CC BY
142
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
Финансовые риски в бюджетной сфере: доктринальное понимание сущности и видового разнообразия
ОМЕЛЁХИНА Наталья Владимировна, заведующая кафедрой административного и финансового права Новосибирского национального исследовательского государственного университета, доктор юридических наук, доцент
630090, Россия, г. Новосибирск, ул. Пирогова, 2
E-mail: [email protected]
Автор, анализируя законодательное и доктринальное понимание бюджетной сферы как одной из центральных сфер финансовой составляющей экономики государства, являющейся одновременно источником финансовых рисков — рисков финансовой безопасности государства и объектом воздействия внутренних и внешних рисков, ставит цель сформулировать юридическое содержание понятия рисков в бюджетной сфере, рассмотреть их видовое разнообразие.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания.
Проведенное исследование позволяет определить риски в бюджетной сфере в качестве правовой категории как вероятность возникновения факторов (событий, деяний), влияющих на отклонение фактических от плановых показателей бюджетов, а также на неисполнение или ненадлежащее исполнение бюджетных процедур, установленных в бюджетном процессе. Классификационные ряды рисков в бюджетной сфере могут быть сформированы в зависимости от сущностной характеристики бюджетной сферы (риски бюджетной системы, различающиеся по ее уровням и структурным характеристикам бюджета, и риски бюджетного процесса, различающиеся по его стадиям), правовой природы возникающих в ней отношений (риски имущественных отношений и риски административно-управленческих отношений), правовой формы отношений (риски денежных обязанностей и риски денежных обязательств), внешнего выражения (количественные, измеряемые в денежном выражении, и качественные, выраженные в нарушении бюджетных процедур).
Ключевые слова: финансовая сфера, бюджетная сфера, бюджетная система, финансовые риски, финансовая безопасность, финансовая устойчивость.
Financial Risks in the Budgetary Sphere: Doctrinal Understanding of Essence and Species Diversity
N. V. OMELYOKHINA, head of the Department of administrative and financial law of the Novosibirsk National Research State University, doctor of legal sciences, professor
2, Pirogova st., Novosibirsk, Russia, 630090
E-mail: [email protected]
Analyzing the legislative and doctrinal understanding of the budgetary sphere as one of the central spheres of the public finance, which is simultaneously a source of financial risks (the risks of the public financial security and the object of the impact of internal and external risks), the goal is to formulate the legal content of the concept of risks in the budgetary sphere, using general and specific scientific methods of cognition, to identify the essential features of the last one, which determine the formation of risks. The goal is also to consider their species diversity.
The conducted research allows identification of risks in the budgetary sphere as a legal category and as the probability of occurrence of factors (events, acts) that affect the deviation of actual budget
indicators from planned ones, as well as the non-fulfilment or improper execution of budgetary procedures established in the budget process. Classification series of risks in the budgetary sphere can be formed depending on the essential characteristics of the budgetary sphere (the risks of the budget system, differing in its levels and structural characteristics of the budget, and the risks of the budget process, which differ in its stages), on the legal nature of the relations emerging in it (the risks of property relations and the risks of administrative and management relations), on the legal form of relations (the risks of monetary liabilities and the risks of monetary obligations), on external expression (quantitative, measured in monetary terms, and qualitative, expressed in violation of budgetary procedures).
Keywords: financial sector, budgetary sphere, budget system, financial risks, financial security, financial stability.
DOI: 10.12737^^2018_8_8
В правовых положениях Конституционного Суда РФ определяется, что бюджет каждого территориального уровня есть инструмент реализации финансовой политики государства, служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. В свою очередь, бюджетная система в целом рассматривается как финансово-экономическая основа реализации публичных функций Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления, целью функционирования которой является гарантирование основ конституционного строя, финансовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина1.
В зарубежных странах через бюджеты разных уровней перераспределяется до 50% внутреннего валового продукта. Еще в 2015 г., по информации Министерства финансов РФ, через бюджетную систему перераспределялось 40% внутреннего валового продукта России, что, по мнению федерального ведомства,
1 См. абзац 3 п. 2.2, абз. 2 п. 2, абз. 6 п. 2.2 постановления КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. 2 и 3 ст. 156 и абз. 22 ст. 283 Бюджетного кодекса РФ.
является слишком большим показателем. По высказанным в то время прогнозам, эта тенденция должна была сохраниться в течение трех последующих лет2. Несложно рассчитать по параметрам консолидированного бюджета Российской Федерации и плановым прогнозам внутреннего валового продукта на 2018 г., что данный прогноз нельзя признать абсолютно ошибочным. Так, только через федеральный бюджет в 2018 г. планируется перераспределение более 15% внутреннего валового продукта3.
Бесспорно, такая конституционная значимость и финансовая емкость бюджетной системы делает ее одной из ключевых системообразующих категорий, характеризующих финансовое состояние как государства в целом, так и его хозяйствующих субъектов и, следовательно, ставит последнюю в центре внимания деятельности по обеспечению финансовой устойчивости и финансовой безопасности страны.
В научной литературе для определения сфер возникновения финансовых рисков предлагается выделять «части финансовой состав-
2 URL: http://www.ng.ru/economics/ 2015-11-25/4_minfin.html; https:// www.vestifinance. ru/articles/64714.
3 См. Федеральный закон от 5 декабря 2017 г. № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (прил. 1—8, 10, 13, 15, 18, 21, 23, 26, 27, 31—33, 35—40).
ляющей экономики, которыми в числе прочих является бюджетная сфера»4. В связи с этим подмечена особенность рисков, влияющих на обеспечение финансовой устойчивости России: все они «так или иначе опосредованы бюджетными отношениями и связаны либо с уменьшением доходов, либо с увеличением бюджетных обязательств, обусловливающих увеличение объема расходов»5.
В ранее проведенных исследованиях обосновывалось, что бюджетная система Российской Федерации есть сложноструктурированный феномен финансово-правовой действительности, находящийся в сложноорганизованном многоуровневом механизме прямых и обратных связей с финансовой безопасностью государства. С одной стороны, бюджетная система государства является объектом финансовой безопасности, требующим защиты, с другой стороны, сама выступает средством обеспечения финансовой безопасности, а органы государственной власти и местного самоуправления, структурированные по уровням бюджетной системы, выступают в качестве основных субъектов, обеспечивающих финансовую безопасность6.
4 Литвиненко А. Н., Феофилова Т. Ю., Воротнев А. С. Финансовая безопасность государства: проблемы управления рисками. СПб., 2006. С. 39; Институты финансовой безопасности: монография / под ред. И. И. Кучерова, Н. А. Поветкиной. М., 2017. С. 117.
5 Поветкина Н. А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения: монография / под ред. И. И. Кучерова. М., 2016. С. 84; Поветкина Н. А. Бюджетное законодательство РФ: перспективы развития // Финансовое право. 2015. № 9. С. 3—6.
6 См.: Омелёхина Н. В. Бюджетная си-
стема Российской Федерации в системе ин-
ститутов финансовой безопасности государства // Журнал российского права. 2017. № 7. С. 81—93.
Для целей настоящего исследования необходимо определить: что же будет являться сферой возникновения рисков? Обратим внимание на тот факт, что и в научной литературе, и в программных документах наряду с термином «бюджетная система государства» используются такие категории, как «бюджетная сфера», «финансово-бюджетная сфера», однако при этом отмечаются различия их содержательных характеристик. Думается, что для более точного понимания области возникновения финансовых рисков необходимо определить границы и структурировать объект исследования.
Так, можно выделить три основных значения, в которых находит употребление термин «бюджетная сфера»: для характеристики отношений по формированию, распределению и использованию централизованных фондов денежных средств публично-правовых образований — бюджетов7; для определения совокупности субъектов публичной формы собственности (например, государственных или муниципальных учреждений), деятельность которых обеспечивается за счет средств бюджетов8; а также встречается отождествление понятия «бюджетная сфера» с понятием «бюджетная система».
7 См., например: Ильин А. Ю, Царева О. Е, Андреев С. А. Виды, формы и методы государственного финансового контроля в бюджетной сфере // Финансовое право. 2016. № 5. С. 24—31; Шмелев А. В. Усиление прокурорского надзора в бюджетной сфере как гарантия реализации государственных задач // Ленинградский юридический журнал. 2014. № 4. С. 267—275.
8 См., например: Сулейманова Ф. О. Реформирование системы оплаты труда в бюджетной сфере (на примере медицинских работников) // Юстиция. 2016. № 4. С. 8—18; Матиящук С. В. Новое в правовом положении учреждений в бюджетной сфере // Законодательство и экономика. 2011. № 1. С. 11—13.
Понятие «финансово-бюджетная сфера» в большинстве случаев применяют для акцентирования внимания на существование взаимосвязанных самостоятельных категорий «финансовая сфера» и «бюджетная сфера»9, подчеркивая их соотношение как общее и частное. Общим в данном случае выступает финансовая сфера как совокупность отношений между различными социальными объектами по формированию, распределению и использованию публичных фондов денежных средств, а частным — бюджетная сфера как совокупность указанных отношений применительно к централизованным публичным фондам денежных средств.
Используя традиционное понимание сферы общества, предлагаемое общественными науками, как совокупность общественных отношений между различными социальными объектами, характеризующуюся разноэлементностью и многослой-ностью10, предлагается бюджетную сферу рассматривать как совокупность содержательного и функционального (праксеологического) аспектов. Содержательный аспект бюджетной сферы составляет бюджетная система государства. Очевидно, что система рисков формируется как в структурно-фондовом срезе бюджетной системы государства, включающем все виды бюджетов (централизованных фондов денежных средств, находящихся в публичной (государственной или муниципальной) собственности) на территории Российской Федерации, структурированных по доходам, расходам и источникам финансирования де-
9 См., например: Куракин А. В., Суха-ренко А. Н. Противодействие коррупции в финансово-бюджетной сфере // Российская юстиция. 2017. № 1. С. 48—52; Ковпак С. В., Комягин Д. Л. Обзор судебной практики по спорам в бюджетно-финансовой сфере // Реформы и право. 2007. № 1.
10 См.: Словарь общественных наук. Ростов н/Д., 2006. С. 363—364.
фицитов бюджетов, так и в институциональном — в бюджетно-мате-риальных правоотношениях, возникающих при формировании доходов, осуществлении расходов, обеспечении сбалансированности бюджетов, осуществлении государственных (муниципальных) заимствований, управлении государственным (муниципальным) долгом. Кроме того, система рисков формируется и в функциональном аспекте бюджетной сферы, а именно в бюджет-но-процессуальных отношениях, в качестве субъектов которых выступают участники бюджетного процесса, в том числе конечные получатели бюджетных средств, и которые возникают на всех стадиях бюджетного процесса, при осуществлении всех видов бюджетной деятельности, а именно деятельности по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Учитывая изложенное, для целей настоящего исследования под бюджетной сферой как одной из составляющих сфер возникновения финансовых рисков понимается бюджетная система государства как совокупность бюджетов публично-правовых образований, структурированных по уровням государственного устройства (федеральный, региональный и местный) и внутреннему содержанию (доходы, расходы, источники финансирования дефицита бюджетов), и бюджетно-мате-риальных отношений (получение доходов, осуществление расходов, обеспечение сбалансированности бюджетов и проч.), а также совокупность бюджетно-процессуальных отношений, возникающих между участниками бюджетного процесса, в том числе конечными получателями средств из бюджетов, также структурированными по уровням бюджетной системы.
Кроме того, бюджетную сферу следует относить одновременно к сфере имущественных и к сфере управленческих отношений. Так, бюджетная система как элемент бюджетной сферы представляет собой мощный перераспределительный инструмент, основанный на экономических отношениях и государственном устройстве (ст. 6 БК РФ). В связи с этим перераспределение осуществляется посредством имущественных и административно-управленческих отношений. Сам процесс формирования, распределения и использования централизованных публичных фондов денежных средств есть процесс перехода права собственности на денежные средства: из частной формы собственности в публичную (государственную или муниципальную) либо наоборот. Это перераспределение, сформированное по уровням государственного устройства (федеральный, субъектов РФ, муниципальный), включающим соответствующие публично-правовые образования, имеет целью воздействовать на те или иные сферы общественной жизни, стимулировать либо сдерживать их развитие или сохранять определенную стабильность, что, по сути, есть управление посредством так называемых косвенных методов воздействия (поскольку бюджет есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ)).
Проведенный анализ позволяет выделить ряд ключевых особенностей, характеризующих бюджетную сферу как сферу проявления финансовых рисков, к которым можно отнести следующие.
Во-первых, это многоуровневость и сложноструктурированность бюджетной сферы, каждый уровень и каждый элемент, включенный в тот или иной уровень, может нести в себе определенные риски. Во-вто-
рых, это сочетание имущественных и управленческих отношений в бюджетной сфере, которое включает как риски первых, так и риски вторых одновременно. В-третьих, бюджетная система как составная часть бюджетной сферы, выступая в качестве перераспределительного механизма в масштабах государства, является универсальным связующим звеном между всеми другими сферами общества и, с одной стороны, воздействует на эти сферы, а с другой стороны, бюджетная сфера сама испытывает на себе влияние всех других сфер общества, и, соответственно, риски, могущие возникнуть в последних, оказывают влияние и на бюджетную сферу.
Учитывая изложенные особенности бюджетной сферы, представляется необходимым категорировать понятие риска применительно к последней как определенной части финансовой составляющей экономики.
Отметим некоторое разнообразие используемой терминологии рисков применительно к бюджетной сфере. Так, в доктринальных исследованиях встречается применение таких терминов, как «риск в бюджетной сфере», «бюджетный риск», «риск бюджетного процесса».
Наибольшее исследование данная терминология получила в работах представителей экономической науки, однако и они высказывают мнение, что процесс осмысления этих категорий находится в самом начале исследовательского пути11. Отмечая малоизученность этой темы, авторы констатируют, что исследования этого вопроса находятся на этапе формирования, однако в научной литературе (экономической направленности) существует большое количество работ как зарубежных, так и российских авторов, посвященных оценке и управлению
11 См.: Гамукин В. В. Бюджетные риски и бюджетные ошибки // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2015. № 12. С. 16.
бюджетными рисками12. Тем не менее актуальность задачи анализа и оценки бюджетных рисков продолжает оставаться основанием для поддержания исследовательского интереса13.
Большинство экономистов под бюджетным риском понимают риск недофинансирования или расхождения плана с фактом14. При этом обращает на себя внимание предложенный комплексный подход к определению понятия «бюджетный риск». Бюджетные риски в узком значении представляют собой потенциально возможные отклонения бюджетного показателя от его запланированного значения под воздействием рискообразующих факторов. Бюджетные риски в широком представлении заключаются в вероятности невыполнения мероприятий бюджетного планирования и бюджетной политики в связи с нарушением в движении бюджетных ресурсов и их пропорциях15.
Кроме того, предлагается дифференцировать бюджетные риски и риски бюджетного процесса. Под бюджетным риском предлагается понимать неопределенность получения бюджетных доходов; вероятность неосуществления запланированных расходов бюджета; недопоступление бюджетных доходов и, как следствие, недофинансирование расходов бюджетов. Риск бюджетного процесса, в свою очередь, представляет совокупность экономиче-
12 См.: Дикова М. В., Терентьева И. В. Теоретические аспекты исследования бюджетных рисков // Современный стиль управления: сб. науч. ст. / отв. ред. Е. А. Ильина. Чебоксары, 2016. С. 555.
13 См.: Гамукин В. В. Методы анализа бюджетных рисков // Экономический анализ: теория и практика. 2015. № 24. С. 34.
14 См.: Дикова М. В., Терентьева И. В. Указ. соч. С. 557.
15 См.: Боровикова Е. В. Развитие налого-
вого и бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра эконом. наук. М., 2009.
ских, политических, экологических, моральных и других последствий, которые могут произойти в результате осуществления принятых хозяйственных решений в условиях неопределенности при осуществлении бюджетного процесса. В таком случае риск определяется как вероятность негативного влияния на участников бюджетного процесса какого-либо фактора (действия, бездействие или события), которые могут привести к финансовым убыткам, нанесению ущерба, неспособности органов государственной власти реализовать возложенную на них функцию и обеспечить эффективное использование государственных средств. По их мнению, риски бюджетного процесса представляют собой более широкое понятие, чем бюджетный риск16.
Безусловно, определения понятия рисков применительно к бюджетной сфере, предлагаемые представителями экономической науки, следует использовать при проведении правовой идентификации риска в бюджетной сфере. Но необходимо отметить, что и действующее законодательство в этом направлении находит свое определенное развитие. Так, в постановлении Правительства РФ от 17 марта 2014 г. № 193 под бюджетным риском понимается вероятность возникновения событий, негативно влияющих на выполнение внутренних бюджетных процедур. Министерство финансов РФ в приказе от 19 октября 2011 г. № 383, утверждающем порядок осуществления оперативного мониторинга качества финансового менеджмента, под бюджетным риском понимает возможность невыполнения (полностью или частично) определенных параметров (характеристик) федерального бюджета, неэффективного управле-
16 См.: Коробко С. А. Риски бюджетного процесса субъектов Российской Федерации и определяющие их факторы // Terra Economicus. 2012. Т. 10. № 3-3. С. 54—58.
ния ликвидностью счета по учету средств федерального бюджета, а также неэффективного использования средств федерального бюджета в текущем финансовом году при условии сохранения в течение текущего финансового года качества финансового менеджмента, достигнутого в отчетном периоде. Однако данный приказ в настоящее время признан утратившим силу17. В Методических рекомендациях по осуществлению внутреннего финансового аудита, утвержденных в редакции приказа Министерства финансов РФ от 29 декабря 2017 г. № 1401, под бюджетным риском понимается возможность возникновения событий, негативно влияющих на выполнение процедур составления и исполнения бюджета, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности, в том числе возможности коррупционного проявления. Кроме того, руководителем Федерального казначейства 19 декабря 2017 г. утвержден классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере, что позволяет сделать следующий вывод: в данном случае легальное определение понятия риска отождествляется с понятием нарушения. В свою очередь, в ведомственных актах Росстата, Федеральной налоговой службы России бюджетный риск понимается как вероятность возникновения событий, негативно влияющих на выполнение внутренних бюджетных процедур18.
17 См. приказ Министерства финансов РФ от 23 марта 2017 г. № 286.
18 См. приказ Росстата от 29 ноября 2017 г. № 798 «О порядке осуществления внутреннего финансового контроля Федеральной службой государственной статистики, ее территориальными органами и федеральным казенным учреждением, подведомственным Федеральной службе государственной статистики»; приказ ФНС России от 17 ноября 2017 г. № ММВ-7-16/942@
«Об утверждении Порядка осуществления
С учетом изложенного совершенно очевидно, что категория рисков в бюджетной сфере постепенно начинает легализовываться в ведомственных нормативных актах, однако отличается ситуационностью применения последних. В таких условиях представляется необходимым сформировать доктриналь-ное определение исследуемой категории и высказать предложения по ее закреплению в действующем законодательстве.
Основываясь на проведенном исследовании, предпочтительнее использовать для указанных целей более широкое понятие, такое как «риск в бюджетной сфере», включающее, в свою очередь, как «риски бюджетной системы», так и «риски бюджетного процесса».
Риски в бюджетной сфере и ее центральном звене — бюджетной системе государства как перераспределительной системе, основанной на экономических отношениях, связанных с переходом права собственности на денежные средства (из частной собственности в публичную и наоборот), имеют прежде всего имущественное проявление и выражаются в отклонениях запланированных от фактических объемов денежных средств, поступающих в централизованные публичные фонды публично-правовых образований (бюджеты) либо расходуемых. Это можно отнести к собственно количественным рискам централизованной перераспределительной системы государства. Как отмечается в Стратегии национальной безопасности РФ (п. 56)19, такие отклонения являются риском для устойчивого развития государства, представляют одну из главных стра-
внутреннего финансового контроля в Федеральной налоговой службе, ее территориальных органах, казенных учреждениях, находящихся в ведении Федеральной налоговой службы».
19 Утв. Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683.
тегических угроз национальной безопасности в области экономики.
Особенностью бюджетной системы является то, что риск несбалансированности как положительной, так и отрицательной разницы между плановыми и фактическими показателями рассматривается как нежелательное явление. Безусловно, превышение фактических показателей над плановыми по доходам и снижение фактических показателей над плановыми по расходам, формирующие так называемый фактический профицит бюджета в процессе его исполнения, дают дополнительные возможности для финансового обеспечения задач и функций публично-правового образования, возможно, позволит реализовать дополнительные функции, дополнительные полномочия, увеличить объемы финансирования тех или иных публичных задач и функций. Но эта ситуация является, по сути, результатом ненадлежащего осуществления бюджетной деятельности в публично-правовом образовании, поскольку не обеспечивает достоверность бюджетных показателей, надежность бюджетного планирования, предсказуемость социально-экономического развития и проч. Соответственно, даже отклонения от плановых бюджетных показателей в положительную сторону могут свидетельствовать о дефектах административно-управленческой системы государства, о сбоях в организации и осуществлении таких управленческих функций, как прогнозирование, планирование. Указанную особенность следует выделить как отличительную характеристику рисков в бюджетной сфере по сравнению с их общеправовым пониманием применительно к финансовой сфере в целом. Таким образом, поскольку бюджетные отношения по сути есть имущественные, с одной стороны, и управленческие — с другой, то, соответственно, в бюджетной сфере
находят свое проявление имущественные риски, присущие отношениям имущественного оборота по переходу права собственности на объекты имущественных отношений, в данном случае денежные средства, от одного субъекта к другому, и риски административно-управленческие, которые проявляются в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы (федеральном, региональном, местном) и применительно к каждой структурной характеристике бюджета (доходам, расходам, источникам финансирования дефицитов бюджетов).
Кроме того, риски бюджетной системы как составного элемента бюджетной сферы могут проявляться не только в ее количественных характеристиках, но и применительно к содержательным характеристикам бюджетов, включенных в ее состав. Так, структура бюджета бюджетной системы включает три основные характеристики: виды доходов, виды расходов и виды источников финансирования дефицитов бюджетов. Думается, что каждый из указанных показателей, в свою очередь, имеет риск ненадлежащего определения. При определении видовой структуры доходов бюджетов, их приоритетности следует прислушаться к мнению специалистов в таких финансовых сферах, которые обеспечивают бюджетные платежи, в частности налоговой сферы, таможенной сферы, даже в определенной степени сферы частноправовых имущественных отношений, которые обеспечивают доходы бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также охранительных отраслей права, которые обеспечивают доходы бюджета от применения мер ответственности. Соответственно, в указанных сферах определяются виды доходов с высокой степенью
риска изменчивости, и формируются правовые механизмы управления такими рисками.
При выделении рисков, связанных с обеспечением сбалансированности бюджетов, с привлечением средств из источников финансирования дефицитов бюджетов, следует учитывать правовую природу отношений, возникающих в процессе государственного или муниципального кредитования (как в широком его понимании, так и в связи с государственным или муниципальным долгом). Специфика данных отношений в определенной степени устанавливается бюджетным законодательством, однако последнее содержит прямую отсылку к субсидиарному применению норм гражданского законодательства. Следовательно, при определении видов источников финансирования дефицита бюджетов (особенно в части привлечения заемных средств) с высокой степенью риска изменчивости и выборе механизмов управления рисками следует использовать правовой режим регулирования рисков в частноправовых имущественных отношениях, в частности, связанных с кредитованием, с эмиссией ценных бумаг.
Однако при классификации и определении правового режима риск-ориентированных расходов бюджета лидерство должно быть отдано бюджетно-правовому регулированию, состоящему в систематизации расходных обязательств по степени риска, определению моделей расчета допустимого риска при принятии тех или иных расходных обязательств. Возможно, здесь речь должна идти не только о так называемых инвестиционных обязательствах публично-правовых образований, но и о социальных. Применительно к инвестиционным расходным обязательствам в настоящее время острейшим образом стоит вопрос о финансово-правовом регулировании отношений государственно-частного партнерства (во всех возможных его правовых формах), о
возможности и допустимости принятия так называемых отсроченных бюджетных обязательств, могущих возникнуть за пределами бюджетного планирования. Примером тому являются предоставляемые публично-правовыми образованиями в рамках государственно-частного партнерства гарантии защиты прав инвестора в условиях высокорисковой, но социально-значимой инвестиционной деятельности. Полагаем, что в данном случае положениями финансового, а именно бюджетного права должны быть установлены критерии допустимого участия публичного партнера в отношениях с частным партнером путем нормирования затрат, выгоды и рисков партнерства, установления условий участия публичного партнера в проекте, определены качественные и количественные показатели допустимости принятия риска публичным партнером.
Что же касается так называемых социальных расходных обязательств, то они также не лишены определенной степени риска, поскольку увеличение или уменьшение существующих либо принятие новых социальных расходных обязательств неизбежно влияет на общее состояние экономической ситуации в публично-правовом образовании, на экономические процессы, которые, как следствие, могут отразиться на объемах бюджетных доходов публично-правового образования.
При анализе рисков бюджетной системы как составного элемента бюджетной сферы можно выделить риски правовой формы доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Так, в ранее проведенных исследованиях обосновывалось, что правовой формой каждой из структурных характеристик бюджетов может выступать либо денежная обязанность (например, налоги, налоговые сборы, фискальные сборы), либо денежное обязательство (гражданско-правовые договоры, например, государствен-
ные или муниципальные контракты и проч., или публично-правовые договоры, в частности договоры о предоставлении межбюджетных трансфертов, о предоставлении субсидий хозяйствующим субъектам и проч.). Отличия денежных обязанностей от денежных обязательств обнаруживаются по порядку установления, по распределению прав и обязанностей между сторонами денежного правоотношения, их односторонности или взаимности, возможности их изменения, отказа от предлагаемого исполнения, а также по гарантиям обеспечения исполнения и проч. Соответственно, каждая из этих правовых форм имеет определенные риски неисполнения или ненадлежащего исполнения, что влечет отклонения фактических бюджетных показателей от запланированных и представляет угрозу финансовой безопасности, финансовой устойчивости. Безусловно, каждая из указанных правовых конструкций предусматривает гарантийные механизмы от возможных рисков неисполнения.
Так, исполнение денежной обязанности обеспечивается мерами государственного принуждения, установлением ответственности охранительными отраслями права и применением последней, как правило, независимо от усмотрения сторон, что делает денежные обязанности менее рискованными по сравнению с денежными обязательствами в бюджетной сфере.
Обеспечение исполнения денежных обязательств предусматривается, как правило, в самом обязательстве и зависит в большей степени от воли и волеизъявления сторон. Применительно к частноправовым денежным обязательствам как основаниям для расходования бюджетных средств определенные компенсаторные механизмы, распределение рисков с учетом принципа справедливости содержатся в диспозитивных положениях Гражданского кодекса РФ, а в ряде слу-
чаев и в положениях императивного характера. Анализ правоприменительных тенденций последнего времени, связанных с публично-правовыми денежными обязательствами, свидетельствует о формировании так называемых типовых форм договоров о предоставлении межбюджетных трансфертов, разрабатываемых органами власти публично-правового образования, предусматривающих соответствующие бюджетные расходы, и принятии их условий публично-правовым образованием либо хозяйствующим субъектом — получателем бюджетных средств20. В таких договорах предусматриваются меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий финансирования, имеющие, в первую очередь, правовосстановитель-ный, компенсаторный характер. По существу такой договор не предусматривает свободы воли и волеизъявления при определении его условий. Субъекту-получателю предоставляется только свобода выбора — принять или не принять обязательство в целом со всеми его условиями, односторонне определенными субъектом, предоставляющим денежные средства. Однако публично-правовые денежные обязательства в связи с этим выглядят менее рисковыми, нежели частноправовые.
Что касается рисков бюджетного процесса как составного элемента
20 См., например, приказы Минфина России от 28 июля 2017 г. № 121н «Об утверждении Типовой формы соглашения (договора) о предоставлении из федерального бюджета субсидии некоммерческой организации, не являющейся государственным (муниципальным) учреждением», от 31 октября 2016 г. № 199н «Об утверждении типовых форм соглашений (договоров) о предоставлении из федерального бюджета субсидии юридическим лицам (за исключением государственных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг».
бюджетной сферы, то очевидно, что они выражаются в отклонениях фактической модели поведения участников бюджетных отношений от модели, закрепленной в правовых нормах. По имущественному содержанию такие отклонения могут как влечь несоответствие фактических бюджетных показателей по сравнению с плановыми, так и не влиять на их соответствие. Однако в данном случае опасность состоит в нарушении режима законности в бюджетной сфере, что даже при отсутствии имущественных последствий является негативным фактором для развития общества, несет потенциальную угрозу финансовой безопасности, подрывает финансовую устойчивость.
Основываясь на проведенном исследовании, полагаем, что риск в бюджетной сфере как правовую категорию следует определять как вероятность возникновения факторов (событий, деяний), влияющих на отклонение фактических от плановых показателей бюджетов, а также на неисполнение или ненадлежащее исполнение бюджетных процедур, установленных в бюджетном процессе.
Задачи экономики и науки управления видятся в выявлении потенциально возможных рисков в бюджетной сфере, определении их видового разнообразия. Задачи права, в свою очередь, видятся в создании юридических моделей, алгоритмов действий, позволяющих учитывать возможные изменения фактических состояний, отношений в бюджетной сфере по сравнению с запланированными. По сути, таких правовых алгоритмов может быть два: запрет на осуществление деятельности с потенциально возможными рисками либо допущение такой деятельности. В последнем случае в праве необходимо закрепить пределы такого допущения и механизмы преодоления возможных негативных последствий. Очевидно, что эффективно используемый в современной предпринимательской инвестиционной деятельности риск-ориентирован-
ный подход имеет все предпосылки быть распространенным на бюджетную сферу. Однако реализация риск-ориентированного управления в бюджетной сфере должна учитывать специфику формирующих ее элементов и связей между ними, целевое назначение возникающих при этом отношений, состоящее в обеспечении публичного интереса, а также роль и место бюджетной системы государства в системе институтов финансовой безопасности.
В связи с этим представляется возможным ставить перед законодателем вопрос о необходимости включения в действующее российское бюджетное законодательство особого принципа — риск-ориентированного менеджмента, принципа управления рисками в бюджетной сфере, тем более, что при осуществлении бюджетного контроля это уже нашло как правовое закрепление21, так и фактическую реализацию.
Подводя итог проведенному исследованию, можно констатировать тот факт, что бюджетная сфера, являясь одной из центральных сфер финансовой составляющей экономики государства, выступает, с одной стороны, источником для формирования вызовов, угроз и рисков финансовой устойчивости, финансовой безопасности государства, а с другой — сама является объектом воздействия внутренних и внешних рисков. Роль и значение права в данном случае видится в юридической идентификации понятия риска в бюджетной сфере, определении их видового разнообразия, закреплении форм и методов управления рисками, а также создании системы эффективно функционирующих органов, способных выявлять, предупреждать, минимизировать риски, а также ликвидировать возможные неблагоприятные последствия.
21 См., например, Классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере.
Библиографический список
Боровикова Е. В. Развитие налогового и бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра эконом. наук. М., 2009.
Гамукин В. В. Бюджетные риски и бюджетные ошибки // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2015. № 12.
Гамукин В. В. Методы анализа бюджетных рисков // Экономический анализ: теория и практика. 2015. № 24.
Дикова М. В., Терентьева И. В. Теоретические аспекты исследования бюджетных рисков // Современный стиль управления: сб. науч. ст. / отв. ред. Е. А. Ильина. Чебоксары, 2016.
Ильин А. Ю., Царева О. Е., Андреев С. А. Виды, формы и методы государственного финансового контроля в бюджетной сфере // Финансовое право. 2016. № 5.
Институты финансовой безопасности: монография / под ред. И. И. Кучерова, Н. А. По-веткиной. М., 2017.
Ковпак С. В., Комягин Д. Л. Обзор судебной практики по спорам в бюджетно-финансовой сфере // Реформы и право. 2007. № 1.
Коробко С. А. Риски бюджетного процесса субъектов Российской Федерации и определяющие их факторы // Terra Economicus. 2012. Т. 10. № 3-3.
Куракин А. В., Сухаренко А. Н. Противодействие коррупции в финансово-бюджетной сфере // Российская юстиция. 2017. № 1.
Литвиненко А. Н., Феофилова Т. Ю., Воротнев А. С. Финансовая безопасность государства: проблемы управления рисками. СПб., 2006.
Матиящук С. В. Новое в правовом положении учреждений в бюджетной сфере // Законодательство и экономика. 2011. № 1.
Омелёхина Н. В. Бюджетная система Российской Федерации в системе институтов финансовой безопасности государства // Журнал российского права. 2017. № 7.
Поветкина Н. А. Бюджетное законодательство РФ: перспективы развития // Финансовое право. 2015. № 9.
Поветкина Н. А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения: монография / под ред. И. И. Кучерова. М., 2016.
Словарь общественных наук. Ростов н/Д., 2006.
Сулейманова Ф. О. Реформирование системы оплаты труда в бюджетной сфере (на примере медицинских работников) // Юстиция. 2016. № 4.
Шмелев А. В. Усиление прокурорского надзора в бюджетной сфере как гарантия реализации государственных задач // Ленинградский юридический журнал. 2014. № 4.
