CC BY-NC-ND
396
А.М. Осавелюк
ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЖИМ: ПОИСК ОПТИМАЛЬНОГО СОЧЕТАНИЯ
В статье на примере взаимодействия формы правления и различных форм государственного режима в России и других государствах показано реальное моделирование различных форм государственного режима в рамках одной формы правления.
Ключевые слова: форма правления, государственный режим, президент, парламент, законодательная власть, исполнительная власть.
В современном конституционном праве, пожалуй, наиболее интересным разделом, который позволяет изучать и осуществлять моделирование государственно-правовой реальности в пространстве разнообразия властных отношений, является соотношение формы правления и государственного режима.
Если форма правления представляет собой стабильный институт и, как правило, закрепляется в конституциях соответствующих государств, то государственный режим - это очень подвижный «живой» институт конституционного права. Возможно, в его подвижности заключается одна из причин того, что этот институт начал изучаться теоретиками государства и права и конституционалистами относительно недавно.
Формы правления представляют собой своего рода организационный каркас, юридическую модель отношений между соответствующими высшими органами государственной власти. Реальный же порядок их взаимодействия достаточно быстро изменяется и не всегда соответствует юридической модели. Взаимоотношения между высшими органами государственной власти всегда тоньше
© Осавелюк А.М., 2013
закрепляемой конституцией юридической модели и зависят от расстановки политических сил после очередных (или внеочередных, например, при парламентской форме правления) выборов парламента или президента, даты последних выборов указанных органов государственной власти, времени, оставшегося до завершения срока их полномочий, и др.
Государственный режим - это основанный на юридических признаках формы правления реальный порядок функционирования и взаимодействия высших органов государственной власти и других элементов политической системы, складывающийся под влиянием различных политических сил (существующей партийной системы, избирательной системы, итогов выборов и др.) в указанных структурах1.
Обычно определенная форма правления сочетается с несколькими видами государственного режима, сменяющими друг друга. В парламентской республике, как и в парламентской монархии, могут установиться государственные режимы парламентаризма или министериализма. Это зависит от того, какая партийная система сложилась в данной стране. Например, в Швеции, Дании, Италии, где сейчас существует многопартийная система, сложился режим парламентаризма. Он характеризуется тем, что коалиционные правительства, сформированные благодаря многопартийной системе и поэтому раздираемые межпартийными противоречиями, не могут долго существовать без поддержки парламента. Голосуя по тому или иному вопросу, инициированному коалиционным правительством, разбираясь в межпартийных спорах такого правительства, депутаты обретают некоторое влияние и контроль над правительством, что отражается в названии государственного режима.
В Великобритании при наличии двухпартийной системы, а также в ФРГ при наличии двух крупных партийных политических блоков государственный режим можно охарактеризовать как министериализм, так как, опираясь на большинство своих членов в парламенте, образовавшееся после парламентских выборов благодаря доминированию в парламенте Великобритании одной из двух ведущих политических партий (в Германии - партийного блока), правительство имеет возможность контролировать поведение депутатов. Несогласие отдельных депутатов своей партии или оппозиции может быть нейтрализовано партийной дисциплиной и системой патроната. Вместе с тем следует отметить, что фактическое смещение центра власти в сторону парламента либо прави-
тельства не является настолько сильным, чтобы подорвать принцип разделения властей и демократизм политического режима страны.
На установление государственного режима влияет также избирательная система и образовавшиеся на ее основе результаты выборов. Например, при пропорциональной избирательной системе, установленной при парламентской форме правления законодательствами Швеции, Дании, Италии, ни одна из политических партий, как правило, не получает абсолютного большинства депутатских мест в парламенте. В связи с этим после парламентских выборов здесь формируются различные виды коалиционного правительства большинства (или меньшинства) или однопартийные правительства меньшинства (или незначительного большинства), которые, не имея устойчивой поддержки в парламенте, ведут себя аналогично тому, как мы описывали государственный режим при многопартийной системе. Здесь также устанавливается режим парламентаризма с такими же возможностями для реализации признаков данной формы правления, как и в случае с партийной системой.
При мажоритарной избирательной системе, как правило, на выборах абсолютное большинство мест в парламенте получает одна партия и устанавливается режим министериализма2. Иногда, как это видно из приведенных примеров, на установление того или иного государственного режима могут влиять одновременно несколько факторов, в данном случае и партийная система, и избирательная система, и результаты голосования избирателей.
В полупрезидентской республике (Российская Федерация, Франция, Португалия, Казахстан, Украина), сочетающей в себе лучшие черты как президентской формы правления, так и парламентарной, выделяют следующие признаки: осуществление президентом полномочий главы государства и наделение его юридическими полномочиями по влиянию на политическое руководство исполнительной властью; наличие поста премьер-министра, формально возглавляющего правительство; члены правительства назначаются и смещаются по представлению премьер-министра; правительство может нести политическую ответственность как перед президентом, так и перед парламентом (посредством принятия резолюции порицания, вотума недоверия); конституция предусматривает досрочный роспуск парламента (нижней палаты), а также отставку правительства по воле президента.
Указанные признаки создают реальные возможности для множества вариаций государственного режима в рамках полупрези-
дентской формы правления. Поэтому в самом общем виде их можно назвать гибридными (смешанными) государственными режимами с преобладанием президентиализма или министериализма.
Поскольку в Российской Федерации Конституцией 1993 г. полупрезидентская форма правления установлена относительно недавно и в силу этого не могло проявиться «многоцветье» государственных режимов, основной анализ единства формы правления с разнообразием государственного режима мы будем проводить на примере Франции. Прежде всего потому, что это государство явило пример указанной формы правления и по праву считается ее родоначальницей. Естественно поэтому, что здесь накоплен наиболее богатый опыт сочетания единства в многообразии. Разумеется, что если соответствующий опыт уже имеет место в России, то он станет предметом нашего исследовательского интереса.
Характерная черта Пятой Республики - усиление роли исполнительной власти и ослабление роли парламента. Однако, опираясь на поддержку парламентского большинства, президент Пятой Республики вышел за рамки своей компетенции и начал вторгаться в функции главы правительства, что способствовало превращению института президентства в доминирующий государственный орган.
Смешанный (парламентско-президентский), гибридный режим в идеале существует на следующих принципах: президент республики избирается всеобщим голосованием и наделяется значительной властью; премьер-министр и министры, выступая в качестве «противовеса» президенту, наделяются исполнительной и правительственной властью и сохраняют свои полномочия до тех пор, пока опираются на поддержку парламента. Данная система может функционировать и как президентская (когда президент и парламентское большинство находятся в согласии), и как парламентская (когда они находятся в состоянии конфликта, правда, при условии, что министры беспартийные).
Столь широкие возможности сочетания формальных признаков этой формы правления дают возможность для установления различных государственных режимов. Например, при президентстве Ш. де Голля, когда в парламенте было большинство его сторонников, он имел настолько широкие реальные возможности управления, что, как отмечалось в литературе, назначал и смещал премьер-министра в любое время и мог распускать Национальное собрание, а государственный режим при этом соответствовал «пре-зидентиализму».
В реальности президент Ш. де Голль благодаря подавляющему большинству своих сторонников в парламенте сам присвоил себе право отзыва премьер-министра, которое получило название «отставки-смещения». В случае неудовлетворенности деятельностью премьер-министра президент в частной беседе указывал последнему на необходимость покинуть свой пост, а затем официально принимал отставку. Он не мог себе представить иных действий премьер-министра, потерявшего доверие главы государства, кроме подачи заявления об отставке. Эта процедура явно демонстрировала зависимость правительства от президента, а не от парламента, мнение которого даже не учитывалось.
В первые годы существования Пятой Республики во Франции роспуск Национального собрания был связан только с министерским кризисом. Впервые нижняя палата была распущена де Голлем в 1962 г. в ответ на принятие резолюции порицания правительству. Последующие же роспуски парламента не были связаны с голосованием депутатов. Президент использовал роспуск тогда, когда подобная процедура позволяла избирательному корпусу разрешить конфликт между государственными властями (1981, 1988, 1997 гг.) или высказаться в ходе серьезного политического кризиса (1968 г.). Право роспуска связано с функцией арбитража, возложенной на главу государства, а роспуск можно признать одной из форм обращения президента-арбитра к избирательному корпусу. Право роспуска - мощное орудие в руках французского президента. Но не стоит забывать, что оно не всегда обеспечивает главе государства желаемый результат.
В Российской Федерации президентиалистский государственный режим начал складываться после президентских выборов 2000 г. В настоящее время, когда политические взгляды президента, председателя правительства и большинства депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации совпадают, появилась возможность игнорировать многие юридические признаки формы правления и предписания федеральных законов. Например: «программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства от 30 июня 2010 г., закрепляет курс на дальнейшее снижение прозрачности федерального бюджета, что усложняет осуществление парламентского финансового контроля. В ней допускается возможность внесения в Бюджетный кодекс Российской Федерации поправки, которая закрепила бы право утверждать ведомственную
структуру федеральных расходов за правительством, а не парламентом, как это предусмотрено Бюджетным кодексом в настоящее время»3.
Правда, изменения, внесенные в ст. 114 Конституции РФ, могут при определенных условиях «испортить» идиллию во взаимоотношениях правительства и Государственной Думы, поскольку оно теперь должно разрабатывать и представлять Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой4. А в соответствии с новой редакцией Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» подобные отчеты Правительства Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и «Парламентской газете» (ст. 40.1 )5. Это возможно, например, при несовпадении политических позиций президента и партийного большинства в Государственной Думе, как это имело место в период президентства Б.Н. Ельцина.
Следовательно, в период действия режима президентиализ-ма формальные признаки полупрезидентской формы правления в реальности не работают в связи с доминированием главы государства в парламенте и правительстве и соответственно -подменой юридических предписаний политической волей президента.
Потеря безраздельного господства президента в парламенте при этой форме правления может вести к изменению государственного режима. Например, в период правления Ж. Помпиду это вынудило президента вернуться в рамки, отведенные ему Конституцией. Возникновение в парламенте оппозиционного президенту большинства привело к ситуации, при которой премьер-министр больше не является главой президентского «генштаба», а пытается утвердиться в качестве главы правительства, что, несомненно, приводит к фактическому ограничению власти президента.
Это происходит потому, что изменившаяся расстановка сил в парламенте и предшествовавшая партийная принадлежность президента привели к выдвижению таких требований Конституции, как вынесение предложений по вопросам пересмотра Конституции и созыв внеочередной сессии парламента: они стали выполняться президентом по инициативе главы правительства.
Более того, президент Франции больше не обладает правом отзыва премьер-министра. Подобная практика стала невозможной
в результате потери главой государства парламентского большинства. Не имея возможности сместить оппозиционного главу правительства, президент вынужден с ним «сосуществовать», что диктует «сужение» свободы действия главы государства, и в первую очередь в отношении исполнительной власти. Теперь президент не всегда в состоянии навязать премьер-министру, поддерживаемому Национальным собранием, свое верховенство и не располагает средствами долго противостоять политике, определяемой этой новой парой6. Подобный государственный режим приближается к министериалистскому.
Вместе с тем на изменение государственного режима влияют не только расстановка политических сил в парламенте и партийные взгляды президента, но и дата прошедших президентских или парламентских выборов. Так, президентские выборы 1981 г. принесли победу президенту-социалисту Ф. Миттерану, который благодаря «новому» мандату через несколько месяцев распустил «правый» парламент. Победившие на досрочных парламентских выборах социалисты прекратили «двоевластие» и укрепили власть президента-социалиста. Но когда на парламентских выборах 1986 г. при этом же президенте победу одержали правоцентристы, а президент «доживал» срок своих полномочий, то до своей победы на выборах в 1988 г. он вынужден был сосуществовать с правоцентристским правительством и терпеть контроль со стороны премьер-министра внешнеполитической сферы, которая, по Конституции Франции, является прерогативой президента. Правда, досрочные парламентские выборы 1988 г. (потому что накануне президент обновил свой мандат, а депутаты парламента «доживали» срок своих полномочий) не обеспечили социалистам абсолютного большинства в Национальном собрании, и они вынуждены были управлять вместе с другими политическими силами, что в этот период времени вносило в государственный режим во Франции определенные черты парламентаристского свойства.
Исполнительная власть во Франции не ассоциируется исключительно с президентом, в ней вполне весомое и самостоятельное место занимает правительство, особенно сформированное оппозиционными президенту политическими партиями, победившими на парламентских выборах. Тем самым расширяется круг носителей власти, уменьшается риск узурпировать власть очередными личностями. В конечном итоге на процесс формирования правительства активно влияет избиратель, отдавший предпочтение партии, победившей на парламентских выборах7.
Президентские выборы во Франции 2002 г. продемонстрировали, что не всегда на них может получить поддержку избирателей представитель той политической партии, которая имеет большинство депутатов в Национальном собрании. И если до выборов мы наблюдали тандем двух разных политических сил, которые демонстрировали дуализм государственного режима, то после выборов уменьшение мест левых в парламенте и правительстве и усиление позиции правых создали предпосылки для президентского режима с элементами министериализма. На парламентских выборах в июне 2007 г., несмотря на то что они проходили через месяц после президентских, избранный президент Н. Саркози также не получил президентское большинство, как это случилось на выборах 2002 г.
В такой ситуации мы наблюдаем смешанный государственный режим с преобладанием президента.
Смешанный государственный режим с преобладанием президента также был в России, когда президент Б.Н. Ельцин сосуществовал с прокоммунистическим большинством в Государственной Думе. Имея мало шансов на проведение своей политики посредством федеральных законов, он многие вопросы управления решал своими указами, которые носили временный характер (до урегулирования этих вопросов соответствующими федеральными законами). В нынешних условиях такое сосуществование было бы невозможным в силу того, что члены правительства получили право быть членами политических партий8.
При использовании наиболее приемлемого метода властвования (пересмотр сложившегося порядка разделения властей, строго ограничивая и регламентируя деятельность парламента в пользу исполнительной власти) был образован гибридный государственный режим9, где исполнительную власть представляли одновременно глава государства и глава правительства, но при парламентском контроле за деятельностью правительства.
Смешанный государственный режим стремится создать сильную, стабильную исполнительную власть, но в то же время политически ответственную перед парламентом. Исходя из такой перспективы исполнительная власть по-разному (по причинам, указанным выше) распределяется между двумя конституционными институтами - президентом и правительством.
Смешанным государственным режимам свойственна большая гибкость. Они являются наиболее оптимальными видами режима
в связи с возникающей в тот или иной период кризисной ситуацией внутри- и внешнеполитического характера.
Взаимодействие президента как с правительством, так и с законодательной властью структурируется таким образом, что, с одной стороны, президент, будучи политически не ответственным, через влияние на правительство (участие в его формировании, работе, отставке), курирование ряда областей в сфере собственно исполнительной власти (внешняя политика, оборона, безопасность) и противодействие парламенту (законодательная инициатива, право вето, роспуск парламента) ограждает правительство как политически ответственного субъекта от исходящей от парламента нестабильности.
С другой стороны, парламент, влияя на президента и правительство (участие в формировании и отставке правительства, контроль за его деятельностью, законодательная политика, преодоление президентского вето), не позволяет главе государства бесконтрольно руководить правительством, превращая его в свой административный аппарат. Такая конструкция государственной власти предполагает дистанцирование института президентства от исполнительной власти при сохранении определенного влияния на последнюю.
Вместе с тем данная модель не является гарантией от воспроизводства конфликта двойной легитимности, поскольку может нарушаться присущее той или иной форме единство структуры управления и одновременно возникать новые виды отношений, коллизии и несогласованности, которых не было в «отработанных» государственных режимах. Гибкое изменение сложившихся стандартов разделения властей, имеющих свои устойчивые формы и в президентской и в парламентарной республиках, позволяет оперативно сочетать разные правовые и организационные начала. Это всегда способствует, при определенном соблюдении конституционной законности, повышению устойчивости государственной власти и эффективности государственного управления.
Возрастание роли парламента в полупрезидентской республике при создании смешанных форм государственного режима, усиление его контроля за деятельностью правительства - часто лишь внешние явления, которые во многом зависят от поведения электората.
Таким образом, можно констатировать, что сочетание различных видов государственного режима в конечном итоге развивает юридические признаки формы правления, добавляя в них не
только новые юридические элементы, но и реальное политическое взаимодействие государственных органов разных ветвей власти.
Примечания
В литературе встречаются другие определения этого понятия. Так, в книге «Проблемы теории государства и права» политический и государственный режим фактически отождествляются. Ее авторы под государственным режимом понимают «совокупность используемых группами, классами или слоями общества методов и способов осуществления государственной власти» (см.: Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Юристъ, 2001. С. 212). Очевидно, что в данном случае речь идет о политическом режиме. Той же позиции придерживаются и авторы ряда других учебников и учебных пособий. См., например: Чир-кин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2012. С. 193-203; Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: Норма, 2004. С. 142-149. В.С. Нерсесянц предлагает различать формы государственно-правового режима исходя из уровня и степени их правовой развитости, характера и качества соответствующего правового порядка, правовых приемов и процедур осуществления государственной (публичной, политической) власти (см.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 2000. С. 254). Наиболее полное и достаточно близкое к нашему определению понятие «государственный режим» см.: Конституционное (государственное право) зарубежных стран: Учебник: В 4 т. Т. 1, 2. Часть Общая / Отв. ред. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М.: БЕК, 2000. С. 342.
В Великобритании на парламентских выборах, состоявшихся 6 мая 2010 г., ни одна из политических партий не получила абсолютного большинства голосов избирателей. 12 мая 2010 г., впервые в послевоенной истории Британии, было сформировано коалиционное правительство. Таким образом, несмотря на то что формально мажоритарная избирательная система, как правило, приводит к установлению государственного режима министериализма, отсутствие яркой предвыборной программы у политических партий и «равномерное» голосование избирателей могут приводить к установлению режима парламентаризма. Демидов М.В. Парламентский финансовый контроль в России: правовые аспекты функционирования и проблемы реализации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 9. См.: Российская газета. 2008. 31 дек. СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 3.
2
3
4
См.: Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. 2-е изд., испр. и доп. М.: БЕК, 1999. С. 87. Конституционное законодательство России. М., 2005. С. 188. См.: СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1147.
По Конституции Французской Республики 1958 г., президент избирается гражданами и председательствует на заседаниях правительства, что типично для президентской модели республики. В то же время назначаемое им правительство обязано пользоваться доверием нижней палаты парламента -Национального собрания, что типично для парламентарной республики.
7
8
9
