CC BY
66
Финансовые ресурсы местного самоуправления
В.И. КЛИСТОРИН, доктор экономических наук, Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, Новосибирск
Дифференциация социально-экономического пространства современной России наиболее сильно проявляется на муниципальном уровне. Законодательство, регламентирующее деятельность муниципальных образований, неустойчиво и противоречиво, что снижает возможности выработки и реализации стратегий развития городов и муниципальных округов. Возможности самостоятельной бюджетной политики, как в настоящее время, так и в перспективе, в большинстве муниципалитетов ограничены несоответствием расходных полномочий и финансовых ресурсов. Замедление экономического роста и новации в налогово-бюджетной политике будут способствовать росту территориальной дифференциации уровней и условий жизни населения.
Ключевые слова: территориальная дифференциация, местное самоуправление, экономический рост, законодательство, бюджет, консолидированный бюджет, доходные и расходные полномочия, централизация, децентрализация.
Среди политиков, специалистов, ученых и в общественном мнении наблюдается редкое единство мнений о нежелательности и даже вредности для будущего развития страны высокой дифференциации уровней доходов и качества жизни в территориальном разрезе. Степень неоднородности экономического пространства страны может служить индикатором успешности региональной политики государства и даже уровня развития страны в целом. Наибольшая территориальная дифференциация показателей экономической активности, условий и уровня жизни наблюдается в развивающихся и, особенно, беднейших странах мира.
Сама по себе неоднородность экономического пространства страны - неизбежное явление, сопровождающее ее развитие. Ее причины достаточно хорошо известны. Это географические и климатические факторы, наличие природных ресурсов и запасов полезных ископаемых, отраслевые сдвиги, эффекты концентрации и масштабов, историческое наследие, этнические особенности местного населения и многое другое.
Государство, в меру своих возможностей, предпринимает усилия по сглаживанию неравномерного развития территорий по политическим, социальным и экономическим соображениям. Мерами бюджетной политики обычно добиваются выравнивания
ЭКО. - 2014. - №9 КЛИСТОРИН В.И.
уровней обеспеченности основными социальными услугами, к каковым относятся образование, здравоохранение, содержание нетрудоспособных, охрана общественного порядка и т.п. Для ускорения развития отстающих в своем развитии и депрессивных территорий используются инструменты региональной политики, предполагающие формирование специальных фондов, программ и институтов развития1. Хотя в России имеются в наличии все институты и инструменты региональной политики, результаты таковы, что специалисты ставят под сомнение само ее существование2.
Большинство исследований в России, посвященных проблемам территориальных диспропорций, сосредоточены на измерении и анализе регионального неравенства на уровне федеральных округов и субъектов Федерации. Вместе с тем в России, как и в других странах, максимальные различия в уровнях и темпах социально-экономического развития наблюдаются на муниципальном уровне. Но в России контрастность экономического пространства на муниципальном уровне настолько велика, что Н.В. Зубаревич выделяет четыре качественно различные социально-экономические системы, включая структуру экономики, поведение населения, систему расселения и, соответственно, модели и перспективы их развития. По ее мнению, уже следует говорить не о территориальных различиях, а о параллельном существовании разных стран3.
Исследования проблем муниципальных образований обычно ограничиваются масштабами одного субъекта РФ. В содержательном плане изучаются вопросы развития инфраструктуры, транспортной доступности, обеспеченности населения городов и районов базовыми услугами, а также состояния местных бюджетов, их динамики и межбюджетных трансфертов. Определенные достижения имеются у социологов и географов в части оценки размеров и выявления причин территориальной дифференциации
1 Клисторин В.И. Федеративные отношения. региональная политика и проблема деформации экономического пространства России // Регион: экономика и социология. - 2013. - № 3. - С. 79-95.
2 Артоболевский С.С. Территориальные проблемы и государство: трансформация или деформация пространства? // ЭКО. - 2013. - № 1. -С. 23-41.
3 Зубаревич Н. «Четыре России» на одной территории. иЯ1_: Шр://\м\м\м. novayagazeta.ru/society/60998.html
на муниципальном уровне. Следует выделить работы С.С. Артоболевского, Н.В. Зубаревич, Т.Г. Нефедовой, Л.В. Смирнягина, А.И. Трейвиша и др. Среди экономистов можно отметить работы Е.А. Коломак, В.Н. Лексина, А.С. Маршаловой, А.С. Новоселова, С. А. Суспицына, А.Н. Швецова и некоторых других. Вместе с тем взаимосвязь институтов местного самоуправления, их полномочий и ответственности, с одной стороны, и преодоления диспропорций в пространственном развитии - с другой, изучена недостаточно.
Нормативно-правовая база местного самоуправления
Для решения проблем муниципальных образований и формирования более гомогенного экономического пространства требуются устойчивая нормативно-правовая база, последовательная региональная политика и соответствующие финансовые ресурсы.
Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления и тем самым безоговорочно признала ее верховенство над национальным законодательством. В ней прямо указано, что местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это означает безусловное право местного населения на самостоятельное и ответственное решение вопросов социально-экономического развития в границах своего поселения.
Закон о местном самоуправлении в России принимался в 1991, 1995 и 2003 гг. Последний вариант закона полностью вступил в действие в 2009 г. Но в него до сих пор ежегодно вносятся поправки, иногда весьма существенные. Кроме этого, на состояние и развитие местного самоуправления влияют и другие федеральные законы: налоговый и бюджетный кодексы, ФЗ № 126 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и многие другие. Помимо федерального законодательства имеется обширная и также постоянно меняющаяся нормативно-правовая база субъектов РФ. Следует отметить и большое количество
подзаконных актов различных ведомств: писем, инструкций и методических рекомендаций.
Несмотря на ежегодное принятие многочисленных поправок, а возможно, и благодаря ему, нормативно-правовая база местного самоуправления остается противоречивой. Нестабильность законодательства отрицательно влияет на возможность муниципальных властей формулировать и проводить долгосрочную политику развития подведомственных территорий. Особенно это касается средних, малых городов и сельских поселений.
Принятие ФЗ № 131 формально резко расширило число муниципальных образований в России4. Но правом формировать местный бюджет, владеть муниципальной собственностью и обладать выборными органами самоуправления могут лишь муниципальные районы и городские округа, что, наоборот, резко сузило число реальных муниципальных образований. К вопросам местного значения законодательство относит:
• формирование, утверждение, исполнение бюджета;
• установление, изменение и отмену местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом;
• организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, снабжения его топливом;
• содержание и строительство местных автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений;
• организацию транспортного обслуживания населения;
• участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
• обеспечение первичных мер пожарной безопасности, охраны общественного порядка;
• создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
Кроме того, на муниципальный уровень власти в значительной мере переданы полномочия по обеспечению населения жильем,
4 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 02.11.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 14.11.2013) // Консультант Плюс. - 1992-2013. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_154107/
льготами для определенных категорий граждан, выполнению решений государственных органов в области образования и здравоохранения. Казалось бы, при таком объеме полномочий неизбежно перераспределение финансовых ресурсов на местный уровень власти. Но в действительности происходил скорее обратный процесс: ресурсы консолидированного бюджета России концентрировались в федеральном бюджете и внебюджетных фондах, а доля финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении региональных и местных органов власти, снижалась даже с учетом межбюджетных трансфертов. Число источников доходов местных органов власти было резко сокращено и строго регламентировано федеральными законами. Доля расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ упала до примерно 35% в 2013 г. по сравнению с более чем 50% в начале 2000-х годов.
Эти изменения частично объясняются быстрым экономическим ростом в России благодаря проведенным в начале века институциональным реформам, благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре и восстановительному росту после кризисов начала 1990-х и 1998 г. Большую роль сыграли и противоречивые цели политики федерального центра. С одной стороны, он снял с себя все большую часть трудновыполнимых социальных обязательств и расходов на развитие инфраструктуры и передал их органам власти субъектов РФ и муниципалитетов. С другой -федеральный центр стремился к повышению «управляемости», построению вертикали власти, включая муниципальный уровень. Следует отметить, что региональные власти в большинстве случаев проводили сходную политику по отношению к муниципалитетам. В результате росли как объемы трансфертов из вышестоящих бюджетов, так и число получателей трансфертов и каналов, по которым они выделялись.
В результате на большей части территории страны наблюдается лишь формальное функционирование органов местного самоуправления, основная часть обязанностей которых заключается в исполнении государственных обязательств, переданных на муниципальный уровень и финансируемых из вышестоящих бюджетов транзитом через местные бюджеты. Эта проблема прекрасно осознается на всех уровнях государственной власти, но решения бывают неожиданные, например, финансировать часть расходов муниципалитетов на образование и здравоохранение
напрямую из региональных бюджетов. Недавно на федеральном уровне было принято решение о финансировании дошкольного образования из бюджетов субъектов Федерации и т.д.
Стратегические документы Правительства России содержат качественную диагностику региональных проблем развития страны и формулируют необходимые меры для преодоления диспропорций. Так, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации5, в разделе 7 «Региональное развитие» содержится перечень мер по формированию устойчивой системы расселения. Указано, что для этого необходимы:
• рост финансовых ресурсов и полномочий муниципалитетов, прежде всего в муниципалиях центров роста;
• расширение области экономической и финансовой самодеятельности муниципальных органов управления;
• повышение эффективности муниципального хозяйства;
• формирование рациональных градостроительных планов, увязанных с развитием окружающих территорий, и повышение разнообразия и комфортности городской архитектурной и обеспечивающей среды;
• усиление устойчивости монопрофильных городов, расширение их функций, содействие росту качества и мобильности населения, решение проблем монопрофильных городов и поселков с истощенной сырьевой базой, создание механизмов переселения их жителей;
• формирование нового современного облика российской деревни.
Но за совершенно правильными словами не последовало реальных действий, поскольку были недостаточно конкретно определены методы, инструменты и ресурсы для реализации этих задач.
Переход к положительной практике разработки стратегий, программ и среднесрочных планов пока мало сказался на практике и механизмах принятия решений и не придал желаемой устойчивости развитию, особенно на муниципальном уровне.
5 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. - М., Минэкономразвития России. - 2008. - Март. URL: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/static/activity/ sections/strategicPlanning/concept/ (The RF Long-Term Socio-Economic Development Concept, 2008).
Ведь планы и бюджеты даже на текущий год подвергаются серьезным корректировкам в ходе их исполнения, что несколько обесценивает надежность прогнозов на более длительный срок, снижает уверенность в совершенстве информационного и методического обеспечения процесса принятия решений.
Дело, видимо, в том, что планирование и управление может иметь индикативный характер и быть при этом эффективным, если есть работающие институты и соответствующие инструменты. В режиме же «ручного управления» эффективны только кадровые решения и управление финансовыми потоками. Практически все новации в этих областях свидетельствуют о том, что «управляемость» в указанном смысле является основной идеей в политике по отношению к муниципальным образованиям.
Экономический рост, бюджетная политика и финансовые ресурсы местного самоуправления
Стратегические решения обычно принимаются исходя из долгосрочных прогнозов развития страны. Предполагалось, что по завершении восстановления экономики России и ее основных торговых партнеров в Европе среднегодовые темпы прироста отечественной экономики в перспективе до 2030 г. составят 4-5%. Но уже 2013 г. показал, что эти темпы недостижимы. Минэкономразвития РФ скорректировал долгосрочный прогноз развития экономики с 3,2 до 2,5% годовых темпов прироста по консервативному варианту, который обычно служит основой бюджетной политики. Представляется, что в нынешних условиях с учетом роста неопределенности и изменившейся геополитической ситуации в бюджетной политике следует рассчитывать на 1,5% среднегодового прироста.
Но и для этого требуется «продолжение активных институциональных преобразований, направленных на улучшение делового климата, развитие конкуренции, повышение качества и эффективности корпоративного и государственного управления»6.
6 Пояснительная записка «О прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года». - С. 2. URL: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/ mer/activity/sections/macro/prognoz (Explanatory Notes on The Forecast of the RF Long-Term Socio-Economic Development 2030).
Если год назад специалисты говорили о существенном замедлении экономического роста и грядущих проблемах со сбалансированностью бюджетной системы7, то в настоящее время они спорят о том, находится ли экономика в состоянии стагнации, рецессии или стагфляции.
Ранее мы писали о неблагоприятных тенденциях в бюджетной системе, в частности, о соотношении темпов увеличения государственного долга и экономического роста8. Основная проблема видится в том, что в 2000-е годы был проведен финансовый маневр, когда суверенный долг России сокращался, а корпоративный долг на фоне благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры рос. В нынешних условиях может возникнуть необходимость обратного манера - замещения корпоративных долгов суверенным. Следует также помнить, что дефицит федерального бюджета без нефтегазовых доходов в настоящее время составляет около 9,6% ВВП, и даже при благоприятном развитии в перспективе до 2030 г. он не снизится до 6%9.
Значительную проблему для бюджетной системы России в средне- и долгосрочной перспективе представляет рост трансфертов из федерального бюджета внебюджетным фондам, размеры которых превысили суммарный консолидированный бюджет субъектов РФ. В 2013 г. на эти цели было выделено около 3 трлн руб.10, а в ближайшей перспективе ежегодный дефицит фондов превысит 4 трлн руб.
Дефицит бюджетной системы Российской Федерации в последние годы постепенно перераспределяется на региональный и муниципальный уровни. В результате в 2013 г. суммарный консолидированный бюджет субъектов РФ стал дефицитным. Ранее на основании данных Минфина РФ мы отмечали, что суммарный долг этих уровней власти достаточно мал
7 Потомкам нынешних россиян останется 890 трлн рублей долга // Независимая газета. - 2013. - 11 нояб. URL: http://www.ng.ru/news/448923.html
8 Клисторин В.И. Экономический рост и бюджетная политика: институциональные ограничения для России. // ЭКО. - 2014. - № 1. - С. 54-66.
9 Основные направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/ library/2013/07/Osnovnye_napravleniya_budzhetnoy_politiki_2014-2016_gg.zip
10 Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (07.12.2012) URL: http:// www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2012/12/FZ216-FZ_ot_031212.pdf
и не превышает 2,5% ВВП, а суммарный дефицит их бюджетов, по данным Минфина, в 2013 г. составит 0,3% ВВП11.
Одновременно указывалось на необычайно высокие темпы роста долга субъектов РФ и муниципалитетов и прогнозировалось резкое наращивание задолженности на основании их структуры доходов12. Наш прогноз оказался излишне оптимистичным: консолидированный долг субъектов РФ вырос в 2013 г. не на 15%, а на 29%, и в нынешнем году эта тенденция продолжится, несмотря на определенные решения Правительства РФ13.
Следует отметить, что основные источники доходов региональных и местных бюджетов (помимо трансфертов) - налоги на прибыль предприятий и НДФЛ - практически не растут. Прибыль предприятий просто снижается. Поскольку заимствования на финансовых ранках обходятся федеральному бюджету гораздо дешевле, чем региональным и, тем более муниципальным, то такая политика достаточно рискованна.
Следует помнить, что сокращение расходов вовсе не означает повышения их эффективности, равно как и их увеличение вовсе не гарантирует достижения заявленных целей. Поэтому дискуссии вокруг бюджетной и промышленной политики будут только обостряться.
Что касается перспектив бюджетной политики и распределения финансовых ресурсов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, то определенную информацию дают Основные направления бюджетной политики на период до 2030 года14 (табл. 1).
11 Объем государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований на 01.10.2013. URL: http://www.minfin. ru/ru/public_debt/subdbt/
12 Klistorin V.I. Financial resources of local governments // Local production systems and regional economic development : [collection of papers] / ed. by A.S. Novoselov, V.E. Seliverstov; SB RAS, Institute of economics and industrial engineering, University of national and world economy, Ternopil national economic university, Universiti of Lodz. - Novosibirsk-Sofia-Ternopil-Lodz: IEIE SB RAS, 2014. - P. 285-291.
13 Шихов Ю. Регионы в шелках. Лента ру. - 2014. - 15 июня. URL: http:// lenta.ru/articles/2014/06/11/regions/
14 Пояснительная записка «О прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года». URL: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/ sections/macro/prognoz (Explanatory Notes on The Forecast of the RF Long-Term Socio-Economic Development 2030).
Таблица 1. Прогноз основных параметров бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации в 2013-2030 гг., % ВВП
Показатель 2013 2014 2016 2020 2025 2030
Бюджетная система Российской Федерации
Доходы (без учета межбюджетных трансфертов) 36,9 35,1 34,4 34,6 33,6 32,7
Расходы (без учета межбюджетных трансфертов) 37,6 35,8 34,9 34,7 33,6 33,0
Дефицит (профицит) -0,7 -0,7 -0,5 0,1 0,0 -0,3
Федеральный бюджет
Доходы 19,3 18,2 17,4 16,6 15,4 14,2
В том числе:
нефтегазовые 9,0 8,0 7,2 6,9 5,9 4,7
ненефтегазовые 10,3 10,2 10,2 9,7 9,5 9,5
Расходы 19,8 18,7 18,0 17,0 15,7 14,5
Дефицит (профицит) -0,5 -0,5 -0,6 -0,4 -0,3 -0,3
Ненефтегазовый дефицит -9,6 -8,5 -7,8 -7,8 -7,0 -6,0
Резервный фонд и ФНБ 9,0 8,8 8,4 9,8 10,2 9,9
Государственный долг РФ 11,9 12,8 12,8 13,2 13,9 14,7
Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации
Доходы 12,7 12,6 12,4 12,5 12,6 12,9
Расходы 13,0 12,8 12,5 12,5 12,5 13,0
Дефицит (профицит) -0,3 -0,1 -0,02 0,0 0,1 -0,1
Источник: Пояснительная записка «О прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года». URL: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/ sections/macro/prognoz (Explanatory Notes on The Forecast of the RF Long-Term Socio-Economic Development 2030). -С. 12.
В долгосрочном периоде Правительство РФ предусматривало значительное сокращение налоговой нагрузки на экономику. Доля консолидированного бюджета в ВВП должна была снизиться с 37 до 33%. Это объяснялось меньшим присутствием государства
в экономике и стремлением повысить ее конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность.
Но не меньшую роль должен был сыграть рост налоговых расходов, что неизбежно при реализации крупных инфраструктурных проектов и стимулировании освоения минерально-сырьевых ресурсов в северных и восточных регионах станы.
При этом доля региональных и местных бюджетов в суммарных доходах бюджетов всех уровней должна была возрасти с 39,7 до 45,9%, а в расходах - с 39,6 до 47,3%.
Это подтверждает вывод о том, что в долгосрочной перспективе перераспределение расходных полномочий на региональный и местный уровни будет осуществляться более высоким темпом, чем финансовых ресурсов. Сокращению реальных полномочий в области бюджетной политики субъектов Федерации и муниципалитетов будет служить и переход к программному построению бюджетов, поскольку значительную часть расходов федерального бюджета в регионах предполагается направить через федеральные программы. Поэтому абсолютные объемы межбюджетных трансфертов не должны увеличиваться, а программы развития регионов будут определяться возможностями их властей вписаться в федеральные программы, инициировать и продавливать соответствующие проекты в федеральных ведомствах.
Новые реалии и бюджетные маневры
В 2013 г. планировалось, что в среднесрочной перспективе до 2016 г. общие расходы федерального бюджета должны вырасти на 17%, а расходы по пяти программам по направлению «Сбалансированное региональное развитие» - только на 13%15. Одновременно предполагалось перераспределение доходных полномочий на субфедеральном уровне в пользу региональных бюджетов. Так, в результате распределение отчислений от налога на доходы физических лиц между региональным и местными бюджетами составит в перспективе 70 : 30% по сравнению с соотношением 60 : 40% в 2013 г.16
15 Основные направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов. - С. 14. URL: http://www.minfin.ru/ common/img/uploaded/library/2013/07/0snovnye_napravleniya_budzhetnoy_ politiki_2014-2016_gg.zip
16 Там же. - С. 22.
Но жизнь внесла свои коррективы в бюджетную политику. Прежде всего, были пересмотрены перспективы развития отечественной экономики и приоритеты бюджетной политики. Существенно снижен прогноз по динамике ВВП и таких его составляющих, как прибыль предприятий, доходы населения и инвестиции. Главным источником роста доходов и расходов бюджетной системы в этих условиях становится девальвация национальной валюты и рост инфляции. Основные направления бюджетной политики РФ фиксируют изменение макроэкономической ситуации17 (табл. 2).
Таблица 2. Прогноз основных макроэкономических параметров на 2014-2017 год (из ФЗ №349 от 02.12.2013 г. и прогноза МЭР от 20.05.2014)
Показатель 2014 2015 2016 2017
ФЗ № 349 Прогноз ФЗ № 349 Прогноз ФЗ № 349 Прогноз Прогноз
ВВП, трлн руб. 73,3 71,5 79,7 76,1 86,8 82,3 89,8
Рост ВВП, % 103,0 100,5 103,1 102,0 103,3 102,5 103,3
Прибыль прибыльных пред-притий, трлн руб. 12,7 13,1 13,5 13,1 15,1 14,4 16,4
Инфляция (ИЦП), % 105,0 106,0 104,5 105,0 104,5 104,5 104,3
Курс доллра, руб. 33,4 35,5 34,3 37,0 34,9 38,0 38,8
Фонд заработной платы, трлн руб. 18,0 17,7 19,5 18,9 21,1 20,3 22,1
Источник: Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. - С. 18. URL: http://www.minfin.ru/com-mon/upload/library/2014/07/main/0NBP_2015-2017_1.pdf
Соответственно изменены параметры развития бюджетной системы (табл. 3).
Тем не менее общее направление бюджетной политики сохраняется. Доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы Российской Федерации (до предоставления межбюджетных
17 Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. - С. 165. URL: http://www.minfin.ru/common/upload/ library/2014/07/main/0NBP_2015-2017_1.pdf
трансфертов) сократится с 54% в 2014 г до 51,4% в 2017 г. Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации (до предоставления межбюджетных трансфертов) возрастет с 26,6% в 2014 г до 27,6% в 2017 г Но доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации сократится с 32,6% до 31,4% в 2017 г.
Таблица 3. Основные параметры бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2013-2017 гг., трлн руб.
Показатель 2013 % ВВП 2014 % ВВП 2015 % ВВП 2016 В П 2017 % ВВП
Доходы, всего 24,4 36,6 26,4 36,9 27,9 36,7 29,8 36,2 31,7 35,3
Федеральный бюджет 13,0 19,5 14,2 19,9 14,9 19,6 15,5 18,8 16,3 18,1
Консолидированные бюджеты субъектов РФ 8,2 12,2 8,4 11,8 8,9 11,7 9,4 11,5 10,1 11,3
Расходы, всего 25,3 37,8 27,1 37,8 29,6 38,9 31,3 38,0 33,0 36,7
Федеральный бюджет 13,3 20,0 14,0 19,5 15,3 20,0 16,0 19,5 16,8 18,7
Консолидированные бюджеты субъектов РФ 8,8 13,2 9,3 13,0 9,9 13,0 10,4 12,6 11,0 12,3
Дефицит/профицит -0,9 -0,5 -0,7 -0,9 -1,7 -2,2 -1,5 -1,8 -1,3 -1,4
Источник: Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. - С. 50. 1Ж1_: http://www.minfin.ru/com-топ/ир!оас1/ИЬгагу/2014/07/тат/01\1ВР_2015-2017_1.рсК
Межбюджетные трансферты будут уменьшаться, предполагается оптимизация расходов региональных и муниципальных бюджетов, в том числе за счет изменения методики расчетов потребности в расходах, и т.д. Будет осуществлен перевод части дотаций в условно утвержденные расходы. Предусмотрены и дополнительные источники доходов, например введение налога с продаж. Но несбалансированность бюджетов все равно будет расти.
В этих условиях «от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления требуется проведение крайне взвешенной долговой и бюджетной
политики, особенно в отдельных регионах, уровень государственного долга которых приближается к предельному уровню, определенному законодательством»18.
Сравнение прогноза консолидированных бюджетов субъектов РФ на 2014-2016 гг. и на 2015-2017 гг. (табл.4) приводит к следующим выводам.
Таблица 4. Прогноз основных параметров консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015-2017 гг., трлн руб.
Показатель 2014 2015 Темп роста 2016 Темп роста 2017 Темп роста
Доходы, всего 8,44 8,93 105,8 9,44 105,8 10,14 107,3
В т.ч. налоговые и неналоговые 7,03 7,52 107,1 8,12 107,9 8,76 107,9
Межбюджетные трансферты 1,42 1,41 99,2 1,33 94,3 1,38 103,8
Расходы, всего 9,3 9,87 106,1 10,39 105,2 11,04 106,3
Дефицит -0,86 -0,94 -0,95 -0,91
Источник: Основные направления бюджетной политики на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов. - С. 156. URL: http://www.minfin.ru/ common/upload/library/2014/07/main/0NBP_2015-2017_1. pdf
Темпы прироста общих доходов консолидированных бюджетов снижены примерно в 2 раза: с примерно 10% до чуть больше 5%. При этом темпы прироста налоговых и неналоговых доходов должны снизиться с примерно 12% до 8%.
Межбюджетные трансферты должны сократиться даже номинально.
Расходы же консолидированных бюджетов будут подвергнуты существенной корректировке только за пределами 2015 г.
Дефицит должен возрасти на порядок в сравнении с предыдущими планами и составит около 1 трлн руб. в год. Дополнительные дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014-2016 гг. в целях реализации Указов Президента
18 Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. - С. 165. URL: http://www.minfin.ru/common/upload/ library/2014/07/main/0NBP_2015-2017_1.pdf
Российской Федерации от 7 мая 2012 г. в целом не меняют картину.
Подводя итоги, можно утверждать, что в условиях замедления экономического роста и изменения приоритетов бюджетной политики региональные и, особенно, муниципальные власти еще в большей степени зависят от вертикали власти, и их свобода маневра в бюджетной политике сокращается. Оптимизация расходов и налоговые новации будут способствовать стагнации экономики. Налогово-бюджетная политика в большей степени ударит по отстающим регионам и городам. Дифференциация экономического и социального развития на уровне муниципальных образований в обозримой перспективе не снизится, а, скорее всего, существенно возрастет. Но главное - «безусловное право местного населения на самостоятельное и ответственное решение вопросов социально-экономического развития в границах своего поселения» будет неизбежно сокращаться.
Можно согласиться с редакцией «Независимой газеты», констатировавшей, что «российские власти начали хаотично реагировать на возникающие проблемы, принимая мгновенные меры по ситуации и не просчитывая их системные последствия»19.
19 Санкции рождают хаос в головах министров // Независимая газета. -2014. - 30 июля. URL: http://www.ng.ru/editorial/2014-07-30/2_red.html
