CC BY
17
Кроме того, объективной необходимостью является оценка долгосрочных последствий проведения реформ в бюджетно-налоговой сфере как с точки зрения повышения эффективности механизмов формирования и использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, так и с позиции их влияния на национальную экономику. Следует обеспечить непротиворечивость целей реформы в сфере государственных и муниципальных финансов, теоретических концептуальных подходов к ее проведению и мероприятий по ее реализации.
Однако, несмотря на актуальность, данные проблемы не находят должного отражения в научных исследованиях и публикациях. В результате отсутствует теоретическое обоснование мер по обеспечению финансовой стабильности и бюджетной устойчивости в Российской Федерации, что отрицательно сказывается на качестве принимаемого финансово-бюджетного законодательства, снижает эффективность государственного финансового регулирования социально-экономических процессов.
В этой связи все большее значение приобретают разработка и реализация комплекса мер по совершенствованию управления государственными и муниципальными финансами, повышению эффективности государственного финансового воздействия на социально-экономические процессы в России в целях обеспечения устойчивого экономического роста и улучшения качества жизни населения Российской Федерации.
Для решения данной задачи необходимо разрабатывать и широко обсуждать перспективы развития
государственных и муниципальных финансов, оценивать их соответствие современным требованиям развития Российской Федерации, обоснованность выбора направлений и механизмов государственного финансового регулирования социально-экономических процессов в условиях проведения широкомасштабных реформ в нашей стране и высокого уровня ее зависимости от внешних факторов.
К сожалению, реальные мероприятия, в том числе в области уточнения финансово-бюджетного законодательства, говорят о существенном расхождении между целью финансовой политики - обеспечением устойчивого макроэкономического роста и стабильности - и мероприятиями по ее реализации.
В этой связи Финансовая академия при Правительстве РФ считает крайне важным проведение сегодняшнего семинара и рассматривает его как один из шагов по решению этих актуальных проблем.
Проведение этого семинара - продолжение доброй и давно сформировавшейся в стенах Финансовой академии традиции обсуждать актуальные финансово-бюджетные проблемы страны. Научный потенциал участников семинара позволяет провести серьезное исследование теоретических и практических проблем функционирования государственных и муниципальных финансов; определить в процессе работы основные приоритеты их развития; обосновать предложения по совершенствованию финансово-бюджетного законодательства, повышению эффективности государственного финансового воздействия на экономику и социальную сферу России.
ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ
Е.В. МАРКИНА, кандидат экономических наук, заведующая кафедрой «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ
Одним из важнейших факторов роста конкурентоспособности экономики развитых стран и поддержания высоких темпов ее развития является высокое качество человеческого капитала - трудового, интеллектуального, творческого потенциала граждан, которое обеспечивается эффективным функционированием организаций бюджетной
сферы. Переход к рыночным отношениям в Российской Федерации обусловливает необходимость изменения системы финансирования организаций бюджетной сферы, вызванную ограниченностью средств бюджетов всех уровней, неэффективностью применяемых форм финансового обеспечения предоставляемых государственных и муниципаль-
ных услуг, отсутствием связи между предоставлением бюджетных средств и достижением конечных общественно значимых результатов.
В рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», в ближайшее время предполагается осуществить комплекс мер по реформированию бюджетного сектора, направленных на реорганизацию бюджетных учреждений и принципов их функционирования. Основные направления реформирования бюджетного сектора предусматривают: оптимизацию действующей сети получателей бюджетных средств; уточнение правового статуса и реорганизацию бюджетных учреждений; переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг. При этом наиболее революционным и вызывающим множество вопросов является изменение правового статуса бюджетных учреждений.
В настоящее время подавляющее большинство (более 90%) организаций бюджетной сферы создано в форме бюджетных учреждений. Это обусловлено требованиями ст. 31 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», предусматривающей, что органы государственной власти и органы местного самоуправления могут создавать только государственные и муниципальные учреждения с закреплением за ними имущества на праве оперативного управления и осуществлением их полного или частичного финансирования. Правовой статус бюджетного учреждения определяет особый характер планирования и использования бюджетных и внебюджетных средств в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и принципами сметного финансирования. К последним относятся: определение объема бюджетных ассигнований на основе нормирования отдельных видов расходов, необходимых для возмещения текущих и капитальных затрат, в целях обеспечения содержания и нормального функционирования учреждения; целевое назначение бюджетных ассигнований в соответствии с кодами бюджетной классификации; строгая регламентация бюджетных средств по назначению (в соответствии с установленными законодательством нормами расходов) и времени (в рамках финансового года и отдельных кварталов); контроль за обоснованным планированием ассигнований и рациональным и экономным использованием средств.
Ограничения организационно-правовой формы бюджетного учреждения стали очевидны в последнее десятилетие в условиях недостаточного финансирования из бюджетов всех уровней. При этом принципы сметного финансирования, присущие этой форме, выполняются избирательно. С одной стороны, не соблюдаются государственные гарантии достаточного финансирования из бюджетов соответствующих уровней, необходимого для нормального функционирования бюджетных учреждений, бюджетные средства предоставляются по ограниченному кругу статей расходов. При этом ввиду отсутствия научно обоснованных нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, бюджетные ассигнования планируются не на основе потребности в средствах, а с учетом возможностей бюджета, что закрепляет отставание финансирования учреждений социальной сферы от их минимально необходимых потребностей в средствах. С другой стороны, государство продолжает осуществлять жесткий контроль за использованием как бюджетных, так и внебюджетных средств, исключающий возможность самостоятельного, без разрешения главного распорядителя бюджетных средств, внесения бюджетным учреждением изменений в смету, перераспределения средств между ее статьями. В условиях излишней детализации кодов экономической классификации расходов это ограничивает возможность маневрирования ограниченными объемами бюджетных средств и не позволяет осуществлять учреждениям эффективную финансово-хозяйственную деятельность. Такой чрезмерный казначейский контроль снижает инициативу бюджетных учреждений по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов, улучшению качества оказываемых услуг.
Реализация принципа полной субсидиарной ответственности собственника по обязательствам учреждения, нашедшая отражение в переводе внебюджетных средств учреждений на счета органов казначейства, привела к существенным ограничениям самостоятельности бюджетных учреждений в использовании и внебюджетных средств, поскольку механизм расходования внебюджетных средств предполагает осуществление процедуры санкционирования расходов. Такая процедура требует периодического внесения изменений в смету доходов и расходов главным распорядителем бюджетных средств, что приводит к невозможности своевременного и самостоятельного использова-
ния внебюджетных средств. Ухудшает условия использования внебюджетных средств и отсутствие в налоговом законодательстве льгот для бюджетных учреждений, что несомненно дестимулирует занятие предпринимательской деятельностью.
Таким образом, в организационно-правовой форме бюджетного учреждения заложена внутренняя противоречивость, вызванная, с одной стороны, невозможностью учредителя обеспечить покрытие всех текущих и капитальных затрат, а с другой - отсутствием условий для обеспечения реальной самостоятельности учреждений в использовании бюджетных и внебюджетных средств, а также для стимулирования учреждений в привлечении дополнительных внебюджетных средств.
Механизм сметного финансирования, внутренне присущий данной организационно-правовой форме, не соответствует рыночным условиям функционирования бюджетных учреждений, поскольку он не создает стимулов для привлечения внебюджетных средств в бюджетную сферу. Существование механизма субсидиарной ответственности влечет жесткую регламентацию со стороны учредителя деятельности учреждений по привлечению средств из иных, разрешенных законодательством источников. При механизме сметного финансирования слабо коррелируется зависимость между объемом предоставленн ых бюд-жетных средств и качеством социальных услуг. При данном механизме финансирования отсутствуют механизмы и стимулы, позволяющие перераспределять бюджетные средства в соответствии с изменяющимися условиями деятельности учреждения. В то же время жесткий контроль, присущий сметному порядку финансирования, сводится лишь к контролю за соответствием произведенных расходов показателям бюджетной росписи. Кроме того, оказание государственных (муниципальных) услуг на нерыночной основе создает неоправданные конкурентные преимущества для бюджетных учреждений перед частным сектором, лишающие бюджетные учреждения стимулов к сокращению издержек, связанных с оказанием услуг.
В целях преодоления указанных недостатков, внутренне присущих организационно-правовой форме учреждения, в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса предлагаются уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений как основные предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования. Повышение эффективности использования бюджетных средств в рамках проводимой бюджет-
ной реформы должно быть обеспечено созданием механизмов, при которых государственные и муниципальные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм. Поэтому для решения этой задачи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных и муниципальных учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы (автономное учреждение, государственная или муниципальная автономная некоммерческая организация). Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности содержания таких организаций на основе сметы доходов и расходов, а также от ответственности по их обязательствам. В результате планируемых преобразований часть бюджетных учреждений выйдет за рамки бюджетной сферы, а другая часть, производящая необходимые государству услуги на нерыночной основе (главным образом, в рамках обеспечения конституционных гарантий) и реорганизация которой будет иметь негативные социально-экономические последствия, будет продолжать содержаться государством за счет бюджетных средств в рамках сметного порядка планирования и финансирования без предоставления учреждениям права самостоятельного распоряжения внебюджетными средствами с необходимостью зачисления этих средств на счета бюджетов соответствующих уровней.
В рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса подготовлены проекты законодательных актов, характеризующих новые организационно-правовые формы некоммерческих организаций, включая автономное учреждение (далее — АУ) и государственную (муниципальную) автономную некоммерческую организацию (далее — ГМАНО). Новые формы некоммерческих организаций имеют перед бюджетным учреждением определенные преимущества, которые меняют финансовые аспекты функционирования организаций бюджетной сферы. При этом АУ по своим характеристикам наиболее приближено к бюджетному учреждению, при условии снятия присущих ему жестких ограничений в части использования бюджетных и внебюджетных средств.
Общим для обеих организационно-правовых форм является то, что учредителем организации, так же как и бюджетного учреждения, является либо Российская Федерация, либо субъект РФ, либо муниципальное образование. При этом виды деятельности, имеющей некоммерческий характер, определяются уставом организации. Однако для АУ
обязательно выполнение заданий учредителя, им финансируемых, в то время как ГМАНО имеет право на выполнение заказа учредителя на конкурсной основе. Таким образом, основным изменением в системе финансирования новых организаций является отказ от финансирования содержания организации и переход к финансированию оказанных услуг.
В рамках проводимой бюджетной реформы планируется переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, главными из которых является нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ. Нормативно-подушевое финансирование организаций предполагает определение объема бюджетных средств на основе количества предоставленных государственных (муниципальных) услуг, определенных в обязательном задании учредителя, и нормативной стоимости единицы государственных (муниципальных) услуг. На этапе составления бюджета главные распорядители бюджетных средств устанавливают для соответствующих организаций задания на предоставление государственных (муниципальных) услуг. Затем определяется базовый объем финансирования, который должен корректироваться в процессе исполнения бюджета на основе данных о фактическом объеме услуг, оказанных организацией за отчетный период.
Под государственным (муниципальным) социальным заказом понимается совокупность размещаемых на конкурсной основе договоров мехеду государственным (муниципальным) заказчиком и поставщиком, по условиям которых заказчик обязуется оплачивать социальные, образовательные, культурные, медицинские и другие социально значимые виды услуг, оказываемые поставщиком населению на бесплатной или частично оплачиваемой для потребителей этих услуг основе. Данная форма финансового обеспечения предполагает выделение средств по конкурсу на предоставление определенного вида и объема услуг, указанного в государственном (муниципальном) контракте и контролируемого по результату их оказания. Принципиальным отличием государственного (муниципального) социального заказа является размещение задания на поставку социальных услуг не на принудительной, а на договорной основе. При этом договор должен заключаться по результатам конкурса, т.е. в условиях конкуренции за доступ к бкэджетным ресурсам между государственными (муниципальными) и частными организациями, оказывающими однородные услуги.
Отказ от содержания организации со всей очевидностью предполагает изменение формы финансирования организации — предоставление бюджетных средств единой суммой в виде субсидии, что несомненно повысит самостоятельность организации в использовании бюджетных средств при соблюдении заданий, установленных учредителем. При использовании такой формы финансирования не возникает проблема нецелевого использования бюджетных средств, поскольку организациям предоставлено право самостоятельного определения направления использования полученных бюджетных средств.
Имущественные права АУ и ГМАНО существенно отличаются: для ГМАНО предусмотрено право собственности, в то время как для АУ сохраняется, как и для учреждений, право оперативного управления, но с некоторыми ограничениями. В частности, АУ не имеет права без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным АУ за счет бюджетных средств. В то же время АУ вправе самостоятельно распоряжаться имуществом, в том числе недвижимым, приобретенным им за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Тем самым АУ, в отличие от бюджетного учреждения, наделяется большими правами по распоряжению имуществом, приобретенным за счет внебюджетных средств.
Переход к новым организационно-право-вым формам предполагает отмену субсидиарной ответственности, характерной для бюджетных учреждений. ГМАНО отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, АУ — всем имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым АУ не вправе распоряжаться без согласия собственника. При этом и ГМАНО, и АУ не отвечает по обязательствам своего собственника (учредителя), а последний не отвечают по обязательствам организаций. Отмена субсидиарной ответственности влечет отмену особого порядка расходования бюджетных и внебюджетных средств учреждений на их лицевых счетах в казначействе. В отличие от бюджетных учреждений организации новых организационно-правовых форм приобретают права открывать бюджетные и внебюджетные счета в кредитных организациях. Тем самым новые организации уходят из системы жесткого казначейского контроля со всеми характерными для нее, отмеченными ранее ограничениями финансовой
самостоятельности. Им предоставляется полная самостоятельность в использовании средств, полученных за счет внебюджетных источников, организации могут самостоятельно определять направления и порядок использования доходов от предпринимательской деятельности, остающихся в их распоряжении после уплаты налогов и сборов, установленных законодательством.
Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что изменение правового статуса бюджетных учреждений может создать предпосылки для внедрения нового экономического механизма функционирования бюджетной сферы, основанного на расширении финансовой самостоятельности организаций и обеспечении надежной основы для реализации социальных гарантий, сохранив объекты социальной сферы в государственной (муниципальной) собственности. В основу этого механизма должны быть положены новые контрактные формы оплаты социальных услуг исходя из их количества и качества, предоставление широких прав самим организациям при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности, создание стимулов для привлечения инвестиций в бюджетную сферу и расширения источников финансирования организаций этой сферы, а также для повышения эффективности использования материальных и финансовых ресурсов.
Вместе с тем нельзя не признать, что ряд положений анализируемых законопроектов вызывает вопросы, без ответа на которые переход на новые организационно-правовые формы будет затруднен и, главное, не будет достигнута ожидаемая эффективность нового финансового механизма. Основным из таких вопросов является возможность приватизации организаций бюджетной сферы. В частности, несмотря на декларируемые положения о том, что объекты социальной сферы останутся в государственной (муниципальной) собственности, законопроекты предусматривают, что и АУ, и ГМАНО могут быть признаны банкротами. Однако в законопроектах не содержится механизмов, предотвращающих недобросовестное банкротство со стороны учредителя. В условиях, когда решение о реорганизации бюджетного учреждения принимается не им самим, а соответствующими органами государственной власти федерального и регионального уровня, а также органами местного самоуправления, резкое снижение объемов бюджетных средств, предоставляемых организации (за счет установления заданий на предоставление услуг в существенно меньшем
размере, чем до реорганизации) может спровоцировать ситуацию невозможности организации отвечать по своим обязательствам преимущественно за счет внебюджетных средств. На наш взгляд, на первом атапе реорганизации учредитель должен гарантировать невозможность резкого снижения бюджетного финансирования, создав тем самым щадящие условия переходного периода. Кроме того, мерой, противодействующей недобросовестному банкротству, могло бы стать наличие в законе запретительных норм, предполагающих невозможность дальнейшей реорганизации и АУ, и ГМАНО в некоммерческие организации других организационно-правовых форм либо коммерческие организации. При этом, если реорганизация бюджетного учреждения в АУ или ГМАНО не привела к результатам, ожидаемым учредителем, она должна быть, на наш взгляд, снова преобразована в бюджетное учреждение - для предотвращения приватизации объектов социальной сферы.
Вызывает беспокойство, что часть положений законопроектов пока носит лишь декларативный характер, отсутствуют механизмы реализации этих положений, что требует принятия либо дополнительных законов, либо подзаконных актов. Например, требует дальнейшей конкретизации порядок определения заданий учредителя по оказанию государственных (муниципальных) услуг, предполагающий конкурсное размещение услуг определенного количества и качества. Следовательно, возникает необходимость разработки системы критериев отбора наиболее конкурентоспособных организаций в каждой отрасли социальной сферы, так как отсутствие такой системы не позволит обеспечить объективное распределение бюджетных ресурсов между организациями.
Успешность проведения реорганизации бюджетных учреждений зависит также от решения вопроса о нормативах финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, поскольку именно на их основе должны определяться объемы бюджетного финансирования в форме субсидий. Без таких нормативов нельзя реализовать заложенную в законопроектах идею финансирования не самих организаций, а результатов их деятельности. Поэтому задача разработки и утверждения нормативов, отражающих реальную стоимость предоставления государственных (муниципальных) услуг, должна стать первоочередной, и до ее решения проведение реорганизации бюджетных учреждений вряд ли можно считать целесообразным.
В заключение хотелось бы выразить надежду, что переход на новые принципы финансирования организаций бюджетной сферы будет разумным и взвешенным. Он будет осуществлен только после создания условий, обеспечивающих эффективное функционирование нового финансового механизма, исключающего стремление государ-
ства заменить бюджетное финансирование внебюджетными средствами, и направленного на стимулирование организаций в привлечении внебюджетных средств, обеспечивающего переход к конкурентным и контрактным механизмам финансирования учреждений и организаций отраслей социальной сферы.
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНЫХ ФИНАНСОВ
Ю.А. КРОХИНА, доктор юридических наук, профессор, проректор по науке Всероссийской государственной налоговой академии
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» (далее - Федеральный закон № 120-ФЗ) в области регулирования бюджетной деятельности органов местного самоуправления, а также в области регулирования межбюджетных отношений субъектов РФ и муниципальных образований к полномочиям субъектов РФ относится достаточно большой перечень вопросов. Отдельные полномочия субъектов РФ были им присущи в соответствии с Бюджетным кодексом прежней редакции и получили определенное нормативно-правовое развитие в региональном законодательстве. Вместе с тем достаточно большой перечень вопросов по регулированию бюджетной деятельности органов местного самоуправления впервые включен в компетенцию субъектов РФ и требует соответствующего нормативно-правового регулирования.
По смыслу ст. 8 Бюджетного кодекса РФ бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов РФ подразделяются на общие (присущие органам государственной власти всех типов субъектов РФ) и специальные (присущие, в дополнение к общим полномочиям, только субъектам РФ - городам федерального значения).
Анализ положений федерального законодательства позволяет сделать вывод, что регулирование субъектами РФ бюджетной деятельности муниципальных образований и межбюджетных отношений соответствующего субъекта РФ с муниципальными
образованиями может осуществляться региональными нормативно-правовыми актами четырех видов:
закон субъекта РФ по вопросам «общей» бюджетной компетенции. Как правило, таковыми являются Бюджетный кодекс или закон субъекта РФ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе
в......» соответствующего субъекта РФ;
ежегодно принимаемый закон субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год;
нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ;
законы субъекта РФ «переходного периода», т. е. действующие на территории субъекта РФ только определенное время и регулирующие отдельный круг вопросов, оговоренных ст. 2 Федерального закона № 120-ФЗ.
Рассмотрим подробнее отдельные объекты правового регулирования нормативно-правовых актов, детализирующие компетенцию субъектов РФ в части регулирования бюджетной деятельности муниципальных образований и межбюджетных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Законом субъекта РФ «общего» назначения должно быть установлено:
1. Определение источников доходов муниципальных образований субъекта РФ. Осуществляя законодательную регламентацию названного полномочия, субъекту РФ необходимо учитывать положения Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ, детально устанавливающие виды бюджетных доходов, порядок их исчисления и распреде-
