CC BY-NC-ND
37
Развитие российского законодательства
И.А. Шаповалов
ФОРМА АКТОВ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ: ОПЫТ КРИТИЧЕСКОГО ОСМЫСЛЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ТЕХНИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
Исследование раскрывает проблемы и противоречия, возникшие в результате реформы технического регулирования в России. Система технической регламентации, новая для России, исключила из сферы публично-правовой защиты большинство, но не все стандарты. В результате стандарты, предусмотренные законом «О техническом регулировании», стали добровольными, а стандарты, предусмотренные другими законами, сохранили обязательный характер. Указанное разрушает системные связи в сфере стандартизации и увеличивает риски и издержки производителей, потребителей и государства.
Ключевые слова: техническое регулирование, стандартизация, стандарты, технические акты, технические нормы, технические регламенты, законодательство.
Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ (далее - Закон № 184-ФЗ) в Российской Федерации техническое регулирование осуществляется указанным законом, иными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации1.
Вместе с тем из текста закона следует, что техническое регулирование осуществляется не только в форме, предусмотренной ч. 1 ст. 4 Закона № 184-ФЗ.
В соответствии со ст. 4-13 Закона № 184-ФЗ можно выделить следующие разновидности актов технического регулирования, действующих в Российской Федерации: технические регламенты, национальные стандарты, правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации, применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы
© Шаповалов И.А., 2012
технико-экономической и социальной информации, стандарты организаций, своды правил, международные стандарты, региональные стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных государств, своды правил иностранных государств, надлежащим образом заверенные переводы на русский язык международных стандартов, региональных стандартов, региональных сводов правил, стандартов иностранных государств и сводов правил иностранных государств2.
Данная группа форм технического регулирования отражает лишь техническое содержание актов, но не дает представления о форме, в которой указанные регламенты, стандарты и т. п., получают правовое закрепление. То есть в ней отсутствуют четкие основания классификации актов технического регулирования, а кроме того, формальные основания классификации смешиваются с содержательными.
Технические нормы могут содержаться как в актах, имеющих правовую форму, так и в актах, правовой формы не имеющих. В случае если сами технические нормы, будучи по своей сути нормами регулятивными, прямо закрепляются в нормативных правовых актах, нормативных договорах, правовые нормы как бы «поглощают» содержание технических норм. Таким образом, наличие охранительных правовых норм, мер охраны прав человека и гражданина, обеспечивающих действие технических норм, придает последним правовой характер.
В публично-правовой сфере остаются востребованными лишь такие формы права, как нормативный договор и нормативный правовой акт. При этом если субъекты частного права в договорном режиме используют технические нормы, они также опосредованно оказываются под публично-правовой защитой государства и приобретают юридическую силу положений частно-правового договора.
В связи с выбором оптимальных форм технического регулирования встает один из самых сложных вопросов как теории, так и практики правового регулирования - вопрос определения пределов публичного интереса. Иными словами, каковы пределы вмешательства государства в частную жизнь, и насколько оправдано такое вмешательство.
Закон № 184-ФЗ содержит ряд положений, свидетельствующих о том, что Российская Федерация оставляет в пределах своего непосредственного интереса лишь узкую сферу общественных отношений технического характера. Оставив за пределами действия Закона № 184-ФЗ техническое регулирование в сферах связи, охраны труда, образования, бухгалтерского учета, аудита, эмиссии ценных бумаг, медицины и экологии, законодатель сохранил обяза-
тельность действующих в этой сфере технических норм и систему регулирования. Напротив, непосредственно в сфере действия закона законодатель сохранил свойство обязательности лишь за техническими регламентами. При этом законом предусмотрен закрытый перечень форм актов, которыми могут быть приняты технические регламенты: международный договор Российской Федерации, ратифицированный в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, межправительственное соглашение, заключенное в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, федеральный закон, указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию.
Законодатель «вывел» из-под правовой защиты большинство актов технического регулирования, лишив их свойства общеобязательности и тем самым прекратив их действие в качестве правовых актов. Система технического регулирования, при которой имеют место обязательные технические регламенты и рекомендательные стандарты, на наш взгляд, подлежит осмыслению как с содержательной, так и формальной точки зрения. Как минимум, стандарты в сферах, не урегулированных Законом № 184-ФЗ, сохранили обязательный характер. Ситуация, при которой часть стандартов является обязательной, а часть - рекомендательной, влечет путаницу, а местами и сознательные злоупотребления в правоприменительной деятельности.
При рассмотрении функциональных особенностей правовых форм технических регламентов обращает на себя внимание ряд обстоятельств.
Международные договоры и межправительственные соглашения представляют собой нормативные договоры, обязательные для государств-участников и всех субъектов, находящихся под их юрисдикцией. Такие акты обладают большей юридической силой, нежели законодательство государств-участников, и поэтому требуют приведения в соответствие национальных регламентов. Регламенты, принятые в подобных формах, являются основой гармонизации технических норм различных государств. Это влечет унификацию национальных режимов технического регулирования, что является существенным фактором экономической интеграции.
Вместе с тем на уровне международных договоров едва ли возможно предусмотреть все параметры национальных регламентов, подлежащие гармонизации, учесть особенности национальных экономик и последствия более тесного их взаимодействия. Поэтому видится необходимым принятие в форме международных
договоров лишь самых общих технических регламентов при сохранении возможности специального регулирования на национальном уровне.
Второй фактор, который требует тщательного экономического, политического, социального анализа, - фактор экономических эффектов интеграции, включая риски. Готова ли национальная экономика к свободной конкуренции с иностранными производителями в условиях отсутствия технических барьеров? Если да, то в какой мере? Какие отрасли менее конкурентоспособны и требуют поддержки? Какие субъекты экономики в состоянии работать только в режиме жесткого контроля безопасности и качества продукции? Какие субъекты более конкурентоспособны и наиболее нуждаются в освоении новых рынков и, соответственно, в скорейшей гармонизации? При отраслевой диверсификации гармонизации технических регламентов в форме международных договоров опять же следует принимать лишь самые общие регламенты, чтобы процесс интеграции не стал шоком для той или иной национальной экономики.
Вопрос об использовании федеральных законов в качестве формы принятия технических регламентов, хоть и решен законодателем положительно, на наш взгляд, нуждается в дополнительном осмыслении и, вероятно, корректировке.
Нормы законов - нормы наиболее абстрактного и общего характера. Принятие технических регламентов в форме федеральных законов с публичным обсуждением имеет ряд существенных недостатков. Во-первых, срок принятия федерального закона существенно больше, нежели сроки принятия подзаконных актов. Во-вторых, на каждом этапе изменений, в том числе произведенных по результатам публичного обсуждения, требуется экспертная оценка регламента. Сама по себе техническая информация, содержащаяся в техническом регламенте, как правило, носит специфический характер, не каждый человек способен понять требования технического регламента.
Общие регламенты содержат меньший уровень детализации и обеспечивают лишь минимальные требования безопасности определенного вида. Но и подобного рода регламенты едва ли целесообразно принимать в форме законов, поскольку они носят специфический характер, содержат техническую информацию, которая не является информацией, доступной для понимания гражданина, не являющегося профессионалом в данной сфере. Технические нормы должны разрабатываться экспертами в определенной отрасли, которые не только могут отразить в нормативной форме требования к безопасности и качеству, приемлемые как для произ-
водителя, так и для потребителя, но и заложить в эти требования инновационную составляющую.
Федеральный закон обычно проектируется юристами, представителями иных социально-гуманитарных отраслей знания. Техническая составляющая таких актов не может быть однозначно верифицирована законодателем и экспертами в правовой сфере. Это может повлечь наличие массовых ошибок в технических регламентах, не говоря уже о том, что законодатель-дилетант не в состоянии учесть всех последних достижений науки и техники, заложить в закон возможность инновационного развития. Как следствие, громоздкость законодательной формы технических регламентов, «элитарная» специфика технических норм и ее конфликт с «человеческой составляющей» законодательного процесса, отсутствие системного подхода к принятию технических регламентов в этой форме и обеспечения четкой содержательной взаимосвязи регламентов со стандартами могут повлечь катастрофические последствия для конкурентоспособности товаров и услуг, производимых лишь в соответствии с техническими регламентами.
Указанные недостатки федерального закона как формы принятия технических регламентов, за исключением, пожалуй, сроков принятия, характерны и для указов Президента РФ. Президент России, являясь органом общей компетенции, определяет основы политики государства. На наш взгляд, использование такой формы едва ли отражает компетенцию Президента Российской Федерации и вряд ли является оптимальным.
В соответствии со ст. 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ3, оно обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг. Таким образом, принятие актов технического регулирования в указанных целях относится к компетенции Правительства России.
Вместе с тем на уровне правительства едва ли возможно учесть конкретные особенности макроотраслевых и отраслевых требований к безопасности продукции. На наш взгляд, более целесообразно устанавливать такие требования на уровне органов специальной компетенции. Общие технические регламенты могут быть разработаны на уровне правительства без ущерба для их содержания. Общие требования технических регламентов в целях реализации политики в сфере технического регулирования нуждаются в более высоком уровне закрепления и правовой защиты, нежели
регламенты макроотраслевые и отраслевые. Из анализа текстов ФКЗ «О Правительстве РФ», положений «О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации» и «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» в части полномочий указанных органов можно сделать вывод о том, что общее техническое регулирование должно осуществляться правительством, а макроотраслевое и отраслевое (специальное) - соответственно Минпромторгом и Росстандартом.
Таким образом, для регламентов общего характера оптимальной представляется форма постановления правительства, для придания им большей юридической силы, нежели имеют акты Мин-промторга или Росстандарта.
Поскольку технические регламенты затрагивают права и свободы человека и гражданина, их необходимо регистрировать в Министерстве юстиции и публиковать. Обеспечение свободного доступа к такого рода информации - обязанность государства.
В ст. 12 Закона № 184-ФЗ провозглашен принцип добровольного применения документов в области стандартизации. Тем самым все производители были освобождены от обязанности соблюдать стандарты.
Лишив стандарты прямой публично-правовой защиты, законодатель лишил их одновременно и свойства общеобязательности. То есть нормы, содержащиеся в стандартах, лишились правовой формы и прямой защиты государства, таким образом утратив свойства правовых норм.
Грань между требованиями к качеству и требованиями к безопасности очень тонка. Потребительские свойства и полезность продукции имеют прямое значение для ее безопасности. Так, продукты питания, которые содержат определенное количество вредных для здоровья веществ, например консервантов, могут быть сравнительно безопасными при однократном употреблении, а при систематическом вызывать тяжелые заболевания. К качествам двигателя автомобиля, помимо мощности, можно отнести, к примеру, уровень шума, который оказывает влияние на здоровье. Практически любое качество продукции имеет отношение к безопасности.
Возникает вопрос о разграничении предметов регулирования в форме технических регламентов и стандартов. На наш взгляд, законодатель не вполне разграничил эти сферы. С учетом того, что стандарты, принимаемые государством вне сферы действия Закона № 184-ФЗ, сохранили публично-правовую защиту и свойство общеобязательности, нельзя говорить о полной отмене публично-правовой защиты норм стандартов.
Такая ситуация в техническом регулировании, осуществляемом в форме стандартизации, влечет нарушение принципа системности при издании стандартов. Неопределенность предмета регулирования, невозможность разграничения положений технических актов в сферах, являющихся предметом регулирования Закона № 184-ФЗ, и сферах, в его предмет не входящих, нарушает системные связи между нормами различных стандартов, в частности экологических и строительных стандартов.
Нарушение внутрисистемных связей создает «бессистемную систему», в которой оказывается, что, с одной стороны, есть некая группа технических регламентов, которые не выполняют задачу даже минимально необходимой публично-правовой защиты технических норм, а с другой - есть как обязательные, так и добровольные стандарты.
Данная ситуация влечет ряд негативных последствий как для экономики, так и для практики правового регулирования общественных отношений в технической сфере. Во-первых, дифференциация между стандартами обязательными и добровольными является коррупциогенным фактором. Служащие контролирующих органов на практике продолжают ссылаться на добровольные стандарты и либо применяют ответственность за их несоблюдение наряду с нормами обязательных стандартов, либо приобретают материальные выгоды, «напугав» предпринимателя ответственностью.
Во-вторых, сами представители бизнеса порой воспринимают добровольность применения стандартов как способ отказа от стандартов, как способ конкурентной борьбы, связанный с понижением качества продукции в целях удешевления ее производства. Стоимость производства в России практически во всех отраслях экономики выше, чем в зарубежных странах. В случае освоения российских рынков иностранными производителями снижение качества товаров и услуг - прямой путь к гибели российского производства.
В-третьих, добровольность стандартов может являться фактором снижения продолжительности жизни россиян и ухудшения состояния здоровья и благополучия населения, увеличения числа несчастных случаев на производстве и других последствий. Вместе с тем эта гипотеза должна быть подтверждена или опровергнута путем анализа влияния стандартов на продолжительность жизни, здоровье и благополучие граждан и требует самостоятельного исследования, посвященного указанной проблеме.
В указанных условиях представляется оптимальным приведение «к общему знаменателю» стандартов в различных сферах технического регулирования, при этом такая унификация должна проходить на научной основе и учитывать вероятное влияние тех
или иных технических норм на безопасность жизни и здоровья, благополучие человека. Цели издания технических регламентов можно толковать достаточно широко. В связи с этим, на наш взгляд, необходим подробный анализ положений стандартов на предмет соответствия отдельных действующих стандартов целям принятия технических регламентов, указанным в ст. 6 Закона № 184-ФЗ, с последующей трансформацией норм действующих стандартов, которые окажутся релевантными указанным целям, в нормы технических регламентов.
Указанное позволит сохранить публично-правовую защиту для тех положений стандартов, которые напрямую влияют на сферы, для регулирования которых предусмотрена техническая регламентация.
Поддерживая идею А. В. Пчелкина4, автор считает необходимыми не только проведение кодификации технических регламентов и издание Свода технических регламентов, но и пересмотр действующих государственных стандартов в целях придания им общеобязательной силы в той мере, в которой действие таких стандартов соответствует целям принятия технических регламентов.
Полагал бы необходимой систематизацию стандартов Российской Федерации, создание федеральной базы данных указанных стандартов, находящейся в режиме общего пользования через информационные сети. Прямой бесплатный доступ к указанным стандартам позволил бы большему количеству экспертов следить за их состоянием и вносить предложения по их совершенствованию.
На период проведения такой систематизации необходимо сохранить публично-правовую защиту стандартов и ответственность за их нарушение, если это повлекло неблагоприятные последствия для жизни и здоровья человека, имущества физических, юридических лиц, государства или муниципальных образований, экологии, энергетической безопасности и эффективности, а также ответственность за введение потребителей в заблуждение.
Таким образом, правовую форму и публично-правовую защиту в настоящее время сохраняют лишь технические регламенты. Разграничение предметов технического регулирования в Законе № 184-ФЗ влечет необходимость в пересмотре действующих стандартов и включение стандартов, соответствующих целям ст. 6 указанного закона, в систему технических регламентов, а также в дальнейшей систематизации актов технического регулирования. В процессе систематизации необходимо оценивать положения действующих регламентов и стандартов с позиций достижения целей технического регулирования. Указанное невозможно без конкретного экономического и социологического анализа воздействия
технических норм на безопасность человека и природы, а также обеспечения доступа к технической информации максимально широкого круга лиц.
Примечания
1 См.: Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулирова-
нии» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.
2 См.: Там же.
3 См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
4 См.: Пчелкин А.В. Кодификация технических регламентов как перспективное на-
правление правовой политики государства в сфере технического регулирования // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25-26 сентября 2008 г.). Нижний Новгород, 2009. С. 424-431.
