Финансовый менеджмент в государственном и муниципальном управлении Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Финансовый менеджмент

Удк 336.144

финансовый менеджмент в государственном и муниципальном управлении

А. В. ПЕНЮГАЛОВА, доктор экономических наук, профессор кафедры экономического анализа, статистики и финансов Е-mail: [email protected]

А. С. ЧУЛКОВ, аспирант кафедры экономического анализа, статистики и финансов Е-mail: [email protected] Кубанский государственный университет

В статье проведены параллели между элементами финансового менеджмента в корпоративных финансах и сфере государственного и муниципального управления, а также выявлены различия. Проанализированы возможности развития финансового менеджмента на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Предложены пути его внедрения в бюджетный процесс в соответствии с программой повышения эффективности бюджетных расходов и продолжающимся переходом к бюджетированию, ориентированному на результат.

Ключевые слова: государственные и муниципальные финансы, расходы, бюджет, реформа, бюджетирование, финансовый менеджмент.

Понятие «финансовый менеджмент» мало ассоциируется с государственным и муниципальным сектором экономики. Это связано с тем, что трудно представить применение органами государственной власти или местного самоуправления неких механизмов, не регламентированных соответствующим нормативно-правовым актом. Тем более в финансовой сфере, где каждое решение о расходовании средств пристально рассматривается многочисленными контролирующими органами.

Инструменты и процедуры финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления стали активно использоваться правительствами экономически развитых стран начиная со второй половины 1980-х гг. К этому времени преобладающей стала точка зрения, что государственные организации и муниципалитеты, как и частные компании, должны использовать финансовые средства с максимальной отдачей.

За более чем двадцатилетний срок существования практики финансового менеджмента в государственных и муниципальных организациях экономически развитых стран понимание его сущности и ключевых принципов заметно изменилось. Если на начальном этапе финансовый менеджмент рассматривался, прежде всего, как инструмент контроля за бюджетными расходами, то в настоящее время он понимается как система руководства финансовыми ресурсами определенной территории, которая обеспечивает оптимальные способы использования ограниченных объемов бюджетных ресурсов для эффективного и результативного достижения целей [1].

Исходный пункт финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального

управления — сопоставление расходов с результатами и определение сложившихся между ними соотношений. По итогам расчета различных показателей (экономичности, эффективности, результативности), постоянного отслеживания их динамики и влияющих на нее факторов принимаются, выполняются, корректируются и контролируются управленческие решения об увеличении или уменьшении бюджетных расходов на осуществление тех или иных целей и задач органа власти.

Нельзя не отметить очевидного различия между уровнями применения финансового менеджмента в частном и государственном секторах. Если в первом случае это уровень предприятия (или группы предприятий), то в государственном секторе—уровень отрасли, сферы деятельности главных распорядителей бюджетных средств или территории (органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления).

Еще одним принципиальным отличием являются цели финансового менеджмента. Главная цель финансового менеджмента на предприятии — максимизация прибыли и благосостояния собственников предприятия в текущем и перспективном периодах, обеспечиваемая путем увеличения его рыночной стоимости. Главная цель финансового менеджмента в бюджетной сфере — оказание большего количества качественных услуг и использование для этого с максимальной отдачей финансовых ресурсов, которые принадлежат всему обществу Общее у частного и государственного секторов то, что финансовый менеджмент является составной частью системы управления как предприятием, отраслью или ведомством, так и территорией.

В большинстве стран, где существует практика финансового менеджмента в государственном секторе, процедуры и стандарты финансового менеджмента нормативно урегулированы путем принятия соответствующих законов (США, Австралия), а также за счет создания специальных служб (агентств) по финансовому менеджменту в органах исполнительной власти (Швеция, Великобритания). Таким образом, в ряде зарубежных стран правительства проводят внутренние оценки качества финансового менеджмента, которые затем используются в практике управления. Зачастую механизмы оценки качества финансового менеджмента встроены в систему исполнительной власти и являются элементами системы мониторинга и контроля [2].

В развитых странах финансовый менеджмент в секторе госуправления определяется следующим образом:

1) в теоретической литературе — как деятельность государственных и муниципальных служа-

щих, включающая в себя принятие решений и выполнение других функций, которые позволяют определять оптимальные способы использования ограниченных ресурсов для эффективного и результативного достижения политических целей;

2) в практических руководствах (на примере Великобритании) — как «система руководства финансами государственной или муниципальной организации и контроля над ними, содействующая достижению целей организации» [5].

В Российской Федерации нормативное регулирование финансового менеджмента в государственном секторе в настоящее время находится на начальной стадии формирования. Основные усилия по внедрению оценки качества финансового менеджмента в практику работы прилагаются в настоящее время преимущественно на федеральном уровне Минфином России.

Минфин России предпринял попытку определить понятие «финансовый менеджмент в секторе государственного и муниципального управления» в приказе от 10.12. 2007 № 123-н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета». Уточнения и дополнения в данное определение были внесены приказом Минфина России от 13.04.2009 № 34-н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета».

В соответствии с данными документами под финансовым менеджментом понимается совокупность процессов и процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит).

Состав показателей оценки качества финансового менеджмента был дополнен индикаторами, характеризующими:

— долю бюджетных ассигнований, представленных при планировании в программном виде — отражает внедрение главными распорядителями бюджетных средств (далее — ГРБС) механизмов бюджетирования, ориентированного на результат;

— долю ассигнований, по которым установлены государственные (муниципальные) задания, — показывает способность ГРБС определить стоимость оказания государственных или муниципальных услуг и обеспечить соответствие затрат результатам;

— качество установленного порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет — характе-

ризует работу с подведомственной сетью в рамках бюджетного планирования и исполнения бюджета;

— наличие системы электронного документооборота ГРБС с органами казначейства и получателями бюджетных средств — иллюстрирует применение современных информационных технологий в бюджетном процессе;

— долю суммы возврата из бюджета излишне уплаченных или взысканных сумм — свидетельствует о качестве реализации своих бюджетных полномочий главными администраторами доходов бюджета и т. д. [3].

Помимо вышеуказанных нормативно-правовых актов деятельность Минфина России и территориальных финансовых органов в области развития и внедрения элементов финансового менеджмента в бюджетный процесс базируется на бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. Так, в Бюджетном послании на 2009—2011 гг. можно выделить отдельные элементы финансового менеджмента в секторе общественных финансов:

— результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг;

— полномочия распорядителей бюджетных средств;

— прозрачность и эффективность использования бюджетных средств;

— контроль за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества.

В Бюджетном послании на 2010—2012 гг. речь идет уже о повышении качества финансового менеджмента в субъектах РФ, о стимулировании органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.

В Бюджетном послании на 2011—2013 гг. акцент сделан на том, что расширение полномочий главных распорядителей при исполнении бюджета должно сопровождаться развитием системы мониторинга качества финансового менеджмента с опорой не только на четкие целевые ориентиры их деятельности, но и на отлаженные бюджетные процедуры, механизмы внутреннего контроля, высокий уровень бюджетной дисциплины [5].

Из анализа положений бюджетных посланий можно сделать однозначный вывод о том, что на первых этапах внедрения финансового менеджмента в практику работы государственного и муни-

ципального сектора первоочередное значение для органов исполнительной власти имеют следующие элементы финансового менеджмента:

— бюджетное планирование;

— управление бюджетными расходами (с упором на эффективность и результативность);

— государственный и муниципальный финансовый контроль.

Позиция органов местного самоуправления по вопросам финансового менеджмента во многом обусловлена действиями и решениями Минфина России. Однако отсутствие единого определения финансового менеджмента влечет за собой появление многочисленных трактовок его в муниципальных образованиях.

Речь идет о том, что новые процессы, происходящие в жизни страны, регионов, муниципальных образований, требуют совершенствования сложившейся системы управления общественными финансами. В том числе и на местном уровне, непосредственно приближенном к гражданам, где великое множество задач, а результаты их решения сказываются на населении практически сразу, финансовые же ресурсы обычно крайне ограничены.

Поддерживаемый федеральными и региональными властями в рамках действующего бюджетного законодательства дисбаланс между объемами обязательств органов местного самоуправления и их собственными доходами служит подтверждением того, что совершенствовать в первую очередь необходимо процедуры и механизмы управления муниципальными финансами. В значительной мере доходы бюджетов многих муниципальных образований формируются за счет финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Это реальное отражение того, что существующий уровень качества финансового менеджмента на местном уровне в настоящее время низок [4].

При переходе от традиционного бюджета к бюджету, ориентированному на результат, кардинально трансформируется управление общественными финансами. В сфере бюджетных расходов меняются две важнейшие характеристики: объектом управления становится структура совокупных расходов органа власти (в рамках традиционного бюджета таким объектом являются неиспользованные вовремя бюджетные средства), а критерием управленческой эффективности—достижение результатов (в рамках традиционного бюджета об успехах ведомства судят по точности исполнения бюджетной росписи).

Исходный пункт финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления — сопоставление расходов с результатами

и определение их соотношений. По итогам расчета разных показателей (экономичности, эффективности, результативности), постоянного отслеживания их динамики и влияющих на нее факторов принимаются, выполняются, корректируются и контролируются управленческие решения об увеличении или уменьшении бюджетных расходов на реализацию тех или иных целей и задач ведомства. Таким образом, эффективное осуществление надлежащим образом принятых решений воплощается в изменения структуры расходов, а эти сдвиги, в свою очередь, обеспечивают достижение запланированных результатов [3].

Система финансового менеджмента, по мнению авторов, должна состоять из двух крупных компонентов — условий и процессов, которые подразделяются на ряд субкомпонентов. К первому компоненту финансового менеджмента относятся:

а) нормативно-правовое регулирование. Оно включает:

— определение термина «финансовый менеджмент в секторе государственного и муниципального управления» в специальном регулирующем документе, принятом законодательными органами власти на уровне Федерации, субъектов и муниципалитетов;

— включение положений о финансовом менеджменте во все нормативно-правовые акты, относящиеся к бюджетному процессу;

— обеспечение главной роли центральных органов (прежде всего, министерства финансов) в создании набора документов, нацеленных на регулирование финансового менеджмента и охватывающих все четыре этапа бюджетного процесса;

б) система распределения полномочий и обязанностей в рамках финансового менеджмента на уровне региональных департаментов и местных управлений. К ней относятся:

— делегирование полномочий и обязанностей финансового менеджмента «сверху вниз» — от главного исполнительного должностного лица к операционным менеджерам (т. е. к должностным лицам отраслевых и операционных подразделений ведомства, которые получают в свое распоряжение определенные бюджеты и руководят реализацией целевых программ, направлений деятельности, предоставлением государственных услуг и периодически отчитываются о расходовании денежных средств и достижении запланированных результатов). Это осуществляется в неразрывной связи с установлением четкой юридической ответственности должностных лиц, находящихся на разных уровнях управленческой иерархии, за срыв достижения запланированных результатов и нарушение требо-

ваний нормативно-правовых актов. Делегирование в сочетании с ответственностью создает целостную иерархическую систему подотчетности, устанавливающую — кто, когда, перед кем и за достижение каких показателей отчитывается, какую ответственность несет за ненадлежащее управление;

— учет особой роли в системе финансового менеджмента, принадлежащей другим подразделениям и органам ведомства — финансовому подразделению внутреннего аудита (согласование бюджета ведомства с министерством финансов, взаимодействие с органом кассового исполнения бюджета, ведение бухгалтерского и управленческого учета, составление бухгалтерской и управленческой отчетности, взаимодействие с отраслевыми и операционными подразделениями ведомства) и комитету по аудиту (мониторинг и надзор в сфере финансового менеджмента), создаваемым в рамках коллегиального руководящего органа;

в) обеспечение кадровых и технологических возможностей финансового менеджмента. Сюда входят:

— система централизованной и ведомственной подготовки кадров операционных менеджеров и внутренних аудиторов;

— практика централизованного предоставления ведомствам консультаций по вопросам финансового менеджмента;

— система стимулирования госслужащих, достигших успехов в обучении финансовому менеджменту и его осуществлении;

— обеспечение электронного взаимодействия в режиме реального времени между информационно-технологическими системами, действующими в отраслевых ведомствах и в органе кассового исполнения бюджета.

Второй компонент системы финансового менеджмента включает в себя бюджетные процессы. Они обозначаются обычными терминами, но имеют иное по сравнению с традиционным содержание:

а) составление бюджета, характеризуемое:

— увязкой расходов с результатами — в бюджетных документах обязательно указываются результаты, ожидаемые от реализации бюджетных программ и другой деятельности в секторе государственного и муниципального управления;

— наличием среднесрочного аспекта — формирования финансового плана как трехлетнего «скользящего» документа с ежегодным добавлением плана на третий год и минимальной коррекцией планов на первый и второй годы (прежде бывшие, соответственно, вторым и третьим);

— единством планирования — взаимоувязкой текущих или капитальных расходов и расходов на приобретение и обслуживание активов;

— гибкостью в определении структуры расходов — снижением степени детализации расходов по мере повышения уровня управленческой иерархии, предоставлением ведомствам права переносить на следующий год ассигнования, не использованные на конец истекающего года;

— применением мер обеспечения стабильности госрасходов на макроуровне — введением фискальных правил и установлением центральным финансовым органом лимитов ассигнований для ведомства в целом, а также, при необходимости, отдельных направлений расходов;

б) исполнение бюджета, осуществляемое посредством:

— реализации комплекса соглашений или рамочных документов об оказании государственных услуг (своего рода контрактов, которые обеспечивают тесную увязку расходов с результатами, предоставляют ведомствам значительную свободу действий и заключаются как между министерством финансов и отраслевым министерством, так и между отраслевым министерством или ведомством и подведомственными ему органами и организациями);

— эффективной открытой процедуры государственных и муниципальных закупок (в том числе регулярного сравнительного анализа закупочных и среднерыночных цен);

в) учет и отчетность, охватывающие:

— бухгалтерский учет и отчетность (в том числе наличие гибкой и упорядоченной бюджетной классификации, публикацию и представление в законодательный орган годового отчета о деятельности ведомства и годовой бухгалтерской отчетности, достоверность которой подтверждена заключением органом государственного аудита);

— управленческий учет и отчетность (в том числе расчет стоимости всех бюджетных программ, государственных и муниципальных услуг и иных результатов деятельности органа власти, а также составление управленческих отчетов для операционных менеджеров);

г) внутренний контроль и аудит, включающие в себя:

— совокупность взаимосвязанных компонентов внутреннего контроля (контрольная среда, оценка рисков, контрольные действия, обмен информацией, мониторинг), нацеленных на управление рисками и достижение достаточной уверенности в решении задач реализации подотчетности, надлежащего выпол-

нения операций управления, соблюдения требований нормативно-правовых актов, защиты ресурсов от злоупотреблений, мошенничества, коррупции;

— наличие специальных структур, в том числе подразделения внутреннего аудита, которое напрямую подотчетно руководителю ведомства (и не зависит от других структурных подразделений ведомства), осуществляет аудит финансовой отчетности, законности и эффективности, предоставляет руководителям высшего звена и операционным менеджерам консультационные услуги.

Внедрение современного финансового менеджмента в организациях сектора государственного и муниципального управления и кардинальное повышение эффективности бюджетных расходов тесно взаимосвязаны. Только их гармоничная совокупность позволяет осуществлять эффективный бюджетный процесс в Российской Федерации в целом и в субъектах Федерации и муниципальных образованиях России в частности [5].

Необходимо отметить, что процесс интеграции механизма финансового менеджмента государственного сектора в реальный бюджетный процесс, осуществляемый ГРБС, подразумевает необходимость формирования гипотез, требующих проверки на практике, применение лучших практик финансового менеджмента на основании анализа международного опыта, разработку оригинальных идей, направленных на решение нетривиальных задач. При этом неизбежно наличие ошибок, требующих анализа. Именно в результате анализа определяется верное и единственно правильное направление дальнейшего развития. Все это представляет собой комплексную задачу, стоящую перед всеми участниками бюджетного процесса. Ее решение позволит с уверенностью говорить о практической значимости процесса финансового менеджмента для государственного и муниципального сектора управления.

Список литературы

1. Афанасьев М. П., Кривогов И. В. Модернизация государственных финансов. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ. 2007.

2. Брюйн Х. Управление по результатам в государственном секторе. М.: Институт комплексных стратегических исследований. 2009.

3. Демидов А. Вопросы повышения эффективности и результативности государственного управления // Бюджет. 2010. № 3. С. 89-95.

4. Михеев В. В. Финансовый менеджмент в муниципальном секторе // Практика муниципального управления. 2010. № 7. С. 17-25.

5. Фадейкина Н. В. , Фадейкин Г. А. Модернизация финансового менеджмента в общественном секторе // Сибирская финансовая школа. 2008. № 3. С. 75-82.