВД в размере: а) до месячного оклада - на уровне уезда; б) до трех месячных окладов - на уровне губернии; в) до шести месячных окладов - на уровне республики. За тяжелые и особо опасные условия службы сотрудникам уголовного розыска вводилась 50%-ная надбавка к основному окладу. Право на вхождение в профсоюз (с 1923 г.) также позволяло вводить компенсации сотрудникам милиции и уголовного розыска за работу в ночное время, выходные
и праздничные дни. В результате был создан регламент по предоставлению льгот, надбавок и поощрений преимущественно тем сотрудникам, которые непосредственно вели борьбу с преступностью и охраняли общественный порядок. Для усиления милиции качественными кадрами использовались и другие меры. В первую очередь предпринималась мобилизация среди членов партий, выдвиженчество с производства, а также регулярные «чистки» сотрудников внутренних дел. В исследуемый период в РСФСР были проведены две общегосударственные «чистки»: в 1922-1923 гг. было уволено около 20% проверенных, в 1929-1930 гг. «вычищено» около 15% состава [4].
Осенью 1925 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили «Положение о службе рабоче-крестьянской милиции», в котором определялись права и обязанности служащих НКВД, где подчеркивалось, что в реализации функций «по охране революционного порядка и народного достояния и борьбе с посягательствами на него работники милиции обязаны прилагать все усилия к возможно лучшему их выполнению, не останавливаясь перед возникающими для них тягостями и опасностью для здоровья и жизни» [3]. С момента создания милиции были заложены основы для оказания
содействия со стороны общества в охране правопорядка. Организационные формы участия населения были достаточно разнообразны. Своеобразной формой участия населения в укреплении правопорядка стали части особого назначения - вооруженные группы, основу которых составляли партийные. Одним из важнейших организационных механизмов участия населения в охране правопорядка был институт сельских исполнителей.
Весной 1924 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли декрет «О сельских исполнителях», который устанавливал круг обязанностей сельских исполнителей по охране правопорядка, личной и имущественной безопасности населения. Эти исполнители назначались в порядке очереди сельскими Советами (из числа постоянных жителей) на срок до двух месяцев, в количестве, определяемом исполкомом Совета, но не более одного исполнителя на двадцать пять хозяйств. Деятельность сельских исполнителей сыграла большую роль в повышении политической активности крестьянства, способствовала укреплению порядка на селе [4].
В годы НЭПа на Камчатке происходила не реорганизация органов внутренних дел ДВР, а образование качественно новой милицейской структуры, ставшей составной частью советского аппарата управления. В 1923-1924 гг. численность камчатской милиции составляла всего 48 служащих. В 1924-1925 гг. завершилось формирование штатной структуры милицейского аппарата на территории Камчатской губернии и волостного аппарата милиции. В данный период был образован Губернский административный отдел, функцией которого стало управление подразделениями милиции, состав которой на Камчатке достиг максимальной штатной - 62 сотрудника. А уже в начале 1925 г. в камчатской милиции стали использовать знаки различия [5].
С 1926 г. произошел переход к новой (окружной) системе управления, были созданы Петропавловский, Большерецкий, Усть-Камчатский, Тигильский, Карагинский, Пенжинский, Анадырский и Чукотские районы. Одной из главных проблем при формировании милиции в этот период как в Камчатской губернии, так и по стране в целом была кадровая проблема. Среди милиционеров ДВР полностью отсутствовали «старые» дореволюционные кадры, у которых был опыт практической правоохранительной работы, а состав милиционеров (за редким исключением) не имел даже начального образования. Кроме того, характерным критерием отбора на службу сотрудников милиции того периода были не профессиональные качества, а наличие членства или заявление в члены партии. Доля партийных в составе камчатской милиции составляла: в 1923 г. - 16,4%, 1924 г. - 18%, 1925 г. - 18%, 1926 г. - 31%, 1927 г. - 29%, 1928 г. - 28%, 1929 г. - 28%, 1930 г. - 29% [5]. Профессиональная подготовка милиционеров в Камчатской губернии осуществлялась в основном в рамках внешкольного обучения, в то время как к обучению в школах милиции фактически не прибегали.
Весной 1923 г. произошел переход на финансирование органов милиции из средств бюджетов уездных исполнительных комитетов, который привел к дифференциации в размере жалования сотрудников милиции и других государственных служащих. Во второй половине 1920-х гг. произошло повышение оплаты службы камчатских милиционеров, появилась система материального стимулирования в виде северных надбавок, районных коэффициентов, различных премий, стали выплачиваться надбавки и компенсации за сверхурочную работу и работу в праздничные дни, значительно улучшилось материально-техническое обеспечение камчатской милиции. Например, зарплата старшего милиционера на Камчатке за период с 1923 по 1930 гг. была увеличена с 95 до 135 руб., а начальников уездных (районных) административных отделений - со 163 до 200 руб. [6]. Но, несмотря на позитивные изменения в материальном обеспечении камчатских милиционеров, размер этого материального обеспечения оставался крайне низким по сравнению со служащими исполнительных органов, а также работников здравоохранения и образования. Распространенным явлением того периода были задержки заработной платы, социальная незащищенность милиционеров, отсутствие средств на командировочные расходы, что в итоге крайне негативно сказывалось на качестве работы камчатских милиционеров.
В связи с этим на Северо-Востоке России наблюдалась высокая текучесть милицейских кадров, превышавшая общесоюзные показатели. Деятельность камчатской милиции в этот период осуществлялась по следующим направлениям: обеспечение общественной безопасности, охрана общественного правопорядка, расследование уголовных преступлений, административный надзор и пр. Помимо выполнения непосредственных функций органов внутренних дел, камчатские милиционеры в 1920-е гг. также выполняли не совсем специфические функции, в том числе: осуществляли выдачу удостоверений личности; обеспечивали реализацию судебных решений; рассылали повестки; регистрировали общественные организации; осуществляли реализацию декрета об отделении церкви от государства.
Осенью 1923 г. на территории Камчатской губернии стала действовать структура сельских исполнителей. Однако имеющиеся архивные документы демонстрируют, что эффективность их деятельности в условиях Камчаткой губернии была достаточно низкой. Основными факторами сложившейся ситуации стали неграмотность сельского населения, а также то, что население воспринимало выполнение обязанностей сельских исполнителей как трудовую повинность [7].
В указанный период в Камчатской губернии не был сильно распространен бандитизм, его распространение локализовалось в районе Охотского уезда. Более широкое распространение получили самогоноварение, хулиганство, контрабанда, а также преступления против личности и порядка управления. Эта особенность обусловлена тем, что в отличие от других дальневосточных регионов, Камчатская губерния не была местом ссылок преступников, и поэтому на Камчатке не сложилась профессиональная преступность, в результате чего уровень преступности в Камчатской губернии был самым низким на Дальнем Востоке. Этот факт послужил причиной того, что на Камчатке в данный период не были созданы подразделения уголовного розыска, а функции по оперативно-розыскным мероприятиям выполнялись старшими милиционерами.
Еще одной особенностью преступности в Камчатской губернии, сохранившейся до настоящего времени, является ее сезонный характер. Традиционно именно в летний период существенно увеличивалось количество преступлений, что связано с привлечением сезонных рабочих.
Специфика деятельности камчатской милиции также заключалось в том, что при расследовании преступлений среди коренных народов Севера милиционерам приходилось сталкиваться с тем, что отдельные стороны жизни коренных народов, недопустимые с точки зрения норм морали и права советского общества, для коренного населения являлись вполне естественными и моральными. Эффективность деятельности сотрудников камчатской милиции подтверждает тот факт, что в 20-е годы уровень раскрываемости в Камчатском округе был самым высоким на Дальнем Востоке. Сведения о количестве раскрытых преступлений (в %) в РСФСР, ДВК и Камчатском округе в 1927-1929 гг. приведены в таблице.
Уровень раскрываемых преступлений [5], %
Количество раскрытых преступлений 1927 г. 1928 г. 1929 г.
РСФСР 46,3 51,3 59,5
ДВК 53,9 71,3 72,1
Камчатский округ 60 75 77
На рост раскрываемости влияли изолированность Камчатской губернии, небольшая численность населения и, как уже упоминалось, отсутствие профессиональной преступности, а также эффективная агентурная работа и создание сети осведомителей.
Как показало исследование, становление органов внутренних дел в Камчатской губернии, а также проблемы и трудности, которые стояли перед руководством милиции, были характерны для ОВД РСФСР в 20-х гг. ХХ в., но географическое положение оказывало определенное влияние на данные процессы и формировало региональную специфику.
Литература
1. Шабельникова Н.А. Деятельность органов милиции в системе исполнительной власти советского государства в 1917-1930 гг. : организационные и правовые основы [Электронный ресурс] // Гуманитарные исследования в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. - 2014. -№ 1 (27). - URL: https://cyberleninka.ru/article/n/deyatelnost-organov-militsii-v-sisteme-ispolnitelnoy-vlasti-sovetskogo-gosudarstva-v-1917-1930-gg-organizatsionnye-i-pravovye-osnovy (дата обращения: 07.05.2021).
2. Токмаков И.В. Становление и деятельность органов советской милиции 1917-1930 годов: На материалах Центрального Черноземья: Автореф. ... дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. -Курск, 2003. - 27 с.
3. Панфилец А.В., Удальцов А.А. История органов внутренних дел: Рабочая лекция по теме: «Становление и реформирование органов внутренних дел Советского государства (19171930 гг.)». - СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2018. - 60 с.
4. Зайцева И.Н. Навстречу 300-летию Российской полиции [Электронный ресурс] // Идна-кар: методы историко-культурной реконструкции. - 2016. - № 3 (32). - URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/navstrechu-300-letiyu-rossiyskoy-politsii (дата обращения: 22.05.2021).
5. Пасечник А.Ф. Формирование и деятельность Камчатской милиции в 1917-1930-м гг.: Автореф. ... дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Иркутск, 2012. - 30 с.
6. Пасечник А.Ф. Материальное обеспечение сотрудников камчатской милиции в 1924-1930 гг. // Власть и управление на востоке России. - 2009. - № 3 (48). - С. 115-117.
7. Пасечник А.Ф. Исторический опыт реорганизации Камчатской милиции на основе окружного деления в 1926-1930 годах // Власть и управление на востоке России. - 2008. - № 1 (42). - С. 115-118.
