CC BY
16
РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ФИНАНСОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДЛЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
С. Г. ХОДАСЕВИЧ, кандидат химических наук, заместитель префекта Юго-Западного административного округа г. Москвы
Принятие федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ вносит существенные изменения в механизм распределения полномочий и источников доходов между уровнями бюджетной системы, что неизбежно отразится на финансовом состоянии муниципальных образований.
Рассмотрим принятое законодательство с позиций решения основных вопросов организации межбюджетных отношений: распределения расходных обязательств, закрепления доходов и реализации политики трансфертов.
Ключевой идеей реформы местного самоуправления в России стало представление о необходимости предельно четкого разделения полномочий между уровнями власти (федеральным, региональным и местным). При этом принцип разделения полномочий в Законе1 трансформируется в концепцию наделения местного самоуправления государственными полномочиями, а сама передача государственных полномочий органам местного самоуправления становится инструментом государственной централизации.
Для бюджетной системы РФ характерно наличие большого количества федеральных мандатов, т. е., расходных полномочий, возложенных на
региональные и муниципальные органы власти в соответствии с решениями федерального правительства. В 1990-х гг. эти полномочия зачастую передавались регионам и муниципалитетам без предоставления финансовых ресурсов, необходимых для их выполнения.
Инвентаризация федеральных мандатов показала, что только наиболее крупные из них оцениваются в 3-4 % ВВП, и составляют около 20-25 % доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ2. Наибольшую долю расходов местных бюджетов, связанных с выполнением государственных полномочий, занимают расходы на социальную сферу, ЖКХ и транспорт (табл.1).
Исследования, проведенные в ряде городов России, говорят о том, что на долю государственных полномочий приходится порядка 85 % расходов, осуществляемых по разделу «Социальная политика», примерно 95 % расходов местных бюджетов на транспорт и 16 % расходов на ЖКХ. Большая часть этих расходов связана с предоставлением льгот различным категориям граждан, предусмотренных федеральным законодательством.
Перегруженность муниципального уровня государственными функциями ведет к вытеснению из сферы ответственности органов местного
1 Здесь и далее — Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ.
2 Исследование нефинансируемых федеральных мандатов в Российской Федерации: Доклад фонда «Институт экономики города»,- М., 2001.
Изменение структуры местных бюджетов с учетом положений закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»3
Таблица 1
Показатели местных бюджетов По действующему законодательству4 По новому закону
млрд руб. % млрд руб. %
Расходы всего, в т.ч.: 728,3 100,0 807,0 100,0
Госполномочия (расчет), в т.ч.: 78,6 10,8 359,3 44,5
-ЖКХ 22,8 3,1 53,7 6,7
- транспорт 9,0 1,2 30,0 3,7
- социальная политика 46,8 6,4 87,2 10,8
- образование 0,0 0,0 188,4 23,3
Собственные полномочия 649,7 89,2 447,7 55,5
Доходы всего, в т.ч.: 707,8 100,0 786,5 100,0
Налоговые доходы, в т.ч.: 379,0 53,5 213,5 27,1
- регулирующие доходы 248,1 35,1 0,0 0,0
- собственные налоговые доходы 130,9 18,5 213,5 27,1
Безвозмездные перечисления, в т.ч.: 283,8 40,1 528,0 67,1
- дотации 72,3 10,2 72,3 9,2
- субвенции на осуществление государственных полномочий 64,3 9,1 359,3 45,7
- средства по взаимным расчетам 24,9 3,5 0,0 0,0
- дотации на выравнивание 96,4 13,6 96,4 12,3
- субсидии 25,8 3,6 0,0 0,0
Неналоговые доходы 45,0 6,4 45,0 5,7
Дефицит 20,5 2,8 20,5 2,5
самоуправления «вопросов местного значения» государственными полномочиями, что противоречит самой идее самоуправления. Результатом может стать снижение качества решений, принимаемых местной администрацией.
Предварительная оценка сводного изменения расходных обязательств бюджетов разных уровней бюджетной системы при реализации принятых законов показывает, что произойдет сокращение расходных полномочий органов местного самоуправления при одновременном увеличении обязательств федеральных и региональных органов власти. Наибольший рост расходов предполагается на субфедеральном уровне, поскольку полномочия регионов дополнятся переданными полномочиями как с федерального, так и с местного уровней.
Можно предположить, что данное перераспределение повысит устойчивость местных бюджетов, так как часть затратных социальных обязательств муниципалитетов будет передана субъектам Федерации. В частности, в соответствии с законом передаются обязательства по финансовому обеспечению учебного процесса (включая выплату заработной платы) в общеобразовательных школах,
- По материалам Фонда «Институт экономики города»: Чернявский A.B. Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992-2002 гг.» - М„ 2003.- С. 104-106.
4 Расчеты проведены поданным за 2002 г.
■ Сайт Центра фискальной политики: www.fpcenter.org
содержанию школ-интернатов, детских домов, домов ребенка; выплаты адресных жилищных субсидий населению и др.
По оценкам Центра фискальной политики, в результате перераспределения расходных обязательств между уровнями власти объем обязательств муниципальных образований по обеспечению финансовыми средствами вопросов исключительно местного значения снизится с 5,8 до 3,5 % ВВП5.
Как видно из табл. 1, исполнение государственных полномочий в 2002 г. обошлось органам местного самоуправления в 78,6 млрд руб., или 11 % всех расходов местных бюджетов. Для финансирования государственных полномочий бюджетам муниципальных образований были переданы субвенции в размере 64,3 млрд руб., что на 18,2 % меньше требуемой суммы.
В целях решения проблемы нефинансируемых мандатов в 2000 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», согласно которому закон о бюджете мог приостановить (отменить) действие нормативно-правовых актов, не обеспеченных источниками финансирования. Данная норма активно применялась при формировании федерального бюджета в 2001-2003 гг., что стало одним из существенных факторов обеспечения сбалансированности федерального бюджета и выявле-
ния неэффективных бюджетных обязательств. Так, в 2002 г. было приостановлено (отменено) действие 120 нормативных правовых актов, обязательства федерального бюджета по которым оцениваются в 380,4 млрд руб.6 Однако такой подход обеспечивает лишь временное и частичное решение проблемы, причем только в отношении собственных обязательств федерального бюджета.
Полное финансирование федеральных мандатов приведет к увеличению расходов на исполнение государственных полномочий на 281 млрд руб. При этом доля этих расходов увеличится до 44,5% расходов местных бюджетов (см. табл.1).
Закон (ст. 19) закрепляет положение, согласно которому финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Предусмотренный законом механизм финансирования передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий за счет субвенций федерального или региональных бюджетов и, соответственно, приостановления действия соответствующих законов в части, не обеспеченной такими субвенциями, должен способствовать повышению финансовой устойчивости местных бюджетов. Но ценой этой устойчивости станет окончательное огосударствление местного самоуправления и сокращение самостоятельности местных бюджетов.
Следует подчеркнуть, что неизбежным следствием целевого финансирования мандатов через субвенции станет централизация субнациональных бюджетных средств в бюджете субъекта Федерации. Так, по оценкам Института экономики города, доля субвенций в доходах местных бюджетов увеличится с 9 до 40-50 %.
В результате произойдет существенное сокращение доли нецелевых средств местных бюджетов и, следовательно, сужение свободы действий органов местного самоуправления в отношении распоряжения бюджетными ресурсами. Следовательно, местному самоуправлению придется переориентировать свыше 40 % бюджетных средств на деятельность, в которой они становятся лишь исполнителями решений вышестоящего уровня власти.
Новая редакция Закона ужесточает контроль за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного
6 Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // рге53_о{Тюе@ргрге55.§оу/ш
значения и повышает ответственность указанных органов за их неисполнение. Отныне предусматривается возможность временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в случаях:
— возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан;
— стихийных бедствий, катастроф, иных чрезвычайных ситуаций;
— возникновения просроченной задолженности муниципальных образований, превышающей 30 % собственных доходов бюджета муниципального образования;
— нецелевого расходования бюджетных средствлибо нарушения федерального законодательства. Эти положения являются очень важными.
Однако в законе они не получили должного обоснования. Согласно закону введение внешней финансовой администрации начинается после дефолта по обязательствам муниципального образования. В отличие от корпоративного банкротства временная администрация на местном уровне должна рассматриваться не как наказание, а как инструмент, позволяющий предотвратить наступление дефолта, причиной которого зачастую являются не действия администрации, а внешние по отношению к муниципальному образованию финансово-экономические обстоятельства.
Доходы местных бюджетов. Действующее федеральное законодательство закрепляет за местным уровнем такой список налогов, доходы от которых не соответствуют возложенным на него расходным полномочиям: доходы от местных налогов среднестатистического органа местного самоуправления покрывают сегодня порядка 3 % его расходов.
В современном законодательстве РФ вопрос о фискальной автономии муниципальных образований практически не затрагивается, а ведь именно его решение есть главная задача на пути к устойчивой финансовой самостоятельности местного уровня власти. Финансовая самостоятельность, в свою очередь, дает возможность органам местного самоуправления управлять рисками и отвечать по своим обязательствам. В противном случае муниципальное образование станет заложником внешних условий, формируемых через систему межбюджетных отношений.
Проблема фискальной автономии местных органов власти России наиболее ярко проявляется в сравнении с зарубежной практикой. По доле доходов, которые муниципальное образование может полностью контролировать (увеличивать
Таблица 2
Доля собственных (контролируемых) налогов в доходах местных бюджетов, %
или уменьшать за счет изменения ставок налогов, введения новых налогов и т.п.), российские муниципалитеты намного отстают от муниципальных образований других стран (табл. 2).
Закон не устанавливает конкретно списков налогов, зачисляемых в бюджет того или иного муниципального образования, оставляя эту компетенцию за Налоговым кодексом РФ. Доходные источники муниципальных образований, сформированных на основе внутригородских территорий городов федерального значения, будут определяться законом субъекта РФ.
Новая редакция Закона значительно сужает возможности субъекта Федерации по использованию дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов. Отныне дифференцированные нормативы могут применяться только в качестве эквивалентной замены трансферта, распределяемого в расчете на одного жителя муниципального образования.
Единый вариант закрепления налогов за местным уровнем даст различные резул ьтаты в субъектах Федерации в силу особенностей размещения налоговой базы по территории регионов. Учесть при этом интересы и богатых, и бедных муниципальных образований, а также удовлетворить одновременно и органы местного самоуправления, и органы власти субъектов Федерации крайне сложно.
Решить эти противоречия может только движение по пути децентрализации налоговых полномочий, расширения прав и ответственности субнациональных органов власти за обеспечение территориальных бюджетов собственными доходами.
Межбюджетные трансферты. Существенным достижением нового Закона является требование о закреплении субъектом Федерации за каждым городским округом и муниципальным районом единых нормативов отчислений от «регулирующих» федеральных и региональных налогов, причем на неограниченный срок. На муниципальный район
возлагаются аналогичные полномочия в отношении поселенческих муниципальных образований.
Для организации межбюджетных отношений в условиях двухуровневой модели местного самоуправления новый Закон предлагает создание целого ряда фондов, предназначенных для аккумулирования и передачи средств местным бюджетам в виде трансфертов. Для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов предназначены следующие фонды:
— региональные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в составе бюджета субъекта Федерации;
— региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), создаваемые в составе бюджета субъекта Федерации;
— районные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в бюджетах муниципальных районов.
Все эти фонды формируются с одной целью: обеспечить равный доступ граждан к основным бюджетным услугам, независимо от места их проживания. Необходимость использовать для реализации этой цели трех фондов объясняется тем, что органы государственной власти субъекта Федерации могут не владеть всей информацией о каждом конкретном поселении, например, о наличии или состоянии объектов муниципальной инфраструктуры, численности потребителей определенных видов бюджетных услуг и т. п.
Средства всех фондов должны распределяться согласованно: на каждом следующем шаге необходимо учитывать результаты предыдущего. Поэтому последовательность распределения фондов предполагает, что сначала субъект Федерации осуществляет «первичное» выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, затем выравнивает бюджетную обеспеченность консолидированных бюджетов муниципальных районов, после чего из районного фонда производится дополнительное выравнивание поселений, которое может более точно учесть их особенности.
Новая редакция Закона устанавливает конкретные и детальные требования к методикам распределения каждого фонда. Закон содержит и такую техническую норму, как запрет использования показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов для индивидуальных муниципалитетов при определении уровня бюджетной обеспеченности. Данное ограничение введено для того, чтобы муниципальные образования не занижали сознательно свои фактические доходы и не завышали свои фактические рас-
Муниципальное образование Доля контролируемых налогов
Марсель 73,2
Авиньон 71,4
Гётеборг 69,1
Вроцлав 45,8
Гданьск 39,0
Сургут 2,9
По данным агентства «Standard & Poor's», 2003 г.
ходы. Вместо индивидуальных данных теперь придется использовать суммы по всем муниципальным образованиям в целом, структуру доходов и расходов, данные о налоговой базе и т. п.
Согласно Закону предоставление дотаций из фондов финансовой поддержки осуществляется в целях выравнивания, исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений исполнять свои полномочия по решению вопросов местного значения. При этом размеры дотаций определяются в расчете на одного жителя городского, сельского поселения и могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленными для бюджетов поселений.
Преимущества такого подхода заключаются в следующем: единый порядок для всех субъектов межбюджетных отношений; формализованность, отказ от согласования отдельных параметров бюджетов; стабильность и прозрачность бюджетных процедур. В Законе содержится ряд важных положений, направленных на обеспечение стабильности местных бюджетов: например, — установление предельной величины соотношения местного бюджета и средств, выделяемых из фондов финансовой поддержки муниципальных образований; порядок зачисления в местные бюджеты доходов от федеральных (ст. 59) и региональных (ст. 58) налогов и сборов; запрещение использования при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей, прогнозируемых на плановый период (п. 4 ст. 60) и др.
Однако особое внимание следует обратить на п. 5 ст. 60, в соответствии с которым «в случае, если уровень бюджетной обеспеченности городского, сельского поселения до выравнивания бюджетной обеспеченности поселений в отчетном году в расчете на душу населения в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации о бюджете могут быть предусмотрены перечисления субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений». По сути, это означает закрепление практики отрицательных трансфертов и предоставление региональным органам власти права в одностороннем порядке принимать решение об изъятии части собственных доходов муниципалитета. В случае невыполнения муниципальным образованием отмеченных требо-
ваний по перечислению субвенций регион вправе централизовать часть доходов от местных налогов и сборов и (или) снизить для данного поселения нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки поселений в объеме указанных субвенций.
На взгляд автора, предлагаемый механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований имеет ряд недостатков.
Во-первых, это, безусловно, ограничение самостоятельности органов местного самоуправления, что противоречит самой идее и принципам управления на местном уровне. Муниципальные образования не воспринимаются в качестве равноправных субъектов межбюджетных отношений и не могут повлиять на политику, которую проводит вышестоящий уровень власти.
Во-вторых, это отсутствие стимулов к более полному и эффективному использованию собственных возможностей по повышению доходов, поскольку быть лучшим становится просто невыгодно.
И в-третьих, реализация такого подхода потребует достаточно высоких затрат, осуществить которые можно только путем перераспределения ресурсов от более развитых территорий к менее обеспеченным.
Закон предъявляет весьма жесткие требования и к самой методике распределения выравнивающих трансфертов, оставляя за субъектами Федерации гораздо меньше степеней свободы при принятии решений о политике бюджетного выравнивания муниципалитетов. Однако у субъектов Федерации все же остается, пусть и ограниченная, возможность настроить методику выравнивания в соответствии с региональными особенностями. Эта методика должна быть закреплена законом субъекта Федерации.
Рассматриваемый Закон содержит нормы, не обязывающие, но разрешающие субъектам РФ формировать в составе расходов бюджета фонд муниципального развития в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Адля долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован региональный фонд со-финансирования социальных расходов.
Согласно новому Закону субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предполагается предоставлять местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта Федерации регионального фонда компенсаций.
Указанный фонд формируется за счет:
1) субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;
2) иных доходов бюджета субъекта Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов Федерации.
Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услугс учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат). Распределение субвенций утверждается законом субъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции. В ситуации, когда объем государственных полномочий в общей структуре
местного бюджета будет составлять 30-50 %, это приведет к формированию местных бюджетов на основе государственных субвенций, что, по сути, равнозначно ликвидации остатков финансовой автономии органов местного самоуправления и введению «сметного» финансирования.
Предусмотренная Законом система межбюджетных отношений ставит во главу угла выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем не только за счет государственных средств, но и за счет бюджетов муниципальных районов. При этом идея финансового выравнивания является доминирующей по отношению к фискальной автономии и поддержке экономического роста. Это означает сохранение сложившейся системы финансирования социальной инфраструктуры за счет перераспределения ресурсов экономического роста муниципалитетов-лидеров.
Таким образом, оценка последствий реализации принятого Закона с точки зрения обеспечения финансовой автономии местных бюджетов, к сожалению, свидетельствует о продолжающейся тенденции к централизации расходных и доходных полномочий, снижении самостоятельности местных бюджетов и повышении степени их использования для решения государственных задач федерального и регионального уровня.
Реклама в журналах Издательского дома «Финансы и Кредит»
Мы гарантируем Вам:
s Оперативное размещение s Гибкую систему скидок S Индивидуальный подход S Особые условия для рекламных агентств. Ваши выгоды очевидны, потому что у нас: Vх Самые низкие цены
S Широкая профессиональная аудитория по всей территории России и СНГ
Оперативная публикация рекламы осуществляется в необходимые Вам сроки S Высокая эффективность рекламы проверена временем.
Реклама в наших журналах — прямой путь к конечному потребителю.
Тел./факс: 8(095) 237-86-57
8(095) 237-86-59 http: www.financepress.ru
8(095) 959-69-79 E-mail: [email protected]
