CC BY
205
Алла КАЛИНИНА, Андрей ШЕВАНДРИН
ФОРМИРОВАНИЕ ЭЛЕМЕНТОВ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В статье представлены основные теоретико-методологические положения формирования электронного правительства на уровне муниципалитетов. На основе статистических и аналитических данных по Волгоградской обл. систематизированы основные проблемы информатизации муниципальных образований и предложены меры по их решению.
The paper presents the main theoretical and methodological principles of formation of e-government on the municipal level.
On the basis of statistical and analytical data of the Volgograd region the main problems of informatization in municipalities are systemized, and measures for their solution are suggested.
Ключевые слова:
электронный муниципалитет, местное самоуправление, информатизация; electronic municipality, local government, informatization.
КАЛИНИНА
Алла
Эдуардовна — д.э.н., профессор; проректор по научной работе и информатизации ВолГУ а11аЫ1тта@ yandex.ru
ШЕВАНДРИН
Андрей Васильевич — к.э.н., доцент кафедры экономической информатики и управления ВолГУ [email protected]
Период становления и развития субъектов муниципального управления сопровождается значительным ростом информацион -ных потоков, связанных с необходимостью получения достовер -ной информации и обмена ею в реальном масштабе времени. По существу задача повышения эффективности органов власти на всех уровнях определяется, в первую очередь, возможностью качествен -ного анализа полученной информации, последующей подготовки и принятия решения, а также контроля за его исполнением. В связи с этим реализацию модели «электронного муниципалитета» следует рассматривать как инструмент перехода на новое качество муници -пального управления.
В широком смысле под электронным муниципалитетом следует понимать сетевую информационно - коммуникационную инфра -структуру местного самоуправления, основанную на автоматиза -ции всей совокупности управленческих и административных про -цессов в масштабах территории и служащую цели существенного повышения эффективности местного управления и снижения транзакционных издержек для каждого субъекта муниципального образования.
Электронный муниципалитет может быть представлен как нижний уровень в иерархии элементов электронного государства: феде -ральное электронное правительство (правительство РФ); электрон -ное ведомство (федеральные органы исполнительной власти РФ); региональное электронное правительство (органы исполнительной власти субъектов РФ); электронный муниципалитет (органы местного самоуправления).
Реализация модели электронного муниципалитета в местном самоуправлении позволит снизить степень информационного неравенства, повысить прозрачность и контролируемость местной власти со стороны общества, сократить влияние человеческого фак тора в деятельности чиновников на местах, привлечь к управлению широкие слои населения территории.
Для достижения указанных задач и преимуществ электронного муниципалитета необходимо обеспечить реализацию следующих принципов:
— обеспечение электронного обмена информацией с гражданами
(открытая нормативная база, порталы электронных услуг, интернет - приемные);
— принцип «одного окна» в предостав -лении государственных услуг с примене нием электронного обмена информацией между гражданами и ведомствами, а также между самими ведомствами;
— отказ от использования бумажной тех -нологии документооборота (внутри муни ципалитета, а также между ведомствами и уровнями власти);
— применение электронных техноло -гий в работе чиновников (базы данных, информационно аналитические про граммы, геоинформационные системы).
Архитектура электронного муниципа -литета как комплекс организационно технических и нормативно правовых требований, обеспечивающих согласо -ванное и взаимоувязанное развитие госу дарственных информационных систем, может быть представлена следующими основными элементами1:
— системы обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятель ности государственных органов и мест ного самоуправления на основе ИКТ;
— системы предоставления государ -ственных и муниципальных услуг с использованием современных ИКТ;
— межведомственная система электрон -ного документооборота;
— системы планирования и монито -ринга деятельности органов местного са моуправления;
— нормативная правовая база создания всех уровней электронного правитель -ства;
— системы единой инфраструктуры сер -висов и данных (комплекс общефедераль -ных государственных систем, реестров и классификаторов);
— обеспечивающие ИКТ - системы и системное обеспечение для внутренних процессов государственных органов;
— технологическая инфраструктура и система по ее поддержке;
— система управления и методического обеспечения программы формирования электронного государства.
Внедрение интернет -технологий в де -ятельность органов муниципального управления должно проходить несколько этапов. Согласно данным Отделения го -
1 Gridnev V. E - Government Architecture. Part 2. Design for RF // eGov Russia: [site]; http://www. gridnev.info/?p=152
сударственной экономики и управления ООН и Американского общества государ -ственного управления, выделяют 5 основ -ных этапов этого процесса2.
Первый этап — возникающее веб -присутствие (или размещение инфор мации) — связан с выходом правитель -ственных агентств в электронные сетевые структуры. На этом этапе государственные учреждения имеют один или несколько сай -тов, которые выполняют информационную роль. Эти сайты информируют граждан о составе органа власти, его подразделениях, чиновниках, адресах, телефонах, часах приема и т.д. Страницы государственных органов, как правило, не поддерживаются централизованно и не объединяются в пор -тал. На сайтах можно обнаружить и «обрат -ную связь» в виде информации о наиболее часто задаваемых вопросах.
Второй этап — продвинутое вебприсутствие (или обратная связь) — позво -ляет пользователям получать специали -зированную и постоянно обновляемую информацию через множество правитель ственных сайтов. Здесь есть возможность получать правительственные публика -ции, юридические документы, новост ную информацию. Число правитель -ственных агентств в сети увеличивается. Появляются информация об электронных адресах, сервисы поиска и размещения комментариев. На этапе обратной связи правительственные сайты содержат пер вые элементы интерактивности: отправ ление вопросов гражданами и получение ответов посредством электронной почты, доступ к образцам справок и форм.
Третий этап — интерактивное веб -присутствие — характеризуется интенси -фикацией возможности взаимодействия между гражданами и правительственными структурами, предоставляющими государ ственные услуги. Национальный прави -тельственный сайт действует в виде пор тала, прямо связывающего пользователя с министерствами, агентствами и депар таментами. Взаимодействие между граж данами и провайдерами услуг позволяет пользователям сети иметь прямой доступ к информации, соответствующей их потреб ностям и интересам. Пользователь может
2 Антанович Н.А. «Электронное правительство» как технология перехода от государственного администрирования к эффективному государ ственному менеджменту // Наука и инновации, 2005, № 1, с. 53.
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
■ Российская Федерация □ Волгоградская область
Рисунок 1. Доля домохозяйств, имеющих доступ к сети Интернет* "Источник: составлено по данным портала Росстата http://www.gks.ru
получать специализированные данные, загружать различные формы и бланки, подписывать их через сеть, участвовать в электронных собраниях. На сайте должна быть предусмотрена возможность осу -ществлять операции в режиме on-line (уплата штрафов, заказ справок, продле -ние лицензий и т.п.).
Четвертый этап — транзакционное веб -присутствие — включает возможность для пользователя получать через сеть доку менты и осуществлять сделки. Граждане могут получать визы, паспорта, свидетель ства, разрешения другие транзакционные услуги. Через региональные порталы ста -новится возможной регистрация предпри -ятий, оформление финансовых докумен тов, легализация иностранных документов и т.д. Эти «интерактивные интегрирован -ные услуги» предполагают создание объ -единенных порталов различных ведомств и служб. Правительственные и региональ -ные порталы включают как сервисы услуг, так и системы интернет банкинга. Таким образом, возможна реализация платных государственных услуг, а также уплата налогов, штрафов, сборов и т.д. Подобные порталы скорее ориентированы на нужды и приоритеты граждан, чем на правитель ственные функции и структуры.
Пятый этап — полностью интегри -рованное веб -присутствие — создание электронной системы государственного управления на основе единых стандар
тов, а также правительственного портала как единой точки доступа ко всем услугам
— и для граждан, и для бизнеса. Границы между правительственными учрежде ниями очень подвижны, что позволяет говорить о новом качестве организации их деятельности.
Работа по созданию электронных муни ципалитетов ведется во многих городах РФ. Обобщая опыт проделанной работы, можно выделить следующие общие про блемы.
Указанные преимущества электрон -ного муниципалитета можно реализовать, обеспечив доступность информационно коммуникационных технологий и макси мальное привлечение к ним населения. Недостаточный интерес муниципальных властей к использованию в своей дея тельности интернет -технологий обуслов -лен низкой степенью проникновения Всемирной сети в малые города и сельские поселения. Наиболее активное проник новение идет в крупных городах: в «мил лионниках» Всемирную сеть используют 51% взрослого населения; в селах — менее 20% людей старше 18 лет; в среднем по РФ
— 45,7% домохозяйств (см. рис. 1).
Решение проблемы цифрового неравен -
ства может быть обеспечено при помощи комплекса мероприятий. Это созда -ние инфраструктуры широкополосного интернет доступа на всей территории страны; повышение доступности для насе -
ления и организаций современных услуг в сфере информационных и телекоммуни кационных технологий; формирование единого информационного пространства; модернизация системы телерадиовеща ния, расширение зоны уверенного приема российских телерадиопрограмм; создание системы общественных центров доступа населения к государственным информа ционным ресурсам.
К общим проблемам реализации электронного муниципалитета относят недо статочное финансирование, а также неэффективное использование средств, выделяемых для проектов информатиза ции. Выделяемые средства расходуются в первую очередь на создание информа ционной инфраструктуры, т.е. на при -обретение вычислительной техники, системного программного обеспечения и организацию каналов связи. Как правило, данные расходы направлены на решение локальных задач, при этом не учитыва ется проблема будущей аппаратной и про граммной интеграции созданных ресурсов в единую муниципальную информаци онную систему. Решением данной про блемы может стать стандартизация систем электронного муниципалитета в области совместимости форматов и протоколов информационного обмена.
Многие крупные муниципалитеты России имеют свои концепции инфор матизации. На федеральном уровне акту альна задача инвентаризации выпол ненных проектов и имеющихся систем силами экспертного сообщества, а также создание банка «модельных» информаци онных систем. В результате можно полу чить линейку информационных продук тов, каждый из которых решает некоторую специфическую проблему электронного муниципалитета, а 1Т - специалисты орга -нов местного самоуправления могли бы собирать требуемую конфигурацию, соот ветствующую масштабу и потребностям муниципального образования.
Электронный муниципалитет пред полагает «безбумажные» технологии, предусматривающие создание электрон ных систем оборота документов и обмена сопутствующей информацией, а также взаимодействие «бумажной» и «безбумаж ной» систем между собой для поэтапного освобождения от внутренних «бумажных технологий». Для реализации перехода муниципалитетов на «безбумажные тех
нологии» документооборота необходимо обучить всех сотрудников органов мест ного самоуправления работе с совре менными компьютерными системами и программными продуктами; обеспечить надежную информационную защиту; обеспечить юридическую значимость электронного документа. Электронная цифровая подпись приобретает в данном контексте особую важность, т.к. обеспечи вает достоверность информации в инфор мационных системах.
Следующая проблема реализации элек тронного муниципалитета заключается в следующем. Муниципалитет не является полноправным, монопольным собствен ником информации о собственных терри ториальных ресурсах, а только участником тех или иных регламентов согласований, где основную разрешительную функцию выполняют территориальные органы федеральных ведомств. Таким образом, целесообразно на законодательном уровне санкционировать межведомственный электронный информационный обмен, в котором равноправными участниками будут и муниципальные власти, и прочие организации — участники систем «одного окна».
Использование недокументированных форматов данных, протоколов обмена, иных закрытых информационных тех нологий, отсутствие единых классифи -каторов, справочников и схем данных ограничивают возможность применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах, и затрудняют доступ граждан и организаций к государственным информационным системам. Это снижает оперативность подготовки управленческих решений, совместимость информационных систем, что отрицательно сказывается на каче стве государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям.
Использование в деятельности органов государственной власти закрытых техно логий, отсутствие единой государственной политики, опоры на идеологию открытых информационных систем (открытых стан -дартов) ведет к росту технологической зависимости ведомств от поставщиков средств информационных и коммуника -ционных технологий, снижает экономи -ческую эффективность создания и разви -тия информационных систем, нарушает
2012’ 12
ВЛАСТЬ
21
Рисунок 2. Органы местного самоуправления Волгоградской обл., имеющие офици -альные интернет - сайты*
"Источник: составлено авт.
права граждан и организаций на равный доступ к государственным информацион -ным системам.
В настоящее время очевидна необхо -димость углубления анализа мероприя -тий по формированию электронного правительства с упором на проведение исследований именно на муниципаль ном уровне. Официальная статистиче -ская информация пока не располагает данными, которые бы характеризовали уровень применения информационных и коммуникационных технологий муници палитетами. Объективным показателем оценки информационной открытости местных органов власти является факт наличия (отсутствия) интернет - сайта (интернет -страницы) органа местного самоуправления. Данные о наличии официальных интернет ресурсов у орга нов местного самоуправления районов и городов Волгоградской обл. представ лены на рис. 2.
Вместе с тем необходимо отметить, что факт наличия интернет сайта не всегда говорит об информационной открытости местных администраций. Анализ контента официальных интернет сайтов админи страций муниципальных образований Волгоградской обл. показал, что не все муниципальные интернет ресурсы отве чают требованиям Федерального закона РФ от 09.02.2009 № 8 - ФЗ «Об обеспече -
нии доступа к информации о деятельно сти государственных органов и органов местного самоуправления».
Методика мониторинга эффективно -сти деятельности органов местного само управления городских округов и муници пальных районов, утвержденная распоря жением Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313- р, не содержит специального раздела количественной оценки уровня информатизации муниципального обра зования. Она предлагает единственный количественный индикатор в области реализации концепции электронного муниципалитета — долю муниципаль -ных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления и муници пальными учреждениями в электронном виде. По нашим расчетам уровня реали зации элементов электронного муници палитета в Волгоградской обл., динамика в основном заслуживает оценки «ниже среднего» относительно формирования элементов федерального и региональ ного электронного правительства (2009 г.
- 0,0%, 2010 г. - 4,7%, 2011 - 16,2%). Необходимо дальнейшее совершенст вование правовых, организационных и финансовых условий решения указанных проблем, препятствующих более интен сивному внедрению информационно коммуникационных технологий в муни ципальное управление.
