CC BY
54
УДК 338 (470 + 571)
формирование организационного механизма управления федеральнь1ми
программами развития крупных
территорий
И. В. МИТРОФАНОВА,
доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник лаборатории социальных и экономических исследований Южного научного центра РАН,
профессор кафедры мировой и региональной экономики Волгоградского государственного университета E-mail: mitrofanova@volsu. ru А. Н. ЖУКОВ,
аспирант кафедры мировой и региональной экономики E-mail: labser@volsu. ru
Волгоградский государственный университет
В статье раскрывается необходимость институционального оформления и функционального укрепления интегрированного среднего (окружного) звена управления межрегиональными целевыми программами за счет создания специализированных организационно-управленческих структур при представительстве Президента РФ в округе и наделения их соответствующими полномочиями.
Ключевые слова: регион, макрорегион, управление, стратегия, целевая программа, организационный механизм.
Рост масштабов территориальных преобразований в России требует разработки специальных организационных систем управления крупномасштабными программами, позволяющих сочетать преимущества отраслевой и территориальной систем управления с координационной деятельностью по решению крупных проблем межотраслевого и межведомственного характера на основе программно-целевого подхода (ПЦП) (рис. 1).
Первые планы хозяйственного развития страны (например, план ГОЭЛРО) разрабатывались по программному принципу. Организация управления
такими планами — программами основывалась или на создании специального органа — министерства, комитета, главного управления и т. п., наделяемого ресурсами и полностью отвечающего за выполнение программы, или же на добавлении функций планирования и контроля одному из существующих органов [13, с. 17].
Б. З. Мильнер отмечал, что и на микроуровне «во многих случаях рассеивается ответственность при прохождении изделий новой техники, обеспечении необходимого качества продукции, комплектных поставок, организации ритмичной работы и решении других ключевых задач производственно-технической и хозяйственной деятельности». Ущерб увеличивается во сто крат, когда речь идет о недостатках в организационной увязке реализации многомиллиардных программ межрегионального статуса [9, с. 190]. Это может привести к узковедомственному выполнению отдельных поручений, несогласованности действий, дроблению и рассеиванию ответственности между разными министерствами и ведомствами [7].
Рис. 1. Организационный механизм программно-целевого управления развитием социоприродохозяйственной системы (СПХС) территории
Когда теряется системность в осуществлении больших программ и отсутствует единый организационный механизм по руководству ими, они не дают той отдачи, на которую государство рассчитывает, и задерживаются на промежуточных стадиях.
В условиях существующего административного деления территории России основную массу текущих вопросов межотраслевого характера, особенно по крупным федеральным целевым программа (ФЦП), приходится систематически решать в высших звеньях государственного управления. Самой практикой хозяйственного строительства поставлен вопрос о создании системы единой ответственности за выполнение каждой программы от начала до конца.
По каждой из ФЦП возникает необходимость выявления всей системы целей, разработки поэлементной программной структуры, анализа задач и ожидаемого вклада в развитие регионального, мак-рорегионального и национального хозяйства, определения взаимосвязей и взаимодействий участвующих ведомств и организаций. На этой базе могут быть разработаны обоснованные предложения по программно-целевому управлению (ПЦУ) каждым из объектов, предусматривающие создание четкой системы полномочий и ответственности за реализацию программы в целом, отдельных подпрограмм и комплексов мероприятий, систематическую координацию и взаимную увязку деятельности всех участвующих министерств, ведомств, проектных и научно-исследовательских учреждений, плановых, снабженческих и учетно-контрольных органов, территориальных звеньев [4, с. 316—317].
Общим для организации управления программами разных типов является необходимость интеграции программных мероприятий в единую систему в условиях, когда они ведомственно разобщены, а их конечные результаты зависят от деятельности исполнителей, прямо не подчиненных одному органу. Вместе с тем в подходах к решению организационных проблем имеются и существенные различия.
Неможет быть однозначных организационных решений, рассчитанных на крупномасштабные программы разных типов. Не во всех случаях может идти речь о создании новых или выделении головных органов управления, поскольку достаточным оказывается четко разработанный, сбалансированный план с обоснованным распределением ресурсов и этапов, а также установление строгой системы прав и ответственности. Организационные формы координации и взаимосвязей должны разрабатываться применительно к конкретным условиям реализации программ. Общим положением может быть лишь то, что организационный механизм управления целевой программой (ЦП) должен формироваться на том уровне и в том звене, где сосредото -чена реальная власть принятия решений.
Для разных ФЦП (в зависимости от их масштабов и специфики) должны быть найдены свои формы комплексного управления. Но во всех случаях целевым органам следует предоставить соответствующие полномочия для налаживания четких и планомерных межведомственных связей, право контроля и регулирования своевременного и качественного выполнения заданий [1, с. 87—88].
Управляющая подсистема шире, чем аппарат управления, так как в процессе управления принимают участие также не относящиеся к аппарату управления технические специалисты, рабочие, общественные организации и т.д. Аппарат управления программой — та часть управляющей подсистемы, которая включает в себя наделенных соответствующими правами людей, непосредственно специализирующихся на выполнении функций управления, их обеспечении и обслуживании. Он характеризуется составом элементов (подразделений и должностей) и определенной структурой [9].
- 15
Характером и масштабами распределения полномочий в системе управления ФЦП определяется также понятие «уровень (степень) централизации аппарата управления», оцениваемый по масштабу или удельному весу полномочий в области принятия решений, связанных с достижением генеральной цели программы или взаимодействием ее подпрограмм, передаваемых на низший уровень управления.
Высший уровень руководства программой должен обладать необходимыми полномочиями для рассмотрения и принятия наиболее крупных стратегических решений в рамках ФЦП. Несмотря на территориальную сущность большинства реализуемых сегодня в России ФЦП, межведомственный и межотраслевой характер обеспечивающих программ требует создания полномочного органа, как на федеральном, так и на окружном уровне. В состав его основных задач могут быть включены следующие:
1) рассмотрение и утверждение перспективных направлений, а также планов выполнения программы в целом и отдельных обеспечивающих программ, представляемых их руководителями;
2) распределение и перераспределение выделенных ресурсов между программами;
3) осуществление контроля за исполнением программ;
4) подготовка предложений, вытекающих из анализа хода выполнения программы и требующих проведения дополнительных мероприятий [5].
Особенностью крупных ФЦП межрегионального статуса является большая сложность координации деятельности министерств и ведомств с учетом необходимости обеспечения конечных результатов. В связи с этим в структуре управления и целесообразно назначать главных координаторов. На них, помимо координационной деятельности, возлагается комплексный анализ хода выполнения программных мероприятий по соответствующему направлению, своевременное выявление проблем и «узких мест», препятствующих наилучшему достижению конечных целей. Они должны вносить предложения об изменении очередности различных мероприятий, о перераспределении средств между программами или об изменении целевых заданий, а также о начале новых программных мероприятий. В высший орган руководства программой должны входить и представители ведомств для увязки рассматриваемых вопросов с общегосударственными планами производства продукции, капитальных вложений и ввода мощностей, распределения материально-технических ресурсов.
16 -
В организационной системе выделяется также средний уровень руководства программами, который должен взять на себя основные функции по текущему управлению, обеспечить связь между стратегией осуществления программы и выполнением отдельных программных мероприятий. Такую роль должны играть руководители обеспечивающих программ. Ими, как правило, являются руководители тех министерств и ведомств, на которые возложено преимущественное выполнение мероприятий по данной программе. Основные задачи руководителей программ состоят в том, чтобы:
1) вместе с ответственными исполнителями и плановыми органами разрабатывать планы выполнения программ по показателям, срокам и ресурсам;
2) контролировать выполнение планов по программе, вносить предложения по их корректировке и мерам воздействия на соисполнителей программ;
3) обеспечивать использование ресурсов, выделенных на программу, по их целевому назначению;
4) осуществлять функциональное руководство и координацию ответственных исполнителей путем контроля, оценки результатов их работы и административного воздействия на них через линейных руководителей [9; 10, с. 31].
Эффективное управление отдельными программными мероприятиями невозможно без четкого установления ответственности за их осуществление в ведомствах-исполнителях. Ответственным исполнителям должны быть переданы все права, необходимые для успешного руководства работой.
Описанная организационная система предусматривает объединение в целостную систему всех стадий и этапов осуществления программы (от ее формирования до управления созданными объектами), включает сеть органов планового, научно-аналитического и информационного обеспечения ФЦП [8, с. 150—152].
Организационные структуры управления целевыми программами делятся на три типа: централизованные, координационные и матричные.
Матричные структуры ПЦУ основаны на использовании особого механизма взаимодействия линейно-функциональных и программно-целевых подсистем аппарата управления, который опирается на сбалансированное разделение ответственности, прав и функций между элементами обеих систем. Главная особенность структур матричного типа состоит в обязательном выделении лица или органа, наделенного всей полнотой ответственности
за достижение цели программы. Если речь идет о ФЦП развития территории, высший орган управления (например, Министерство экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ) делегирует ему соответствующие права.
Матричные структуры управления могут иметь различные модификации. При выполнении программ большой сложности, в значительной степени влияющих на весь процесс развития и функционирования территории, создается, как правило, коллегиальный совещательный штабной орган при высшем руководящем органе. Это орган типа специального комитета или совета по формированию или контролю за исполнением программ. В его компетенцию входит рассмотрение решений по всем осуществляемым на территории программам одного вида [2].
Если выполнение программы требует сложного и длительного взаимодействия многих разнородных звеньев в условиях высокой напряженности программных заданий, то может быть создан коллегиальный совещательный орган и при руководителе программы. Его основной задачей является совместное принятие решений по текущим и оперативным вопросам выполнения ЦП [13].
При большом объеме работ по реализации крупных и долгосрочных программ при ее руководителе могут формироваться специализированные функциональные подразделения. Чаще всего это проектно-исследовательские, контрольно-аналитические и информационные службы.
Матричные структуры ПЦУявляются наиболее универсальными и гибкими, не требуют при своем внедрении существенной перестройки линейно-функционального аппарата (рис. 2).
Как считает П. Минакир, «следует восстановить изначальный смысл целевой программы как средства централизации управления и концентрации ресурсов, сосредоточив эту функцию в «программном центре», который должен включать как региональных, так и федеральных экспертов, необходимо существенно ограничить территориальный и отраслевой состав программного объекта», а на период реализации программы территория, являющаяся объектом программного планирования, должна быть переведена «в режим «экзогенной мотивации», т. е. функции регулирования социально-экономического развития должны быть сосредоточены в «программном центре» [10, с. 51]. Однако таким центром не должна стать организация типа «комиссии по программе», как это имеет место сейчас в большинстве случаев. «Программный центр» должен быть наделен полномочиями по кон-
центрации ресурсов и правом распоряжения ими в масштабах, достаточных для контроля за реализацией выбранной стратегии развития территории.
Р. М. Мельников, Н. И. Ларина и др. обосновывают возможность использования корпоративной формы управления реализацией окружных ФЦП (государственных корпораций макрорегионального развития — ГК МР), особенно для проблемных макрорегионов с высоким потенциалом развития.
Так, Р. М. Мельников выделяет целый ряд преимуществ ГК МР по сравнению с традиционно используемыми, предусматривающими управление реализацией программы силами государственного заказчика.
В числе таких преимуществ можно отметить следующие:
• сочетание особенностей централизованного и децентрализованного подходов к принятию решений на основе определения стратегических целей и ориентиров деятельности корпорации федеральным центром и делегирования полномочий по принятию и реализации оперативных решений аппарату управления корпорацией;
• появление более сильных стимулов к эффективной реализации программы у субъектов управления благодаря персональной ответственности менеджеров корпорации за результаты реализации программы и возможности использования схем их материального стимулирования, увязанных с эффективностью реализации программы;
• возможность применения механизма рефинансирования реализации ФЦП, предусматривающего использование поступлений от реализации инвестиционных проектов первой очереди на осуществление инвестиционных проектов второй и последующих очередей и практически не осуществимого при использовании традиционной формы управления реализацией целевых программ [8]. Создание управляющих госкорпораций особенно
целесообразно в случаяхреализации территориальных мегапроектов (типа «Олимпстроя») с долей финансирования из федерального бюджета 50 % и более.
Н. И. Ларина считает, что в макрорегионах, отдаленных от Москвы, целесообразно размещать подчиненные министерствам (Министерству экономического развития РФ, Министерству регионального развития РФ, Министерству финансов РФ и др.) ведомства. Например, при Министерстве экономического развития РФ «следует создать Центральное агентство региональной экономической политики и шесть окружных агентств»,
- 17
а
о
и
&
о
Вышестоящий орган управления
Линейные руководители разработки и планирования подпрограмм
Координационный совет по программе
Руководитель программы
Ответственные исполнители планирования и разработки
Линейные руководители выполнения подпрограмм
Координационно-штабной орган руководства программой
Координаторы подпрограмм
II
III
Ответственные исполнители выполнения подпрограмм
А Б В
Исполнители отдельных программных мероприятий в отраслях и регионах
1 Т 1 т у г
Г Д Е
Рис. 2. Принципиальная схема матричной структуры управления межрегиональной целевой программой
наделенных функциями по разработке окружных ФЦП, распределению средств «окружного фонда развития региональной экономики» между ними, участию в реализации программ [6].
Между тем разработка и реализация окружных ФЦП в России не имеют пока эффективных, оперативных и гибких структур управления, что во многом можно объяснить отсутствием опыта: регионы, имея достаточно длительный опыт существования в качестве объектов управления, наработали пока еще весьма скромный опыт функционирования в качестве относительно самостоятельных субъектов управления.
Так, в первоначальном варианте структура управления ФЦП «Юг России» межрегионального статуса должна была включать ФГУ «Объединенная дирекция ФЦП» при Министерстве экономического развития и торговли РФ (МЭРТ РФ), состоящее из общественной дирекции, при которой действует совет независимых экспертов, и исполнительной дирекции (рис. 3) [2, 3, 4].
Для управления непосредственно ФЦП «Юг России» в ФГУ «Объединенная дирекция ФЦП» предполагалось создать две межрегиональные группы (одна в Ростове-на-Дону, другая — в Ставрополе) с разделением зон ответственности. В их компетенцию должно было входить исполнение
18 -
функции заказчика программы в зоне ответственности, что обусловливало и полномочия: согласование проектно-сметной документации, контроль за исполнением, экспертиза технико-экономического обоснования проектов, контроль и согласование результатов конкурсов по определению исполнителей на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, приемка выполненных работ [11].
Экспертный совет межрегионального уровня, создаваемый на общественных началах, в состав которого предполагалось включить глав администраций, представителей Северо-Кавказского банка Сбербанка России и др., должен был заниматься стратегическими вопросами — определением приоритетов и корректировкой распределения средств, заседания — ежеквартально.
В перерывах между его заседаниями должен был действовать президиум, для решения же текущих вопросов в составе управления капитального строительства ФГУ «Объединенная дирекция ФЦП» должна действовать рабочая группа в составе главных специалистов, осуществляющих технический надзор и контроль за программными объектами, выступая в функции заказчика-застройщика.
Между Объединенной дирекцией ФЦП и субъектами ЮФО заключаются соглашения о разграничении полномочий. Регионы выполняют часть
I
1
2
3
Общественная дирекция
Совет независимых экспертов
функций заказчика-застройщика, которые реализуются либо через управления капитального строительства (УКСы), территориальные или отраслевые отделы капитального строительства (ОКСы), либо через создаваемые дирекции крупных объектов.
Регионы должны были заниматься разработкой технико-экономических обоснований проектов, выбором и подготовкой площадок под строительство, получением всех необходимых разрешений и согласований, выбором на конкурсной основе исполнителя, сдачей объектов в эксплуатацию, передачей объектов собственникам и эксплуатирующим организациям, контролем качества работ в течение гарантийного срока эксплуатации. Однако реально сложившаяся схема управления ФЦП оказалась существенно проще, но вряд ли эффективнее (рис. 4).
Организационный механизм формирования и реализации ФЦП «Юг России» требует в первую очередь укрепления среднего уровня уп -равления. Сотрудниками Южного научного центра РАН, учеными Волгоградского государственного университета неоднократно на протяжении последних лет вносились предложения по совершенствованию организационной структуры управления окружной ФЦП «Юг России» [11, 12].
В Южном макрорегионе России предлагалось создать:
1) дирекции ФЦП при представительствах Президента РФ в ЮФО и СКФО, которые бы занимались стратегическими программно-целевыми исследованиями и обоснованием практических мер в данном направлении на постоянной основе.
Разработка стратегических программ развития округов — относительно новая, сложная и перспективная задача. Ее успешное решение возможно лишь на основе творческой
ФГУ «Объединенная дирекция ФЦП» при МЭРТ РФ
Исполнительная дирекция
Межрегиональные группы (взаимодействуют с аппаратом полномочного представителя Президента РФ в ЮФО)
I (Ростов-на-Дону) II (Ставрополь)
Зона ответственности Зона ответственности
1. Ростовская обл. 6. Республика Дагестан.
2. Волгоградская обл. 7. Республика Ингушетия.
3. Краснодарский край. 8. Республика Северная
4. Астраханская обл. Осетия - Алания.
5. Республика Адыгея 9. Карачаево-Черкесская
Республика.
10. Республика Калмыкия.
11. Кабардино-Балкарская
Республика.
12. Ставропольский край
60% проектов 40% проектов
Регионы - субъекты ЮФО
Рис. 3. Предполагаемая организационная структура управления ФЦП «Юг России»
Рис. 4. Фактическая структура управления ФЦП «Юг России» в 2002—2008 гг.
кооперации в рамках комплексной, достаточной по численности и квалификации группы специалистов, которую предлагалось создать под научно- 19
методическим руководством Совета по изучению производительных сил (СОПС), Министерства регионального развития РФ, Министерства экономического развития РФ и Российской академии наук при Южном научном центре РАН с привлечением ученых ведущих вузов Юга России. Опору такого коллектива и должна составить Дирекция ФЦП [11, 12];
2) Стратегический совет ЮФО (ССЮФО) как постоянный орган для формирования пакета и экспертизы приоритетных программных проектов, проведения конструктивной оценки осуществляемых действий и достигнутых результатов с целью поэтапной ежегодной их корректировки на основе согласованности интересов представителей всех уровней власти, бизнеса и общественности.
Стратегический совет ЮФО и аппарат правительств ЮФО и СКФО, опираясь на ресурс легитимности, делегированный Президентом РФ федеральным округам, и используя региональный научно-образовательный комплекс, должны разработать основные концептуальные направления развития Юга России в виде документа, затем довести его содержание до региональных властей в качестве рамочной постановки дальнейших разработок и проектов по ФЦП «Юг России». И только получение ответных стратегий развития каждого субъекта ЮФО и СКФО в границах рамочных условий позволит скорректировать исходную постановку, и затем утвердить и согласованный вариант модернизированной ФЦП, обеспечивая тем самым упорядоченную демократическую процедуру принятия решений, соблюдая баланс интересов центра, округа, регионов, внутрихозяйственных звеньев;
3) Централизованный стратегический финансовый фонд (ЦСФФ). В ФЦП «Юг России» не описан механизм целевой концентрации и эффективной канализации потоков финансовых средств на реализацию программных мероприятий, что приводит во многих случаях к невозможности контроля за их использованием и ведет к распылению средств и их нецелевому использованию. А потому создание на макрорегиональном уровне при правительствах ЮФО и СКФО Централизованного стратегического финансового фонда позволило бы аккумулировать финансовые средства, формирование и использование которых должно осуществляться на корпоративных началах, отражая горизонтальную и вертикальную интеграцию социохозяйственного комплекса Юга России [12].
В качестве необходимой меры следует повысить уровень взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, включая
20 -
использование территориальных подразделений федеральных министерств и ведомств. Существенную помощь могли бы оказать Ассоциации экономического взаимодействия регионов («Северный Кавказ», «Большая Волга» и др.), региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, важным направлением модернизации стратегического программирования развития регионов, макрорегионов России являются институциональное оформление и функциональное укрепление интегрированного среднего (окружного) звена управления крупными межрегиональными целевыми программами (мегапроектами) за счет создания специализированных организационно-управленческих структур при представительстве Президента РФ в округе (стратегического окружного совета, окружной дирекции, координационного общественного совета, стратегического окружного финансового фонда) и наделения их соответствующими полномочиями.
Список литературы
1. Гафуров И. Р. Методология разработки стратегических программ социально-экономического развития территории. Казань: Изд-во КазГУ, 2003.
2. Иншаков О. В. О новых методологических подходах в стратегическом планировании развития макрорегионов России // Экономика развития региона: проблемы, поиски, перспективы. Ежегодник. Вып. 4. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2004. С. 13-26.
3. Иншаков О. В. О направлениях модернизации Федеральной целевой программы «Юг России» // Философия хозяйства. Альманах Центра общественных наук и экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. 2004. № 6. С. 11—19.
4. Командоров П. В. Федеральные программы в региональной экономической политике // Актуальные проблемы в транзитивной экономике России. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Воронеж: ВГУ, 2002. С. 316—325.
5. Кононенко П. И. Стратегическое программно-целевое управление производственно-хозяйственной системой. Обобщение и практические рекомендации. М.: Дашков и К., 2003.
6. Ларина Н. И. Региональная политика в условиях унитарного федерализма // Регион: экономика и социология. 2007. № 1. С. 41—51.
7. Любовный В. Я., Зайцев И. Ф, Воякина А. Б. и др. Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансированию [Электронный ресурс]. URL:
http://vasilievaa. narod. ru/ru/stat_rab/book/ZPR_ reg/ZPR_3.3.html.
8. Мельников Р. М. Проблемы теории и практики государственного регулирования экономического развития регионов: монография. М.: Изд-во РАГС, 2006.
9. Мильнер Б. З. Организация программно-целевого управления. М.: Наука, 1980.
10. Минакир П. А. Региональные программы и стратегии: Дальний Восток // Регион: экономика и социология. 2007. № 4. С. 19—31.
11. Митрофанова И. В. Совершенствование технологии стратегического программирования развития южного макрорегиона // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2009. № 9. С. 51-60.
12. Митрофанова И. В. Стратегическое программирование развития макрорегиона. Ростов-на-Дону: Изд-во ЮНЦ РАН, 2009.
13. Руднева Е. В. Целевые комплексные программы: организационно-экономический механизм. М. : Наука, 1989.
