CC BY
687
ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
В.М. Соколов
ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ И РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Ключевые слова: разделение властей, форма правления, монархия, республика, абсолютная монархия, дуалистическая монархия, парламентарная монархия, президентская республика, смешанная республика, парламентарная республика.
In many countries the principle of separation of powers is embodied differently. The reasons of such difference may be a political situation, in which embodiment of mentioned above principle, subjectivism of officials responsible for embodiment of the principle of separation of powers, historical, religious and national peculiarities, etc. take place. However peculiarities of realization of the principle of separation of powers are depended on the form of government. The formation order of the highest bodies of government, peculiarities of their interaction powers towards each other — that is what defines peculiarities of embodiment of the principle of separation of powers in this or that state. In the present article the author analyzes the peculiarities of the embodiment of the principle of separation of powers basing himself on the existing in the scientific literature classification of the forms of government. A lot of attention is paid to the head of the state because of the majority of modern states he is actually out of the system of the separation of powers, out of traditional triad. The conclusion is that the principle of separation of powers is realized most clearly in the dualistic monarchies and presidential republics. As far as other forms of government are concerned the powers exists with small of essential distortions. As for absolute monarchies we can’t speak about any separation of powers at all. Besides the author touches upon governmental bodies which cannot be considered as legislative, executive of judicial bodies unequivocally.
Государства, построившие свою систему органов государственной власти и способы их взаимодействия на основе принципа разделения властей, имеют различные формы правления. Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную существует во многих монархиях и республиках. Форма правления обуславливает особенность воплощения принципа разделения властей, модель этого разделения, способы взаимодействия между органами различных ветвей государственной власти.
*
Аспирант Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [[email protected]]
Обусловленность воплощения принципа разделения властей формой правления в свое время отметил Конституционный Суд РФ. Судья Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук в Особом мнении, которое он высказал в Постановлении от 18 января 1996 г., сказал следующее: «...модели организации государственной власти на основе принципа разделения властей разнообразны. Различия возможны в полномочиях органов законодательной и исполнительной власти, в формах их взаимодействия между собой, это обусловлено формой правления (их модели также весьма разнообразны).»1.
В настоящей статье различные виды форм правления рассмотрены через призму воплощения (либо его отсутствия) принципа разделения властей. Показано, при каких формах правления разделение властей воплощено полностью, при каких воплощено с определенными искажениями, а при каких его нет вообще. Периодически, рассматривая воплощение принципа разделения властей при той или иной форме правления, автор будет сопоставлять ее с учением Ш. Монтескье как главного представителя теории разделения властей. При этом надо учитывать, что Монтескье писал свои труды в реалиях XIX в. Сейчас функции государства, стоящие перед ним задачи, общественные отношения, политическая и экономическая действительность, проблемы и вызовы отличаются от того, что было в XIX в., а это делает некоторые из идей Монтескье неактуальными. Тем не менее фундаментальные его политико-правовые идеи, касающиеся разделения государственной власти на три ветви, продолжают оставаться актуальными по сей день, отражаясь в конституционном законодательстве большинства стран.
Теперь, основываясь на традиционной научной классификации форм правления, пора выяснить, как воплощен (либо не воплощен) принцип разделения властей при той или иной форме правления.
Напомним, что под формой правления понимается элемент формы государства, который отражает организацию высшей государственной власти, принципы взаимоотношения между органами государственной власти, а также порядок их формирования.
В научной литературе традиционно приводится следующая классификация форм правления: монархия и республика. Монархия бывает абсолютная и конституционная (ограниченная). Последняя, в свою очередь, подразделяется на дуалистическую и парламентарную. Республика бывает президентской, полупрезидентской (смешанной, парламентско-президентской) и парламентарной.
В научной литературе есть и другие классификации, однако названная выше классификация форм правления, несмотря на то, что, по мнению ав-
1 Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 409.
тора настоящей статьи, она далеко не полностью отражает существующие ныне формы правления, является наиболее распространенной, поэтому мы будем следовать ей.
Абсолютная монархия характеризуется полным всевластием главы государства. Монарх является источником власти, и только он определяет ее пределы в нормативных правовых актах, которые, как правило, принимаются от его имени. В абсолютных монархиях иногда имеется конституция, которая в действительности является фиктивной.
Монарх обладает практически неограниченными полномочиями и в законодательной, и в исполнительной, и в судебной сферах. Выборные органы в абсолютных монархиях отсутствуют. Иногда существует их подобие — в виде коллегиальных совещательных органов при монархе (например, Диван в Саудовской Аравии или Консультативное собрание в Катаре). Если при обсуждении какого-либо вопроса складывается единогласное мнение этого совещательного органа, считается, что монарх должен подчиниться ему и принять соответствующее решение. Это дает основание для многих ученых называть такие страны не абсолютными монархиями, а полуабсолютными1.
Все исполнительно-распорядительные органы напрямую контролируются монархом и несут политическую ответственность исключительно перед ним. Независимой судебной системы также нет.
Таким образом, о каком-либо разделении властей при абсолютной монархии говорить не приходится. Сейчас абсолютными монархиями считаются Саудовская Аравия, Катар, Оман, Бруней, Бахрейн и др.
Дуалистическая монархия, как видно из ее наименования, характеризуется разделением власти монарха и парламента. Это исторически первая разновидность конституционной (ограниченной) монархии. Здесь уже присутствует разделение властей.
В дуалистических монархиях власть монарха явно преобладает. Он имеет право распускать парламент, отклонять принятые им законы (как правило, вето монарха носит абсолютный характер, однако в некоторых странах допускается возможность его преодоления 2/3 голосов членов парламента, например в Кувейте); является главнокомандующим вооруженными силами; вправе издавать чрезвычайные декреты и вводить в стране чрезвычайное положение. Нормативно-правовые акты монарха хоть и не являются законами, но в то же время не носят подзаконный характер. Считается, что у монарха своя сфера правотворчества в соответствии с королевской прерогативой.
1 См.: Чиркин В.Е. Законодательная власть. М., 2008. С. 129.
Власть главы государства ограничена лишь в законодательной сфере, где ведущую роль играет парламент. Он принимает законы, в том числе закон о бюджете. Контрольными функциями, которые присущи парламентам большинства государств, законодательный орган при дуалистической монархии, как правило, не обладает, хотя встречаются и исключения.
Исполнительная власть полностью находится в руках монарха и формируемого им правительства. Правительство несет ответственность перед главой государства, хотя часто закрепляется положение о том, что правительство ответственно еще и перед парламентом. Правда, такие положения почти всегда являются фиктивными, так как, вступая в конфликт с правительством, члены парламента тем самым вступают в конфликт с монархом, что часто ведет к роспуску парламента1.
При дуалистической монархии разделение властей присутствует, хотя и с определенными недостатками, в несколько ограниченном виде. В основном все недостатки, присущие данной форме правления, заключаются в недостаточно развитой системе сдержек и противовесов; полномочия монарха слишком обширны. Тем не менее, несмотря на это, именно дуалистическая монархия больше всего соответствует политико-правовым идеям Шарля-Луи Монтескье.
В настоящее время дуалистические монархии существуют в Иордании, Марокко, Кувейте.
Парламентарная монархия является самой распространенной из монархических форм правления. Такая форма правления наиболее распространена на европейском континенте.
Монарх является главой государства, признается источником власти, однако он, как правило, не обладает действительными полномочиями по управлению государством. Его власть является формальной, носит сугубо представительский, церемониальный характер. Монарх подписывает законы (или соглашается с ними в устной форме), право вето по отношению к закону он не имеет (Япония) или может иметь, но, как показывает практика, не пользуется им. Иногда у монарха есть право издания указов в соответствии с королевской прерогативой, но он это делает по указанию правительства или одного из его членов. Никаких властных полномочий по отношению к правительству монарх не имеет; он не может изменить его состав. Монарх назначает правительство своим указом, однако это сугубо формальная процедура.
1 См.: Черкасов А.И. Глава государства и правительство в странах современного мира: конституционно-правовое регулирование и практика. М., 2006. С. 24.
При парламентарной монархии принцип разделения властей претворен в действительность, хотя и с некоторыми искажениями. Ведь при парламентарной форме правления, в том числе и в республиках, исполнительная власть полностью ответственна перед властью законодательной. Правительство в парламентарных монархиях формируется парламентским путем, и для того, чтобы находиться у власти, оно должно пользоваться доверием парламента. Более того, члены коллегиального исполнительного органа зачастую одновременно являются членами парламента, что противоречит учению Ш. Монтескье, который писал, что исполнительная власть погибнет в том случае, если законодательная власть станет принимать участие в отправлении исполнительной власти.
Республиканская форма правления является наиболее распространенной в мире.
Из всех видов республиканской формы правления президентская республика больше всего соответствует идеям, которых придерживался Монтескье.
В президентской республике президент является главой государства и возглавляет исполнительную власть. Достаточно часто в конституциях президентских республик закрепляется, что исполнительная власть принадлежит исключительно президенту, а министры лишь помогают ему. Но в ряде случаев конституции президентских республик закрепляют, что исполнительная власть осуществляется президентом совместно с министрами (например, ст. 88 Конституции Боливии 1996 г.). Министры назначаются президентом, хотя в ряде стран это требует утверждения одной из палат парламента.
В ряде президентских республик президент лишен права законодательной инициативы (кроме представления проекта ежегодного бюджета), но обладает правом относительного вето, которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов в парламенте. Президент издает подзаконные акты по всем вопросам. У него нет строго определенной сферы нормотворчества.
Если имеется коллегиальный орган исполнительной власти — что редко бывает в президентских республиках, — то формируется он, как правило, внепарламентским путем. Такой орган в президентских республиках принимает коллегиальные решения, но только по тем вопросам, рассмотрение которых поручает президент (Египет, Сирия и др.)1.
Президентская республика характеризуется наиболее четким воплощением принципа разделения властей. Все три ветви власти — законодательная,
1 См.: Чиркин В.Е. Законодательная власть. 2006. С. 128.
исполнительная и судебная — сильно обособлены. В то же время в президентской республике существует эффективная система сдержек и противовесов, особенностью которой в президентской республике является то, что парламент, как правило, не может отправить правительство (министров) в отставку. Президент же, в свою очередь, не может распустить парламент (одну из его палат). Невозможность для парламента отправить в отставку отдельных должностных лиц исполнительной власти обеспечивает ее стабильность (и власти вообще) и делает ее более независимой от парламента, что полностью соответствует идее Монтескье о важности относительной независимости исполнительной власти от власти законодательной. В то же время президенту для эффективного исполнения своих обязанностей необходимо иметь поддержку со стороны парламента. Особенно это заметно в США, где многие полномочия Президент осуществляет «с совета и согласия Сената».
Президентская республика наиболее распространена в странах американского континента.
Парламентско-президентская (полупрезидентская, смешанная) республика характеризуется тем, что президент, являясь главой государства, как правило, не является главой исполнительной власти, хотя и играет существенную роль в исполнительной сфере. Но иногда конституции смешанных республик устанавливают бицефальную (двухголовую) исполнительную власть, которая принадлежит главе государства (президенту) и правительству с определенной долей самостоятельности последнего (Финляндия, Франция)1. Л.М. Энтин тоже отмечает двойственный характер исполнительной власти в странах со смешанной формой правления: «Система противовесов в странах со смешанной формой правления тоже своеобразна. Например, исполнительная власть там носит двойственный (бицефальный) характер. Она поделена между президентом республики и правительством»2. О «двухголовости» исполнительной власти применительно к России пишет Д.А. Авдеев: «.властные полномочия, осуществляемые Президентом, с одной стороны, и полномочия, исполняемые Правительством — с другой, в совокупности образуют дуалистическую природу исполнительной власти»3.
В парламентско-президентской республике обязательно существует коллегиальный орган исполнительной власти.
1 См.: Чиркин В.Е. Законодательная власть. 2006. С. 128.
2 Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. М., 1995. С. 36.
3 Авдеев Д.А. Принцип разделения властей как способ организации власти // Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы: мат. всерос. науч.-практич. конф. / под ред. М.С. Матейковича. Тюмень, 2008. С. 120.
«Роль главы государства в качестве главы исполнительной власти может непосредственно и не фиксироваться в основном законе. В последнее время в ряде стран (преимущественно со смешанными формами правления) стала прослеживаться тенденция к формальному отделению главы государства от исполнительной власти, усилению акцента на его арбитражных функциях», — пишет А.И. Черкасов1. Говоря об арбитражных функциях президента и о причинах его вывода за пределы традиционных ветвей власти, В. Суворов пишет: «Вообще, если президентская и парламентская формы правления в плане взаимодействия законодательной и исполнительной властей в основном выступают как “саморегулирующиеся системы”, то смешанные формы предполагают наличие внешнего арбитра, который стоит над этими властями, обеспечивает их нормальное взаимодействие и способствует разрешению конфликтов между ними»2.
Парламентско-президентская республика имеет черты как парламентарной республики, так и президентской. Причем одна из таких черт преобладает, что делает одни смешанные республики похожими на президентские, другие — на парламентарные республики. (В.Е. Чиркин использует термины «парламентарно-президентская республика» и «президентско-парламентарная».)
Существует несколько видов парламентско-президентской формы правления, главное различие между ними заключается в способе формирования правительства и в объеме полномочий главы государства. Правительство в парламентско-президентской республике всегда формируется при участии парламента, однако участие это может быть более либо менее значительным.
При преимущественно внепарламентском способе формирования правительства парламент лишь дает президенту согласие на назначение главы правительства.
При преимущественно парламентском способе формирования правительства оно формируется из членов партии, набравшей на парламентских выборах абсолютное большинство голосов, либо коалицией партий, которые имеют в парламенте абсолютное большинство мандатов. Такой способ формирования правительства делает парламентско-президентскую республику схожей с парламентарной республикой. Основное отличие заключается лишь в том, что президент, как правило, избирается на всенародном голосовании и обладает чуть более весомыми полномочиями, чем президент в парламентарной республике.
1 Черкасов А.И. Указ. соч. С. 5.
2 Суворов В. Разделение властей: проблемы использования зарубежного опыта // Право и жизнь. 1995. № 7. С. 71-72.
«Число полупрезидентских республик имеет тенденцию к росту, -пишет В.Е. Чиркин. — В специфических условиях государства переходного периода в них складывается своеобразная президентская власть. Президентская власть принимает своеобразный характер, она все более “отпочковывается” как особая разновидность государственной власти, занимает арбитражное положение по отношению к другим ее ветвям»1.
Парламентарная республика характеризуется тем, что правительство, формируемое на парламентской основе, несет политическую ответственность перед парламентом, который полностью контролирует его деятельность. Формально всех членов правительства назначает президент, однако делает он это не по своему усмотрению, а на основе решения парламента о формировании правительства из числа представителей партии (коалиции партий), располагающей большинством мест в парламенте (одной из его палат). Все акты президент издает по указанию правительства. Предложенный президентом состав правительства (или кандидатура его главы) должен получить вотум доверия в парламенте, и только после этого президент назначает правительство. Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой либо его отставку с последующим формированием нового правительства, либо роспуск парламента и проведение внеочередных парламентских выборов.
Главой государства в парламентарной республике всегда является президент, хотя его полномочия, как и в парламентарной монархии, носят в основном представительский, церемониальный характер и осуществляются по инициативе либо с согласия правительства. Президент издает правовые акты, но они нуждаются в устной (Индия) или письменной (Италия) контрасигнатуре, без чего они недействительны. Законы, принимаемые парламентом, подписываются президентом, однако они должны быть контрассигнованы главой правительства либо ответственным министром.
Исполнительная власть в парламентарной республике возглавляется правительством, которое несет политическую ответственность перед парламентом, что несколько противоречит идеям Ш. Монтескье о важности относительной самостоятельности исполнительной власти. Правда, В.Е. Чир-кин по этому поводу отмечает следующее: «Ответственность правительства и контроль в отношении его политической линии со стороны парламента или главы государства не исключает независимости (самостоятельности) в деятельности правительства (как и органов исполнительной ветви власти в целом) в определенной для него сфере и в пределах его компетенции. В этих пределах правительство, другие органы исполнительной власти, должностные
1 Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С. 23.
лица действуют самостоятельно, выбирая соответствующие формы и методы деятельности (в пределах закона). В этом смысле исполнительная власть независима от законодательной»1.
«В странах с парламентарными формами правления имеет место большая взаимосвязь и взаимозависимость различных ветвей власти, — пишет А.И. Черкасов, — что делает барьеры между ними менее четкими»2. Применительно к странам с парламентарной формой правления иногда используется термин «симфония властей», согласно которому разделение властей не должно быть очень жестким3.
Конституции многих государств, в основном с парламентарной формой правления, включают главу государства как в исполнительную, так и в законодательную ветвь власти. Подобные положения можно встретить в конституциях Австралии, Канады, Индии, Ямайки, Ирландии, Дании, Исландии.
«Независимо от особенностей места и роли главы государства в системе разделения властей, анализ его реальных конституционных полномочий свидетельствует об участии главы государства прежде всего в осуществлении исполнительной власти, да и сама логика концепции разделения властей диктует включение главы государства (если не де-юре, то по крайней мере де-факто) в систему исполнительной власти», — заключает А.И. Черкасов.
Однако глава государства, стоящий вне системы разделения властей, несколько искажает принцип разделения властей с теоретической точки зрения. Впрочем, многие исследователи не считают это нарушением принципа разделения властей. Так, В.Е. Чиркин по этому поводу пишет: «В наше время практика многих стран свидетельствует, что концепция разделения властей, являющаяся непреложным постулатом демократии, имеет прежде всего ориентирующий характер и нигде, по крайней мере в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в “чистых” формах»4. То есть, по мнению ученого, нет ничего страшного в том, что глава государства входит одновременно и в законодательную, и в исполнительную ветви власти или же стоит вне системы разделения властей. Главное, чтобы исключалась возможность узурпации государственной власти и массовое нарушение прав человека, то есть то, чего призван не допускать принцип разделения властей. «Природу президентской власти, пишет В.Е. Чиркин, — нельзя “жестко” привязать лишь к одному из элементов триады разделения властей, особенно в условиях некоторых форм правления»5.
1 Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008. С. 63—64.
2 Черкасов А.И. Указ. соч. С. 4.
3 См.: Васильев А.В. Разделение властей: теоретические аспекты и современная практика // Право и государство: теория и практика. 2006. № 7. С. 5.
4 Чиркин В.Е. Президентская власть. С. 15.
5 Там же. С. 16.
Нельзя не сказать о форме правления в социалистических странах. Их правовая доктрина не признает принцип разделения властей. Все органы в социалистических странах подразделяются на органы государственной власти (учредительные или представительные органы, их постоянно действующие органы, а также глава государства), органы государственного управления (коллегиальные исполнительно-распорядительные органы, министерства, ведомства), а также правоохранительные органы (суды и прокуратура).
В некоторых социалистических странах роль главы государства выполняют постоянно действующие коллегиальные органы (президиумы) высших представительных органов государственной власти. В состав президиума входят председатель, его заместители, а также члены. Иногда предусматривается должность секретаря.
Таким образом, несмотря на отказ от принципа разделения властей, в социалистических странах вполне четко выделяются представительные, исполнительно-распорядительные и судебные органы.
Как уже было сказано, большинство государств мира на конституционном уровне закрепили положение о том, что государственная власть делится на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Но достаточно часто встречаются и исключения. Порой существуют и другие ветви государственной власти. Иногда их число по совокупности названий в различных конституциях достигает шести, в научной литературе — больше1. «...Вне действия основных отраслей государственной власти существуют и такие “власти”, которые ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной властям не относятся. Отдельные, выходящие за пределы основных, власти характеризуются не только своей специфичностью, но также и самостоятельностью, а органы, их осуществляющие, — неподчиненностью другим органам государственной власти», — пишет В.С. Шевцов2.
В некоторых странах на конституционном уровне закреплена такая ветвь государственной власти, как избирательная власть (Никарагуа, Колумбия). Свое правовое выражение это нашло в установлении правила обязательного голосования граждан на выборах и референдумах всех уровней. За неявку на выборы предусмотрена юридическая ответственность.
Организационное выражение избирательная ветвь власти получает в создании особых органов: избирательных судов (например, в Бразилии), избирательных регистров и избирательных комиссий.
1 См.: Чиркин В.Е. Законодательная власть. С. 126.
2 См.: Шевцов В.С. Разделение властей в Российской Федерации. Ч. 1: Разделение властей «по горизонтали». М., 2004. С. 11—12.
В Конституции Венесуэлы 1999 г. закреплена гражданская власть. Она осуществляется Советом по вопросам морали, куда входят защитник народа, генеральный прокурор и генеральный контролер. Также органами гражданской власти являются учреждения защитника народа, генерального контролера и прокуратура.
Основной закон Кубы 1976 г. закрепляет учредительную ветвь власти. Многие государства также имеют учредительную власть, хотя это и не закрепляется в их конституциях. «.Для некоторых стран есть определенные основания для утверждения о наличии там учредительной власти как особой ветви власти», — пишет Б.А. Страшун1. В качестве примера приводятся Великое народное собрание Болгарии, Национальное Собрание Польши, а также факультативные органы — Конгресс во Франции, Конвент в США. «Надо, однако, признать, что и в этом случае отсутствует такой признак, как уравновешивание других властей»2. Думается, вряд ли можно называть учредительную власть государственной. Это публичная власть иного рода.
В государствах, конституции которых закрепляют всего три ветви власти, можно выделить такие органы, которые нельзя отнести ни к одной из этих ветвей. По мнению В.Е. Чиркина, выделение классической триады ветвей власти не отражает всего многообразия существующих в мире моделей разделения властей3. Он считает, что фактически выделилась контрольная ветвь власти4. «Вместе с тем новые сферы государственного управления обуславливают деконцентрацию и децентрализацию государственной власти, приводят к возникновению новых органов и способов государственного управления, а следовательно, к возможности создания новых ветвей государственной власти», — пишет он в работе «Контрольная власть»5. Т.Н. Радь-ко к классическим ветвям государственной власти добавляет президентскую ветвь власти и контрольно-надзорную6. В.С. Шевцов применительно к органам прокуратуры использует термин «надзорно-законоприменитель-ная» власть7.
Возможность наличия государственных органов, которые нельзя отнести ни к одной из традиционных ветвей власти, иногда закрепляется на конституционном уровне. Так, ст. 116 Конституции Колумбии 1991 г. гласит, что наряду с тремя ветвями государственной власти для выполнения государствен-
1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2007. С. 307.
2 Там же.
3 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 246.
4 См.: Сравнительное конституционное право / отв. ред. В. Е. Чиркин. М., 2002. С. 243.
5 Чиркин В.Е. Контрольная власть. С. 57.
6 См.: Радько Т.Н. Теория государства и права. М., 2005. С. 140—153.
7 См.: Шевцов В.С. Указ. соч.
ных функций существуют «иные независимые органы». Это, например, прокуратура, избирательные комиссии, уполномоченные по правам человека, контрольные палаты, генеральные контролеры (последние два распространены в странах Латинской Америки). Все эти органы имеют порой существенные властные полномочия. При этом особо подчеркивается их независимый статус.
В заключение можно сделать вывод, что принцип разделения властей имеет свои особенности воплощения в каждом государстве. Где-то дело ограничивается лишь теоретическими проблемами, а где-то имеются проблемы практические, которые делают разделение властей фикцией.
