CC BY
93
формирование и развитие
теории продовольственной
безопасности
Е. В. УСТИНОВА
Московский государственный институт международных отношений Университет) МИД России
Согласно определениям, имеющимся в экономической литературе, экономическая безопасность — это устойчивое, прогрессивно изменяющееся состояние экономики страны, обеспечивающее необходимый и достаточный уровень устойчивости системы жизнеобеспечения государства, независимость интересов страны от внешних и внутренних угроз. Экономическая безопасность способствует устойчивому функционированию национальной экономической системы, ее различных сфер и отраслей, обеспечивающих всестороннее удовлетворение общественных потребностей1 (рис. 1.).
Экономическая безопасность характеризуется комплексом мероприятий, позволяющих осуществлять устойчивое развитие производственных сил и воспроизводственных процессов, создание стабильной инфраструктуры, способной обеспечивать население страны жизненно необходимыми материальными и духовными благами.
Как показывает анализ, в последние годы в России наметились тенденции негативного характера, значительно снижающие уровень экономической безопасности страны и наносящие ущерб государству в целом. Причины, вызывающие такие явления,
1 Казиахмедов Г. М., Шишков Г. Б., и др. Безопасность экономики и предпринимательства в России. — М.: Экономика, 1999.
Рис. 1. Структура экономической безопасности России
зависят от условий и состояния уровня экономики и ее воспроизводственного потенциала.
К внешним факторам, снижающим уровень экономической безопасности, можно отнести следующие:
• целенаправленную политику некоторых государств, предполагающую ослабление экономического потенциала России;
• перепроизводство продовольствия в других странах, которое не может быть реализовано на их национальных рынках и на рынках стран соответствующих сообществ и направляемое на рынок России;
• экономическую и финансовую зависимость России от высокоразвитых стран, обеспечи-
- 67
вающую их достаточно свободный выход на отечественный рынок;
• освоение высокоразвитыми странами продовольственного рынка России и вытеснение из его сферы значительной доли отечественной продукции и др.;
• противоречие между высоким жизненным уровнем в высокоразвитых странах и низким аналогичным показателем в России, создающее возможность для привлечения к экспер-тно-импортным операциям наших соотечественников;
• привлекательность сырьевой базы России, ее богатая структура и разнообразие;
• желание перенести центр тяжести экологической загрязненности, связанной с производством сырья в Россию;
• низкий уровень использования международных норм оценки качества продукции, завозимой в Россию, и др.;
• спад производства и отсутствие заинтересованности отечественных производителей в выпуске продукции;
• низкий научно-технический уровень различных видов отечественного производства, научно-техническая и экономическая оторванность России от международного сообщества;
• социальный менталитет населения России, связанный с низким уровнем жизни и оторванностью от международного сообщества;
• незнание подавляющей частью населения международных правил торговли продовольствием;
• бесперспективные с экономической точки зрения проекты правительства, направленные на получение сиюминутного кратковременного эффекта;
• инфляционные процессы в экономике; слабая защищенность интересов населения основной части и ориентированность на узкочастные запросы; зависимость экономики страны от политики МВФ, осуществляющего выделение кредитов России, предназначенных в основном на поддержание финансовой системы 2. На формирование и создание необходимого
уровня экономической безопасности оказывает влияние совокупность двух групп диаметрально противоположных факторов внутреннего характера. С одной стороны, негативные, снижающие общий уровень развития, а с другой — позитивные,
2 Борисенко Е. Н., Папцов А. Г. Агропродовольственный сектор в условиях переходного периода: реформы и перспективы (Россия, СНГ, Центральная и Восточная Европа). — М., 2000. — 326 с.
соответствующие эволюционному развитию экономической системы.
Внутренние факторы, снижающие уровень экономики страны, следующие:
• часто меняющаяся нормативно-правовая база, регламентирующая экономическую деятельность предприятий;
• отсутствие действенного механизма ценообразования; диспаритет цен на сырье, средства производства, готовую продукцию и услуги в различных сферах деятельности и др.;
• занятие ниш и сегментов рынка импортными товарами, вытеснение отечественных товаропроизводителей из рыночной среды; снижение совокупного спроса на отечественные товары;
• снижение уровня жизни населения; несоответствие между темпами роста цен на товары и услуги и заработной платы, рост безработицы;
• отсутствие действующих федеральных программ по оздоровлению экономики;
• низкий уровень нововведений в сфере материального производства, и в частности, на предприятиях пищевой и перерабатывающей промышленности, моральное и физическое старение действующего оборудования, незначительный удельный вес принципиально новых разработок и ноу-хау, отсутствие механизма, стимулирующего появление новшеств;
• вывоз из страны стратегического сырья и дефицитных продуктов питания, пользующихся спросом населения; слабое развитие инфраструктуры рынка;
• недостаточная эффективность торгово-рыноч-ных комплексов из-за слабого контроля за их деятельностью;
• неэффективная приватизация государственной собственности; слабое воздействие государства на экономические процессы; нестабильность кредитно-денежной, налоговой и таможенной политики;
• отсутствие принципов и методов планирования и стратегического прогнозирования в условиях рыночных отношений;
• отсутствие точного учета и контроля за использованием ресурсов и факторов производства хозяйствующими субъектами различных сфер;
• отсутствие достоверной отчетности об их деятельности; слабая информационная база, не позволяющая правильно оценивать резервы и возможности различных структур экономики и др.
Противовесом негативных явлений служат аналогичные развивающиеся процессы, характе-
ризуемые позитивными тенденциями: создание стабильной нормативно-правовой базы, позволяющей нормализовать функционирование экономической системы; разработка эффективного механизма ценообразования и создание взаимосвязанной системы цен на продовольственное сырье, средства производства и товары, потребляемые в сельскохозяйственном секторе; сельскохозяйственное сырье, средства производства и товары, потребляемые в сельскохозяйственном секторе; ограничение ввоза в страну импортных товаров, аналоги которых производятся или могут производиться отечественными предприятиями; повышение уровня заработной платы и общего материального обеспечения населения; развитие отечественного производства на основе увеличения его объемов; повсеместная разработка нововведений, внедрение научно-технического прогресса; квотирование вывоза из страны стратегического сырья и дефицитного продовольствия; разработка стратегии единой товарной политики, создание цивилизованных каналов товародвижения, развитие эффективных производственно-торговых структур; развитие инфраструктуры рынка; планирование и прогнозирование деятельности различных хозяйственных субъектов и всей экономической системы на основе принципов, приемлемых для рыночных условий; усиление интеграционных процессов между сельскохозяйственными товаропроизводителями и перерабатывающими предприятиями, создание крупных комбинированных и специализированных предприятий с превалирующей долей государственного капитала; выделение посевных площадей, обеспечивающих производство объема сельскохозяйственной продукции, достаточного для удовлетворения потребности населения; повышение урожайности сельскохозяйственных культур путем использования мирового опыта обработки земли и поддержания ее состояния на хорошем уровне и др.; применение элитных семенных форм при производстве продукции; использование местных видов малоизвестных ресурсов (папоротник-орляк, женьшень, кедровые орехи и др.); систематическое повышение качества продукции и ее соответствие мировому уровню.
Одна из основных проблем, от которой зависят масштабы воспроизводства и доходность предприятий, — конкуренция и повышение уровня конкурентоспособности выпускаемой продукции и предоставляемых услуг3.
3 Гордеев А. В. Добиться реального улучшения экономической стратегии в АПК России. // АПК: экономика, управление. 2000, № 9. С. 3.
Наряду с этим в России до сих пор не выработаны стратегия и тактика обеспечения экономической безопасности, отсутствуют принципы ее создания, методология определения уровня и классификация основополагающих терминов и определений этой многогранной системы.
Одна из проблем обеспечения экономической безопасности — отсутствие систематизированного сборника основополагающих категорий, использование которых обеспечивает объективное определение ее уровня. Анализ показал, что экономическую безопасность характеризует целая система категорий, без которых невозможно понять внутреннюю структуру и обеспечить ее надлежащий уровень. На наш взгляд, эту систему образуют следующие подсистемы: общие понятия экономической безопасности; богатство и способы его накопления; капитал и его обращение; стоимость, ценность и полезность; деньги. Денежная сфера: ценные бумаги и их использование, цены, ценовая политика, механизм ценообразования и др.
Продовольственная безопасность — важнейшая составляющая национальной экономической безопасности, обеспечивающая устойчивое и стабильное производство основных продуктов питания и их доступность населению.
Нестабильность и непредсказуемость развития в сегодняшней России торгово-экономических, научно-технических, валютно-финансовых и других отношений чревата усугублением кризисных явлений, которым уже подвержены отдельные сферы и регионы, особенно при решении проблем, связанных с продовольственной безопасностью.
Решение продовольственной проблемы в России является важным условием создания атмосферы стабильности и благополучия в стране, гарантией эффективности ее экономики. Необходимо также подчеркнуть, что эта проблема как составная часть проблемы социально-экономической тесно связана с ростом населения, обострением экологических процессов.
Одна из вечных мировых проблем, которая никогда не потеряет актуальности, — производство продуктов питания, необходимых для существования человечества. По известному мнению К. Маркса, производство продуктов питания является самым первым условием жизни. Причем процесс этот должен быть непрерывным, так как человечество не может не только прекратить потреблять, но и должно увеличивать производство продуктов питания, что связано с непрерывным ростом потребностей и численности населения на планете.
- 69
На протяжении всей истории человечества обеспечение продовольствием оставалось одной из наиболее актуальных проблем национальной безопасности всех государств мира. С созданием Организации Объединенных Наций (ООН) мировое сообщество преодолению дефицита продовольствия стало уделять пристальное внимание. В 1996 г. по инициативе ООН была принята «Римская декларация о всемирной продовольственной безопасности», которая была одобрена на Всемирной встрече в конце 1996 г. На ней была поставлена ответственная задача — к 2015 г. снизить в мире в 2 раза численность недоедающих людей и обеспечить население планеты продовольствием.
Среди способов обеспечения продовольственной безопасности было названо сочетание мер по поддержке наиболее нуждающихся стран продуктами питания с разработкой и реализацией собственных программ по преодолению кризиса в сельском хозяйстве. Спустя шесть лет, в июле 2002 г., состоялся очередной саммит Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО). На нем было признано, что мировое сообщество проигрывает битву с голодом. По данным статистики, каждые четыре минуты на планете кто-то умирает от голода. Было предложено создать альянс по борьбе с голодом и опасными продуктами питания. Так что и в XXI в. проблема продовольственной безопасности не потеряла актуальности и, очевидно, в обозримом будущем не потеряет. Парадокс же продовольственной проблемы в России состоит в том, что дефицита продуктов питания нет, зато снижается уровень потребления вследствие падения покупательной способности населения, низкой заработной платы и высоких цен. Уменьшаются и объемы производства на душу населения мяса, молока и других продуктов питания.
Продовольственная безопасность отражает, прежде всего, социальную направленность на реализацию важнейшего человеческого права — обеспечение своего существования. Как отмечается в ст. 7 Конституции РФ, «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». В этом аспекте важнейшей основой жизнеобеспечения выступает именно продовольственная безопасность. В развитых странах мира обеспечение продовольственной безопасности признается важнейшим национальным приоритетом с активным участием государства. Уровень самообеспечения основными продуктами питания таких стран, как США, Франция, Германия и других, достигает 100 % и выше.
70 -
Продовольственная безопасность — составная и важнейшая часть национальной безопасности, ибо обеспечивает устойчивое производство основных продуктов питания и их доступность населению. Обеспечение продовольственной безопасности способствует устойчивому социальному климату в обществе. При отсутствии необходимых запасов и резервов в регионах может возникнуть недовольство населения, что позволяет считать продовольственную проблему важнейшим структурным элементом, обеспечивающим национальную безопасность страны.
В основе обеспечения продовольственной безопасности лежит организация всего АПК — от выращивания растений и животных до его обеспечения средствами производства и реализации конечной продукции. Это проблемы трудовых ресурсов, сырья, материалов и т. п., охватывающие крупные межотраслевые, а по сути, национальные проблемы.
Продовольственная безопасность как важнейший элемент национальной безопасности предполагает обеспечение нормального функционирования такой сложной биологической системы, как человек, за счет преимущественно внутреннего производства продуктов питания с учетом норм, рекомендованных Институтом питания АМН, защиту населения от недоброкачественной продукции, а внутреннего рынка — от избыточных, демпинговых импортных поставок сельскохозяйственной продукции, создание резервов, страховых запасов и условий для выхода на внешний рынок сельхозпроизводителей.
В Федеральном законе «О продовольственной безопасности Российской Федерации», принятом Госдумой РФ 10 декабря 1997 г., под продовольственной безопасностью понимается такое состояние экономики России, в том числе ее АПК, при котором население обеспечено соответствующими ресурсами, потенциалом и гарантиями и без уменьшения государственного продовольственного резерва независимо от внешних и внутренних условий удовлетворяются его потребности в продуктах питания в соответствии с физиологическими нормами.
В этом же Законе вводится понятие «продовольственная независимость», означающее обеспечение продовольственной безопасности, при которой в случае прекращения поставок продуктов питания из-за рубежа не возникает чрезвычайной продовольственной ситуации. При этом отмечается, что продовольственная независимость России считается необеспеченной, если годовое производство жизненно важных продуктов питания составляет
менее 80 % годовой потребности населения в этих продуктах в соответствии с физиологическими нормами питания.
По определению ФАО, продовольственная безопасность — четко функционирующая система, обеспечивающая все слои населения продуктами питания по принятым физиологическим нормам. Речь идет об обеспечении потребности населения за счет собственного производства и рационализации необходимого импорта по тем продуктам, для производства которых нет внутренних условий. При этом продовольственная безопасность предполагает доступность продуктов питания за счет как заработной платы и пенсии, так и продовольственной помощи.
В целом же в основе продовольственной безопасности России, учитывая ее обеспеченность природными ресурсами, лежит максимальное самообеспечение основными продуктами питания как стержневой элемент поддержания национального суверенитета. Механизм обеспечения продовольственной безопасности включает систему социально-экономических и институционально-правовых норм по предотвращению угроз, ведущих к потере обеспеченности населения основными продуктами питания. Система предусматривает постоянный мониторинг производства и импорта продуктов питания, а также потребления на душу населения с учетом их доступности. Одновременно вырабатываются предельно допустимые значения потребления продуктов питания на душу населения, снижение которых может привести к дестабилизации общества. Всесторонний мониторинг позволяет выявить внешние и внутренние угрозы продовольственной безопасности и продовольственной независимости и наметить основные пути по их предотвращению.
Эксперты ФАО определяют состояние мировой продовольственной безопасности по объему мировых запасов зерна и его производству на душу населения. Безопасным считается переходной запас, равный 17 % общего потребления за двухмесячный срок. Уровень ниже 17 % приводит к росту мировых цен на зерно. В разных странах по-разному определяют порог критического уровня запасов продовольствия. В США, например, этот порог составляет 40 % среднегодового потребления.
Как и национальная, продовольственная безопасность имеет многоаспектный характер. Обеспечение населения продовольствием осуществляется путем:
1) развития внутреннего производства с использованием таких факторов интенсификации, как ме-
лиорация, химизация, механизация, биотехнология, интеграция и кооперация, комплексная переработка сырья для сокращения его потерь и др.;
2) квотированного импорта готовой продукции, что позволяет поддержать отечественных производителей;
3) комбинированным способом.
Наряду с общими особенностями, в каждом регионе возникают свои аспекты решения продовольственной проблемы, связанные с рядом факторов, в частности:
• дифференциацией различных групп населения по возможностям и потребностям;
• обеспечением доступа к продовольствию за счет реальной заработной платы, социальной помощью продуктовыми наборами и другими путями;
• гарантией качества продуктов питания;
• обеспечением федеральных и региональных резервов;
• взвешенной политикой ценообразования. Рост розничных цен достаточно серьезно
влияет на уровень потребления, что связано как с неуправляемой политикой цен и тарифов естественных монополистов, так и с наценками посредников. Так, рост цен на хлебопродукты при прочих равных условиях объясняется в значительной мере наценками посредников при продвижении зерна от сельхозпроизводителей к мукомольным предприятиям и далее к рознице. Если, например, затраты на стадии производства зерна принять за единицу, то на стадии производства муки они составят 3 (наценки посредников). На стадии выпечки хлебобулочных изделий цена увеличивается в 1,8, а на стадии реализации — в 1,54 раза, т. е. каждое звено технологической цепочки соблюдает исключительно свои интересы, никто не заботится о снижении затрат. Это приводит, например, в Москве, к девятикратному росту цен на хлеб и хлебобулочные изделия по сравнению с ценами на зерно.
В США продовольственная безопасность рассматривается (согласно Закону о продовольственной безопасности — Food Security Act, 1985) и как поддержка стабильности продаж на внутреннем рынке продовольствия, главным образом национального производства, осуществление программ продовольственной помощи малоимущим, и как стимулирование аграрного экспорта, использование продовольственных поставок в интересах внешней политики. Там продовольственная безопасность наступает тогда, когда кроме всех видов
4 Из 1 т зерна получается примерно 750—780 кг муки, а из 1 т муки — около 1,2-1,4 т хлеба.
торговли появляется возможность государственного распределения продовольственных товаров. По специальной программе снабжается продовольствием взрослое население (28 млн чел. — 15 % всего населения), школьники (около 24 млн) и дети до 4-летнего возраста. Общая стоимость продовольственной помощи — более 27 млрд долл., в том числе оплата продовольственных талонов — 17 млрд долл.
Усиление внимания к продовольственной проблеме России связано не только с жизненной потребностью, но и с теми глобальными климатическими и социальными изменениями, которые складываются в мире. Реализуется известное предупреждение Мальтуса о негативном влиянии на потребление чрезмерного роста населения, которое по времени начинает совпадать с ограниченностью водных ресурсов, усилением влияния экологии на урожайность и др. Обостряются и экономические проблемы, связанные с крупными ТНК, регулирующими производство для поддержания высоких цен, в том числе и на продовольствие.
По прогнозу Межправительственной группы экспертов по изменению климата5 (Лондон, сентябрь 2001 г.), ожидается постепенное глобальное потепление, сопровождаемое ростом стихийных бедствий. Причем в странах южной группы прогнозируется снижение осадков и урожайности, в странах северной группы урожайность может вырасти. По имеющимся данным, в нечерноземной зоне потепление может вызвать повышение продуктивности сельского хозяйства на 15—20 %6.
Но реализация такого сценария требует выполнения ряда предварительных условий, связанных с целевыми программами повышения эффективности использования земли и мелиорации. Превращение земли в товар, в предмет купли-продажи приведет из-за роста ее цены к значительному удорожанию всей сельскохозяйственной продукции, потере и так невысокой ее конкурентоспособности. При сложившемся уровне жизни населения можно прогнозировать снижение потребления им продуктов питания, что неминуемо скажется и на продолжительности жизни в России. Учитывая сложившуюся ситуацию с рентными источниками
5 Изменение климата сопровождается и ростом населения. Согласно прогнозам ООН, население Земли к 2010 г. достигнет 6,8 млрд чел, а еще через 40 лет — 9 млрд чел., что, по данным ученых, превышает критический порог устойчивости биосферы Земли. Население планеты ежегодно увеличивается на 93 млн чел., в основном по соседству с Россией (Китай, Индия и др.).
6 Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Продовольственная безопасность. Разд. 2. — М.: Знание, 2001. С. 19.
в добывающих отраслях, вся земельная рента как составная часть общенародного достояния перекочует в пользу частных лиц. Возникнут и социальные проблемы: потеря рабочих мест на селе, ограничение маятниковой миграции в условиях слабого развития промышленности — все, что неминуемо приведет к социальным возмущениям.
Государству необходима национальная, четко работающая программа восстановления и наращивания плодородия земли, развития кооперации и интеграции, передачи земли в аренду, использования полученных средств для развития социальной инфраструктуры и создания дополнительных рабочих мест.
В связи с глобальным потеплением в мире происходят климатические изменения, значительную роль в которых играет индустриальная составляющая. Антропогенная активность приводит к росту концентрации парниковых газов (окиси углерода, метана, окислов азота и др.). В связи с климатическими изменениями России безотлагательно нужна программа мелиорации земель с целевым бюджетным финансированием. Если в мире 17 % орошаемых земель обеспечивают 40 % объема производства продовольствия, то в России в период перехода к рынку мелиорация была фактически разрушена, и в настоящее время мелиорированные земли составляют 4,6 % сельскохозяйственных угодий. Между тем климатический фактор — засухи (аридный сценарий) и излишек осадков (гумидный сценарий) — оказывает в России существенное влияние на величину валовых сборов сельскохозяйственных культур. Россия должна иметь такое количество орошаемых и осушенных земель, которое при всех экстремальных условиях обеспечило бы потребности населения в продовольствии, резервы и экспортный потенциал.
На фоне сокращения посевных площадей в мире под зерновыми (с 0,23 до 0,11 га/чел.) и производства зерна на душу населения (с 0,34 до 0,27 т) Россия получает шанс стать крупным экспортером продовольственного зерна (при условии наращивания объемов его производства к 2010 г. на 20—30 млн т). Проблема увеличения экспорта зерна требует серьезного государственного участия. При выходе на мировой рынок необходим комплексный подход к проблемам повышения качества зерна путем улучшения семенного материала (в настоящее время примерно 30 % — это семена массовых репродукций), усиления борьбы с болезнями зерновых (фузариозом и микотоксикозом), увеличения производства сильной и твердой пшеницы; приведения к единому ГОСТу производства муки на крупных
и мелких мельницах; отказа от включения фуражной пшеницы 4-го класса в продовольственную пшеницу, что приводит к снижению содержания белка в зерне и потере его конкурентоспособности на мировом рынке.
Антропогенное загрязнение окружающей среды осложняет ситуацию с качеством питания, исключением вредных химических веществ из продуктов питания. Рост их содержания переводит продукты питания в категорию опасных. Еще не получив нужного количества продовольствия, мир сталкивается с проблемой обеспечения безопасности7. При глобальном решении продовольственной проблемы используется два подхода: первый — обеспечение доступности продовольствия для нуждающихся стран с помощью широкого распространения высокоурожайных трансгенных сортов; второй — удовлетворение растущих в развитых странах потребностей в экологически чистых продуктах. Использование
7 Например, из-за некачественного алкоголя в России в среднем за год погибает до 30 тыс. чел. (для сравнения: за девять лет войны в Афганистане погибли 13 тыс. чел.).
в посевах генетически модифицированных семян не гарантирует безопасности потребителей, так как последствия употребления таких продуктов человеком до конца не изучены.
В расширении посевов трансгенных сортов, полученных методами генной инженерии, заинтересованы, прежде всего, фирмы-монополисты семян кукурузы, сои, риса и хлопка. Посевы генетически модифицированных (ГМ) семян в мире охватывали в 2000 г. 44,2 млн га земель и были на 99 % сосредоточены в четырех странах: США (68 %), Аргентине (23 %), Канаде (7 %) и Китае (1 %). В США генетически модифицированными сортами засевается 25 % посевных площадей кукурузы, 38 % подсолнечника, около 45 % хлопка.
Распространение трансгенных сортов началось и в России. В частности, сорта картофеля фирмы «Монсанто» уже появились в Московской области, имеются и сорта отечественного производства. В странах ЕС принято решение о создании Европейского агентства по безопасности пищевых продуктов. В России, к сожалению, пока аналогичной структуры нет, а потребность в ней налицо.
